§63. Развитие органов администрации по внешним сношениям.

Выше было замечено, что, наряду с враждебными отношениями, между государствами развиваются и мирные отношения, причем эти последние получают преобладающее значение. Даже на первобытных ступенях государственной жизни отдельные политические организации вступают между собою в мирные соглашения, что объясняется отчасти стремлением их, в союзе с другими государствами, обеспечить собственную безопасность, отчасти требованиями возникающей международной торговли. Во всяком случае, военная и международная деятельность государств в первичные стадии их развития направлена, главным образом, к самосохранению, к защите собственного их существовании против всяких посягновений на их независимость со стороны других подобных же возникающих и развивающихся политических организаций. Поэтому, если между такими организациями наблюдаются международные отношения, то последние не имеют какого либо правильного характера, не покоятся на каких либо постоянных и прочных соглашениях, но более или менее случайны и непостоянны.

При отсутствии государственных установлений, международные отношения ведаются непосредственно правителями и военачальниками, при содействии, в важных случаях, народных собраний, в обыкновенных же наиболее приближенных к правителю лиц. Дружина, игравшая у древне-европейских народов столь видную роль в военном деле, не могла оставаться в стороне и в деле мирных международных сношений. Каких либо специальных органов, ведавших международные сношения, не существовало. Так было у всех европейских народов в начальную эпоху их существования, так было и в России.

Есть свидетельства, указывающие на то, что еще в удельно-вечевой период между русскими княжениями и иностранными государствами существовали более или менее оживленные сношения, вызываемые, главным образом, торговыми интересами. Некоторые русские князья находились даже в родственных отношениях с некоторыми иностранными дворами. Достигнутые по тем или другим вопросам соглашения закреплялись договорами: так, известны договоры русских с Греками, заключенные в 912 году и в 945 г.[1]; договоры Смоленска с немцами в 1219 и 1230 годах, Полоцка с немцами в 1407 г., Новгорода с немцами в 1270 году[2]. За всем тем, ввиду самостоятельности отдельных княжений, существовали различного рода соглашения, закрепляемые договорами, и между отдельными русскими князьями, хотя эти отношения и нельзя отнести к числу международных, так как они касались внутренних порядков, установившихся в русской земле. Сношения с иностранными государствами в древней Руси велись чрез особо назначенных каждый раз для этой цели лиц; следовательно, каких бы то ни было постоянных учреждений, ведавших иностранные дела в это время на Руси не существовало. Деятельность по международным делам возникает, таким образом, гораздо ранее возникновения специальных органов по этого рода делам.

С образованием Московского государства сношения с иностранными государствами усиливаются, хотя все же не получают еще характера правильности и постоянства, чему много препятствовала религиозная нетерпимость. С XVI века Россия вступает в довольно оживленные сношения со многими европейскими, государствами, заключая с ними по разным вопросам, в особенности по вопросам торговли, договоры. По мере развития и укрепления Московского государства, постепенно развивается в сознания русских правителей мысль войти в постоянные отношения с иноземными государствами, чтобы иметь возможность пользоваться всеми выгодами международного общения не только в торговом или вообще экономическом отношении, но и в отношении политическом; если политика московских государей была чисто национальною, то и она заставляла их стремиться к достижению самостоятельного и авторитетного положения среди иностранных государств. С другой стороны, и эти последние не могли не придти к мысли, что Россия, все более и более расширяясь и усиливаясь, делается таким государством, миролюбивые отношения к которому важны не только в торговом, но и в политическом отношении; отсюда стремления различных государств образовать постоянные сношения с Россией, найти в ней своего союзника на случай войны и открыть своим товарам выгодный рывок. В XVII веке Россия находилась уже в международным сношениях со всеми европейскими государствами и с некоторыми государствами азиатскими, посылала своих уполномоченных для упрочения дружеских отношений, снабжая их верительными грамотами[3], хотя посольства в современном смысле являются позднее. Главными задачами русской дипломатии в XVII век было — признание со стороны иностранных государств за правителями русскими царского титула, определение границ русского государства, заключение союзов на случай войны и содействие торговле с иностранными государствами. Вступление России в европейский союз народов выражалось, кроме признания за ее правителями царского титула, во взаимных извещениях правителей о вступление на престол, во вмешательстве России в дела других государств, в принятии на себя гарантий мира, в допущении посредничества других государств в своих делах и т. п.[4]

Если в XVII веке Россия преследовала уже довольно сложные задачи по международным делам, то к этому времени относится уже и существование особого высшего специального органа, предназначенного ведать международные сношения. Таким органом был посольский приказ. Посольский приказ возник еще в начале московского периода; по крайней мере первые дела этого приказа относятся к 1474 году[5]. Во главе приказа стоял «думный дьяк», которому были подчинены несколько подъячих; во второй половине XVII в. приказ назывался «государственным приказом посольские печати» и управление его вверялось наиболее приближенным к государю и выдающимся людям (Ордын Нащокин, Матвеев, Волынский, князь Голицын), что объясняется, конечно, важностью тех дел, которые, входили в компетенцию приказа; все эти дела прямо и непосредственно зависели от самого царя. В состав посольского приказа входили также переводчики и толмачи в весьма значительном количестве. Что касается компетенции посольского приказа, то она была довольно обширна, так как, кроме собственно дел иностранных, приказ ведал и разного рода другие дела. Самое понятие «иностранных дел» для этого времени должно быть значительно расширено сравнительно с современным; в это понятие входили не только дипломатия или политика по международным делам, по и вообще всякого рода дела, к которым так или иначе были, прикосновенны иностранцы; так, приказ ведал дела о въезде иностранцев в Россию и выезде их из России, церковное управление иностранных исповеданий, торговлю, производимую в России иностранцами; также и вообще всех иностранцев, живших в немецкой слободе; здесь же ведались разного рода ремесла, промыслы и профессии, поскольку ими занимались иностранцы — таковы железных, бархатных дел мастерство, аптечное дело и медицинская часть; сношения с иностранными государствами вызвали организацию почтового дела, находившегося также в ведении посольского приказа; в связи с этим приказ заведовал получением иностранных газет (курантов). К числу иностранных дел относились и такие, как посылка молодых людей за границу для получения образования и выкуп пленных. Компетенция посольского приказа в отношении иностранцев, живших в России, простиралась, как на дела административные, так и судебные[6]. Кроме всего этого, посольскому приказу было подчинено несколько самостоятельных приказов, как-то: малороссийский, литовский, новгородский, устюжский, галицкий, великороссийский, владимирский, смоленский и полоняничный. Некоторые исследователи нашей старины[7] объясняют подчинение большинства из перечисленных приказов посольскому приказу тем обстоятельством, что присоединявшиеся к России области составляли первоначально предмет дипломатических сношений и ведались поэтому в посольском приказе; когда же по присоединении они вверялись ведению особых приказов, то эти последние, до зависимости от первоначального производства дела, подчинялись приказу посольскому. Другие из упомянутых приказов подчинялись посольскому по иным соображениям: так, «приказ новгородский был подчинен посольскому потому, что в нем ведались города, лежавшие на шведской границе; устюжский — потому, что поступавшие в него доходы шли на жалованье начальникам войск, которые были по большей части из иноземцев; Галицкий — потому, что в нем председательствовал тот же боярин, что и в малороссийском приказе. Приказы великороссийский и владимирский подчинялись посольскому потому, что в областях московской и владимирской даны были поместья и вотчины взятым в плен татарам, которые были подсудны посольскому приказу. По аналогии с новгородским, можно определить подчиненность смоленского приказа, так как последний ведал польскую границу; наконец, полоняничный приказ имел прямое отношение к ведомству посольского приказа, потому что имел предметом своим выкуп пленных»[8].

Кроме означенных приказов, посольскому приказу подчинялась, в административном отношении, область Великая Пермь с городами, царица имеритинская и молдавский господарь[9]. К делам этого приказа относились также церемониальные дела о короновании, бракосочетании, о титулах и гербах и др.; в этом же приказе хранились государственные печати.

Таким образом, круг предметов, подлежавших ведению посольского приказа, представляется довольно обширным, а самые предметы ведомства весьма разнообразными. С Петра Великого посольский приказ заменяется «коллегией иностранных дел». Организация этой коллегии покоилась на общих основаниях с другими коллегиями, с небольшими лишь видоизменениями. Канцелярия коллегии разделялась на два департамента — один для делопроизводства по сношениям с иностранными государствами, другой для дел по управлению инородцами, казаками и Малороссией; здесь же велось все счетоводство по коллегии; только в 1797 году при коллегии была образована особая экспедиция для дел по сношениям с азиатскими народами, а годом раньше образована особая экспедиция для управления делами голштинскими, ангальт-цербтскими и эвернскими.

В общих чертах, коллегия иностранных дел продолжала ведать все те предметы, которые ранее ведал посольский приказ. Только в конце XVIII столетия почтовая часть изъемлется из ведения иностранной коллегии и почтовый департамент делается самостоятельным учреждением: то же надо сказать и об управлении Малороссией, которое, с изданием учреждения о губерниях 1775 года, было поставлено на общие основания с управлением всеми другими местностями, входившими в состав государства[10].

Особенность существования и деятельности иностранной коллегии в XVIII веке заключалась в том, что иностранные дела, как тесно связанные с верховным управлением, ведались в других высших установлениях — верховном тайном совете, кабинетах, конференциях и советах, учреждавшихся при особе государя, такт что в коллегии иностранных дел могло сосредоточиваться лишь предварительное делопроизводство по наиболее важным делам и решение текущих вопросов меньшей важности.

Манифестом 8 сентября 1802 года, которым были образованы первые министерства, министерства иностранных дел создано не было, а была образована только должность министра иностранных дел, с подчинением ему иностранной коллегии[11] и с присоединением к его ведомству также дел церемониймейстерских[12]. Для вспомоществования министру при рассмотрении и решении дел, при нем образована была должность товарища министра[13]. В 1809 году при министре иностранных дел была образована экспедиция консульских дел, на обязанность которой было возложено заведывание консульскими делами, как в торговом, так и в политическом отношении[14]. В сферу ведомства министра иностранных дел по прежнему входили дела по сношениям с иностранными державами, при чем, для сношений с государствами азиатскими, был образован из прежней экспедиции азиатский департамент.

Однако, министерство иностранных дел в царствование Александра I не получило своей окончательной организации. Манифестами 1810 и 1811 годов его компетенция была оставлена в тех же пределах, какие были поставлены для него манифестом 8 сентября 1802 года[15]; причина этого обстоятельства заключалась отчасти в характере самых дел, отчасти же в событиях тогдашнего времени. Отношения европейских государств в первую четверть нынешнего столетия были, как известно, крайне напряженными и колеблющимися; некоторым государствам приходилось отстаивать свое существование и независимость; наполеоновские войны грозили некоторым из них совершенным уничтожением. Благодаря всему этому не трудно объяснить, почему Александр I занимался внешними делами по преимуществу сам лично и мало заботился о том, чтобы дать министерству иностранных дел какую либо прочную организацию. Окончательное устройство дано было этому министерству уже в следующее царствование, в 1832 году, когда, вместе с тем, была упразднена и государственная коллегия иностранных дел. В министерстве, кроме существовавшего уже азиатского департамента, было образовано еще несколько самостоятельных учреждений; таковы совет министра и департаменты: внешних сношений, внутренних сношений, хозяйственных и счетных дел[16]. Закон 1832 года вовсе не определяет компетенции министерства, оставляя ее на прежних основаниях. В том же году было сделано лишь указание, что министерство иностранных дел должно взять на свою обязанность защиту русских подданных по их просьбам в иностранных судебных местах[17].

Организация министерства иностранных дел и в следующие годы не подвергалась каким либо существенным изменениям; правда, число департаментов впоследствии[18] было сокращено упразднением департамента внешних сношений; но зато при министре образованы были две канцелярии: одна для делопроизводства по делам политическим, подлежащим личному рассмотрению министра; другая, называвшаяся особой, ведала цензуру политических статей, печатавшихся в русских газетах, издававшихся в С.-Петербурге, а равно и дела по церемониальной части, т.е. наблюдение за этикетом при приеме и отпуске иностранных послов, посланников и других дипломатических агентов, извещение их о приглашении ко Двору, о траурах, налагаемых по кончине иностранных владетельных особ и т. п.[19]

Закон 1846 года уже подробно определяет компетенцию каждого учреждения, входившего в состав министерства иностранных дел; в особенности, обширную компетенцию получил департамент внутренних сношений, ведавший сношения с европейскими государствами: он должен был заведовать делами дипломатическими, торговыми, карантинными, частногражданскими (о наследствах и долгах) и друг. В азиатском департаменте, помимо разного рода дел по сношениям с азиатскими государствами, было сосредоточено управление оренбургскими киргизами или киргизами, так называемой, Малой Орды и дела о киргизах Большой Орды[20]. В этом нельзя не видеть влияния исторических традиций; мы видели, что дела об инородцах ведал еще посольский приказ.

Наконец, все дела по службе чиновников ведомства министерства иностранных дел, а равно и вся финансовая часть того же ведомства, сосредоточивались в департаменте хозяйственных и счетных дел[21].

Кроме указанных учреждений, при министерстве иностранных дел были образованы архивы: С.-петербургский, предназначенный для хранения актов и дел этого министерства с 1801 года и московский для хранения тех же актов прежнего времени по 1801 год[22]. Особо от этих архивов существовал государственный архив для хранения актов и бумаг, касающихся особенно выдающихся внутренних дел и важнейших происшествий империи[23].

[1] Летопись Лавр. стр. 13-16; 19-23 изд. 1846 г.

[2] Андреевский. О договоре Новгорода с немецкими городами и Готландом 1270 г. СПБ. 1855.

[3] С. Доброклонский. Краткая история Российской дипломатии. М. 1830, с. 29-63. Его же – Указатель трактатов и сношений России с 1462 по 1826 г. М. 1838, стр. 1-26. См. также Ю. Толстой. Первые сорок лет сношений между Россиею и Англией 1553-1593. СПБ. 1875 г.

[4] М. Капустин. Дипломатические сношения России с Западною Европою во второй половине XVII в. М. 1852 стр. 47 и многие другие.

[5] Ibid. стр. 72.

[6] А. Вицын. Краткий очерк, стр. 31-34.

[7] М. Капустин. Дипломатические сношения, стр. 85 и др.

[8] Ibid. стр. 74. Кошихин, стр. 85 и др.

[9] Ibid. стр. 72.

[10] А. Вицын. Краткий очерк, стр. 13-136.

[11] Первым министром иностранных дел был назначен государственный канцлер граф Воронцов. Пол. Собр. Зак. № 20409.

[12] Ibid. ст. II.

[13] Товарищем министра был назначен А. Чарторижский.

[14] Пол. Собр. Зак. № 23627. п. 3.

[15] Ibid. №№ 24307 § 5 и 24686 § 4.

[16] Пол. Собр. Зак. № 5286.

[17] Ibid. № 5969 п. 5. см. также Михайлова. Курс законоведения. СПБ. 1862. стр. 143 и след.

[18] Свод. Зак. изд. 1857 г. т. I. Учрежд. минист. ст. 2322.

[19] Ibid. ст. 2347.

[20] Ibid. ст. 2341.

[21] Ibid. ст. 2351.

[22] Ibid. ст. 2359-2363.

[23] Ibid. ст. 2355-2358.