§ 67. Развитие администрации контроля.

Мысль о необходимости надзора за правильностью финансовой деятельности государственных органов возникает, конечно, уже на первичных ступенях государственной жизни, но приведение ее в исполнение, т.е. организация действительного контроля, требует уже некоторого развития административного механизма, и потому есть дело сравнительно позднейшего времени. Так, в России не ранее половины XVII столетия возникает приказ «счетных дел», на обязанность которого было возложено проверять доходы и расходы всего государства, для чего все приказы должны были представлять в этот приказ ежегодно свои приходо-расходные книги[1]; он же принимал «остаточные деньги», не поступившие в казну своевременно и остатки от расходов разных ведомств. Счетный приказ существовал до 1701 года[2] и был замечательным, конечно, в том отношении, что деятельность его простиралась на все государство. В замену его, при Петре Великом возникает «ближняя канцелярия», а затем уже «ревизион-коллегия». Последняя должна была производить ревизию доходов и расходов на основании так называемых «счетных выписок», представляемых в ревизион-коллегию всеми другими коллегиями и канцеляриями; проверка же по подлинным документам производилась в самых коллегиях и лишь в сомнительных случаях в ревизион-коллегии[3]. В 1722 году эта коллегия была присоединена к сенату, но с 1725 года вновь существует отдельно. С усложнением ее деятельности усложняется и ее организация; так, в 1763 году она была разделена на несколько департаментов, причем ей вменялось в обязанность наблюдать не только за соответствием расходов с приходами, но и затем, чтобы все расходы производились согласно с требованиями закона. Высший контроль за всей финансовой частью сосредоточивался, однако, в сенате, при котором для этой цели была образована во второй половиве XVIII стол. особая «экспедиция о государственных доходах», а ревизион-коллегия, была признана излишней и подверглась упразднению. В конце столетия и в делах ревизионных первенствующее значение получает генерал-прокурор сената.

С образованием министерств вновь было положено основание для самостоятельного развития высшего органа контроля. В манифесте 25 июля 1810 года упоминается, наряду с другими частями, и ревизия государственных счетов[4], долженствовавшая состоять в поверке счетов по всем министерствам; однако, первое время ревизионная часть не была отделена от министерства финансов и только-28 января 1811 года было образовано самостоятельное контрольное учреждение под именем «главного управления ревизии государственных счетов». Во главе его был поставлев государственный контролер на положении министра[5]. В состав главного управления входили два департамента: 1) гражданский и 2) военный, с подчинением им всех учреждений и должностных лиц, подлежащих финансовому контролю. Главная задача, возложенная на государственного контролера, состояла в том, чтобы поверять и ревизовать приход и расход всех казенных сумм и капиталов и наблюдать за их движением; в ряду этой главной цели, высшее контрольное учреждение должно было, в частности, наблюдать: во 1) за законным поступлением сумм по каждой части в приход и за употреблением их в расход; во 2) за удовлетворением казенных интересов; в 3) за верностью самых счетов и 4) за тем, чтобы ассигнованные суммы не оставались без движения. В результате ревизий главное управление или выдавало учреждениям и лицам, найденным исправными так называемые расчетные свидетельства или же неисправных подвергало законом установленным взысканиям. Сверх ревизии, главное управление должно было составлять, собственно для общих соображений правительства, «сличительные расчеты и балансы», из которых можно было бы видеть, получило ли правительство при разного рода своих операциях выгоду или понесло убытки[6]. От контроля главного управления были избавлены лишь банки, воспитательные дома и другие учреждения, находившиеся под покровительством императрицы или в ведении кабинета Его Величества[7]. В царствование Императора Николая I, именно в 1836 году, в организации государственного контроля были произведены некоторые изменения; так, введена коллегиальная организация, если не для всего установления, то по крайней мере, для тех его частей, которые функционировали, как высшие счетные и контрольные инстанции: сюда относились совет государственного контроля и общие присутствия департаментов. К числу дальнейших нововведений относилось установление различия между двумя моментами ревизии государственных счетов — производством ревизии и утверждением ее. Обязанность производить ревизию была возложена на департаменты, утверждение же ее предоставлялось совету государственного контроля[8]. Последний занял гораздо более высокое положение, нежели другие министерские советы, так как являлся учреждением самостоятельно решавшим предоставленные его ведению дела; государственный контролер стал играть в этом совете роль только председателя, не имея права собственною властью изменить ни одного постановления совета[9]. Главными же задачами совета было поставлено[10]: 1) удостоверяться в удовлетворительности производимых контрольными департаментами ревизий, рассматривать их результаты и подготовлять материалы для составления ежегодных всеподаннейших отчетов; 2) разрешать силою законов и особой, предоставленной совету власти, все затруднения, могущие возникнуть при ревизии счетов; 3) изыскивать способы к постепенному улучшению счетоводства, отчетности и ревизии. Вместе с тем законодательство впервые весьма детально определило и самый характер производства ревизий, установивши порядок требования отчетов, их ревизии проверки книг и т. д.[11]. В 1862 году значение государственного контроля было еще более увеличено тем, что ему было предоставлено право участвовать в составлении государственной сметы доходов и расходов; вместе с тем на его поверку стали поступать сметы министерства финансов и других министерств и главных управлений, ему же было вверено рассмотрение прошений об открытии дополнительных или экстраординарных кредитов для представления своих заключений в государственный совет. В 1863 году на государственный контроль была возложена обязанность документальной ревизии сумм, для чего была основана особая ревизионная комиссия и введено единство кассы. В 1866 году учреждены были местные органы контроля, в видах ревизии сумм, обращающихся в местных установлениях; такими органами явились контрольные палаты.

[1] А. Вицын. краткий очерк управления. стр. 28.

[2] Лебедев В.А, Финансовое право. 1891. стр. 352. По мнению Вицына этот приказ существовал до 1714 года, когда контроль перешел в ведомство «ближней канцелярии». См. назв. соч. стр. 28. П. Милюков, напротив, говорит, что последние сведения о нем относятся к 1666 году. См. Госуд. хозяйство России стр. 112.

[3] П. Милюков. стр. 598.

[4] Пол. Собр. Зак. № 24307. § 3.

[5] Пол. Собр. Зак. № 24502. § 3-10.

[6] Ibid § 1-2

[7] Ibid § 15 и 16. срав. Опыт государственного права Российской Империи. К.Д… 1833 г. стр. 342-345. М.М. Михайлов. Курс законоведения. СПБ. 1862 стр. 145.

[8] Свод Зак. 1857 г. I учр. мин. ст. 1676-1679.

[9] Ibid ст. 1696.

[10] Ibid ст. 1687.

[11] Ibid ст. 1806-1904.