Глава 8 Ожидаемые политические и социально-экономические итоги реформирования государственно-территориального устройства

Развитие федеративных

отношении

Ускоренное продвижение

экономической реформы

Итоги реформирования государственно-

Глава 8 территориального устройства

Silt

РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Россия — федеративное государство и реализация основных принципов федерализма, укрепляющая его устои, а значит мощь и целостность стра­ны, составляет главную задачу государственного строительства.1 Рефор­мирование территориального устройства — образование верхнего, феде­рального уровня территориального деления и управления и укрупнение среднего, регионального — активно способствует решению этой задачи.

Исходные принципы федерализма — единство государственного суверени­тета и верховенство Конституции Федерации и федеральных законов.

Согласно Конституции России (ст. 4), принцип государственного сувере­нитета страны неделим и реализуется на всей ее территории. Понятие «су­веренности» в отношении республик в составе России изъято из правово­го оборота; тем самым и в территориальном делении не должно быть раз­ницы между республиками и областями (краями).

В Конституции Российской Федерации закреплены основные характерис­тики ее государственного суверенитета, в частности, верховенство феде­рального права над правом субъектов Федерации; неприкосновенность гра­ниц и территориальная целостность; единство экономического простран­ства; единые Вооруженные силы; право государства на защиту своего суве­ренитета и прав граждан; государственная монополия на регулирование (уп­равление) важнейшими отраслями народного хозяйства, на основные стратегические природные ресурсы, производство, товары и т.п. Основным Законом установлен и принцип верховенства Конституции Федерации и федеральных законов. Это обусловливает предназначенность государствен­ного территориального устройства и управления, в первую очередь, его федерального уровня, для обеспечения всех проявлений и направлений го­сударственного суверенитета. И чем устойчивее, мобильнее и динамичнее территориальное устройство, т.е. удобнее и эффективнее для центральной власти, тем лучше реализуются данные основоположения федерализма.

1    В разделе использованы материалы докт. полит.наук А.Н. Аринина и докт. экон. наук Л.Н. Лыковой.

413

Государственно-территориальное устройство России

Однако до недавнего времени указанные конституционные принципы го­сударственного строительства не соблюдались должным образом. Самому федеральному центру была свойственна непоследовательность по отноше­нию к провозглашенному суверенитету республик. С одной стороны, Кон­ституция России не признает государственного суверенитета субъектов Федерации, а с другой — федеральный центр шел на его признание в договорах с субъектами о разграничении предметов ведения.

Многие республиканские конституции и областные уставы рассматрива­лись как основные законы на их территориях (Ингушетия, Калмыкия, Татарстан и др.). Предусматривалось право приостанавливать в регионах действие законов и иных нормативных актов Федерации, если они проти­воречили законодательству субъектов (Якутия, Башкортостан, Татарстан, Архангельская, Курганская, Саратовская области и др.).

Все это разрушало единое правовое пространство России исходя из одно­стороннего понимания федерации только как объекта децентрализации власти и управления, а не как союза и объекта внутригосударственной интеграции.

Только сильный центр способен обеспечить подлинные федеративные от­ношения, конституционную дисциплину и порядок. Поэтому с образова­нием федеральных округов и возложением на полномочных представите­лей в них Президента РФ контроля за исполнением федерального законо­дательства и решений центральных органов власти существенно улучшается управление государством, укрепляется устойчивость Федерации, ее тер­риториальное единство. В свою очередь, успешному решению федераль­ными органами контрольных и координационных задач по отношению к входящим в федеральные округа регионам будет способствовать сокраще­ние количества последних в связи с их укрупнением. В этом же направле­нии действует устранение разнотипности территориального деления, его унификация.

Важное значение для российского федерализма имеют принципы един­ства государственной власти, а также экономической и социальной систем государства.

Система органов государственной власти субъектов РФ создается ими самостоятельно, но должна соответствовать основам конституционного

414

Итоги реформирования государственно-

Глава 8 территориального устройства

строя России и общим принципам представительных и исполнительских органов государственной власти. Только слаженная совместная деятель­ность всех ветвей власти Федерации и ее субъектов на основе единой государственной политики обеспечивает эффективное государственное строительство.

В основе же единства государственной власти находится единое экономи­ческое и социальное пространство, система упорядоченного, относитель­но свободного передвижения товаров, капиталов, информации, рабочей силы, формирования межрегиональных связей и рынков.

Однако указанный принцип федеративного устройства слабо реализовы-вался на протяжении 90-х годов. Главной причиной неэффективности власти было несоответствие между новой конституционной организаци­ей государства и сохранившимися старыми подходами, структурами и методами управления, в том числе и территориальным устройством. Это позволяло многим субъектам Федерации идти на односторонние дей­ствия, разрушающие единое хозяйственное и правовое пространство стра­ны, чему способствовал уход государства из сферы регулирования экономики.

Некоторые руководители регионов пошли на их фактическое «закрытие», делали попытки «запереть» у себя товары и капиталы или установить раз­личные монополии.

Разрыв единого экономического и социального пространства был вызван не только автаркическими тенденциями регионального хозяйствования, но и неразвитостью рыночных отношений в результате недореформирова-ния реального сектора экономики. Массовый характер приобрело, напри­мер, неисполнение договорных обязательств. Процесс реформирования не стал комплексным: продвижение на одних направлениях не сопровожда­лось реформами на других, например, длительное время — в государствен­но-территориальном устройстве.

В условиях раздробленного административно-территориального устрой­ства невозможно наладить единое и четкое государственное управление, особенно эффективное регулирование экономического и социального раз­вития. Его координация центром в разрезе субъектов Федерации стала реальной в рамках федеральных округов (закон кратности в управлении

415

Государственно-территориальное устройство России

системами). Это относится и к управлению крупными региональными и межрегиональными программами и проектами на местах. В большинстве федеральных округов уже разработаны и начали осуществляться страте­гии или программы комплексного социально-экономического развития.

Неотъемлемым для федерализма принципам территориального построения Федерации и равноправия ее субъектов соответствуют такие прогрессив­ные процессы регионального развития, как сближение экономических и социальных уровней регионов, уменьшение их дифференциации по про­изводственному потенциалу, повышение ресурсной, особенно финансо­вой, самодостаточности.

А это напрямую связано как с выравниванием фактических прав регионов — субъектов Федерации (прежде всего областей и республик), так и с унификацией территориального деления на базе модели укрупненного ад­министративно-экономического районирования, реализуемой предлагае­мым проектом. Для того и другого есть серьезные основания.

Провозглашенный Конституцией России (ст. 5) принцип равноправия субъектов Федерации, народов, в том числе во взаимоотношениях с фе­деральными органами государственной власти, не только нарушается, но и опровергается самим Основным Законом, в результате чего сформиро­валась резко асимметричная Федерация.

Это выражается в том, что:

республики признаются государствами, а остальные субъекты Фе­

дерации таковыми не именуются, также нет равенства по статусу

и среди регионов — субъектов Федерации, не являющихся респуб­

ликами (например, все автономные округа, кроме Чукотского,

считаются входящими в другие субъекты — края, области);

республики, пользуясь этническим фактором как средством дав­

ления на федеральный центр, сформировали не только правовой,

но и фактический статус, особенно в межбюджетных отношени­

ях, который сильно превосходит статус краев, областей, городов

федерального значения;

существующая модель этнического федерализма неоправданно

ставит права «титульной» национальности выше демократичес­

ких прав человека (не обеспечивается равный доступ к государ-

416

Итоги реформирования государственно-

Глава 8 территориального устройства

ственной службе, политической жизни, свобода мнений, право на информацию и т.д. в большинстве национальных обра­зований);

> ярким выражением неравноправия субъектов Федерации, точнее, основной массы их граждан почти во всех национально-территори­альных образованиях является узаконенный и явочный приоритет принципов этнического федерализма, который, по справедливому мнению некоторых политологов, выступает не столько органичес­ким элементом общественного сознания, сколько мобилизующей идеологией этнических элит, используемой для сохранения своих привилегий. Только территориальный принцип построения Феде­рации является единственно демократическим, справедливым и объективно обусловленным в федеративно-государственном строи­тельстве. При переходе к нему ничего менять не придется, кроме этнополитического статуса административно-территориальных об­разований, доктрины соединения политических и экономических прав с национальной принадлежностью граждан. Это предусмотре­но моделью нового государственно-территориального устройства. Оно ставит заслон дезинтеграционным тенденциям, противопоставле­нию между республиками и остальными субъектами Федерации, дополнительной напряженности между федеральным центром и регионами.

Формирование нового правового режима, создающего равные возмож­ности для всех субъектов Федерации, требует усовершенствования Кон­ституции страны и федерального законодательства. И среди необходимых мер обязательно должно быть упорядочение государственно-территори­ального устройства. В России не только 89 субъектов Федерации, но и 5 разных по природе их видов — республика, область (край), город феде­рального значения, автономная область, автономный округ. В мире есть асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государствен­но-правовой сущности субъекты наделяются различными правами, од­нако нигде нет разных по государственно-правовой природе субъектов с равным статусом.

Специалисты-государствоведы считают перспективным утверждение Рос­сии в будущем как классической симметричной федерации с элементами асимметрии, объективно обусловленными не только универсальными тре­бованиями подлинной федерации, но и российской спецификой. К при-

417

Государственно-территориальное устройство России

меру, элементы асимметрии неизбежно задаются наличием такого субъек­та, как город Москва, являющийся одновременно столицей государства и муниципальным образованием'.

Важными шагами к симметричной федерации могут стать создание меж­регионального, федерального уровня территориального деления, а также укрупнение и унификация регионов-субъектов Федерации на основе вы­работки научной концепции и схемы государственно-территориального устройства. В этой связи большую позитивную роль сыграют намечаемые крупные губернии с единообразной государственно-правовой основой и внутренней управленческой структурой и уже созданные федеральные ок­руга. Если первые обеспечивают выравнивание не только организацион­ных, но и экономических (ресурсных) условий, то вторые являются га­рантом этого процесса и развития державных и интеграционных тенден­ций в стране. Одновременно губернии, означающие переход к территориальной федерации, будут началом формирования единой рос­сийской нации, создавая возможность гармоничного развития всех наро­дов на основе национально-культурной автономии.

Наконец, о принципе конституционного и законодательного разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Казалось бы, этот принцип безразличен к территориально-организацион­ной структуре, системе и параметрам административно-территориальных единиц, однако это не так.

Предметы ведения (полномочия) между центром и регионами-субъекта­ми Федерации на практике разделяются конституционным и недавно так­же договорным путями. Но договор пригоден лишь для регулирования от­ношений между равностатусными субъектами, тогда как конституция — между субъектами, находящимися в определенной субординации. Первые договоры в новой России заключались Федерацией с республиками, и это вызвало ожесточенную борьбу краев и областей за выравнивание их прав с республиками.

С принятием Федерального закона «О принципах и порядке разграниче­ния предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъек-

1    См.: Аринин А.Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. - М.: Соверо-Принт, 2000, с. 93.

418

Итоги реформирования государственно-

Глава 8                             территориального устройства

тов Российской Федерации» (1999 г.) обеспечивается конституционность договорных форм, равноправие субъектов Федерации, четкие приоритеты в соотношении Конституции страны, федеральных законов, договоров и соглашений, законов субъектов Федерации и т.д.

Многие юристы-правоведы полагают, что договорная практика, обуслов­ленная этническим федерализмом, серьезно противоречит подлинному федерализму, навязывая ложное понимание его природы как договорной, а не конституционной федерации. В 2001 г. прежние договоры о распреде­лении полномочий между федеральными и региональными властями ста­ли свертываться.

Таким образом, если все субъекты Федерации действительно равноправ­ны, то будет и единообразная система распределения правомочий, пред­метов ведения между центром и регионами. И чем больше унифицировано государственно-территориальное устройство, как в данном проекте, тем меньше станет попыток получения каких-то особых прав у отдельных ре­гионов, меньше будет степень федеративной асимметрии.

Особая проблема развития федеративных отношений — совершенствова­ние бюджетного федерализма. Реформирование государственно-территори­ального устройства поможет ее конструктивному решению. Бюджетная си­стема с собственными бюджетами различных уровней власти и закреплен­ными их расходными и доходными полномочиями становится в этом случае более организованной, четкой и простой.

Прежде всего, речь идет о возможностях реализации трех основных прин­ципов бюджетного федерализма — равноправия административно-терри­ториальных единиц в межбюджетных отношениях с центром, разграниче­ния сфер финансовой деятельности и ответственности Федерации и ее субъектов, самостоятельности бюджетов различных уровней, ибо с ре­конструкцией АТУ существенно уменьшается количество регионов-объек­тов межбюджетных отношений, возрастает их финансовая самообеспечен­ность и улучшается осуществление межбюджетных регулирующих (распре­делительных и контрольных) функций центра.

Как известно, в основе определения и осуществления функции расходных полномочий разноуровневых бюджетов лежит оптимизация соотношения централизации и децентрализации. Последняя в предоставлении государ-

419

Государственно-территориальное устройство России

ственных услуг обеспечивает приближение источника услуг к населению. Однако противодействует этому снижение удельных издержек на услуги при увеличении их объема. Поэтому с укрупнением регионов становится возможным повысить финансируемую ими долю по государственной под­держке промышленности, образования, науки, по правоохранительной деятельности и т.д.

При новом административно-экономическом районировании существен­но возрастет бюджетно-финансовый потенциал регионов, причем и при более обоснованном закреплении объектов налогообложения. Так, счита­ется, что достаточно высокой степенью активности и мобильности обла­дают труд и капитал, а самой низкой — имущество в виде недвижимости и природных ресурсов. Отсюда полагают целесообразным закрепить доходы юридических и физических лиц за общенациональным уровнем власти, а от недвижимости и природных ресурсов — за региональным1. Предложение о передаче регионам всех доходов от природных ресурсов не приемлемо, так как они в основном являются федеральной собственностью и доходы от них потенциально огромные (вместе с извлекаемой высокой природ­ной рентой). Но даже без этого укрупненные субъекты Федерации будут располагать большими доходами.

Обеспечивается и лучший контроль за распределением доходных полно­мочий между уровнями власти. Применение трех его главных форм — раз­деление федеральных налогов между бюджетами всех уровней, совместное использование доходной базы и (незначительно) раздельное пользование финансовыми источниками — будет происходить в условиях втрое мень­шего количества региональных бюджетов.

Наконец, дополнительно к выравнивающей функции Фонда финансо­вой поддержки субъектов Федерации резко уменьшится доля регионов, получающих из него бюджетные трансферты, и так же ощутимо ослабнет дифференциация этой финансовой поддержки, поскольку сильно умень­шатся разрывы региональных уровней социально-экономического раз­вития.

Такая ситуация будет способствовать и усовершенствованию самих транс­фертов путем создания финансового механизма предоставления стандарт­ного (минимально гарантированного) уровня государственных услуг на-

1    См.: Экономические проблемы становления российского федерализма / Отв. ред. С.Д. Валентей. - М.: Наука, 1999, с. 64.

420

Итоги реформирования государственно-

Глава 8             территориального устройства

селению независимо от места фактического проживания при относитель­но стандартном и устойчивом налогообложении.

На практике схема бюджетного федерализма предполагает два финансо­вых дисбаланса (разрыва): «вертикальный» — между расходными полно­мочиями и доходными возможностями их реализации в регионе и «гори­зонтальный» — между доходными (прежде всего налоговыми) возмож­ностями различных регионов (различия в удельных расходах менее значительны); эти разрывы покрываются за счет государственного бюд­жета более высокого уровня — федерального. Обычно достижение адек­ватности объема доходных полномочий объему расходных идет по путям усовершенствования отраслевой и функциональной структур региона, однако оно содержится и в рационализации территориально-организа­ционной системы.

Это наглядно видно из предлагаемого проекта государственно-территори­ального устройства, обеспечивающего формирование более мощных фи­нансовых потенциалов регионов и более мобильное и экономное их ис­пользование при усилении контрольно-распределительного участия феде­рального центра в этих процессах.

ш

УСКОРЕННОЕ ПРОДВИЖЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ

Одним из важнейших условий успешного продолжения экономической реформы может стать реконструкция государственно-территориального устройства России.

Использование в административно-экономическом районировании прин­ципа строгого учета экономических условий и особенностей страны и ре­гионов позволяет решить важнейшие проблемы, связанные с повышени­ем эффективности экономики, ускорением ее роста, структурными пре­образованиями, улучшением социальных условий и качества жизни населения. Это определяется, прежде всего, более высокими масштабами и уровнем комплексного развития хозяйства, использования материаль-

421

Государственно-территориальное устройство России

но-производственных, научно-технических, финансовых, трудовых, при­родно-климатических, минеральных, водных, лесных, земельных и дру­гих видов ресурсов в крупных регионах.

Ограниченность ряда ресурсов обусловливает необходимость их концент­рации на приоритетных направлениях, на территориях и в отраслях, спо­собных дать наибольший эффект в перспективе, возможность решать важ­нейшие целевые задачи.

Более крупный и сложный территориальный комплекс позволяет (если он хорошо управляется) полнее использовать преимущества специализа­ции отдельных предприятий и отраслей, развития внутрирайонных произ­водственно-технологических и экономических связей. Меняются в лучшую сторону и возможности решения экологических проблем. В этих условиях лучше идет формирование и рост емкости и разнообразия региональных рынков. Повышается и возможность комплексного территориального пла­нирования и прогнозирования, следовательно, дальнейшего развития эко­номической реформы, ее целенаправленной регионализации с обеспече­нием территориально-производственной интеграции.

Намечаемые государственно-территориальные преобразования позволят использовать и ряд других их преимуществ в интересах продвижения эко­номической реформы. Следует ожидать значительной экономии от сниже­ния расходов на содержание органов управления. За счет сокращения чис­ла административно-территориальных единиц улучшается управляемость государства. Уменьшение различий между административно-территориаль­ными единицами по численности населения и экономическому потенци­алу благоприятно скажется на межбюджетных отношениях. Значительно улучшается качество системы расселения.

В условиях крупных административно-территориальных единиц государ­ственная поддержка регионов должна исключать иждивенчество и направ­ляться, прежде всего, на стимулирование их экономического развития. Подобная ориентация социально-экономической политики создает усло­вия улучшения финансовой самообеспеченности регионов и широкое ис­пользование дифференцированных макроэкономических регуляторов. На основе консолидации средств федерального центра, округов, губерний, муниципалитетов и предприятий возможен значительный подъем инвес­тиционной и инновационной деятельности.

422

Итоги реформирования государственно-

Глава 8 территориального устройства

Полномочные представители Президента в федеральных округах уже те­перь располагают правом контролировать региональные бюджеты. Возможно в ближайшее время и их участие в распределении трансфертов. Такие меры, кстати, предусматривались проектом административно-территориальной реформы (глава 6). Реальные экономические полномочия могут быть пре­доставлены на больших территориях также в управлении пакетами при­надлежащих государству акций крупных акционерных обществ. Да и фор­мироваться им, особенно концернам, корпорациям, ФПГ, удобнее имен­но на таких территориях. Может быть усилен со стороны государства контроль всех финансовых потоков и за развитием стратегических отрас­лей — добычи и реализации драгоценных металлов, нефти, леса, электро­энергии, производства продукции оборонных отраслей на территории фе­дерального округа.

Важнейшей задачей остается обеспечение социального развития, повы­шения уровня заработной платы и пенсий, сокращения доли населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, создания условий, спо­собствующих оздоровлению демографической обстановки в регионах. В федеральных округах и губерниях необходимо будет усилить экспертно-аналитическую и организационную деятельность по поиску наиболее эф­фективных путей ускорения социально-экономического развития.

В этих условиях повышается роль разработки единой целевой программы социально-экономического развития регионов федерального округа.

Актуальность проблемы определяется важным значением новой формы государственного управления — системы федеральных округов и необхо­димостью выполнения ими одной из своих основных функций, зафикси­рованных в Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, — подготовки целевых территориальных программ. Целенаправленное, комплексное и устойчивое социально-экономическое развитие макрорегиона — федерального округа и входящих в него вновь образованных губерний с реализацией интеграционного эффекта позво­лит получить значительную экономию средств, обеспечиваемую единой территориальной программой вместо подготовки отдельных региональных программ.

Потребуется разработка методологического инструментария и организа­ционного механизма, использование различных аналитических методов и

423

Государственно-территориальное устройство России

подходов, позволяющих реализовать преимущества единой целевой про­граммы социально-экономического развития федерального округа и его регионов, прежде всего обеспечивая:

использование законодательно-правовых и нормативных докумен­

тов по вопросам территориального регулирования;

анализ статистических и прогнозных материалов, выявляющих

состояние и перспективы территориально-хозяйственного комп­

лекса;

обоснование стратегии социально-экономического развития, уста­

новив его цели, задачи, направления и проблемы;

определение параметров устойчивого экономического роста и

структурной перестройки хозяйства;

сглаживание значительно возросших социально-экономических раз­

личий между регионами, определение степени кризисности и от­

сталости, путей и средств их преодоления;

сочетание программного метода с рыночным механизмом регио­

нального развития, использование методических приемов терри­

ториального регулирования, направленных на подкрепление про­

граммного развития регионов рыночными регуляторами;

разработку рекомендаций по методике оценки эффективности еди­

ной целевой программы;

задействование эффективности межрегиональной экономической

кооперации, комплексирования и интеграции (направлений, ме­

ханизма осуществления, возможного финансового обеспечения);

выявление и устранение существенных недостатков в практике раз­

работки и осуществления территориальных программ, подтверж­

дающих неоправданность автономной подготовки таких программ,

не способных реализовать выгоды территориального разделения и

кооперации труда;

усиление функции государственного контроля и координации ре­

гионального развития;

424

Итоги реформирования государственно-

Глава 8 территориального устройства

> определение роли федерального округа и межрегиональной ассо­циации экономического взаимодействия в организационном обес­печении разработки единой целевой программы.

Использование складывающихся условий при совершенствовании терри­ториального устройства позволит развивать на укрупненных территориях эффективные крупномасштабные хозяйственно-рыночные системы, в ча­стности, региональные инновационно-производственные комплексы.

Это даст возможность планомерно осуществлять реконструкцию всех от­раслей хозяйства на базе новых технологий и интеграции их в единую систему разработки, производства и сбыта высокотехнологичной конку­рентоспособной продукции. Наряду с формированием благоприятного предпринимательского климата в регионах улучшаются условия для реа­лизации активности населения в развитии производительных сил, реше­нии экономических и социальных проблем.

Все указанные шаги при новой системе государственно-территориально­го устройства позволят ей играть активную роль также в сдерживании автаркических и сепаратистских тенденций развития регионов и в пре­дотвращении и смягчении кризисных явлений (внутреннего и мирового характера) — важных факторов укрепления экономической и националь­ной безопасности страны. Крупноресурсные и финансово самодостаточ­ные губернии (или территориальные группы регионов) будут способ­ствовать развитию федеративных отношений и более быстрому продви­жению экономической реформы и тем самым усилению экономической безопасности страны. Дополнительной же (к конституционной) защитой территориальной целостности государства, гарантией национальной бе­зопасности служат президентские цементирующие опоры — федераль­ные округа.

Авторы вовсе не изображают положение так, что стоит лишь ввести новое территориальное устройство, как реформа в нашей экономике пойдет в гору. Такой взгляд противоречит научному, системному подходу.

На самом деле модернизация государственно-территориального устрой­ства выступает здесь в качестве важного, но не единственного организа­ционно-экономического фактора успехов. Наряду с ним, для динамично­го и устойчивого социально-экономического развития регионов и страны необходимы, по крайней мере, еще два важнейших фактора-условия.

425

Государственно-территориальное устройство России

Один — смена проводимого псевдолиберального курса экономической ре­формы, нацеленного на приумножение финансового капитала, другим, направленным на создание социально ориентированной экономики, обес­печивающей надлежащие условия для всестороннего развития личности, занятости и востребованности каждого индивидуума. К такому выводу скло­няются видные ученые-экономисты1.

Вместе с тем, важнейшие положения предлагаемой ими концепции эко­номической реформы напрямую связаны с преимуществами проектируе­мого территориального устройства. Так, выдвигаемая система эффектив­ного управления национальным имуществом (перенос налогообложения с оплаты труда на природно-ресурсный потенциал и т.д.) или ориента­ции промышленной политики (восстановление и подъем обрабатываю­щей индустрии на основе связки военно-промышленного, добывающего и аграрного комплексов, формирование сильных промышленных корпо­раций — мощного ядра современной рыночной конкуренции и др.) выяв­ляет явное превосходство много- и крупноресурсных регионов над мало­мощными.

Другой фактор имеет прямое отношение к укреплению власти как меха­низма успешного проведения реформы. Такой успех в немалой степени зависит от наличия во главе региональной администрации крупного уп­равленца-профессионала. Не будет толку даже в сверхмощном регионе от губернатора, имеющего за плечами авторитет известного военачальника, но некомпетентного в экономических и правовых вопросах регионального управления, что наглядно показывает нынешняя практика.

При регулируемой правовым государством переходной экономике соци­альной ориентации и хорошем управлении регионами новое государствен­но-территориальное устройство сможет стать эффективным инструмен­том формирования и развития современных рыночных отношений.

1    См.: Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской эконо­мики / Рук. авт. кол. Д.С. Львов. - М.: Экономика, 1999.

426

ПОСЛЕСЛОВИЕ

Как не единожды уже отмечено нашими специалистами и учеными, тер­риториально-организационная система России все еще не адекватна ее политическому и экономическому строю. А ведь речь идет о жизнедеятель­ности государства, о его управлении.

Правда, беспрецедентная раздробленность государственно-территориаль­ного деления — 89 регионов на страну — перестала серьезно осложнять управление из центра после создания федеральных округов, взявших на себя в среднем по 13 регионов. Однако эта раздробленность продолжает крайне негативно влиять на решение многих социально-экономических проблем на региональном уровне ввиду ресурсной, особенно финансовой, маломощности преобладающих субъектов Федерации, а ресурсная само­достаточность регионов не менее важна, чем расширение без нее их прав. Сохраняется другой негативный фактор — правовая неоднородность субъек­тов Федерации. Поэтому второй этап административно-территориальной реформы должен выровнять «баланс интересов» центра и регионов.

Проект реформы был разработан учеными Государственного научно-ис­следовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» и получил одобрение Администрации Президента России в 1998 г. В каче­стве следующего шага после образования федеральных округов (межреги­ональный, федеральный уровень территориального управления) он в до­работанном виде предусматривает разделение страны на 20-28 админист­ративно-экономических регионов, например, губерний (региональный уровень управления). Причем, в форме управленческих подрайонов (без них обойтись нельзя из-за большого количества сельских районов) сохра­няются нынешние области, края и республики (возглавляемые вице-гу­бернаторами, но с сокращенным аппаратом).

Эти укрупненные территориальные образования представляют собой эко­номические районы или их подрайоны, чем обеспечивается единство ад­министративного и экономического районирования, положительно про­явившее себя еще при административно-территориальной реформе в ус­ловиях нэпа.

427

В новом законодательстве об основных принципах административно-тер­риториального устройства надо регламентировать решение данного воп­роса, руководствуясь объективными факторами и критериями — форми­рованием территориально-производственных систем, целями и задачами управления ими. Правовую основу для этого дают Конституция Российс­кой Федерации (ст. 65, ч. 2) и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и обра­зования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Центр охотно пойдет на поддержку инициативы с мест по укрупнению субъектов Федерации. По мнению ряда специалистов, первоочередные укрупнения — это поглощение экономически слабых автономных округов (инициативы «самоликвидации» округов зафиксированы). Вместе с тем в поле зрения центра должна оставаться стратегическая линия на полномас­штабную государственно-территориальную реформу типа губернской.

Учитывая, однако, сложность одномоментного реформирования, выс­шие федеральные органы, согласно ст. 71 Конституции РФ, могут на переходном этапе временно сформировать вместо губерний аналогичные территориальные объединения субъектов Федерации без такого статуса для объединений. Последние будут выполнять функции согласованного управления группой областей, краев, республик, имея во главе губерна­тора-координатора, назначаемого Президентом из числа руководителей соответствующих регионов.

Указ Президента о губернаторе-координаторе в территориальном объеди­нении субъектов Федерации с утвержденным положением о нем и переч­нем территориальных объединений будет, по нашему мнению, вполне конституционным. При его реализации достигаются те же существенные результаты, важные для укрепления государства и продвижения экономи­ческой реформы — концентрация ресурсов, территориальная интеграция, предотвращение хозяйственного дублирования, формирование крупных региональных производственных комплексов и рынков и т.д.

Управление в отличие от федеральных округов останется на региональном уровне с сохранением всех функций и правомочий субъектов Федерации, и, поскольку оно государственное, то в сравнении с межрегиональными ассоциациями станет более действенным. Улучшится и совместная работа президентских полпредов и губернаторов (на федеральный округ будет при­ходиться 3-4 территориальных объединения). Это — государственная фор-

428

ма демократической самоорганизации регионов, реализующая ресурсно-производственный эффект масштаба и интеграции.

Территориальные объединения могут рассматриваться как опытная мо­дель губернского деления. При этом возможно будет также апробировать внедряемую новую концепцию распределения полномочий между феде­ральным центром и субъектами Федерации, так как крупноресурсные ре­гионы в состоянии иметь больший объем предметов ведения, что выгодно и центру.

Гарантией же от возможных автаркических и сепаратистских устремлений отдельных сильных объединений (как и губерний) будут федеральные ок­руга — цементирующая опора центральной власти. Таким образом, новое государственно-территориальное устройство наряду с экономически мощ­ными и юридически равноправными субъектами Федерации предусмат­ривает в виде особых федеральных образований серьезную защиту устой­чивости этой системы.

Кстати, федеральные округа уже проявляют себя весьма положительно. То, что делается в них по разработке комплексных программ, укреплению финансово-бюджетной системы регионов, наведению правопорядка зас­луживает широкого внимания и поддержки. Примеры практических дел за первые годы существования федеральных округов подтверждают государ­ственную необходимость и эффективность их образования. Для пресечения попыток дискредитации округов ссылками на «расплодившихся чиновни­ков» надо лишь быстрее ликвидировать в регионах оставшиеся параллель­ные структуры.

Исторические последствия реформы государственно-территориального уст­ройства России будут неразрывно связаны с ее будущими важнейшими результатами:

а)      при образовании федеральных округов

коренное улучшение управления из федерального центра единым фун­кциональным пространством — экономическим, культурным, ин­формационным, правовым и др., появление возможности действен­ного обзора положения в регионах («закон кратности» в управле­нии системами), а также, помимо выполнения задач контроля и координации деятельности регионов, сосредоточение центра не

429

только на сугубо собственных, но и на функциях совместного ве­дения Федерации и ее субъектов и тем самым укрепление его ру­ководящей роли в огромной стране при сохранении демократи­ческой децентрализации власти;

создание реальных предпосылок для эффективной межрегиональной экономической интеграции, образования крупномасштабных, мно­горесурсных территориально-хозяйственных комплексов и зональ­ных рынков, включающих прогрессивные институциональные структуры (межтерриториальные и транснациональные корпора­ции и др.), кардинального улучшения условий разработки и реа­лизации федеральных и региональных программ развития терри­торий, принимающих характер единых системных (интеграцион­ных) прогнозно-аналитических ориентировок;

активное сдерживание тенденций регионального сепаратизма, автар­кии и противостояния центру путем лучшего учета и сочетания интересов государства и регионов, усиление гарантий территори­альной целостности страны, упрочения заслонов против дезин­теграции в ней и ее распада;

б)     при укрупнении и унификации субъектов Федерации

формирование крупного экономического потенциала регионов, дости­жение их ресурсной, прежде всего финансовой, самодостаточнос­ти как важнейшего условия эффективности территориальной спе­циализации и комплексности, тем самым реальное подкрепление у регионов конституционных прав весомым материальным обес­печением и на этой основе успешное продвижение к рынку, фор­сирование экономического роста;

резкое уменьшение разрывов уровней экономического и социального развития регионов при ресурсном усилении маломощных, появле­ние широких возможностей сглаживания и устранения негатив­ных явлений территориальной социально-экономической диффе­ренциации (неоднородности и дезинтеграции экономического про­странства и т.д.), что снижает не только для региональных, но и федеральных властей остроту проблем и тяжесть забот (социальных, межбюджетных и др.);

430

возможность целесообразного перераспределения ряда управленческих функций (предметов ведения и полномочий) от центра к регионам в связи с повышением ресурсной обеспеченности (доходов) после­дних и их способности самостоятельно решать многие насущные вопросы, в результате чего снижается нагрузка и ответственность центральной власти в территориальном управлении, перестраива­ются и укрепляются федеративные отношения (при этом, напри­мер, происходит сокращение федеральных трансфертов регионам и увеличение доли территорий в финансировании государствен­ных расходов, складывается более организованная, четкая и про­стая система бюджетного федерализма);

ускоренное формирование единой российской нации при унификации государственно-территориального устройства, становлении одно­родной — территориальной, безэтнической (но с национально-культурной автономией) федерации — эффективной формы силь­нейшего противодействия внедрению привилегированных регио­нальных прав и разрастанию федеративной ассиметрии, что будет означать качественно новые федеративные отношения и, не ис­ключено, — суть национальной идеи как олицетворения единства, могущества и престижа государства;

в )     при образовании новой системы государственно-территориально­го устройства в целом

помимо получения огромной экономии расходов на управление в стране, усиления экономической и национальной безопасности, устраняется разрыв между экономической и правовой основами тер­риториального устройства: достигается органическое единство обес­печения конституционно-правового статуса системы с ее базиро­ванием на экономическом фундаменте (экономическом райони­ровании), а также наряду с учетом российских реалий происходит сближение модели территориального устройства с международ­ными эталонами, т.е. соблюдение подлинно научного подхода в преоб­разовании территориально-организационной структуры.

431