§ 66. Современная организация министерства финансов.

Министерство финансов в России возникло и развилось, таким образом, на исторической ночке. В настоящее время оно имеет довольно сложную организацию, ввиду заведывания не только финансами, но и делами внутреннего управления. Конечно, финансовая деятельность министерства является преобладающею и предметом ее по-прежнему служит управление государственными доходами и расходами. Система государственных доходов является в настоящее время значительно упорядоченною и упрощенною; в нее входят налоги: окладные, неокладные, таможенные и разного рода торгово-промышленные сборы или пошлины; сообразно с этим, в министерстве финансов образованы департаменты: окладных, неокладных и таможенных сборов; управление же торгово-промышленными сборами вверено департаменту «торговли и мануфактур», что с теоретической точки зрения не может быть признано правильным, как и вообще нахождение этого департамента в составе министерства финансов. Что касается департамента окладных сборов, то к нему, главным образом, относятся те общие указания, которые ваше законодательство старается преподать для руководства министру финансов. Замечательно, однако, что эти указания не идут далее указаний «учреждения министерства финансов» 1811 года, на которое исключительно и делаются ссылки. Так, и по определению современного законодательства главная задача министра финансов должна заключаться в охранении и усилении источников государственных доходов, а равно и в обеспечении верного и точного исполнения изданных во этой части законов[1]. И современное законодательство, вслед за законом 1811 года, повторяет те же наставления министру финансов относительно изыскания новых источников доходов и взыскания сборов, которые и в начале текущего столетия являлись лишенными всякого практического значения, не отвечая действительному и установленному тем же законом характеру финансовой системы; так, министру финансов вменяется в обязанность: не «осушать» источников внутреннего государственного богатства, распределять подати уравнительно, на все состояния и промыслы, по мере выгод каждого, взимать их с чистого дохода и от одних сословий не требовать более, нежели от других; все классы народа, говорит закон, должны, соразмерно состоянию их и выгодам, участвовать в удовлетворении государственных потребностей[2]. Для всякого очевидно, что приведенные требования закона рассчитаны на гораздо более совершенную финансовую систему, нежели та, которая, по всем условиям вашей государственной жизни, существует у вас в настоящее время. В законодательстве удержалось даже указание на предпочтений введения временных налогов заключению займов[3], хотя ни современная финансовая наука, ни практика не признают целесообразности временных налогов.

Все эти указания касаются, как сказано, по преимуществу, департамента окладных сборов, который, кроме окладных податей в собственном смысле слова, заведует также земскими повинностями, пошлинами крепостными и с безмездного перехода имуществ, а равно и ревизскою частью[4].

Ввиду упразднения в 1895 г. главного выкупного учреждения, заведывание выкупною операциею возложено на деп. окладных сборов, для чего при нем и образован особый отдел по выкупной операции[5].

Из косвенных налогов, порученных ведению департамента неокладных сборов, некоторые имеют свою продолжительную уже историю; так, извлечение доходов с так называемых, питей ведет свое начало от основания русского государства; акциз с табаку существует с Петра Великого; различного рода гербовые и канцелярские сборы также давнего происхождения; напротив, сборы с сахара, нефтяных масел, зажигательных спичек и некоторые другие установлены лишь в новейшее время. В видах обсуждения и разработки технических вопросов, возникающих по производствам, обложенным акцизом, при департаменте неокладных сборов образован технический комитет с лабораторией и мастерскими; в видах заведывания всякого рода гербовыми знаками, образовано при рассматриваемом департаменте «гербовое казначейство»[6].

Для заведывания таможенными сборами, а равно и делами карантинно-таможенного управления, образован департамент «таможенных сборов»[7] и «особое присутствие» по вопросам таможенного тарифа и по жалобам на решения таможенного департамента. Если не считать дел о карантинах, то это исключительно финансовые учреждения; при этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что внешняя торговля и таможенные сборы разделены и вверены отдельным учреждениям, между тем как внутренняя торговля и внутренние торгово-промышленные сборы ведаются одним и тем же учреждением; логически было бы, конечно, правильнее, если бы управление пошлинами — таможенными и внутренними была сосредоточено в одном учреждении. К числу чисто финансовых учреждений министерства финансов относится также департамент государственного казначейства[8], с подчиненными ему главным казначейством, С.-петербургским монетным двором, пробирными палатками и лабораторией министерства финансов. Главными задачами этого департамента являются движение казенных сумм, счетоводство по ним, монетное дело, участие в составлении росписи доходов и расходов и в рассмотрении также законопроектов, последствием введения которых может быть учреждение нового налога.

К числу учреждений министерства финансов, ведающих как вопросы финансовые, так и вопросы внутреннего управления, относятся: совет по тарифным делам, тарифный комитет, железнодорожный департамент, департамент торговли и мануфактур и совет государственных кредитных установлений. Первые три учреждения заведуют тарифной частью, причем совет по тарифным делам является высшим учреждением, как в отношении тарифного комитета, так и железнодорожного департамента. В состав совета входят представители различных ведомств и постановления его имеют не только совещательное, но до некоторой степени и решающее значение[9].

Гораздо большее значение в деле внутреннего управления играют департамент торговли и мануфактур и состоящий при нем совет торговли и мануфактур. Учреждения эти имеют задачей содействовать развитию обрабатывающей промышленности, внутренней и внешней торговли, а равно и взимать разного рода внутренние торгово-промышленные пошлины. Совет торговли и мануфактур, состоящий из специалистов по торговой и промышленной части в числе 24 членов, избираемых министром финансов и имеющий свое отделение в Москве из 32 членов, избираемых тем же порядком, есть учреждение исключительно совещательное и принятые им предположения по поводу улучшений и развития промышленности и торговли представляются на усмотрение министра финансов. Такого рода представления могут касаться хозяйственной, санитарной и полицейской части торгово-промышленного дела[10].

Кроме совета, при департаменте торговли и мануфактур состоят: «особое податное присутствие» для предварительного обсуждения вопросов, касающихся дополнительного сбора с торговых и промышленных предприятий[11], «депо образцовых мер и весов»[12]; обязанности главного фабричного инспектора возложены, с упразднением этой должности, непосредственно на департамент торговли и мануфактур; они заключатся в наблюдении за исполнением законов, касающихся работ малолетних и женщин на фабриках, исполнения фабрикантами и заводчиками всех предписанных им правил и регулирования вообще отношений между рабочими и работодателями в сфере обрабатывающей промышленности[13].

Наконец, в министерстве финансов образовано довольно значительное число кредитных установлений, между которыми видное место занимает совет государственных кредитных установлений, состоящий из председателя государственного совета, министра финансов, государственного контролера и представителей от дворянства и купечества. Это высшее административное учреждение в государстве по делам кредита. Совет представляет ежегодно на усмотрение Верховной Власти отчеты о состоянии кредитной части, которые содержат в себе богатый материал для истории государственного кредита в России[14]. Делопроизводство этого совета сосредоточено в «особой канцелярии министерства финансов по кредитной части», которая в то же время является и вообще распорядительным при министре органом по кредитным делам, совет же играет роль главным образом контролирующего учреждения[15]. Другими кредитными установлениями, находящимися под ведением министра финансов, являются: банки — государственный, дворянский и крестьянский — земельные, комиссия погашения долгов и экспедиция заготовления государственных бумаг[16]. Помимо всех выше-указанных установлений, в министерстве финансов образованы и действуют на общем основании совет министра[17] и его общая канцелярия с ученым комитетом[18]. Цель ученого комитета заключается в том, чтобы обсуждать разного рода финансовые проекты, следить за развитием финансовой части в европейских государствах и изыскивать способы распространения финансовых сведений между служащими министерства финансов.

Из всего вышесказанного о современной организации министерства финансов мы видим, что это не исключительно финансовое учреждение, но и учреждение внутреннего управления, содействующее развитию торговли, обрабатывающей промышленности и кредита.

Общий ход развития высших финансовых учреждений в России, закончившийся образованием министерства финансов и дальнейшим его развитием, заключается в следующем: зародышем таких учреждений являются дворцовые хозяйственные учреждения и должностные лица в до-московском периоде, основанные на вотчинном, частновладельческом начале. В течение московского периода, под влиянием отчасти процесса объединения государства, отчасти по другим причинам, высшие финансовые учреждения развиваются, по преимуществу, на начале сословно-территориальном; в это время мы видим массу финансовых учреждений, но не видим в их существований никакой планосообразности и системы. Отсутствие единства в финансовом управлении является характерным признаком этого времени. Для возникновения такого единства необходима была концентрация финансовых органов; первый шаг к этому полагается учреждением камер-коллегии, сделавшейся, если не единственным, то во всяком случае главным финансовым учреждением в государстве; между этим учреждением и другими высшими финансовыми органами установляется тесная связь, благодаря которой и достигалось уже некоторое единство в финансовой деятельности. Начало территориальное заменяется началом реальным, т.е. высшие финансовые органы начинают ведать те или другие вопросы финансового управления на пространстве всего государства; существование в одно и то же время нескольких финансовых органов обусловливается не территориальным началом, но свойствами и характером самых задач финансового управления.

Дальнейший шаг в отношении концентрации финансовых учреждений и централизации предметов финансового управления представляет учреждение министерства финансов; процесс этот уклонился однако несколько в сторону, так как в министерстве финансов сконцентрировались и такие ранее самостоятельные учреждения, которые, по существу своему, относились к другому ведомству и только отчасти ведали финансовые вопросы; таковы мануфактур-коллегия, коммерц-коллегия; захватывая торговлю и промышленность, министерство финансов выходит уже за пределы своего истинного назначения ведать государственное хозяйство и принимает на себя часть задач, осуществление которых должно быть возложено на органы внутреннего управления. С другой стороны, остаются еще и до настоящего времени некоторые отрасли финансовой деятельности, не состоящие в ведомстве министерства финансов; таково управление государственными имуществами. Все это заставляет думать, что процесс развития организации министерства финансов далеко не представляется еще законченным.

Бросая общий взгляд на развитие центральных финансовых учреждений в европейских государствах, мы наблюдаем, что общий характер самого процесса развития этих учреждений и общие начала их современной организации представляются в значительной степени сходными, что объясняется зависимостью этих учреждений от одних и тех же факторов: государственной организации и хозяйственной жизни народа; тот и другой фактор, подчиняясь сами закону постепенности развития, в каждую стадию такого развития, усваивая те или другие определенные черты, определенным же образом влияют на характер организации и деятельности финансовых учреждений.

В древнейших европейских государствах Греции и Риме государственное хозяйство, можно сказать, почти не выходило из своего первобытного состояния и во всяком случае не дошло до тех стадий развития, каких удалось достигнуть хозяйству современных европейских государств. Государственные доходы не основывались на правовых началах, а получались большею частью случайно и из источников нередко антигражданского характера, куда относились: сбор дани, конфискации, разные поборы с покоренных провинций, вместе с тем и во всем финансовом хозяйстве древнего мира трудно отыскать какую-либо планосообразность или руководящие принципы.

В средние века государственное хозяйство европейских государств характеризуется частноправовым началом, поэтому главными источниками государственных доходов были государственные имущества, пошлины и, в меньшей степени, налоги. По мере сложения современных государств, т е. объединения отдельных феодальных владений в более обширные политические организмы, по мере развития абсолютной государственной власти, и государственное хозяйство принимает несколько иной характер; новые государственные потребности вызывают стремление к отысканию новых источников доходов; это период государственных монополий и регалий, период многочисленных пошлин, когда государство каждый акт своей деятельности стремилось оценить на деньги, стоя таким образом не столько на почве публичного, сколько частного права[19]. В новое время благодаря значительному развитию как государственной организации, так и хозяйственной жизни народов, государственное хозяйство получило характер гораздо большей правомерности; вместе с тем частногражданские начала отступили на задний план, давши место началам права публичного; государство, в лице представителя верховной власти, осуществляет свое финансовое право путем принудительного, но по возможности уравнительного, обложения налогами всех граждан, имеющих платежную способность.

Центральные финансовые учреждения вполне соответствовали вышеизложенному состоянию государственного хозяйства в различных его стадиях. Хотя финансовые учреждения и появляются рано, но с ними конкурируют органы общего управления, причем между всеми вообще учреждениями, ведавшими те или другие финансовые вопросы, не существовало никакого единства. В эпоху абсолютизма, благодаря проведению в жизнь начала централизации, в системе финансовых органов установляется сравнительно больший порядок. Но как в России, так и в западноевропейских государствах, наибольшее единство финансовой организации и деятельности, а вместе с тем установление тесной связи того и другого со всеми остальными ветвями государственной деятельности, наибольшая планосообразность и систематичность всей финансовой организации достигается лишь с XIX столетия.

Современная организация министерства финансов в главнейших европейских государствах представляет весьма много общего. Во главе всего финансового управления всюду поставлено одно лицо, при котором образованы различные коллегиальные установления; нельзя однако сказать, чтобы все финансовое управление безраздельно было всюду вверено одному министерству финансов; наряду с ним иногда существуют и самостоятельные специальные финансовые учреждения; так, в Италии особо существует министерство казначейства (Ministero del Tesoro), ведающее движение государственных сумм, пенсии, государственные имущества, управление государственными долгами и проч.[20]; в Пруссии образованы самостоятельные учреждения по управлению и погашению государственного долга[21]; но в большинстве государств эта часть находится в ведомстве министерства финансов, кроме того, в Пруссии некоторые финансовые вопросы ведают: министерство торговли и промышленности, министерство публичных работ и министерство сельского хозяйства, государственных имуществ и лесов[22]; подобного же рода отступления встречаются и в других государствах.

Министерство финансов в западноевропейских государствах ведает те же главные предметы, что и министерство финансов в России: сюда относятся: налоги — прямые и косвенные, пошлины, кредитное и монетное дело, составление государственной росписи доходов и расходов и т. п. Характерную черту, отличающую финансовые министерства важнейших западноевропейских государств от русского министерства финансов, составляет то, что ни одно из них не заведует ни торговлей, ни промышленностью, как относящимися к области внутреннего управления; отдельные министерства торговли и промышленности существуют: в Пруссии, Дании, Англии, Португалии. Франции; в соединении с земледелием в Италии; не большое отступление представляют только те государства, в которых монополизированы в пользу государства некоторые отрасли производства; так, во Франции министерство финансов заведует табачною и спичечною мануфактурами не только в финансовом, но и в хозяйственном отношении. В видах наиболее целесообразной постановки всего этого дела, здесь, подобно тому, как и в России, образованы главное управление мануфактур и мануфактурный совет[23]. Табачная монополия существует также в Австро-Венгрии[24] и Испании[25], находясь и здесь в ведении министерства финансов. Во многих государствах на министерство финансов возложено и управление государственными имуществами, т.е. эксплуатация этих имуществ в пользу государства; так как это предмет чисто финансового характера, то подобный порядок заведывания вполне согласен с теоретическими требованиями; его мы находим в Дании[26], Испании, Швеции[27] Португалии[28], Франции, Австро-Венгрии, Бельгии[29]; в прочих государствах эта часть, как и у вас, входит в ведомство других министерств. Стремление извлекать доходы из тех отраслей деятельности, которые составляют собою правительственные регалии, заставляет некоторые государства вверять заведывание этими отраслями министерству финансов; такова почтовая регалия, находящаяся в ведомстве этого министерства в Англии, Швеции, Дании.

В частностях организация и компетенция министерства финансов в различных европейских государствах представляет свои различия и особенности, вызываемые временными или местными условиями.

В союзных государствах, кроме финансовых министерств отдельных государств, существуют и общие министерства; так, в Германии такое министерство носит название Имперского Казначейства и ведает: монетное дело, государств. долг, налоги и пошлины, расходы военного ведомства. Имперский банк существует особо[30]. В Австро-Венгрии общее министерство финансов заведует финансовым управлением, касающимся всего государства и в частности распределением расходов между обеими частями государства, монетным делом, кредитным, монополиями и регалиями[31]. В С. А. Соединенных Штатах существует министерство финансов, торговли и мореплавания[32].

Из вышесказанного следует, что как история развития организации и деятельности высших финансовых учреждений в европейских государствах, так и современная их организация и компетенция проникнуты одними и теми же общими и основными началами. В отношении организации начала эти выражаются в концентрации высших финансовых органов и в развитии все большего и большего единства финансовой организации под главенством министерства финансов, усвоившего себе, как и другие министерства, бюрократическое устройство. В отношении предметов ведомства общие начала выражаются в стремлении министерства финансов ведать исключительно финансовые вопросы; заведование предметами, по существу своему, не имеющими финансового характера, представляется явлением сравнительно уже редким и объясняется тем, что государства, в видах обогащения своей кассы, иногда склонны рассматривать некоторые из отраслей своей деятельности не только с точки зрения создания условий благосостояния, но и с точки зрения чисто коммерческой — куда относятся, напр. почтовое и телеграфное дело. Предметы же чисто финансового характера всюду одни и те же: составление госуд. росписи, налоги и пошлины, кредитное дело, монетное дело, движение сумм и во многих случаях эксплуатация государственных имуществ.

Замечательным, между прочим, является то обстоятельство, что в министерстве финансов всюду встречаются одни и те же ненормальные явления, куда относятся, напр. учреждения по управлению государственными долгами и по их погашению. Государственные долги — это больное место всей европейской финансовой системы; они свидетельствуют об отсутствии правильных отношений между государственными доходами и расходами и с теоретической точки зрения могли бы быть оправданы в том только случае, если бы государство было коммерческим предприятием. Едва ли можно сомневаться в том, что главная причина государственной задолженности заключается в условиях современной военной организации.

[1] Свод Зак. т. I, изд. 1892. учрежд. минист. ст. 471.

[2] Ibid. ст. 473-475.

[3] Ibid. ст. 476.

[4] Ibid. ст. 516 и 517.

[5] Собр. Узак. и Распор. 1895 г. ст. 563.

[6] Свод. Зак. т. I. учр. мин. ст. 520-535.

[7] Свод. Зак. т. I. учр. мин. ст. 536-538.

[8] Ibid. ст. 538-557.

[9] Ibid. ст. 488-501.

[10] Ibid. ст. 558-583.

[11] Ibid. ст. 559.

[12] Ibid. ст. 560.

[13] В. Кривенко. Сборник кратких сведений о правительственных учреждениях. 1889 стр. 128.

[14] Д. Львов. Курс финансового права. 1888 стр. 462.

[15] Свод. Зак. изд 1892 г. т. Ш. учрежд. минист. ст. 593-596.

[16] Ibid. ст. 468, 597. Собр. Узак. и Распор. 1895 г. ст. 506.

[17] Ibid. ст. 487.

[18] Ibid. ст. 584-592.

[19] И.И.Янжул. Основные начала финансовой науки. Спб. 1890 стр. 38-51.

[20] Brusa. Des Staatsrecht des Konigreichs Italien. 1890, S. 202. Galendario Generale 1890. стр. 162 и след.

[21] Schulze. Das Staatsrecht d. Konigre. preussen. S. 69 ff. S, 97 ff.

[22] Лебедев. Финансовое право. 1891, стр. 342.

[23] Simonet. Traite elementaire de droit public et adminictratif. 1885. p. 887. Lebon. Das Staatsrecht d. franzosischen Republik. 1886. S. 83 ff. Almanach National 1894. p. 421-423.

[24] Ulbrich. Das Staatsrecht d. Osterreich. Ungarisch. Monarchie. 1884. S. 100. 155. Hof und Staatskalender 1892. S. 286-294; 783-795.

[25] Torres Campos. Das Staatsrecht des Konigreich Spanien. S. 114 ff.

[26] Almanach de Gotha 1894. p. 792.

[27] Aschehoug. Das Staatsrecht des Konigreich Shweden und Norvegen. 1886. S. 72 ff.

[28] Tovares de Medeiros. Das Staatsrecht des Konigreich Portugal. 1892. S. 40 и 60.

[29] Vauthier. Das Staatsrecht des Konigreich Belgien 1892. S. 52, 84, ff. 96.

[30] Laband. Das Staatsrecht des Deutschen Reich. S. 59 ff. Handbuch des Deutschen Reiches, 1891. S. 192-202; 347-365

[31] Ulbrich. S. 101. 155. Hof. u. Staats kalender. S.286 ff.

[32] Лебедев. Финансовое право. стр. 344.