§ 71. Развитие органов внутреннего управления.

Внутреннее управление является такою же самостоятельною отраслью государственной деятельности, как и военная, международная, финансовая и судебная. При помощи различного рода мер и средств внутреннего управления субъект верховной власти в государстве создает условия безопасности и благосостояния. Все такого рода меры могут быть сведены, как мы видели уже и выше, к двум группам: меры, содействующие благосостоянию физическому и духовному; особую группу могут составлять те меры, которые содействуют как тому так другому; сюда относятся, по преимуществу, меры экономического характера, так как обладание экономическими благами служит условием удовлетворения как физических, так и духовных потребностей человека, и меры социального характера, так как совокупность социальных отношений также порождает своеобразные потребности, для удовлетворения которых не только отдельные личности, но и целые общественные классы нуждаются в государственной помощи. Такова, в самых общих чертах система мер, которые государство может предпринимать, функционируя в сфере внутреннего управления. Это последнее представляет, таким образом, ту область государственной деятельности, где государство становится в известные отношения к делу индивидуального развития своих членов, к делу их благосостояния; отсюда, далее следует, что деятельность, осуществляемая в настоящее время министерством внутренних дел и другими министерствами внутреннего управления, является не только одною из самых обширных, но, по крайней мере для каждого сложившегося и окрепшего государства, и одною из самых главных ветвей управления. Если мы признаем, что цель и смысл государственной организации заключается в пополнении человеческой личности, в возмещении недостаточности ее сил в деле достижения возможно большего развития и благосостояния, то эта цель достигается и осуществляется государственною организацией, главным образом, при посредстве деятельности, называемой внутренним управлением; как ни важны прочие, указанные выше отрасли государственной деятельности, они имеют все же подчиненный характер, т.е. они необходимы не сами по себе, а лишь в видах правильной и успешной деятельности государства в области внутреннего управления. Исключение представляет, по-видимому, судебная деятельность государства, но, по существу дела, она и относится к внутреннему управлению, хотя в силу специфического характера своей цели и получила особую самостоятельную организацию.

Если таковы задачи внутреннего управления, то становится понятным и то обстоятельство, почему оно, в качестве самостоятельной ветви государственной деятельности, имеет, сравнительно с прочими видами той же деятельности, позднейшее происхождение; оно появляется, говоря вообще, лишь с того момента, когда государство не только организовалось в самостоятельное целое, но и приобрело достаточную устойчивость. Это и попятно. Для того, чтобы человеческая личность могла находить пополнение своего бытия в общении, необходимо чтобы и самое общение приобрело характер цельности, единства, необходимо, чтобы внутри его образовалась вполне устойчивая организация власти. Но и этого мало. Необходимо еще, чтобы подобная организация приобрела достаточно прочности и могущества, благодаря которым заботы о существовании и безопасности государства, как целого, могли бы отступить на задний план. Вот причина, почему не только в России, но и в других европейских государствах, внутреннее управление и его органы возникали сравнительно лишь в недавнее время.

Обширностью задач внутреннего управления объясняется его разделение на несколько центральных ведомств. Не только ранее, но и теперь, мы нигде не видим, чтобы все внутреннее управление было вверено одному министерству внутренних дел; на ряду с ним, в большем или меньшем числе, функционируют другие министерства внутреннего управления, причем характер задач, ведаемых министерством внутренних дел, не представляет ничего строго определенного; то же следует сказать о числе и предметах ведомства других министерств внутреннего управления. Вообще распределение тех или других задач внутреннего управления между самостоятельными центральными органами не представляет ничего постоянного и зависит от временных и местных условий.

Внутреннее управление в России и его организация имеют свою продолжительную историю, в общем не представляющую каких либо существенных отступлений от характера исторического развития этой отрасли государственной деятельности в западноевропейских государствах. Как в России, так и в других европейских государствах, внутреннее управление, в качестве самостоятельной отрасли деятельности, возникает, как замечено выше, лишь с периода образования абсолютного государства; в предшествовавшие периоды государственного развития забота о благосостоянии личности не входила еще в сферу государственной деятельности, хотя некоторые отдельные мероприятия на пользу и благо членов государственного союза предпринимались представителями государственной власти и в отдаленнейшие периоды его существования, когда главнейшие заботы были направлены на образование и упрочение государственной независимости в борьбе за существование[1]. Вообще же человеческая личность, в деле удовлетворения своих потребностей и обеспечения благосостояния, была предоставлена самой себе, тем более. что как потребности, так и средства их удовлетворения, были несложны[2]. При недостаточности своих сил, личность находила их пополнение в особенном устройстве местной жизни затем органом, хотя отчасти содействовавшим благосостоянию личности, являлась христианская церковь, первоначальная роль которой, выражалась в смягчении нравов, и обуздании своеволия и насилия; органами, взявшими на себя труд распространения христианского учения, были церкви и монастыри, в которых, отчасти под влиянием самого духа христианского учения, отчасти в силу самостоятельного положения и значения, какое получило духовенство, наконец благодаря значительным материальным средствам, находившимся в его руках, сосредоточивались и заботы о благе человеческой личности. В особенности, в церквах и монастырях впервые зарождается стремление к распространению духовного развития; ими же предпринимаются меры по общественному призрению; места нахождения епископов делаются торговыми и промышленными центрами[3]. Такое выдающееся положение церковь занимала не только на Западе, но и в России, что доказывается ее богатствами, ее громадною юрисдикцией, ее самостоятельною администрацией и проч.[4] Лишь с образованием абсолютного государства, следовательно, в России с Московского периода, начинается внутренне управление и возникают самостоятельные его органы. Так, среди многочисленных приказов встречаются уже и такие, которые ведами специально те или другие отрасли внутреннего управления; таковы: сыскной и приказ тайных розыскных дел — высшие органы полиции безопасности; аптекарский приказ заведовал медицинскою частью; приказ книгопечатного дела — печатанием книг; каменный приказ строительною частью. Кроме того, разные вопросы внутреннего управления сосредоточивались в ведомстве и других приказов, не относящихся к внутреннему управлению; так, посольский приказ ведал почтовое дело; областные приказы могли предпринимать всякого рода меры, клонившиеся к благосостоянию и безопасности вверенных их управлению областей, хотя в действительности эти меры были крайне не многочисленны и не сложны. Идея внутреннего управления не вполне еще проникла в сознание правительства; оно шло, так сказать, ощупью, наталкиваясь на потребности, выдвигаемые самою жизнью и удовлетворяя те из них, которые требовали этого наиболее настоятельно. Вообще говоря, внутреннее управление московского периода играет еще очень незначительную роль в государственной жизни; деятельность военная, финансовая и судебная имеют преобладающее значение; не редко случалось, что меры внутреннего управления имели в своем основании фискальные соображения и предпринимались, в сущности, не ради целей благосостояния, но лишь для обогащения государственной казны; таковы, в особенности, многие меры в отношении торговли и промыслов, что подтверждается, между прочим, тем, что торговля и промыслы состояли в ведении финансовых приказов.

С Петра Великого внутреннее управление и его организация получают гораздо большее развитие, усваивая себе в то же время полицейский характер, т.е. выражаясь в принудительных мерах, предпринимаемых представителями государства в видах обеспечения населению благосостояния. Правительство этого времени возвышается уже до понимания внутреннего управления, как самостоятельной отрасли государственной деятельности, которой и присваивается, сообразно с общими господствовавшими в то время в Европе воззрениями, название «полиции». На сколько широко понимались ее задачи, видно между прочим, из регламента «главному магистрату», в котором Петр В. старался возможно точно формулировать задачи внутреннего управления. «Оная, т.е. полиция, сказано в регламенте, споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения; всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинить добрых домостроителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой; предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения; призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных; по заповедям Божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках, вкратце ж, над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности»[5]. Несмотря на своеобразность старинного языка и описательную форму изложения, мы находим в приведенном отрывке указания на главнейшие функции внутреннего управления — безопасность, содействие физическому и духовному благосостоянию, заботы о развитии промышленности, о чистоте нравов, о призрении бедных, городском благоустройстве, народном продовольствии. Не надо думать, чтобы все эти функции возлагались на полицию в современном смысле слова; под именем полиции разумеется в данном случае вообще внутреннее управление, осуществляемое различными государственными учреждениями; полицейских учреждений в тесном смысле этого слова при Петре В., за исключением немногих городов, вовсе еще и не существовало, так как полиция не была отделена от прочих отраслей администрации и возлагалась на одни и те же учреждения. Если обратить внимание на то, что регламент, определявший функции внутреннего управления, был дан «главному магистрату», то необходимо признать, что это именно учреждение и являлось главным и центральным органом внутреннего управления при Петре В., по крайней мере в отношении безопасности и благосостояния городов. На ряду с «главным магистратом» существовали и другие высшие учреждения; таковы: медицинская канцелярия и медицинская коллегия, канцелярия строения дорог, экспедиция водяных коммуникаций, почтовый департамент, берг-коллегия, мануфактур коллегия и коммерц-коллегия. За исключением главного магистрата, эти учреждения существовали до образования министерств.

Мы видим, таким образом, что с Петра В. главнейшие ветви внутреннего управления получают самостоятельную организацию. Содействие развитию торговли и промышленности не находилось в зависимости от финансовых коллегий, но, преследуя самостоятельные цели внутреннего управления, имело особую организацию; впоследствии правительство отступило от этого правильного принципа, поставивши внутреннее управление рассматриваемых отраслей в зависимость от центральных финансовых учреждений. Однако, центральные органы внутреннего управления, возникшие с Петра Великого, все же не были свободны от некоторых элементов, чуждых их истинной природе; так, все они были не только органами внутреннего управления в тесном смысле слова, но и учреждениями судебными; этот недостаток их имеет чисто исторические основания; судебная функция государства долгое время была единственною самостоятельною отраслью внутреннего управления, не будучи в то же время отделена, по внешней своей организации, от других, чисто административных, государственных функций; то же начало легло в основание и вновь возникших органов внутреннего управления; и им была присвоена судебная власть. На ряду с этим общим недостатком учреждений внутреннего управления в XVIII столетии, невольно обращает на себя внимание и то обстоятельство, что некоторые важнейшие отрасли внутреннего управления вовсе не имела никакой самостоятельной организации. Таково было народное образование; среди различных коллегий XVIII века мы не находим коллегии народного просвещения, что несомненно свидетельствует о том, что государство этого времени не возвышалось еще до признания духовного развития граждан государственною потребностью, т.е. такою, для удовлетворения которой государство должно оказывать частным лицам свое содействие[6].

В начале XIX столетия возникают центральные органы внутреннего управления в виде министерств — внутренних дел, полиции, народного просвещения, путей сообщения. Здесь мы остановимся только на министерстве внутренних дел.

Задачи, возложенные 8 сентября 1802 года на министерство внутренних дел, были весьма сложны; сюда относились: забота о народном благосостоянии, спокойствии, тишине и благоустройстве всего государства; попечение о государственной промышленности, публичных зданиях и о народном продовольствии; по проекту Новосильцева сюда же должны были относиться и меры по улучшению путей сообщения[7], но, как известно, в том же 1802 году было образовано самостоятельное министерство путей сообщения. Чтобы точнее представить себе сферу компетенции министерства внутренних дел, следует иметь в виду, что ему были подчинены: 1) мануфактур-коллегия, кроме экспедиции заготовления и хранения векселей и гербовой бумаги; 2) медицинская коллегия; 3) главная соляная контора; 4) главное почтовое правление и 5) экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства[8]. Хотя все эти учреждения и существовали первое время отдельно от министерства внутренних дел, но в последнем сосредоточивалось высшее руководительство деятельностью подчиненных ему учреждений, что явствует и из самой организации министерства. Образованный 7 янв. 1803 года в составе министерства департамент внутренних дел был разделен на четыре экспедиции с отнесением к каждой из них определенного числа предметов ведомства; так, на первую возлагались: забота о народном продовольствии и публичных зданиях; на вторую дела по земской и городской полиции; на третью дела, относившиеся к государственному хозяйству в тесном смысле слова, как то разработка каменного угля, торфа и т. п. и попечение о народной промышленности; наконец, четвертая экспедиция ведала часть медицинскую и все то, что было возложено на приказы общественного призрения. Такова была первоначальная организация министерства внутренних дел, созданная пока еще в виде опыта и долженствовавшая совершенствоваться сообразно с возникающими потребностями и обнаруживавшимися недостатками. Замечательно, между прочим, что в этом министерстве впервые выдвинулся Сперанский, назначенный директором департамента[9].

Уже 18 июня 1803 года министерство подверглось, по составленному министром Кочубеем[10] докладу, значительным изменениям; учреждения, существовавшие ранее отдельно от министерства, входят в его состав; несмотря на это, число экспедиций было сокращено с четырех до трех[11]. Такими экспедициями были: 1) экспедиция государственного хозяйства, заведовавшая промышленностью сельскохозяйственною и обрабатывающею; в ней же было сосредоточено и управление соляном промыслом[12]; 2) экспедиция государственного благоустройства, ведавшая безопасность, часть строительную, пути сообщения, рекрутскую, земскую и городскую повинности, сношения по делам духовным, переписку по цензуре книг и; проч.[13] Здесь же должны были рассматриваться всякого рода жалобы как на нарушение прав состояния, законов о власти, так и на медленность производства дел и несправедливости со стороны полицейских мест. Наконец. сюда же перешло управление делами приказов общественного призрения[14].3) Экспедиция государственной медицинской управы, при которой уже в 1803 году был образован медицинский совет с научным характером[15]. 7 июня 1806 года к ведомству министерства внутренних дел было присоединено все почтовое управление под именем «главного почтового правления»[16]. Ввиду преобразований по строительной части, при департаменте внутренних дел был образован 7 сент. 1806 года строительный комитет[17]. В 1808 году, ввиду событий военного времени, было обращено особенное внимание на мануфактурную промышленность, собственно выделку сукон и других фабрикатов, необходимых для удовлетворения потребностей войны; вместе с тем выдвинуто было на более важное место и управление этою частью путем образования, взамену отделения мануфактур при первой экспедиции, «главного правления мануфактур»[18].

Новое образование министерств, последовавшее в 1810 и 1811 годах, повлияло довольно существенным образом и на министерство внутренних дел; едва ли не самым важным видоизменением было выделение из его ведомства полиции и образование особого министерства полиции; в ведомство этого последнего перешли не только полиция в собственном смысле этого слова, но и народное продовольствие, переселения, общественное призрение, медицинская часть, дела по опеке над малолетними; далее, на него же было возложено тюремное управление, цензурная часть, дела о раскольниках. нотариальные дела, лотереи, аукционы и многие другие, входившие прежде в ведомство второй экспедиции министерства внутренних дел[19]. Таким образом, министерство полиции явилось, в сущности, вторым министерством внутренних дел — настолько обширен был круг его ведомства. Однако оно просуществовало сравнительно недолго; в 1819 году оно было упразднено и все дела в нем ведавшиеся вновь были переданы в министерство внутренних дел. Одновременно с этим произошло другое существенное видоизменение в рассматриваемом министерстве: торговля и обрабатывающая промышленность перешли в ведение министерства финансов[20], а часть почтовая в ведение министерства духовных дел и народного просвещения; после этих модификаций в состав министерства, к концу царствования императора Александра I, входили: 1) департамент государственного хозяйства и публичных зданий; 2) временная комиссия для дел царского грузинского «дома»; 3) хозяйственный департамент; 4) департамент медицинский и медицинский совет; 5) цензурный комитет; 6) департамент исполнительной полиции; 7) совет министра и 8) канцелярии.

Из сказанного следует, что характер предметов ведомства министерства внутренних дел в первое двадцатипятилетие его существования подвергался довольно значительным колебаниям. Правительство не успело еще прочно установить, какие предметы, по существу дела, должны быть возложены на это министерство. Весьма вероятно, что в этих колебаниях не последнюю роль играли и побочные влияния, например соображения фискального характера; иначе трудно себе объяснить такое отступление от вполне правильного понимания внутреннего управления, как перенесение торговли и промышленности в ведение министерства финансов. Большое скопление самостоятельных задач также заставляло выделять некоторые предметы из ведомства министерства внутренних дел и возлагать их на другие министерства, Какого либо руководящего принципа для распределения отдельных функций между министерствами внутреннего управления правительство не имело. Только этим и можно объяснить такую меру, как отнесение всего почтового управления, хотя и не надолго, к ведомству министерства народного просвещения. Впрочем, подобного рода неустойчивость предметов ведомства рассматриваемого министерства замечается и в последующее время; его компетенция то расширяется, то суживается; так, в 1832 году в состав министерства внутренних дел вошло управление иностранными исповеданиями, а часть строительная, напротив, отделилась и была передана в ведение главного управления путей сообщения; только в 1865 году строительная часть вновь была возложена на министерство внутренних дел. Заведование цензурною частью также переходило из одного министерства в другое — из министерства внутренних дел в министерство полиции, народного просвещения и в 1862 году вновь в министерство внутренних дел. Тоже надо сказать и о почтовом управлении; из министерства внутренних дел оно перешло не надолго в ведомство министерства духовных дел и народного просвещения, а затем получило самостоятельную организацию под именем «главного управления почт» (в 1830 г.), преобразованного в 1865 году в министерство почт и телеграфов[21]; последнее просуществовало до 1868 года, когда почтово-телеграфное дело вновь было передано в министерство внутренних дел, где для заведования этой частью были образованы два департамента: почтовый и телеграфный, соединенные в 1884 году в одно учреждение под именем «главного управления почт и телеграфов». Таким образом, мы можем констатировать то замечательное явление, что разные задачи внутреннего управления, будучи выделены из сферы ведения министерства внутренних дел, в конце концов вновь были возложены на это же министерство.

Но с развитием внутреннего управления в России, компетенция рассматриваемого министерства расширялась и не него были возложены такие задачи, которых оно не знало при своем возникновении; так уже в 30-х годах на него была возложена статистическая часть, для заведывания которой в нем был образовав «статистический комитет» получивший впоследствии (1858 г.) название «центрального» и вспомоществуемый с 1863года статистическим советом.

С освобождением крестьян из крепостной зависимости, министерство внутренних дел взяло на себя новую и серьезную задачу — управление делами крестьянского сословия; для чего в его составе было образовано в 1861 году новое учреждение — земский отдел.

[1] Так, в России некоторые меры внутреннего управления предпринимались еще при Владимире, Ярославе и др. В Англии при королях: Эдвине, Ине (688—726), Альфреде Великом (871); во Франции при Карле Великом и некот. др. См. Шлоссера. Всемирная история т. V. Андреевский. Полицейское право, т. I, введение LII. Стасюлевич. История средних веков т. II стр. 21, 324 и след.

[2] Как мало была развита в начальную эпоху европейских государств напр. потребность в интеллектуальном развитии, видно из того, что Карл В., один из замечательнейших государей своего времени, не умел писать; Альфред В. научился читать уже будучи королем. Стасюлевич. История средних веков. I, 27; 343. В России только в IX в. изобретена азбука.

[3] Андреевский. Полицейское право. I, L, LI, LV, LVI и многие др. Бестужев-Рюмин. Русская история т. I. Чичерин. Очерки Англии и Франции стр. 169-170.

[4] Градовский. История местного управления в России I, 40.

[5] Пол. Соб. Зак. № 3708.

[6] Более подробно это обстоятельство будет объяснено ниже, в отделе о министерстве просвещения.

[7] Богданович. История царствования Александра I. I. Приложение. стр. 78.

[8] Варадинов. история министерства внутренних дел. I, 8-9. См. также Пол. Собр. Зак. № 20406; ст. IV.

[9] Б. Корф. Жизнь гр. Сперанского. I, 97.

[10] Собственно Сперанским.

[11] Пол. Собр. Зак. № 20582.

[12] Пол. Собр. Зак. № 20582. п. 3. Варадинов I. 43-44.

[13] Пол. Собр. Зак. № 22102; ст. 1-12; Варадинов. I. 57-59.

[14] Пол. Собр. Зак. № 21105; ст. 5.

[15] Варадинов. I, 45. Пол. Собр. Зак. № 20582 отд. III; Пол. Собр. Зак. № 21105. Положение для медицинского совета, ст. I-XII.

[16] Пол. Собр. Зак. № 22168; 22452.

[17] Пол. Собр. Зак. № 22267; Варадинов. I, 68-69.

[18] Пол. Собр. Зак. № 23136.

[19] Пол. Собр. Зак. №№ 24307; 24686; 24687; 24326.

[20] Пол. Собр. Зак. № 27964.

[21] Андреевский. Русское государственное право I, 296.