§ 65. Развитие финансовой администрации.

Хозяйственная деятельность государства возникла уже на первых ступенях государственной жизни, так как первоначальные, хотя и несложные государственные потребности, все же требовали некоторых материальных средств для их удовлетворения. Защита государства от внешних врагов, мирные сношения с другими государствами, отправление правосудия — все это для своего осуществления требовало материальных средств; кроме того, жизнь правителей и военачальников, стоявших в главе первоначальных политических союзов, также должна была быть экономически обеспеченною. Вот почему уже и на первых ступенях государственной жизни наблюдается деятельность государства, направленная к приобретению предметов материального мира.

Предполагать однако чтобы в эти первоначальные эпохи государственной жизни существовала какая либо специальная финансовая администрация, нет конечно никакого основания. Органами хозяйственной деятельности являются правители — военачальники и окружавший их военный класс; самая хозяйственная деятельность носит в значительной степени военный характер и выражается, по преимуществу, в сборе дани с покоренных народностей, хотя на ряду с этим следует допустить и существование тех или других внутренних сборов. Так, в древней России органами финансовой и вообще всей администрации были сами князья и окружавшая их дружина, впоследствии «княжеская дума». Для обогащения себя материальными средствами, они, время от времени, отправлялись для сбора дани, как о том свидетельствуют летописи. Но какой характер носили внутренние сборы, об этом до нас дошло не много достоверных известий. Сохранились сведения о том, что в качестве источников, дававших материальные средства, с древнейших времен являлись в России государственные имущества и разные промыслы, монополизированные правительством. Что касается государственных имуществ, то уже первые русские князья владели обширными пространствами земли, приобретенными путем завоевания[1]; эти земли должны были давать значительные средства. К числу промыслов, монополизированных правительством или которые правительство стремилось, по крайней мере, монополизировать, относились: рыбный промысел, охота, добывание соли, винокурение; в тех случаях, когда монополизирование представлялось неосуществимым, правительство облагало эти промыслы сборами. К числу сборов принадлежали также с древнейших времен судебные пошлины — виры, заставные пошлины, сборы за право торговли и с продававшихся товаров и другие таможенные пошлины. Даже подати в собственном смысле этого слона существовали уже в удельный период русской истории — таковы: подымная подать, поземельная и в некоторых случаях поголовная. За всем тем, существовали еще разные натуральные повинности — ямская, строительная, и другие[2]. Существовали ли для управления всеми этими сборами какие-либо центральные учреждения, об этом до нас не дошло никаких известий; всего вероятнее, таких учреждений вовсе не было в виду того, что дифференциация государственных учреждений есть явление сравнительно позднейшего времени. Но что те или другие местные или временные органы для взимания сборов и доставления их на княжеский двор должны были существовать, в этом, конечно, не может быть никакого сомнения. В качестве таких органов и функционировали княжеские «мужи», потом наместники и волостели.

Центральная финансовая администрация в России возникает лишь со времени политического объединения государства и достигает довольно значительного развития не ранее XVII века.

Хозяйственная деятельность государства в Московский период приобретает очень сложный характер, в виду стремления правительства к изысканию наивозможно большего количества источников государственных доходов; это последнее обстоятельство, в свою очередь, должно было обусловливаться расширением государственных потребностей, как в количественном, так и в качественном отношении. Напрасно однако, мы стали бы искать в Московском государстве одного центрального органа, на который было бы возложено управление воем государственным хозяйством, многочисленные подати, сборы, пошлины и проч. заведывались разнообразными «приказами», среди которых были и чисто финансовые приказы. Надо заметить, что большинство приказов, ведавших финансовую часть, были областными и, следовательно, наряду с финансами, ведали еще целую массу других предметов. К числу приказов, ведавших между прочим, финансовую часть, относились следующие: 1) «приказ большого дворца», древнейший по происхождению и имевший, по-видимому, довольно обширную финансовую компетенцию; так, его ведомству подлежали: сбор податей с посадских людей — торговцев и ремесленников, более чем в 40 городах со слободами, винная религия также в 40 городах, но в тех же ли, или в других, и вообще в каких, неизвестно, горный промысел и разного рода сборы с государственных крестьян[3]: 2) «приказ казанского дворца», ведавший подати и сборы понизовых городов, в числе 86 (Лапо-Данилевский стр. 547), все дела винной регалии в этих городах[4]; 3) «сибирский приказ», управлявший доходами с царства Сибирского (24 города) как денежными, так и натуральными; он же заведовал рудными промыслами в. Сибири, а равно покупкой и подрядом ревеня[5]; 4) «приказ большой казны», собиравший подати с торговых людей, крестьян и бобылей многих городов, ведавший до 1668 года горное дело и управлявший монетной и винной регалией; с Петра Великого он некоторое время заведовал табачной регалией[6]; это был специально финансовый приказ; 5) «приказ новгородская четверть», в который поступали подати с торговых людей Новгорода, Пскова, Нижнего Новгорода, Архангельска, Вологды и других городов[7]; 6) приказы: «устюжская четверть (22 города)» «костромская четверть (21)», «галицкая четверть (22)», приказ «малые России», «великороссийский приказ» ведали финансовое управление городов и уездов им подчиненных[8]; 7) монастырский приказ, заведовавший податями и сборами с монастырских крестьян[9]; 8) приказ «новая четверть», ведавший специально винную регалию, пока она не перешла в ведение приказа «большого дворца»[10]; 9) «хлебный приказ», также взимавший подати, но с каких городов и местностей, неизвестно; 10) «каменный приказ» взимавший подати с жителей тех местностей, где добывали камень и делали известь; 11) «земский приказ», получавший подати с московских посадских людей и с жителей некоторых небольших городов[11]; 12) «ямской приказ», управлявший ямскою повинностью и заменявшими ее денежными сборами[12]; 13) приказ «большего прихода», заведовавший таможенными сборами[13] и с 1690 года вошедший в состав приказа большой казны[14]; 14) «поместный приказ», заведовавший соляным промыслом[15]; 14) «разряд», ведавший в финансовом отношении значительное число городов; 15) стрелецкий приказ, ведавший стрелецкую подать.

Сопоставляя между собою все эти приказы и предметы их деятельности, мы видим, что большинство приказов ведало не ту или другую отрасль финансового управления, но отдельные местности и в них все уже отрасли финансовой деятельности, заключавшиеся почти исключительно во взимании различных податей и сборов, и в заведовании некоторыми промыслами и правительственными регалиями. Лишь немногие приказы ведали финансовые дела на, пространстве всего государства; таковы приказы: «большой казны», «большого прихода», «ямской», «поместный» «новая четверть». В распределении предметов финансового управления между приказами не наблюдается никакого плана и никакой системы. Одни и те же лица нередко управляли двумя и даже более приказами, не имевшими, по-видимому, между собою ничего общего; так, один и тот же боярин заведовал некоторое время приказами «большой казны», «стрелецким» приказом, новою четвертью и кроме того рейтарским, иноземным и аптекарским; соединение областных приказов под управлением одного и того же лица было явлением заурядным[16]. Все вышеупомянутые приказы не были равноправными учреждениями, но степень их значения и прав обусловливалась рангом тех лиц, которые стояли во главе приказов; а известно, что лица эти занимали не одинаковое положение в государстве; так, во главе приказов стояли: бояре, думные дворяне, думные дьяки, окольничьи, дворяне, оружейничьи и др. Обширность финансовой компетенции приказов была также очень неравномерной. В особенности обширною и разнообразною была деятельность приказа «большого прихода», заведовавшего таможенными сборами. Таможенные пошлины были чрезвычайно многочисленны и стеснительны, в особенности потому, что они нередко отдавались на откуп частным лицам. Государство московского периода, в изыскании источников государственных доходов, не было особенно разборчивым, лишь бы государственная казна не была пуста. Разнообразные пошлины взимались по нескольку раз с одних и тех же предметов по различным поводам. Монополии и откупа были весьма распространенным явлением; получение сборов было как денежное, так и натуральное; наряду с этим существовали натуральные повинности — имущественные и личные, лежавшие тяжелым бременем исключительно на низших сословиях. Высшее сословие было избавлено от всяких финансовых сборов в виду того, что несло повинность служебную. Способ уплаты разного рода податей и сборов отличался тем неудобством, что местные сборщики податей, большею частью выборные лица, должны были сами лично доставлять собранные подати в Москву. Характерною чертой финансового управления этого времени является также то, что правительство смотрело на различные отрасти внутреннего управления как на источники дохода.

Со времени Петра В.[17] в финансовой административной организации наблюдаются некоторые существенные изменения. Не говоря уже о введении в управление коллегиального начала, мы замечаем процесс концентрации предметов финансового управления в сравнительно небольшом числе центральных органов, наблюдаем стремление правительства уже к некоторой систематичности в распределении предметов ведомства между различными учреждениями. Главнейшими органами центрального финансового управления с Петра В. являются две коллегии: «камер-коллегия» и «штатс-контор-коллегия». Первая ведала государственные доходы; последняя — расходы. Большинство предметов ведомства многочисленных приказов московского времени было сосредоточено в камер-коллегии. Под ее главным заведыванием находились все местные финансовые органы, взимание подати с крестьянского сословия, а равно и центральный орган по делам городского сословия — Ратуша, ведавший разного рода сборы с торгового и ремесленного класса[18]. В камер-коллегии было сосредоточено и управление некоторыми правительственными регалиями, как винной, табачной и промыслами, напр. соляным. Взыскание пошлин также входило в ее компетенцию, хотя здесь многое зависело и от коммерц-коллегии; надо заметить, что многие внутренние пошлины были упразднены по их стеснительности еще в конце московского периода; однако, и оставшиеся продолжали еще давать государству довольно значительный доход. В видах увеличения государственных доходов, камер-коллегии вменено было в обязанность заботится о развитии земледелия, скотоводства, рыболовства и сельскохозяйственной промышленности вообще, о сельском благоустройстве, народном продовольствии, а равно и о государственных имуществах[19]. Правительство XVIII ст., реорганизуя высшее финансовое управление, возвышалось уже до понимания того финансового принципа, что, при наложении и взыскании податей, не следует излишними и непосильными поборами истощать самых источников доходов, так как, в противном случае, «государственные доходы со временем весьма умалятся, а бедных плач привлечет гнев Божий на все государство, а наипаче на учинителей таких неправд»[20]. Вот почему камер-коллегии предписывалось, чтобы подати «зело накрепко» были сообразны обстоятельствам провинции и ценам на товары Таким образом, если в московском государстве главнейшею целью финансовой политики и администрации было возможно большее наполнение государственной казны, хотя бы это вредно отражалось на развитии хозяйственной жизни народа, в течении императорского периода в финансовую администрацию проникает идея о согласовании финансовых мероприятий с мероприятиями внутреннего управления.

Наряду с камер-коллегией, вопросы финансового управления ведали и некоторые другие коллегии; таковы: берг-коллегия, мануфактур коллегия, коммерц-коллегия, главный магистрат. Первая из упомянутых коллегий, наряду с заботами о развитии горного производства, ведала и горные подати; вторая — обрабатывающую промышленность и сборы с этой промышленности; коммерц-коллегия ведала торговлю и торговые пошлины с привоза и вывоза товаров. Главный магистрат, заменивший собою московскую ратушу, заведовал разного рода сборами с городских обывателей; наконец, существовала еще ингерманляндская канцелярии, в которой сосредоточивалось также управление довольно многочисленными сборами, в особенности внутренними пошлинами, ведавшимися ранее в приказе «большого прихода»[21]. Сказанное убеждает нас в том, что если идея концентрации предметов финансового управления уже занимала собою правительство конца XVII и всего XVIII века, то осуществление этой идеи не могло быть проведено разом; традиции московского периода были еще живы и оказывали свое влияние на организацию всей финансовой системы управления.

Для характеристики финансовых центральных учреждений в России в рассматриваемый период времени следует упомянуть еще об одном учреждении, носившем название штатс-контор-коллегии. Она должна была ведать государственные расходы и составлять по ним сметы. В 1720 году правительство пришло было к верной мысли соединить это учреждение с камер-коллегией, но уже с 1730 года мы вновь видим отдельное существование штатс-конторы, продолжавшееся до 1781 года[22].

Наконец, нельзя упускать из виду, что в течении всего XVIII ст. высшим контролирующим финансовым учреждением был сенат, за исключением краткого периода времени господства «верховного тайного совета». В 1730 году при нем был образован департамент мануфактур, торговли и горных дел; в конце столетия особенным влиянием на все финансовое управление начинает пользоваться сенатский генерал-прокурор, под управлением которого в 1780 году была образована в сенате экспедиция о госуд. доходах[23].

8 Сентябри 1802 года, наряду с другими министерствами, было образовано и министерство финансов. В известном неофициальном комитете вопрос относительно организации министерства финансов обращал на себя достаточное внимание и не раз дебатировался; главное затруднение заключалось в определении предметов ведомства этого министерства, так как, хотя общая задача его и была понятною, отдельные предметы ведомства все же вызывали разногласие в членах упомянутого комитета[24].

Главная задача, возложенная манифестом 8 сентября 1802 года на министра финансов, заключалась в управлении всеми доходами и расходами государства[25], причем ему[26] в особенности ставилось на вид, чтобы финансовая система не была обременительна для народа и в то же время была бы выгодна для казны; он должен был остерегаться истощать источники доходов; что касается до распределения доходов, т.е. их употребления, то оно должно было согласоваться с ясными и точными экономическими началами. Отсюда мы видим, что закон 1802 года и в отношении министерства финансов отличается такою же теоретичностью и неопределенностью, как и в отношении других министерств. Указанный закон не создает ни организации министерства, образуя только должность министра, ни компетенции министерства, ограничиваясь лишь указанием на те существовавшие уже финансовые учреждения, которые должны были подчиниться министру финансов; таковы: берг-коллегия, монетный департамент, лесной департамент и проч. Кроме того, даны были некоторые указания относительно составления государственной росписи[27]. Последующими узаконениями сделаны в министерстве финансов лишь некоторые частные изменения; так, в 1806 году была упразднена Берг-коллегия, взамен которой при министерстве был образован горный департамент[28]. В 1807 году от министерства финансов были отделены банки, управление которыми было поручено, наравне с экспедицией заготовления госуд. бумаг и монетным департаментов, государственному казначею; ему же было подчинено управление оброчными статьями, арендами и питейною частью[29]. Только при втором образовании министерств в 1810 и министерство финансов получило более определенную организацию. В манифесте о разделении государственных дел, изданном 25 июля 1810 года, главною задачею министерства финансов было определено заведывание всеми источниками доходов[30]. В наказе министру финансов эта задача выяснена полнее; она должна была состоять в охранении и усилении источников государственных доходов, а также согласно с «общим учрежд. министерств», в доставлении финансовым законам точного и скорого исполнения. Таким образом, главными обязанностями, возложенными на министра финансов, были: 1) управление государственными доходами и составление годовой финансовой сметы этих доходов; 2) управление государственными расходами по отношению к их назначению и составление финансовой их сметы и 3) исполнение годовой финансовой сметы доходов и расходов[31].Правительство начала нынешнего века понимает, следовательно, все финансовое управление, как одно целое, возвышается, таким образом, до обобщения хозяйственной деятельности государства, чего не было ни в XVIII столетии, ни, тем более, в московском государстве.

Все источники доходов, управление которыми было возложено на министра финансов, были сведены к немногим группам, куда относились: 1) государственные имущества, 2) горное и соляное дело, 3) внешняя торговля и 4) разного рода подати и сборы; сообразно с этим, и само министерство было разделено на соответствующие четыре департамента, заключая в себе, кроме того, совет и канцелярию[32]. Такому распределению предметов ведомства нельзя, конечно, отказать в систематичности; но, с другой стороны, мы убеждаемся в том, что и министерство финансов, подобно ранее существовавшим финансовым учреждениям, не избавилось от ведения предметов, по существу своему чуждых его основной задаче. Таковы: горное и соляное дело, а равно и внешняя торговля; заботы о развитии этих отраслей хозяйственной жизни относятся, по существу своему, к ведомству министерства внутренних дел[33]; попечительная деятельность, направленная к обеспечению благосостояния государственных крестьян, относится также к этому ведомству. Основанием для поручения этих предметов ведомству министерства финансов является, конечно, финансовая сторона дела; но раз она вверялась ведению этого министерства, представлялось удобным возложить на него же и заботу о развитии вышеупомянутых отраслей хозяйственной деятельности в целом. Исключительно финансовым учреждением в министерстве финансов был, таким образом, только департамент разных податей и сборов, ведавший кК окладные, так и неокладные сборы и подати. По предметам ведомства этого департамента и деятельность министерства финансов была подвергнута наибольшей регламентации. В особенности подробными указаниями закона было обставлено составление годовой финансовой сметы доходов и расходов, для чего из всех министерств и главных управлений должны были доставляться в министерство финансов сметы по каждому ведомству. При составлении годовой финансовой сметы, министру финансов вменялось в обязанность наблюдать соразмерность доходов с расходами; поэтому он должен был стремиться к покрытию расходов соответствующими доходами; так, общие государственные расходы покрывать общими же государственными доходами; расходы полезные по возможности из тех же источников, на улучшение которых тратились; расходы избыточные – из остатков от обыкновенных доходов; расходы излишние не должны были допускаться[34]. В случае признания необходимости увеличения государственных доходов, министру финансов рекомендовалась деятельность осторожная и требовалось соблюдение некоторых условий; так, новыми налогами он не должен был истощать внутренних богатств государства; не должен был обременять правительство излишними расходами и притеснять частных лиц способами взимания налогов; законодатель возвышается даже до мысли о подоходном налоге. Так, в 192 ст. наказа, данного министру финансов[35], говорилось: «от частного лица или общества, или одного какого либо сословия, ни в каких случаях не можно требовать более, нежели от другого. Все классы народа должны, соразмерно состоянию и выгодам, участвовать в удовлетворении государственных потребностей». В этих словах, очевидно, проводится идея подоходного налога, хотя для установления такого налога правительством не было предпринято никаких подготовительных мер, и слова закона остались, конечно, без всякого практического приложения, как и многие другие теоретические взгляды, свидетельствовавшие во всяком случае о благих намерениях правительства, но в тоже время доказывавшие, что для их осуществления не было надлежащей почвы в действительной жизни.

В течение царствования императора Александра I организация и круг ведомства министерства финансов не были устойчивыми; мнения правительства о том, что должно было относиться к ведомству этого министерства, колебались. Так, уже в 1819 году в состав министерства вошли экспедиция заготовления государственных бумаг и департамент мануфактур и внутренней торговли[36]. Надо заметить, что попечение о мануфактурной промышленности с самого учреждения министерств было возложено на министерство внутренних дел, а заботы о развитии внутренней торговли возложены были на то же министерство с 1810 года. До этого времени как внешняя, так и внутренняя торговля находились в ведомстве особого министерства коммерции. Звание министра коммерции было учреждено еще до появления манифеста 8 сентября 1802 года; этим последним манифестом образовано было и особое министерство коммерции, благодаря, главным образом, желанию самого императора[37]. По ст. VI манифеста министр коммерции должен был управлять коммерц-коллегией, ведавшей всю торговлю, и считался главным начальником над всеми таможенными чиновниками[38]. С 1810 года попечение о развитии торговли внешней перешло в министерство финансов, внутренней в министерство внутренних дел; но, как замечено выше, и внутренняя торговля в 1819 году перешла в ведомство также министерства финансов. Таким образом, это министерство уже с первой четверти текущего столетия получило чрезвычайно обширную компетенцию, ведая не только в собственном смысле часть финансовую, но и важнейшие ветви хозяйственной жизни — обрабатывающую промышленность, внутреннюю и внешнюю торговлю, земледелие, по крайней мере на обширной площади населенной государственными крестьянами, промышленность добывающую, наконец, управление кредитом и кредитными установлениями[39]. Важнейшими изменениями, происшедшими в рассматриваемом министерстве в последующее время, были: изъятие из его ведомства в 1837 году управления государственными крестьянами, учреждение в 1828 г. мануфактурного совета, преобразование в 1863 году департамента разных податей и сборов в два департамента: окладных и неокладных сборов, сосредоточение в 1865 г. управления внутреннею и внешнею торговлей, а равно и обрабатывающею промышленностью, в одном д-те торговли и мануфактур, таможенные же сборы возложены на особое учреждение — д-т таможенных сборов. До 1874 года министерство заведовало, при помощи горного д-та, горным делом; в видах содействия управлению кредитною частью еще ранее были образованы совет госуд. кредитных установлений и комиссия погашения государственных долгов[40]. В 1879 году заведывание монетною частью поручено департаменту государственного казначейства; в 1882 г. учреждена должность главного фабричного инспектора, недавно вновь упраздненная. В 1889 году при министерстве образован департамент железнодорожных дел и в самое последнее время совет по тарифным делам и тарифный комитет.

[1] Д. Толстой. История финансовых учреждений в России. СПБ. 1848 стр. 225 и след.

[2] Ibid. 6 и след.

[3] Д. Толстой стр. 41, 139, 191 и 231. Цитируемый автор излагает организацию и компетенцию приказов по Кошихину. В списке, составленном г. Лапо-Данилевским, указывается только 20 городов, подчиненных этому приказу. См. его: Организация прямого обложения в московском государстве. СПБ. 1890. стр. 542-543. На стр. 446 говорится о 40 городах.

[4] Ibid. стр. 42 и 138. Вицын. стр. 36.

[5] Ibid. стр. 42, 138, 191 и 219. Вицын, стр. 37.

[6] Ibid. стр. 174, 190 и 206. Вицын. стр. 28.

[7] Ibid. стр. 42, 138. ицын. стр. 32. По списку Лапо-Данилевского 65 городов. См. стр. 543-544.

[8] Ibid. стр. 42 и 43.

[9] Ibid. стр. 43.

[10] Ibid. стр. 138.

[11] Ibid. стр. 43.

[12] Ibid. стр. 54.

[13] Ibid. стр. 115.

[14] Вицын. стр. 28.

[15] Д. Толстой. стр. 182. Лапо-Данилевский. Организация прямого обложения стр. 442-507.

[16] Лаппо-Данилевский стр. 483 и след.

[17] Для истории финансовых учреждений при Петре Великом см. П. Милюков. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПБ. 1892.

[18] Д. Толстой. стр. 43, 44; 139. П. Милюков, стр. 597.

[19] Вицын, стр. 92 и след. В.А. Лебедев. Финансовое право. изд. II т. I, 352. СПБ. 1891.

[20] Вицын, стр. 92.

[21] Лебедев. Финансовое право, стр. 352-353. П. Милюков. стр. 604 и след.

[22] Вицын стр. 95-96. П. Милюков стр. 595.

[23] Лебедев. стр. 353-355.

[24] Богданович. История царствования Александра I. Т. I. Приложения стр. 78-86.

[25] Пол. СОб. Зак. № 20406; ст. V.

[26] Первым министром финансов был назначен Васильев. Ми. Иконников. Гр. Мордвинов стр. 62.

[27] Пол. Собр. Зак. № 20406; ст. VIII.

[28] Ibid. № 22208.

[29] П.С.З. № 22609.

[30] П.С.З. № 24307; § 8.

[31] П.С.З. № 24688; §§ 154 и 155.

[32] Ibid. §§ 2 по 293.

[33] До 1811 года соляное дело действительно находилось в ведении минист. внутр. дел.

[34] Ibid. §§ 182-189.

[35] П.С.З. № 24688.

[36] Пол. Собр. Зак. №№ 27496 и 27964.

[37] См. заседание неофиц. комитета в истории царств. Александра I Богдановича, т. I, приложение, стр. 83-86.

[38] Пол. Соб. Зак. № 20406, 19554. ст. X-XV; первым министром коммерции был назначен гр. Румянцев.

[39] Пол. Соб. Зак. № 30319.

[40] Михайлов. Курс законоведения 1862 г. стр. 136 и след.