§ 64. Современная организация министерства иностранных дел и его значение.

Современная организация министерства иностранных дел покоится на законе 1868 года и позднейших узаконениях, хотя внутренний состав министерства и по издании этих узаконений остался в своем прежнем виде; изменены только в некоторых случаях названия: так, департамент дел хозяйственных и счетных ныне называется департаментом личного состава и дел хозяйственных; это значит, что дела по службе чиновников были перенесены из ведомства канцелярии в этот департамент[1].

Что касается вообще определения современным законодательством компетенции министерства, то оно заключает в себе указания на следующие предметы ведомства: 1) политические сношения с иностранными государствами; 2) покровительство в чужих краях русской торговле и вообще русским интересам; 3) ходатайства о законной защите русских подданных по делам их за границею и 4) содействие к удовлетворению законных требований иностранцев по делам их в России[2]. Таким образом, задачи министерства иностранных дел остались те же, что были и ранее, только что формулированы они более кратко и ясно. Однако, есть некоторые дела, входящие в сферу ведомства рассматриваемого министерства, которые по существу дела не относятся к этому ведомству: так, на министерство иностранных дел возлагается хранение государственной печати, прилагаемой к государственным актам, в знак утверждения их представителем верховной власти[3]. Все предметы ведомства, касающиеся внешних сношений, распределены между двумя департаментами — азиатским и внутренних сношений', задачи того и другого закон определяет более детально, хотя по существу дела и не вносит в эту область чего-либо нового, за исключением разве только того, что управление инородцами не составляет более предмета ведомства министерства иностранных дел[4]. Архивы существуют в министерстве на прежних основаниях.

Припоминая все сказанное о ведомстве иностранных дел и его организации, мы должны придти к выводу, что ведомство это развивалось в России с крайнею постепенностью, в связи с развитием самой государственной организации вообще и под влиянием развития отношений к иностранным государствам в частности. Центральные установления по иностранным делам возникают в России уже в начале московского государства, ведая не только внешние сношения, но и всякого рода дела, в которых принимали то или другое участие иностранцы. Выделение из ведомства иностранных дел функций, не подлежащих по существу дела этому ведомству, происходит уже в течении императорского периода, так что с учреждением министерства иностранных дел в ведомстве последнего сосредоточивались, по преимуществу, дела по внешним сношениям; однако, окончательное освобождение министерства иностранных дел от ведения посторонних его ведомству вопросов произошло сравнительно лишь в недавнее время.

Сравнивая организацию русского министерства иностранных дел с организацией того же министерства в других европейских государствах, мы находим в общем между ними много сходного, хотя отдельные европейские государства, в частности представляют свои особенности.

Сходство между всеми европейскими государствами в отношении организации внешний сношений обнаруживается, по преимуществу, в главных предметах деятельности министерства иностранных дел; такими предметами служат — дипломатические сношения, торговля и вопросы, так называемого, частного международного права. Что министерство иностранных дел всюду ведает эти предметы, это вполне объясняется взаимным характером деятельности государств в международных вопросах, так что организация этого министерства в одном государстве терпит на себе влияние организации того же министерства в других государствах; влияние это всюду взаимное, чем и объясняется сходство.

Останавливаясь, однако, на деталях организации и компетенции рассматриваемого министерства в том виде, как оно существует в иностранных государствах, мы наблюдаем, что, по крайней мере в главных государствах, эта организация оказывается более сложною и, так сказать, более выработавшегося, нежели в России, и что за тем она представляет довольно значительное разнообразие и пестроту в зависимости, главным образом, от различий в государственном устройстве. Так как среди европейских государств одни являются простыми, другие сложными — в виде ли уний, или союзного государства, то и организация министерства иностранных дел представляет те или другие модификации, в зависимости от этих различий в государственном устройстве.

Между государствами простыми весьма детально выработанную организацию имеет министерство иностранных дел во Франции, являющееся как будто образцом и для других по крайней мере романских, государств. Отдельными и самостоятельными частями этого министерства здесь служат: кабинет, департамент дел политических, деп. дел торговых и консульских; отделение архивов и хозяйственное отделение. Кабинет в сущности тот же департамент, только что в область его компетенции входят такие вопросы, ведение которых требует ближайшего участия самого министра; так, здесь сосредоточена личная переписка министра по делам его ведомства, дела секретные, дела по приему и отправлению всякого рода корреспонденции по внешним сношениям и проч. Особое учреждение в министерстве (protocole) заведует предметами церемониала, приемом дипломатических агентов, аудиенциями, равно как и предварительною подготовкой разного рода договоров и соглашений с иностранными государствами и др. Все производство по дипломатическим сношениям сосредоточено в деп. дел политических; здесь ведаются вопросы публичного международного права и морского, спорные вопросы, консульская юрисдикция и смешанные суды. Торговый департамент, кроме собственно торговых и консульских дел, ведает договоры и соглашения по вопросам литературной, художественной и промышленной собственности, а равно по монетному делу, и вопросы частного международного права; содержание этого последнего французское законодательство определяет довольно детально. Что касается отделений архивов и хозяйственного отделения, то задачи их понятны из самого названия.

Особенность в организации министерства иностранных дел во Франции представляет существование при нем еще довольно значительного количества разного рода вспомогательных и совещательных учреждений, к числу которых принадлежат: комитет по внешним и административным делал, совещательный комитет по делам протектората, имеющий в своем составе представителей разных министерств, комиссия дипломатических архивов, в состав которой входят сенаторы, депутаты, члены академии наук, публицисты и лица других профессий; совещательные комитеты существуют также по делам международной административной юстиции и по делам консульским; в состав первого входят, между прочим, члены кассационного суда; в состав последнего — представители министерств: иностранных дел, торговли, земледелия[5].

Весьма сходную с французскою организацией имеет министерство иностранных дел в Италии, где существуют, однако, особое колониальное отделение и особое отделение по вопросам частного международного права; но из совещательных учреждений есть только совет по спорным делам[6]. В Бельгии совещательных учреждений мы не находим вовсе, но за то, кроме обычных дипломатических, торговых и проч. учреждений, мы встречаемся здесь с особым департаментом, ведающим дела, касающиеся дворянства и вообще знати, комитет по делам о пенсиях, экзаменах для поступления на дипломатическую службу[7]. В Испании это министерство называется государственным министерством, заключающим в себе отделения по сношениям: во 1) с Америкой и Азией; во 2) с Европой и Африкой; кроме того, учреждения для заведывания торговлей, хозяйственною частью, делами дворянства, архивами и проч.[8]

В сложных государствах положение и организация министерства иностранных дел представляет свои особенности. Так, в реальной унии Австро-Венгрии для обеих частей существует одно общее «министерство иностранных дел и Императорского Дома», ведающее, кроме обычных дел, еще и интересы царствующей династии[9]; в личной унии Швеции и Норвегии для обоих государств существует также одно министерство иностранных дел, но оно, по существу своему, собственно шведское министерство, ведающее в то же время дела по внешним сношениям не только общие обоим государствам, но и касающиеся исключительно Норвегии[10]. Союзные государства Швейцария, Германия и С. Американские Штаты представляют свои особенности. В то время как в первом кантоны, в последнем штаты не пользуются правом отдельного и самостоятельного представительства в международных сношениях, уступая это право целому союзу, в Германии, хотя в общем и наблюдается почти то же самое, в частностях есть отступления, свидетельствующие о некоторой самостоятельности отдельных государств; самостоятельность эта, однако, не слишком большая, так как отдельные государства, хотя и могут иметь особые посольства и консульства, хотя и могут заключать с иностранными государствами отдельные договоры, однако, всякая подобного рода деятельность по внешним сношениям ограничивается интересами целого союза, т.е. признается законною и терпимою до тех лишь пор, пока она не стала в коллизию с этими интересами[11]. Главнейшее значение по этому имеет учреждение, носящее название Auswertiges Amt — это министерство иностранных дел для целой Германии. Самая организация этого министерства не представляет, однако, каких либо существенных особенностей; кроме отделений политического, торгового и юридического, здесь образованы еще колониальное отделение, испытательная комиссия и археологический институт, с отделениями в Риме и Афинах[12].

Из вышесказанного выясняется и общее значение министерства иностранных дел в европейских государствах. Это министерство занимает среди других министерств совершенно особое положение; оно является органом, при помощи которого государство, как самостоятельная политическая организация, вступает в сношение с другими подобными же организациями. Компетенция его может быть настолько же обширною и разнообразною, насколько обширны и разнообразны могут быть международные отношения. Поэтому одно министерство иностранных дел может в области международных отношений преследовать все те задачи, которые во внутренней государственной жизни выполняются целою совокупностью центральных учреждений. Чем более развиваются мирные международные отношения, тем более усложняется деятельность министерства иностранных дел. Развитие же международных отношений обусловливается не только интересами отдельных государств, как цельных организаций, но и интересами и потребностями частных лиц; наряду с публичным международным правом, все более и более развивается частное международное право. Дипломатия, в смысле искусства занимать, сообразно с обстоятельствами, наиболее выгодное положение среди государств, уменье во время заключать выгодные союзы с оборонительными или наступательными целями, все это в настоящее время не составляет уже исключительной задачи министерства иностранных дел наряду с этим, деятельность этого учреждения распространяется на покровительство и содействие удовлетворению разнообразных потребностей и интересов отдельных лиц и общественных союзов, поскольку это удовлетворение становится в зависимость от международных отношений. Все более и более сознается идея, что успех в развитии торговли, промышленности, образования, науки, литературы, и т. д. обусловливается не исключительно условиями внутренней государственной и общественной жизни, не исключительно внутренними мерами с национальным характером, но что этот успех обусловлен также возможно большею общительностью между народами, что национальная жизнь не в силах уже удовлетворить всех развивающихся потребностей и что для этой цели необходим союз народов. Ясным доказательством этого служит то, что уже и теперь создание некоторых условий благосостояния приняло международный характер; таково почтовое дело, телеграфное, железнодорожное и т. п. Можно с уверенностью сказать, что для этой формы государственной деятельности предстоит великое будущее.

[1] Св. Зак. изд. 1892; т. I, учр. минист. ст. 812.

[2] Ibid. ст. 786.

[3] Ibid. ст. 787.

[4] Ibid. ст. 804-814.

[5] M. Block. Dictionnaire de l’administration francaise 1891, p. 57. Almanach national 1894 p. 136-142.

Handbuch fur das Deutsche Reich 1891. S. 43-48.

[6] Brusa Das Staatsrecht des Konigreich Italien 1891, s. 255 и след. Calendario Generale 1899, p. 105-108.

[7] Vauthier. Das Staatsrecht des Konigreich Belgien 1886, 52; Almanach Royal 1890, p. 139-143.

[8] Torres Campos. Das Staatsrecht des Konigreich Spanien 1889. S. 42. Almanach de Gotha 1894, p. 809.

[9] Ulbrich. Das Staatsrecht der osterreichisch-ungarichen Monarchie. 1884, S. 20, 74 и др. Hof und Staatshandbuch 1892, S. 193-213.

[10] Achehoug. Das Staatsrecht der vereinigten Konigreiche Schveden und Norwegen. 1886, S. 20-21. Almanach de Gotha 1894, p. 1183.

[11] A. Haenel. Deitsches Staatsrecht 1892, I, 531-562. Laband. Das Staatsrecht des deutschen Reiches, 1883, S. 58.

[12] Handbuch fur das Deutsche Reich 1891. S. 43-48.