ГЛАВА  43

Государственный

и муниципальный финансовый

контроль

43.1 Формы и органы контроля

Законодательные и представительные органы государствен­ной власти, представительные органы местного самоуправления осуществляют следующие формы финансового контроля:

1) предварительный контроль — в ходе обсуждения и утвер­ждения проектов законов о бюджете и других проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам;

2) текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных во­просов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комис­сий, рабочих групп законодательных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления в хо­де парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

3) последующий контроль — в ходе рассмотрения и утвер­ждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления предостав­ляет соответствующим законодательным органам государствен­ной власти, представительным органам местного самоуправле­ния право на:

• получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых материалов при утверждении бюджета;

• получение от органов, исполняющих бюджеты, оператив­ной информации об их исполнении;

•   утверждение отчета об исполнении бюджета;

•  создание собственных контрольных органов, контроль­ные палаты, другие органы законодательных и представи­тельных органов субъектов РФ и органов местного само­управления для проведения внешнего аудита бюджетов;

•  вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправ­ления предоставляют информацию, необходимую для осуществ­ления парламентского контроля, законодательным органам госу­дарственной власти, представительным органам местного само­управления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.

Финансовый контроль, производимый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, осуществляют:

•    Министерство финансов РФ;

•    Федеральное казначейство;

•    финансовые органы субъектов РФ и муниципальных об­разований;

•    главные распорядители;

•   распорядители бюджетных средств.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средст­вами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в про­цессе осуществления контроля и координирует их работу.

Министерство финансов РФ проводит внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Минфин РФ может также осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Он также организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюд­жетных средств получателями бюджетных средств в части обес­печения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесе­ния платы за пользование бюджетными средствами.

Главные распорядители бюджетных средств проводят про­верки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований при самостоятельном исполнении бюджетов осуществляют фи­нансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюд­жетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса.

При передаче исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распоря­дителями и получателями бюджетных средств условий выделе­ния, распределения, получения, целевого использования и воз­врата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инве­стиций, государственных и муниципальных гарантий.

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распоряди­телей и получателей бюджетных средств. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета в органе исполнительной власти субъекта РФ или органе местного самоуправления может быть назначена внутренняя проверка отчета, осуществляемая органами Министер­ства финансов РФ в соответствии с заключенными соглашениями между органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и Министерством финансов РФ.

Отчет об исполнении бюджета представляется в соответст­вующий представительный орган в форме закона вместе с поясняющими документами и материалами. Он должен быть состав­лен в соответствии с той же структурой и бюджетной классифи­кацией, которые применялись при его утверждении. До начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится внешняя проверка отчета.

Представительный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки от­чета, проведенной соответствующими контрольными органами. Он имеет право обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому закону о бюджете в случае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет по сокращению расходов, пере­мещению ассигнований и блокировке расходов и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

Если в ходе проверки бюджета выявлено несоответствие ис­полнения бюджета утвержденному закону о бюджете в случае, если не вводился режим сокращения и блокировки расходов, соответствующий представительный орган принимает решение об отклонении отчета об исполнении бюджета.

В соответствии с законодательством субъекта РФ и уставом муниципального образования законодательный орган субъекта РФ, орган местного самоуправления вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отзыва выборных должност­ных лиц субъектов РФ, органов местного самоуправления, при­влечения к различным формам ответственности исполнитель­ного органа либо его должностных лиц.

43.2. Государственный финансовый контроль

Государственный финансовый контроль включает контроль за испол­нением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет­ных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финан­совых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль возложен на Счет­ную палату РФ, Центральный банк РФ, Министерство финан­сов РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Государствен­ный таможенный комитет РФ, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходо­ванием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Основные направления государственного финансового кон­троля:

1) контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в феде­ральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федераль­ного бюджета;

2) контроль за своевременным финансированием расходов по объемам, структуре и целевому назначению.

Государственный финансовый контроль предусматривает необходимость проведения не реже одного раза в год соответст­вующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной вла­сти, на предприятиях, в учреждениях и организациях, исполь­зующих средства федерального бюджета.

Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих орга­нов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления таких нарушений.

В ходе государственного финансового контроля особое зна­чение имеет порядок взаимодействия территориальных органов Федерального казначейства, налоговых и финансовых органов при исполнении доходной части бюджетной системы РФ на регио­нальном уровне.

Министерство финансов РФ и Министерство РФ по налогам и сборам для координации и проведения совместной работы по обеспечению полного поступления налогов и платежей в феде­ральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, осуществлению дос­товерного и сопоставимого учета, а также правильного регули­рования их между бюджетами различных уровней установили порядок документооборота и обмена информацией в процессе учета доходов бюджетов всех уровней.

Взаимодействие органов Федерального казначейства, налого­вых и финансовых органов направлено на решение следующих задач:

• обеспечение достоверности данных по учету и отчетности доходов, поступающих в бюджетную систему;

• устранение диспропорций зачисления доходов в различ­ные уровни бюджетов, связанных с применением всех форм расчетов, с учетом льгот и отсрочек, предоставлен­ных отдельным налогоплательщикам;

• правильное распределение федеральных регулирующих налогов по различным уровням бюджетов;

• устранение расхождений отчетных данных и приведение в сопоставимый вид учета и отчетности налогов и обяза­тельных платежей, зачисляемых в бюджетную систему;

•  усиление контрольных функций в целях увеличения со­бираемости налогов и других обязательных платежей;

•  совершенствование систем информационных форм и средств связи для обмена информацией, сверки баз данных;

•  использование оперативной и текущей информации для проработки и прогнозной оценки исполнения доходной части федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в целях более полного финансирования расходов бюджетов;

•  совместное решение организационных и методических вопросов при исполнении доходной части бюджетной системы РФ.

Для реализации взаимодействия региональные финансовые ор­ганы представляют в органы Федерального казначейства и на­логовые органы следующую информацию:

•  постановления, распоряжения, решения и другие норма­тивные акты, принятые соответствующими законодатель­ными и исполнительными органами субъектов РФ по во­просам утверждения, изменения и исполнения бюджета, налогообложения, форм зачетов и расчетов, предоставле­ния льгот и отсрочек по платежам в бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ;

• нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов и других обязательных платежей по уровням бюджетов, реквизиты счетов по доходам местных бюдже­тов, на которые должно производиться зачисление при­читающейся им доли регулирующих налогов;

•  решения о предоставленных льготах по уплате налогов и платежей в местный бюджет с данными о налогопла­тельщиках, пользующихся льготами, их реквизитами, ука­занием суммы льготы по каждому виду налога;

•  решение о предоставлении налогоплательщику отсрочки по уплате налогов и платежей по уровням бюджетов с указанием суммы по каждому виду налогов, а также об отмене отсрочки;

•   отчет об исполнении бюджета субъекта РФ и местных бюджетов по видам налогов на 1 и 15 числа каждого ме­сяца для проведения сверки отчетных данных;

•  сводный реестр о поступлении доходов с приложением справок по видам доходов и копий платежных докумен­тов по балансовым счетам, содержащим информацию о средствах местных бюджетов;

• справку о неисполненных заключениях, выписанных на­логовыми инспекциями о зачете переплат по налогам одного вида бюджета в погашение недоимки в другом бюд­жете, а также о возврате переплат налогоплательщикам из бюджета с указанием причин;

• сверку по доходам — всего, в том числе регулирующих налогов, с указанием в протоколе согласования причин расхождений по видам налогов;

•  отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов по доходам и расходам для составления баланса финансовых ресурсов по территории.

Территориальные органы Федерального казначейства представ­ляют:

1)   в финансовые органы информацию о

•  счетах по учету доходов федерального бюджета и последую­щем их изменении с указанием реквизитов — на следующий день после их открытия или внесенных изменениях;

• поступивших и распределенных между бюджетами раз­личных уровней налогах в разрезе налогоплательщиков и по видам налогов вместе с копиями платежных поруче­ний на зачисление средств в доход соответствующего бюджета;

• поступивших и распределенных между бюджетами раз­личных уровней доходах;

• суммах зачетов по их видам, проведенных в соответствии с действующим порядком, по налогоплательщикам и ви­дам налогов в местный бюджет на 1 и 15 числа каждого месяца;

2)   в налоговые органы

•  информацию о счетах по учету доходов федерального бюджета и их последующих изменениях с указанием рек­визитов — на следующий день после их открытия или внесения изменения;

•  сводный реестр о поступлении доходов с приложением справок по видам доходов и копий платежных документов по балансовому счету «Доходы федерального бюджета»;

• сводный реестр о поступлении доходов, ведомость рас­пределения регулирующих налогов по уровням бюджетов в разрезе каждого налогоплательщика по балансовому счету «Налоги, распределяемые по уровням бюджетов» и копии платежных документов;

• сводный реестр, справки по налогам и ведомость распре­деления налогов;

• сведения об исполнении федерального бюджета по дохо­дам по данным оперативной отчетности и отчет об ис­полнении доходов федерального бюджета, оперативную информацию об исполнении федерального бюджета по доходным источникам и суммах остатков регулирующих налогов по уровням бюджетов и видам налогов о суммах денежного и других видов зачетов, предусмотренных дей­ствующим законодательством и проведенных управлени­ем Федерального казначейства в разрезе налогоплатель­щиков с указанием ИНН, видов доходов и приложением копий выписок банков и копий платежных документов на следующий день после получения реестра по проведе­нию зачета.

Налоговые органы представляют в территориальные органы Федерального казначейства:

•  список налогоплательщиков на магнитных носителях с указанием по каждому налогоплательщику его наименова­ния, ИНН, юридического адреса;

• сведения о погашении задолженности налогоплательщи­ками федеральному и территориальным бюджетам всеми законодательно установленными формами внебанковских расчетов путем проведения взаимозачетов с использовани­ем вексельной формы расчетов, товарным покрытием, де­нежным зачетом в разрезе налогоплательщиков с указани­ем их реквизитов, ИНН и сумм по видам федеральных регулирующих налогов и других обязательных платежей; сведения о размере предоставленных льгот по налогопла­тельщикам, видам налогов к срокам в каждый уровень бюджета;

• перечень структурных подразделений и головных органи­заций, уплачивающих налог на прибыль;

•  сведения о суммах недоимки и переплат в бюджеты по видам налогов и в разрезе налогоплательщиков, имеющих зачеты в доле федерального, субъектов РФ и местных бюджетов;

• сведения о предоставленных отсрочках по уп­лате пени и штрафных санкций в разрезе налогоплатель­щиков по видам налогов, уровням бюджетов в соответст­вии с принятым решением; сведения о суммах переплат, возвращенных или зачтенных в счет недоимки платежей по уровням бюджетов по налогоплательщикам и видам налогов ежемесячно на следующий день после представ­ления месячного отчета в вышестоящую организацию;

• заключения на возврат переплаты по федеральному налогу налогоплательщику или на зачет переплаты по федераль­ному налогу в уплату других платежей с указанием наиме­нования налогоплательщика и его ИНН с расшифровкой основных причин возврата.

Налоговые органы представляют в органы Федерального казначейства и финансовые органы сводные отчеты о поступлении налоговых платежей в федеральный бюджет РФ, о поступлении налоговых платежей и других доходов, о задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему РФ и уплате штрафных санкций.

Органы Федерального казначейства, налоговые и финансовые органы проводят сверку.

•  данных оперативной отчетности по видам налогов и по всем формам расчетов. При этом налоговые органы в ра­бочем порядке производят сверку с органами Федераль­ного казначейства на 1, 5, 10, 15, 20, 25 числа каждого ме­сяца, а с финансовыми органами — два раза в месяц. В случае выявления расхождений устанавливают причины, устраняют расхождения и намечают пути их недопущения;

•  по доходам, зачисленным в федеральный бюджет;

• данных о перечислении регулирующих налогов по уров­ням бюджетов в целом и по предприятиям в денежной форме, внебанковскими формами уплаты налогов и денежными зачетами по федеральному бюджету и бюдже­там территорий;

• общего контингента налогов по всем видам, в том числе регулирующих налогов, уплаченных всеми формами рас­четов;

• данных о погашении задолженности налогоплательщиков в федеральный бюджет и бюджеты территорий в разрезе всех форм внебанковских расчетов с бюджетами, а также де­нежным зачетам в разрезе налогов и налогоплательщиков;

• расчетов сумм земельного налога, подлежащих централи­зации в федеральный бюджет в соответствии с законода­тельством.

Возврат ошибочно или излишне зачисленных сумм регули­рующих налогов в бюджеты территорий производится органами Федерального казначейства путем переброски выявленных сумм с доли территориального бюджета, а при недостаточности на данном счете средств — путем уменьшения причитающейся суммы территориальным бюджетам при регулировке.

Финансовые органы производят возврат на счета органов Ка­значейства федеральных налогов, ошибочно зачисленных на до­ходные счета местных бюджетов.

Органы Федерального казначейства производят возврат на счета местных бюджетов территориальных налогов и платежей, ошибочно зачисленных на доходные счета «Доходы федерального бюджета» и «Налоги, распределяемые по уровням бюджетов».

При совместной контрольно-экономической работе:

• устанавливается правильность предоставления льгот по налогам, оценивается целевое использование льготируе­мых средств; разрабатываются и направляются предложе­ния в законодательные органы по вопросам целесообраз­ности применения установленных льгот и увеличения до­ходной части базы бюджетной системы;

•  вырабатываются рекомендации по применению тех или иных мер по взысканию неплатежей, финансовому оздо­ровлению предприятий;

• по согласованию проводятся проверки налогоплательщи­ков по вопросам обоснованности представляемых ими расчетов к возмещению (возврату) средств из бюджетов;

•   определяется правильность проводимых внебанковских, товарных и денежных зачетов, имея в виду правильное оп­ределение недоимки в соответствующие уровни бюджетов;

• проводятся проверки коммерческих банков по своевре­менности исполнения платежных документов;

• дается прогнозная оценка ожидаемого поступления на­логов и других обязательных платежей в бюджетную сис­тему РФ.

Проверки проводятся по планам соответствующих органов и планам проведения совместных проверок, утверждаемых руково­дителями территориальных органов. В ходе совместных проверок

1) органы налоговой службы, Федерального казначейства и финансовые органы проводят совместно и индивидуально по согласованному плану проверки соблюдения платежной дисцип­лины кредитными организациями и другие проверки по моби­лизации доходов в бюджетную систему РФ, правильности воз­мещения из соответствующих бюджетов уплаченных налогов;

2) по материалам проверки органы Федерального казначей­ства направляют предписания в налоговые органы на взыскание с предприятий, организаций и учреждений в бесспорном порядке средств, выделенных из федерального бюджета, средств этого бюджета, направленных в целевые федеральные бюджетные фонды, используемых не по целевому назначению, и штрафов за такие нарушения; штрафов, налагаемых на финансово-кредитные организации за несвоевременное исполнение ими платежных документов на перечисление и зачисление средств в доход федерального бюджета, в целевые федеральные бюджет­ные фонды либо средств из федерального бюджета и этих фон­дов на счета получателей.

Налоговые органы представляют в органы Федерального ка­значейства информацию об исполнении их предписаний с ука­занием номера и даты инкассового поручения, осуществляют учет и контроль за исполнением инкассовых поручений.

Контрольные вопросы

1. Как вы понимаете термин «бюджетные полномочия»? Какие органы наделены бюджетными полномочиями?

2. Охарактеризуйте полномочия главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

3. Какие функции и задачи выполняет Министерство финансов РФ, какими исключительными правами оно наделено? Охарак­теризуйте особенности функционирования финансовых органов в субъектах РФ.

4. Дайте развернутую характеристику функционирования единой системы органов Федерального казначейства. Каковы направления совершенствования его деятельности? Каким образом осуществляется процесс исполнения бюджета через органы Казначейства?

5. Охарактеризуйте роль Счетной палаты РФ в осуществлении государственного финансового контроля. Какие задачи она решает? Расскажите об особенностях контрольно-счетных органов в субъектах РФ.

6. В чем заключаются функции кредитно-банковской системы при выполнении операций по кассовому исполнению бюджета? Что такое уполномоченные банки?

7. Какими полномочиями наделено Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные подразделения по субъектам РФ в ходе формирования доходной базы федерального бюджета?

8. Объясните, почему существует необходимость в Федеральной налоговой полиции, и в чем ее главное отличие от других органов финансового контроля.

9. Какие приоритетные задачи решает Государственный таможен­ный комитет РФ? С какими проблемами связана его деятель­ность?

10. Какие органы осуществляют государственный финансовый контроль за ходом приватизации? По каким критериям может быть оценена эффективность их работы?

11. В каких формах осуществляется государственный и муниципальный финансовый контроль? Какие проблемы остаются нерешенными в этой области?

Выводы

• Бюджетными полномочиями в РФ обладают финансовые орга­ны, органы денежно-кредитного регулирования, государствен­ного и муниципального финансового контроля. Органы госу­дарственного и муниципального контроля осуществляют пред­варительный, текущий и последующий контроль за исполнени­ем бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

•  Главный распорядитель средств имеет право распределять сред­ства федерального бюджета по подведомственным распорядите­лям и получателям бюджетных средств, определенным ведомст­венной классификацией расходов федерального бюджета. Он контролирует обеспечение целевого использования средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, вы­полнения заданий по предоставлению государственных и муни­ципальных услуг.

• Распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям. Он со­ставляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет. Министерство финансов РФ обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики в РФ и коорди­нацию деятельности в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти.

• В РФ функционирует единая централизованная система орга­нов Федерального казначейства, обеспечивающая организацию, осуществление исполнения и контроль за исполнением бюдже­та на счетах Казначейства исходя из принципа единства кассы.

• Счетная палата РФ организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей фе­дерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, прово­дит финансовую экспертизу проектов законов и нормативных правовых актов, анализирует выявленные отклонения от уста­новленных показателей бюджета и внебюджетных фондов, кон­тролирует законность и своевременность движения бюджетных средств и др.

• Учреждения Центрального банка РФ принимают и зачисляют средства, поступающие в доход бюджета, распределяют в уста­новленных размерах доходы между звеньями бюджетной систе­мы, выдают средства бюджетов в пределах сумм, имеющихся на счетах этих бюджетов.

• Налоговый контроль в РФ осуществляют органы налоговой службы, таможенные органы, федеральные органы налоговой полиции, органы, осуществляющие контроль за уплатой госу­дарственной пошлины и других сборов.

• Особая роль отводится федеральным органам налоговой поли­ции, которые осуществляют функции по предупреждению, вы­явлению, пресечению и расследованию нарушений законода­тельства о налогах и сборах, являющихся преступлениями или административными правонарушениями.

• Государственный таможенный комитет РФ относится к орга­нам, обеспечивающим экономическую безопасность и защиту экономических интересов, единство таможенной территории, организацию таможенного дела, мобилизацию таможенных и других обязательных платежей в федеральный бюджет.

• Координацию деятельности в области управления и распоряже­ния федеральной собственностью осуществляет Министерство государственного имущества РФ. Российский фонд федераль­ного имущества РФ владеет от имени РФ принадлежащими РФ объектами приватизации, осуществляет их продажу, выступает учредителем хозяйственных обществ.

• Государственный финансовый контроль включает контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, пре­доставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.