Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Концепция реформирования

территориального деления

Федеральный округ как высшее

государственно-территориальное

образование

Губерния как государственно-

территориальное образование

регионального уровня

Обзор современной литературы

об административно-

территориальном устройстве

 

Государственно-территориальное устройство России

 

6.1.

 

КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ

 

Выше уже отмечалось, что научной основой преобразования администра­тивно-территориального устройства служит экономическое районирова­ние. На нем и базируется предлагаемая концепция обновления территори­ального устройства страны1.

С переходом к рыночным отношениям многие старые задачи, функции и средства регулирования национального хозяйства отпадают. Вместе с тем сохраняется необходимость в некоторых прежних инструментах управле­ния, в частности в крупных экономических районах. Ведь они отличаются ярко выраженной общностью специализации "и единством регионально-комплексных проблем, тесной взаимосвязанностью хозяйства, сосредо­точивают значительный ресурсный потенциал, в их пределах замыкаются многие хозяйственно-рыночные связи (2/3 грузооборота железных дорог против 2/5 в областях). Согласно расчетам, только в 2-3 экономических районах Российской Федерации может ощущаться нехватка собственных средств на социальные нужды, тогда как к началу 90-х годов это относи­лось к десяткам областей, краев и республик.

Однако старая сетка экономических районов не полностью пригодна в новых условиях и нуждается в корректировке в соответствии с государ­ственными задачами и научными принципами районирования (глава 5).

Требуют разграничения по специализации и направленности дальнейше­го развития области, края, республики Поволжского, Западно-Сибирского, Восточного-Сибирского, Дальневосточного районов; другие районы —

Обоснование концепции и схемы реконструкции государственно-территориально­го устройства России первоначально выполнено в отчетах СОПС «Разработка науч­ных основ социально-экономического районирования Российской Федерации в ус­ловиях развития рыночной экономики» (1992), «Общая оценка административно-территориального устройства Российской Федерации и альтернативные варианты его развития» (1993), «Исследование экономических основ реформы администра-тивно-терриорильного устройства России» (1996-1997 гг.). Ответственные исполни­тели д.э.н., проф.В.В.Кистанов, д.э.н., проф. А.А.Адамеску, на отдельных этапах также д.э.н., проф.Б.М.Штульберг, д.э.н., проф. В.К.Савельев, д.ю.н., проф. М.А.-Шафир. Обобщающую публикацию см.: Адамеску А., Кистанов В., Савельев В. Эко­номическое районирование как основа территориального устройства России. - Фе­дерализм, 1998, № 1.

222

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Центральный и Уральский — разделения как громоздкие по составу, со­средоточивающие очень большой экономический потенциал и т.д.

Эти особенности усиливаются в перспективе. Согласно прогнозу СОПС на период 2001-2010 гг. (руководитель Б.М.Штульберг), по вероятному сце­нарию самые высокие темпы роста промышленности (1,7 раза) имеют экономические районы Центрального и Приволжского федеральных ок­ругов, а самые низкие (1,4-1,5) — районы Уральского и Дальневосточного округов. Близок к верхнему уровню (1,6) показатель Северо-Западного и промежуточное положение (1,5 раза) занимают районы Южного и Сибир­ского округов. Значит, «вес» сложнопрофильных и громоздких районов еще больше увеличится, необходимость в разукрупнении возрастет.

Таким образом, действующая сетка крупных экономических районов требуют пересмотра, который следует осуществить не по отдельным территориям, вы­борочно, а в целом, включая концепцию (зависящую от поставленных обще­государственных задач) и методологию. При этом надо исходить из целесооб­разности сближения и совпадения возможного областного административного деления с сеткой районов и подрайонов. Один из вариантов — разработанное в СОПСе 18-членное районирование (рис. 6.1)'. По количеству и особенностям выделенных экономических районов и подрайонов оно в основном отвечает принципам государственно-территориального устройства.

Территориально-организационная структура призвана всемерно укреплять государственный строй, обеспечивая надлежащую управляемость обще­ственного развития.

В рамках экономических и административных районов различного ранга находит воплощение проявляющаяся при демократическом режиме и ре­гулировании экономических отношений тенденция к формированию сис­тем самоуправления производственно-хозяйственными единицами и тер­риториальными общностями людей. В России нет условий для копирова­ния западных моделей общенационального и территориального управления, государственность воплощается в системе представительных, исполнитель­ных и судебных органов власти в центре и на местах, учитывающей исто­рическую, национально-культурную, природную, географическую, эко­номическую специфику. Это должно быть основой российского конститу­ционного демократического строя, правового социального государства.

1    См.: Кистанов В. Государственно-территориальное устройство России - на эконо­мическую основу. -Экономист, 1993, № 8.

223

 

224

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Дальнейшее развитие указанной системы — первостепенная задача при реформировании административно-территориального устройства. Ее реа­лизации будет способствовать, в частности, упорядочение, а затем опти­мизация территориальных границ социально-экономической деятельнос­ти не только региональных и местных, но и федеральных органов власти в результате преобразования административного деления.

Ключевая функция административно-экономических районов — не только выполнять задачи оперативного управления, но и служить инструментом перспективного государственного регулирования хозяйства, прежде всего территориального прогнозирования и планирования. Перевод экономики России на интенсивный, наиболее эффективный путь развития требует задействовать результативный хозяйственный механизм, соединяющий факторы планомерности и рынка, целенаправленность экономической деятельности с ее стимулированием.

Сочетание рыночного саморегулирования и ориентирного (индикативно­го) планирования позволяет обеспечить наилучшие условия и результаты хозяйствования, а различным видам и формам регулирования соответ­ствует научное экономическое районирование. Последнее должно отвечать и исторически сложившимся у нас интеграционным производственно-организационным системам крупнотоварного хозяйства в государствен­ном, акционерном (коллективном) и смешанном секторах (межотрасле­вые и территориально-производственные комплексы).

Государственные мероприятия по совершенствованию территориального управления следует направить на улучшение размещения производитель­ных сил и развития хозяйства экономических районов и административных единиц, выработку действенных инструментов руководства формирова­нием территориально-хозяйственных комплексов, индустриальных районов и узлов, агропромышленных зон, городов и т.д., более строгий учет терри­ториального аспекта организации производственно-коммерческих структур и т.д. Успешная реализация этих мер невозможна без научно обоснованного экономического и административного районирования. В то же время после­днее вносит организующее начало и в «свободную» рыночную деятельность частных предпринимателей, ее саморегулирование, вызывая стремление упорядочить выбор хозяйственных приоритетов и связей, поиск деловых партнеров, использование рыночной инфраструктуры.

Немаловажное значение приобретает создание условий для удобства управ­ления — планирования (прогнозирования), оперативного регулирования, координации (согласования), учета (статистики, информатики) и контро-

225

 

Государственно-территориальное устройство России

ля в различных государственных и иных сферах. Для этого необходимы орга­низационные формы в виде административно-экономических районов ра­циональной величины с адекватными руководящими органами. Райониро­вание призвано обеспечить возможность управления и его надежность, ма­невренность и эффективность, приближение управляющих субъектов к объектам управления (предприятиям, населению и т.д.), оптимальное со­отношение компетенции и структуры управленческого аппарата и пр.

В настоящее время бюрократизация управления в России не только не сузилась, а, наоборот, расширилась: функционируют свыше сотни цент­ральных ведомств, тогда как во всем СССР их насчитывалось около 80. Но при этом государственное управление не усилилось, а ослабло. Перенос на места многих организационно-хозяйственных функций, в том числе связанных с реализацией экономической реформы, на первый взгляд, должно способствовать решению проблемы. Однако 90 без малого высших административно-территориальных единиц не отвечают задаче, не обес­печивают ни необходимой концентрации управления на местах, ни обзо­ра управляемых структур в центре (как уже упоминалось, оптимальное число последних не должно превышать трех десятков). В интересах государ­ственного управления такое положение следовало изменить давно.

Конституция рассматривает Россию как суверенное и целостное государство, не подлежащее расчленению. Государственно-территориальное устройство основывается на принципе федерализма, но фактически оно сохраняется в прежнем виде, ухудшенном гипертрофией национального принципа.

В Основном законе сделана попытка упорядочить отношения между Феде­рацией и ее субъектами посредством размежевания полномочий и консти­туционно-правового статуса. Однако при этом обращает на себя внимание нечеткость иерархии составных частей Федерации. Вопреки существую­щим различиям экономического потенциала и численности населения воедино рассматриваются права не только республик, краев и областей (что юридически правильно, хотя и строго не выдерживается), но и вме­сте с ними территориальных единиц совершенно другого уровня — авто­номных областей и округов (выделенных прежними конституциями в са­мостоятельную группу). Теперь отдельно представлены лишь так называе­мые самоуправляющиеся территориальные единицы, на которые подразделяются вышеуказанные субъекты Федерации. Отрицательное вли­яние такой ситуации на управление страной также надо преодолеть.

Особая проблема административного районирования — национально-тер­риториальная структура.

226

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Больше всего препятствует устойчивости и безопасности государства ги­пертрофия национального фактора в территориальном устройстве. Пагуб­ность для российских регионов политики неограниченной суверенизации на национальной основе высветили события в Чечне, но предпосылки такого исхода заложены в существующей форме государственности, и предотвратить его повторение возможно только при коренном обновле­нии федеративных отношений.

Несмотря на внешне многонациональный состав населения России пре­увеличивать значение этого обстоятельства нельзя хотя бы потому, что коренное население (русские) насчитывает у нас 4/5 всех жителей — боль­ше, чем его в США и Канаде, любой другой республике СНГ (кроме Армении) и в любой бывшей российской АССР. Национальные образова­ния составляют лишь треть всех территориальных единиц. По международ­ным стандартам Россия — не многонациональное, а мононациональное государство, хотя и с весьма пестрой этнической структурой.

Выделение национальных автономий в самостоятельные единицы госу­дарственно-территориального устройства СССР (иногда АССР входили в края) сыграло определяющую роль в экономическом, социальном и куль­турном подъеме многих прежде отсталых народов и в обретении ими сво­ей национальной государственности. Однако, по нашему мнению, после того, как многократные разрывы уровней их развития по сравнению с русским народом были устранены, национальный принцип администра­тивно-территориального деления (заложенный 80 лет назад) изжил себя и действует только в силу исторических традиций.

Действительно, нет оснований для его сохранения, если учесть, что в Рос­сийской Федерации провозглашены в качестве основ конституционного строя права и свободы всех граждан, что реально доля национальных меньшинств невелика (лишь в пяти республиках коренные этносы преобладают) и по­всеместно распространены национально-культурные автономии, что зако­ном закреплено равенство всех субъектов Федерации (с представительством в высших органах власти страны) при нерушимости территориальной цело­стности государства. Да и хозяйственное освоение и развитие каждого реги­она, и особенно национального, осуществлялось силами и средствами всей страны. Правовое демократическое государство не приемлет особых прав одних регионов (а, следовательно, народов) по сравнению с другими, а мировая практика показывает, что федеративные государства с ненацио­нальным территориальным делением являются наиболее устойчивыми.

227

 

Государственно-территориальное устройство России

Между тем в федеративном устройстве России при провозглашенном Кон­ституцией равенстве субъектов Федерации сделан упор не столько на адми­нистративную самостоятельность и экономические интересы взаимодействия, сколько на государственно-территориальную автономию (можно было огра­ничиться национальными названиями некоторых областей). Нигде в составе полиязычных стран, кроме России, нет многочисленных государственно-на­циональных формирований, к тому же и наделенных вопреки Конституции дополнительными правами, не только политическими, но и экономически­ми (двусторонние договоры с Центром), о чем уже говорилось.

В Канаде, где преобладают две крупные нации, территориальная единица Квебек, населенная в основном франко-канадцами (свыше 6 млн. жителей — 27% в стране), называется, как и другие, провинцией. Все пять нацио­нальных территорий Китая, на каждой из которых проживает более милли­она человек (а на одной свыше 20 млн.), носят названия автономных райо­нов. Для союзных федеративных и конфедеративных государств характерно полное равенство прав их основных политико-административных единиц, и для России перекос в этом отношении — явный анахронизм.

И это при том, что только в четверти из 16 бывших АССР население превышает 1,5 млн. человек, тогда как из 55 областей и краев таковых свыше половины. Более того, лишь в пяти бывших АССР коренные этно­сы преобладают, а есть республики, где титульная национальность состав­ляет менее 25%. Не оправдано расширение данной категории территори­альных единиц за счет преобразования в республики бывших автономных областей, среди которых некоторые не насчитывают и 200 тыс. жителей.

При выделении субъектов Федерации в угоду принципу суверенизации игнорировались многие вопросы: состояние экономической, особенно финансовой, самостоятельности, уровень социально-экономического раз­вития, способность организовать самостоятельное и эффективное управ­ление в новых республиках на территориях бывших автономных областей, а также в существующих автономных округах. Последние, к тому же почти все экономически маломощные, попали в разряд субъектов Федерации, будучи частями соответствующих краев и областей, также членов Федера­ции. Парадокс — выделившиеся из краев слабые автономные области при­обрели более высокий статус (республики), чем мощные края.

Следовательно, целесообразно сгладить влияние национального фактора на государственно-территориальную структуру. Один из путей — выравни­вание прав (сильно отличающихся политических и заметно экономичес-

228

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

ких) намечаемых одномасштабных территорий — субъектов Федерации. Это ни в коем случае не должно нарушать многовековой союз российских народов, подрывать принципы демократической национальной полити­ки, а, наоборот, будет создавать весомые предпосылки — прежде всего экономические — для дальнейшего расширения и укрепления сотрудниче­ства и взаимодействия различных национальностей в рамках единого го­сударства, служа одновременно правовым и экономическим заслоном против сепаратизма и автаркии. В перспективе наилучшее решение — соче­тание общегражданских прав с национально-культурной автономией.

Но уже теперь все более актуален вопрос о движении России к наднацио­нальной государственности. Речь — о формировании российской нации не на этнической, а общегосударственной основе. Подобно единой американс­кой нации в США, единая российская нация могла бы стать важнейшим фактором стабильности и мощи государства. И этому должна соответство­вать новая территориально-организационная структура, переход России от национально-территориальной к территориальной федерации — из од­нородных по названию и статусу субъектов.

При усовершенствованной системе территориально-государственного ус­тройства с новыми формами федеративных отношений, отвечающими принципам социальной справедливости и народного самоуправления и предохраняющими Россию от распада на национальной и региональной почве, общие интересы всего населения — стремление к экономической интеграции, жизненному благосостоянию, гражданскому миру, согласию и добрососедству — не будут наталкиваться на искусственные препятствия вроде формальной и беспредельной суверенизации и противопоставления интересов различных национальностей.

Из всего сказанного вытекает необходимость заложить в проект нового административного районирования страны следующие требования:

совмещение во всех его звеньях социально-экономических и ад­

министративных функций;

выдвижение в качестве основополагающих задач обеспечение хо­

зяйственных и социальных приоритетов;

учет разнохарактерности и разноэтапности решаемых проблем;

признание преобладающими тенденций к территориальной интегра­

ции экономики и необходимости укрупнения выделяемых «верхних»

административных районов до разукрупненных экономических.

229

 

Государственно-территориальное устройство России

По сравнению с существующим районированием целесообразно обеспе­чить более правильное отражение в намеченных районах хозяйственного, научно-технического, трудового и природного потенциала, производствен­ной специализации и товарно-рыночных связей, условий комплексного развития территорий, их главных народнохозяйственных приоритетов и проблем.

Закономерность глобальных экономических процессов современного мира — преобладание интеграционных, «укрупнительных» тенденций (трансна­циональные комплексы типа слившихся корпораций «Боинг» и «Дуглас» в США, межгосударственные объединения — Европейский союз, СНГ и т.д.). Ставка на крупные административно-экономические районы свя­зана с особенностями рыночной экономики, прежде всего, с отсутствием повседневной опеки предприятий «сверху», это свойственно даже плано­во-рыночному хозяйству, как было при нэпе (глава 2).

Учитывая тенденции к широкой экономической интеграции, формированию межотраслевых и межобластных комплексов, следует в целях полной реконст­рукции территориального управления и лучшего взаимодействия его с феде­ральным общим и отраслевым управлением, а также в целях эффективного регулирования рынка провести радикальное улучшение административно-тер­риториального устройства, используя современные научные методы эконо­мического районирования. Совмещение требований широкой комплексности хозяйства и приближения органов власти и управления к местам будет обеспе­чиваться оптимальным вариантом сочетания административно-экономичес­ких единиц разных уровней.

Исходя из этого, представляется целесообразным для руководства госу­дарственным, хозяйственным и социально-культурным развитием взять за основу предлагаемый к реализации в перспективе проект трехуровне­вой системы экономического и административного деления и территориаль­ного управления (табл. 6.1).

В проекте возможны коррективы. Соотношение уровней системы изменя­ется при их разновременном введении, например, при сохранении суще­ствующего дробного областного деления требуется для межрегионального управления увеличить количество макрорегионов первого порядка.

Главное в проекте — укрупненные (а не дробные) и единые (а не раздель­ные) административно-экономические регионы.

230

 

231

 

Государственно-территориальное устройство России

Согласно проекту, новое территориальное устройство включает 3 уровня и 6 звеньев и имеет две отличительные особенности и два серьезных пре­имущества:

выделяется новый верхний уровень территориального деления из

одного звена — административно-экономического макрорегиона

(территориально-народнохозяйственного комплекса) первого по­

рядка, где формируется федеральный (межрегиональный) уро­

вень территориального управления; центральная власть, будучи

«управляющим» всей страны, но не имея своего территориально-

организационного звена (оно совпадало с региональным — субъек­

тов Федерации), теперь его получает (этот уровень территориаль­

ного деления и управления недавно оформлен образованием фе­

деральных округов); второе звено — крупный экономический район

— суживает свою роль;

укрупняется средний уровень территориального деления, им стано­

вятся административно-экономический мезорегион (территориаль­

но-народнохозяйственный комплекс) первого порядка и его под­

район, к ним привязывается региональный (субъектов Федерации)

уровень территориального управления; региональная власть приоб­

ретает для государственного регулирования крупную, много- и раз-

норесурсную (в том числе финансово самодостаточную) и хозяй­

ственно маневренную территорию (губернию), что более важно,

чем формальное расширение прав (без материального подкрепле­

ния) в рамках мелких регионов; второе (подрайонное) звено тер­

риториального деления необходимо из-за большого числа в круп­

ной губернии низовых районов («неподъемного» для управления

из губернского центра).

Исходя из результатов проведенного анализа, представляются весомыми основания говорить о целесообразности сочетания на макроуровне, для федерального управления, в том числе исследований, прогнозирования и проектирования, двух видов макротерриториального экономического де­ления — зонального и крупнорайонного.

Схема основных экономических зон, дающая возможность успешнее вы­являть важнейшие производственные ресурсы, особенно многоцелевого

232

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

назначения, и намечать направления их освоения, предназначена для ис­пользования в виде государственного инструмента макрорегулирования комплексного развития и размещения производительных сил на долго­срочную перспективу, а также для текущего управления регионами из Центра в форме координации и контроля.

В пределах основных зон, которые выступают глобальным территориаль­ным делением общероссийского экономического пространства, имеются благоприятные условия для успешной реализации приоритетных направ­лений общей политики в области обороны и безопасности, науки, обра­зования, культуры и здравоохранения, формирования внутреннего рын­ка, развития предпринимательства, координации государственных соци­ально-экономических, научно-технических, гуманитарных и экологических программ, развития общих систем энергетики, транспорта, связи, ин­формации и т.д.

В отличие от зональных образований каждый из крупных экономических районов, будучи отражением процессов хозяйственной интеграции и раз­деления труда, характеризуется общностью производственной специали­зации и единством перспективных регионально-комплексных проблем. Поэтому их усовершенствованная сетка в качестве базового экономичес­кого пространства весьма удобна для координации хозяйственной и соци­ально-культурной деятельности в территориальном разрезе, формирова­ния крупных производственно-коммерческих структур и региональных рынков, проведения важнейших при рынке среднесрочных и текущих ком­плексных экономических и социальных прогнозов и разработки и реали­зации целевых комплексных региональных программ.

Крупные экономические районы — объективная основа выделения как зональных макрокомплексов, так и «верхних» мезокомплексов — средних экономических районов, которым принадлежит главенствующая роль на региональном уровне территориального управления.

Мезорайонирование дает возможность:

> выделить в самостоятельные районы высокоурбанизированные ин­дустриальные территории и районы с резко выраженной диффе­ренциацией условий и особенностей размещения производитель­ных сил (Московский, С.-Петербургский и др.);

233

 

Государственно-территориальное устройство России

>          образовать «резервные» районы, в которых можно решать задачи

эффективного кооперирования производства со смежными круп­

ными индустриальными очагами (например, Москвой) для их

разгрузки и сдерживания (путем выноса предприятий-филиалов

и т.д.), дальнейшей концентрации промышленности (Западный

район и др.);

^ сформировать новые районы на территориях интенсивного про­мышленного освоения высокоэкономичных природных богатств (Северный, Обско-Иртышский, Северо-Восточный);

четко разделить смежные осваиваемые районы с особыми сочета­

ниями эффективных естественных ресурсов и их различной эко­

номической оценкой, что предопределяет формирование само­

стоятельных районных комплексов с характерной специализаци­

ей (Ангаро-Енисейский, Забайкальский);

размежевать районы с резкими различиями специализации и со­

става производственных ресурсов (Средневолжский и Волго-Дон­

ской, Западно-Уральский, Восточно-Уральский и Южно-Ураль­

ский и др.).

С укрупнением регионального уровня управления и неизбежным сохра­нением большого количества низовых территориально-организационных структур возникает проблема выделения среднемасштабных экономичес­ких районов второго порядка, сформировавшихся вокруг многочислен­ных крупных городов в результате их интеграции с промышленным и сельскохозяйственным окружением при опоре на разветвленную транс­портную сеть.

Это звено административно-территориального устройства может принять на себя управление развитием многих отраслей хозяйства и социальной сферы, связанных главным образом с жизнеобеспечением населения — сельским хозяйством и всем агропромышленным комплексом, местной промышленностью, производством основных товаров широкого потреб­ления, строительным комплексом, автомобильным транспортом и т.д.

Предполагаемый рост кооперативных и фермерских сельских хозяйств, малых и средних предприятий и других новых форм производственной и

234

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

посреднической коммерческой деятельности, как и малой приватизации, укрепления местного бюджета и др., выдвигает много вопросов государ­ственного регулирования, решение которых целесообразно сосредоточить теперь именно на этом уровне управления.

Здесь центр тяжести в развитии форм самоуправления с производственно-хозяйственной сферы, преобладающих в мезоэкономических районах пер­вого звена, сдвигается в социальную сферу (но становятся доминирующи­ми на микроуровне).

Следует заметить, что сетка мезорайонирования, как никакая другая, ис­пытывает сильное влияние двух «пограничных» смежных сеток, в данном случае — макро- и микрорайонных.

Наконец, низовые звенья, микроуровень районирования выделяются в ка­честве территориальной сферы местного самоуправления.

Можно предположить, что пересмотр территориального деления даст ощу­тимый народнохозяйственный выигрыш (экономический, социальный, эко­логический, организационный), поскольку:

образуются масштабные, многоресурсные народнохозяйственные

комплексы и региональные рынки, создаются лучшие возмож­

ности для формирования их благоприятных торговых, финансо­

вых и других балансов, самофинансирования территорий и т.д.;

останутся под надежным контролем природопользование и соци­

альная защищенность людей;

наладятся эффективные формы демократического самоуправления;

четко разграничатся функции федерального центра, регионов и

мест по регулированию производства и рынка;

обеспечится хорошая управляемость, обзор вышестоящими зве­

ньями управления нижестоящих;

будет достигнута немалая экономия организационных расходов.

Шестизвенная система административного устройства с тремя уровнями управления по территории — федеральным, региональным (субъектов Фе-

235

 

Государственно-территориальное устройство России

дерации) и местным (муниципальным) позволит успешнее реализовать его демократические принципы при укреплении руководящей роли цент­ральной власти и тем повысить устойчивость и безопасность функциони­рования государства.

Экономическая эффективность районирования устанавливается по вкла­ду территорий в развитие российского национального хозяйства за счет экономии затрат при формировании целостных регионально-хозяйствен­ных комплексов со сближенными связями отраслей и производств и с общей инфраструктурой, с учетом потребления более дешевых по срав­нению с другими районами ресурсов и межрайонного замещения произ­водств (эффект специализации и комплексности). Иногда при корректи­ровке районной сетки стремятся уменьшить разрывы душевых показате­лей валового регионального продукта, денежных доходов и т д.

При экономико-математическом моделировании (глава 4) возможно сгруп­пировать первичные районы в агрегированные по степени наименьшего отклонения значений всех факторов в совокупности от средней величины (минимуму коэффициента вариации). Другим способом можно оценить получение желательного количества таксономических единиц райониро­вания, например сопоставляя степень густоты «точек-районов» — носите­лей информации и затраты на получение последней. Это определяет также точность и эффективность размещения производств по различным сеткам территориально-экономического деления. Сравнительно просто, но не всегда надежно состав и границы районов уточняются экономико-статис­тическими методами и показателями.

Идея укрупнения регионов зреет и снизу. По мере упорядочения распреде­ления функций и полномочий между федеральными и региональными орга­нами власти возрастает интерес самих субъектов Федерации к укрепле­нию единого хозяйственного, научно-технического и информационного пространства, к расширению межрегиональных связей, формированию региональных и общероссийского рынков. Но, как отмечалось, сложив­шиеся границы регионов оказались слишком узкими для создания круп­номасштабных территориальных хозяйственных комплексов и региональ­ных рынков, интегрированных в единое экономическое пространство. Это относится даже к таким обладающим мощным ресурсным потенциалом субъектам Федерации, как Москва, Московская область, Свердловская область, Красноярский край и др.

236

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Отсюда напрашивается идея усиления межрегиональной интеграции смеж­ных областей, краев, республик. Но как это сделать, учитывая, что кроме экономических есть и другие проблемы управления? Практика показыва­ет: самостоятельно, без участия федерального Центра, регионам не под силу создать реально объединяющие территориально-организационные структуры. Не менее важно и то, что сама федеральная власть остро нуж­дается в крепкой опоре на местах. И кроме того — что тоже очень важно — она является гарантией обеспечения строго научного подхода и недопу­щения стихийности в решении этой кардинальной государственой про­блемы'.

Попытки стихийной организационно-хозяйственной консолидации обла­стей предпринимались в недавнем прошлом. Так, в начале 90-х годов о создании экономического союза в границах бывшего Приокского совнар­хоза договорились 6 областей — Брянская, Калужская, Липецкая, Орлов­ская, Рязанская и Тульская. Однако начинание быстро заглохло. В какой-то мере идея реализуется в упомянутом выше образовании 8 межрегио­нальных ассоциаций экономического взаимодействия (1991-1992 гг.). Это ассоциации «Центральная Россия», «Черноземье», «Большая Волга», «Си­бирское соглашение», а также созданные на Северо-Западе, в республи­ках, краях и областях Северного Кавказа, в Уральском макрорегионе и на Дальнем Востоке.

Они представляют собой органы экономического самоуправления, ко­торым субъекты Федерации делегируют некоторые свои полномочия, на­правленные на регулирование хозяйственно-коммерческой деятельности самостоятельных товаропроизводителей исходя из общих интересов чле­нов ассоциации, координации действий по обеспечению этих интересов.

Федеральным законом от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах органи­зации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъек­тов Российской Федерации» установлено, что ассоциации создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического разви­тия регионов. Их деятельность осуществляется на основе следующих прин-

О том, что существует опасность не только распространения, но и «пробивания» различных субъективных, волюнтаристских взглядов по данной проблеме, свиде­тельствуют многочисленные публичные высказывания, особенно в периодической печати.

237

 

Государственно-территориальное устройство России

ципов: скоординированность действий по разработке и реализации соци­ально-экономических программ; объединение усилий по проведению эко­номических преобразований, созданию и внедрению современного меха­низма хозяйствования; содействие формированию и функционированию единого экономического и правового пространства и др.

Таким образом, необходимость в органах территориально-хозяйственного управления верхнего укрупненного таксономического уровня диктуется не только теоретическими соображениями, но и, что особенно важно, уже отчасти реализуемыми практическими потребностями. Хотя следует сказать: указанные ассоциации являются по сути общественными (само­управляемыми) объединениями, имеют ограниченные функции и пока не оказывают серьезного влияния на активизацию процессов межрегио­нальной интеграции.

Наконец, существует еще один важный довод в пользу укрупнения тер­риториального деления — перспективы государственного строительства в Российской Федерации. Процесс более тесного объединения государств-членов СНГ, начатый попыткой создания Союзного государства Россий­ской Федерацией и Республикой Беларусь, может привести к формирова­нию новой федерации. В этом случае рациональной системе государствен­но-территориального деления будут отвечать не нынешние небольшие областные единицы России, а именно укрупненные территориальные об­разования.

Некоторые ученые и специалисты предлагают ликвидировать недостатки сложившейся территориально-организационной структуры посредством предоставления всем субъектам Федерации равных не только экономи­ческих, но и политических прав или перехода к однозначному террито­риальному делению на сложившейся областной основе. Помимо того, что рекомендуемые модели кардинально не решают вопрос (сохраняют перекос в экономическом потенциале регионов, недостатки их специа­лизации и комплексности и т.д.), их реализация сейчас вообще невоз-^ можна, ибо регионы получили уже законодательный статус, обладают определенными правами, которые нельзя отобрать, не нарушая Консти­туцию. Последнее относится и к изложенному проекту в части перекрой­ки регионального деления и управления. Время практического осуществ­ления всей административно-территориальной реформы близко и под-

238

 

Глава б Модернизация государственно-территориального устройства

готовку к ней надо начинать. В частности, можно было на каких-то од-ной-двух территориях провести опытное районирование с новым меха­низмом управления.

Что касается верхнего уровня и звена территориального устройства, то этот вопрос уже решен выделением федеральных округов, чем частично преодолено несовершенство существующего административного деления без нарушения границ и прав его территориальных единиц.

 

6.2.

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ КАК ВЫСШЕЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ

ОБРАЗОВАНИЕ

 

На рубеже нового века для России стало особенно важным не только даль­нейшее расширение прав регионов, уже добившихся многого, но и усиле­ние прежде всего центральной государственной власти в ее слабом терри­ториальном звене. Этого требовали интересы федерализма в новых услови­ях, задача сохранения территориального единства страны.

Речь идет об укреплении не какого-то политического режима, а Российс­кой державы, о ее возрождении, благополучии и безопасности, о созда­нии благоприятных условий для эффективного проведения реформ. К этому побуждают недавние и сегодняшние реалии — обострение межнациональ­ных отношений, многочисленные нарушения Конституции и федераль­ных законов субъектами Федерации, приближение НАТО к границам России и др.

Необходимость повышения эффективности федерального управления в условиях огромной территории и региональной раздробленности рождает потребность в приближении центральной власти к объектам управления и в усилении оперативности и конкретизации работы с регионами (при со­блюдении прав и полномочий последних). Для этого представляется по­лезным создание особых территориальных форм федерального управления.

239

 

Государственно-территориальное устройство России

Они образованы Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. о выделении федеральных округов (рис. 6.2). Эта реформа государ­ственного территориального устройства нацелена на решение важнейшей задачи — восстановление управляемости государства, обеспечение его ус­тойчивости, безопасности и суверенности, верховенства Конституции стра­ны и федеральных законов.

Правовое основание для реформирования территориального деления и управления дает российская Конституция, согласно которой в ведении Федерации находятся федеративное устройство и территория страны, ус­тановление системы федеральных органов власти (ст. 71), и федеральная исполнительная власть может создавать свои территориальные органы и назначать туда соответствующих должностных лиц (ст. 78), назначает сво­их полномочных представителей в территориальных образованиях и Пре­зидент Российской Федерации (ст. 83).

Федеральные округа — инструмент общего управления государства — фак­тически относятся к административно-территориальному делению выс­шего, федерального уровня (федеральному уровню государственно-тер­риториального устройства), что вытекает по смыслу из указанных статей Конституции России, хотя это еще не закреплено в Основном законе1.

Поскольку регулирование развития национального хозяйства и его регио­нов составляет важнейшую задачу государственного управления, то в ос­нову преобразования территориального устройства России положены не национальные или формальные административные признаки, а сетка эко­номических районов.

В качестве высшего федерального звена государственного и всего террито­риального устройства России выделены административно-хозяйственные образования в границах крупных экономических районов или их групп2. Эти макрорегионы имеют особое федеральное значение, предназначены для решения общенациональных задач при регулировании государством

«По своей природе федеральный округ является административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ. Создание округов не затра­гивает конституционных основ федерализма и не ущемляет конституционно-пра­вовой статус субъектов РФ» (Баглай М.В. Конституционное право Российской Фе­дерации. Учебник - М.: Норма, 2001, с. 319).

Концепция и схема выделения этих территориальных образований разработаны в СОПСе и получили одобрение Администрации Президента РФ в 1998 г.

240

 

241

 

Государственно-территориальное устройство России

1.         Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимир­

ская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Кост­

ромская область, Курская область; Липецкая область, Московская область, Орловская

область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская об­

ласть, Тульская область, Ярославская область, г. Москва.

Центр федерального округа - г. Москва

2.         Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архан­

гельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская об­

ласть, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Пе­

тербург, Ненецкий автономный округ.

Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург

3.         Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Рес­

публика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Ка­

рачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская

Республика, Краснодарский край, Ставропольский, край, Астраханская область, Вол­

гоградская область, Ростовская область.

Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону

4.         Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл,

Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чу­

вашская Республика - Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область,

Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область,

Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ.

Центр федерального округа — г. Нижний Новгород

5.         Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская

область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненец­

кий автономный округ.

Центр федерального округа — г. Екатеринбург

6.         Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика

Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область,

Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Чи­

тинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Не­

нецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвен­

кийский автономный округ.

Центр федерального округа - г. Новосибирск

7.         Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край,

Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Са­

халинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чу­

котский автономный округ.

Центр федерального округа — г. Хабаровск.

242

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

социально-экономического развития, в частности консолидации единого экономического пространства, и на них как на базовую территориально-организационную структуру теперь прежде всего опирается федеральный центр во взаимоотношениях с регионами (рис. 6.3)1.

Таким высшим территориальным единицам придан авторитетный право­вой статус федеральных образований (без права отделения), в них функ­ционируют не региональные, а федеральные органы власти (управления), которые взаимодействуют с существующими региональными и местными структурами нижестоящих территориальных звеньев. Это, помимо проче­го, обеспечивает надлежащее сочетание в управлении централизма и де­мократизма, федерального вмешательства и гарантий прав нижестоящих органов власти.

В федеральных округах целесообразно также иметь территориальные орга­ны Правительства из представителей Минэкономразвития, Минфина, на­логовой службы, других министерств и ведомств Российской Федерации, ликвидировав их многочисленные представительства в регионах; террито­риальные органы Верховного суда и Арбитражного суда. В административ­ных центрах федеральных округов удобно размещать штабы военных ок­ругов, зональные управления МВД, ФСБ, Генеральной прокуратуры, управления железных дорог и др. (ряд из них создан).

Высшим должностным лицом является полномочный представитель Пре­зидента России, выполняющий обязанности главы федерально-окружной администрации. Всем этим структурам оказывают поддержку в работе меж­региональные ассоциации экономического взаимодействия, научные и проектные организации, высшие учебные заведения, размещенные в «объе­диненных» регионах.

В экономическом отношении, повторяем, макрорегионам присущи ярко выраженные общность специализации и единство территориально-комп­лексных проблем, они сосредоточивают мощный производственный, на­учно-технический, институциональный, трудовой и природно-ресурсный потенциал, в их пределах замыкаются многие хозяйственно-рыночные связи.

1 Прямые связи «Центр-субъект Федерации» не отпадают, но с соответствии с зако­нами управления системами (соотносящими количество управляющих и управляе­мых единиц) фактические связи заметно улучшаются.

243

 

244

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

В данных крупномасштабных территориальных образованиях лучше обеспе­чивается при государственной поддержке частного, общественного и сме­шанного секторов решение важных экономических задач, а именно:

реализация крупных целевых проектов и программ;

мобилизация и рациональное использование собственных огром­

ных финансовых, материальных, трудовых и других ресурсов,

рыночное маневрирование ими (они позволяют, в частности, на­

ладить самофинансирование производственной и социальной сфер,

а также товарное самообеспечение);

развитие межрегиональной интеграции производства, формиро­

вание повышающих рыночную маневренность и устойчивость си­

стем корпоративных производственно-коммерческих объединений

(корпораций, концернов, ассоциаций и т.д.), научно-производ­

ственных комплексов, тесно связанных с малым бизнесом, круп­

ных и диверсифицированных территориально-хозяйственных ком­

плексов и региональных (зональных) рынков со значительными

товарными ресурсами и рыночной инфраструктурой;

налаживание устойчивых межрайонных рыночных связей в резуль­

тате целесообразного прикрепления на договорной основе потреб­

ляющих районов к производящим (промышленных — к сельско­

хозяйственным, металлопотребляющих — к производящим металл

и т.д.) как альтернативы менее рациональным связям, самообес­

печению или «свободным» биржевым сделкам;

эффективное регулирование научно-технического прогресса, исполь­

зования и охраны природных ресурсов, установление ведущих на­

правлений интенсификации производства и ресурсосбережения;

определение региональных и отраслевых приоритетов структурной

перестройки, инвестиционной активности, организация системы

государственной поддержки слаборазвитых регионов, санируемых

предприятий и объединений;

налаживание рациональных и устойчивых народнохозяйственных

пропорций и связей, способствующих стабильности единого на­

ционального хозяйства, всего экономического пространства;

245

 

Государственно-территориальное устройство России

> обоснованная дифференциация экономических регуляторов (цен, тарифов, налогов и т.д.), формирование более благоприятных бюд­жетов, торговых и платежных балансов, а также лучшая приспо­собляемость к цикличности производства, неизбежной при мно­гоукладной экономике и отсутствии действенного планирования.

О ресурсных возможностях макрорегионов в условиях рынка свидетель­ствует, например, такой факт. В «прибыльном» 1996 г. 79 субъектов Феде­рации (88%) дотировались из госбюджета, в крупных же территориальных образованиях складываются более благоприятные условия для повышения финансовой самодостаточности. Например, на Северный Кавказ прихо­дилось 6,1% всей прибыли предприятий и организаций в России, тогда как в среднем на одну его административно-территориальную единицу областного масштаба (край, область, республика) — только 0,6%, соот­ветствующие соотношения составляли для Поволжья 11,2 и 1,4%, для Урала

-           18,3 и 2,6, для Центра - 19,5 и 1,5% и т.д.

По нашему мнению, макрорегионы имеют наилучшие экономические пред­посылки для создания рациональных форм производственной интеграции

—         корпоративных структур. Российские предприятия пока еще обособленно

и поэтому неэффективно действуют на рынке. Поправить положение мож­

но, учитывая мировой опыт функционирования крупнейших корпоратив­

ных производственно-коммерческих объединений — главных «двигателей»

научно-технического, экономического и организационного прогресса (в

США на их долю приходится 9/10 всех рыночных продаж), а также учиты­

вая особо важную для нашей страны роль территориального фактора.

Исходя из этого целесообразно в качестве основного звена хозяйственно­го управления в России образовать межрегиональные промышленные и агропромышленные корпорации в границах экономических макрорегио­нов («Металл Урала», «Сибирский лес» и т.д.).

Они могут опираться на тесное взаимодействие предпринимателей (боль­шого и малого бизнеса), федеральной (на местах) и региональных («объе­диняемых» территорий) администраций, на крупные и многообразные ресурсы макрорегионов при целесообразной в них отраслевой структуре, отражающей общность специализации и необходимую диверсификацию соответствующих региональных экономик. Поэтому такие объединения будут отличаться устойчивостью, динамизмом и конкурентоспособностью не только на отечественном, но и на мировом рынке.

246

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Одним из самых существенных мероприятий может стать разработка еди­ных комплексных программ социально-экономического развития регио­нов федерального округа. До сего времени практика составления автоном­ных региональных программ не дала должных результатов. Не обеспечива­ется действенная межрегиональная интеграция и целенаправленное совершенствование территориально-хозяйственной структуры в стране, а на программы затрачиваются огромные бюджетные средства. Теперь же будет проще осуществлять и балансовую увязку всех программ по ресурсам (в том числе финансовым) и включать в виде взаимоувязанных блоков в единую целевую комплексную программу. Такие программы разрабатыва­ются с 2001 г.

Бесспорные выгоды территориально-экономической интеграции, реали­зуемые реформой государственно- территориального устройства, намно­го превосходят «преимущества суверенизации» мелких территориальных образований, в том числе выделенных по национальному признаку, не способных к самостоятельному прогрессу без экономической поддержки со стороны. Ведь уровень социально-экономического развития террито­рии прямо зависит от масштабов и широты ее хозяйственного комплекса, рациональности пропорций и связей последнего (промышленность и сель­ское хозяйство, добывающая и обрабатывающая индустрия, базовые и наукоемкие отрасли производства, инфраструктура и рынок и т.д.).

При укреплении экономической заинтересованности в объединении уси­лий и средств регионов для осуществления на долевых началах проектов и программ производственной и научно-технической интеграции межреги­онального характера, организационных и технических мер по целесооб­разному разделению труда, концентрации, кооперированию и комбини­рованию производств, реализуемых в процессе совместной деятельности на «общей» территории, исключению дублирования и автаркии результа­ты в виде дополнительной прибыли, материальных ресурсов, продоволь­ствия, распространения передовых технологий и т.д. будут весьма ощути­мыми. Тем самым смогут успешнее решаться главные общенациональные проблемы, связанные со стабилизацией и оживлением экономики.

Таким образом, новые государственно-территориальные образования при­званы сыграть роль мощных «локомотивов» экономических реформ, что­бы «вывезти» экономику страны на широкий путь устойчивого, динамич­ного и пропорционального развития.

247

 

Государственно-территориальное устройство России

С точки зрения управления государством и его регионами реорганизация государственно-территориальной структуры создает жесткую вертикаль: федеральная власть в центре и макрорегионах — государственная власть в регионах, приближая центральные органы к органам регионального уп­равления (последние, как и местное самоуправление, уже приближены к населению). При этом не перераспределяются функции между Федераци­ей и регионами, а перемещается ряд функций федеральной власти из цен­трального аппарата в территориальный (представительства) с задачами контроля, регулирования и координации деятельности региональных ор­ганов при сохранении за ними их конституционно-правовых полномочий по управлению своими территориями.1

По существу происходит децентрализация государственного управления в духе демократии с усилением позиций Центра. Вместо десятков маломощ­ных территориальных подпорок федеральная власть получает всего семь крепких и надежных опор. Поскольку Конституция России не предполага­ет выход регионов из Федерации, то образованные над ними структуры не ущемляют их прав: это как бы те же федеральные органы, только пере­мещенные из Центра ближе к регионам (но вовсе не какие-то «промежу­точные» органы).

Такая организационная система дает возможность:

повысить управляемость жизненно важными сферами государства

(экономикой, социальным сектором, коммуникациями, обороной,

национальной безопасностью), обеспечить его устойчивое развитие;

сдерживать тенденции регионального сепаратизма и противостоя­

ния центру путем сочетания интересов государства и регионов;

усилить гарантии территориальной целостности государства и зас­

лоны против его распада, укрепить федеративные основы, в час­

тности, бюджетный федерализм (более обоснованное распределе­

ние средств федерального бюджета);

сочетать централизацию и децентрализацию в управлении терри­

ториями, укрепить народовластие и самоуправление;

Роль «посредников» между Москвой и регионами еще в большей степени закрепля­ется за президентскими полпредами в федеральных округах после вывода руково­дителей субъектов РФ из Совета Федерации

248

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

улучшить информационное обеспечение центральных и террито­

риальных органов власти;

путем совершенствования управленческого механизма усилить эко­

номическую безопасность государства.

При укрупнении государственно-территориальной структуры до 7 округов количество территориальных инстанций, с которыми имеют дело феде­ральные органы в центре, решая вопросы бюджетного финансирования, налогообложения, приватизации и пр., сокращается в 13 раз. Кроме того, столица России освобождается от чрезмерной нагрузки, падающей на цен­тральные учреждения, особенно в период реформ.

С переходом к рыночным отношениям требуется существенно усилить за­пущенную в последнее время работу по обеспечению рациональной тер­риториальной организации общественного производства. Поэтому среди важных перечисленных выше функций новых структур надо особо выде­лить функции, связанные с государственным регулированием региональ­ного развития и размещения производительных сил: разработку стратегии социально-экономического развития крупных территориальных образо­ваний, прогнозов и программ развития регионов, контроль за эффектив­ностью управления объектами государственной собственности, коорди­нацию усилий субъектов Федерации по решению общих проблем эконо­мического, социального и культурного развития, охраны окружающей природной среды, а также контроль за выполнением решений федераль­ной власти в этих сферах.

Важнейшими направлениями деятельности органов федерального округа могли бы стать: реализация принципов бюджетного федерализма, регио­нальных аспектов финансово-бюджетной и налоговой политики, взаимо­отношения федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, в частности перевод трансфертов регионам. Проведение общерегиональной бюджетной политики, направленной на обеспечение самофинансирова­ния (полностью или частично) в разрезе территориальных групп субъек­тов Федерации, позволит сократить до минимума встречное движение налоговых поступлений, обеспечить оперативный контроль за использо­ванием трансфертов и иных целевых поступлений из федерального бюд­жета в бюджеты субъектов Федерации. Последними могли бы создаваться внебюджетные фонды для решения общерегиональных экономических,

249

 

Государственно-территориальное устройство России

социальных, экологических и иных проблем, остающихся в компетенции субъектов Федерации.

Территориальная дифференциация федеральных управленческих функций, передача их из аппарата центра в окружной позволят регионализировать макроэкономические функции федеральных органов управления, обеспе­чить более оперативную согласованность действий центральных и регио­нальных органов власти, повысить исполнительскую дисциплину в реали­зации решений Президента, Парламента и Правительства Российской Федерации, принципов и направлений государственной региональной политики.

Модернизация федеральной власти в стране с огромной территорией по­служит фактором дополнительного укрепления государственной системы, придающим ей большую устойчивосгь во время таких масштабных преоб­разований, как радикальные российские реформы. По мере стабилизации экономической и политической обстановки и достижения поступатель­ного роста народного хозяйства не исключена эволюция межрегиональ­ной территориальной структуры в сторону большей демократизации с трансформацией органов власти (управления) в «смешанные», федераль­но-межтерриториальные (с пропорциональным представительством цент­ра и регионов) и создание предпосылок для коренной административно-территориальной реформы.

Именно система макрорегионов обеспечивает наилучшие условия феде­рального управления по территории страны, поскольку устраняет недо­статки дробного областного деления, многочисленность (неэффективность) управленческих связей из управляющего Центра. Кроме того, эта система служит инструментом обоснованной и планомерной (а не стихийной) экономической интеграции регионов.

Образование укрупненных территориальных структур федерального управ­ления знаменует качественное развитие федеративных отношений в России. Административно-экономический макрорегион — их уникальное явление: федеральный центр на периферии. Компетенция, права центральной вла­сти во взаимоотношениях с регионами по содержанию не меняются, но их реализация становится реальнее и действеннее, например распределе­ние средств федерального бюджета (этим занимаются опосредственно — только в столице, теперь может происходить и непосредственно в контак­те с регионами).

250

 

Глава б Модернизация государственно-территориального устройства

Органы управления федерального округа, осуществляя государственное ре­гулирование рыночной экономики, станут активно содействовать ускорен­ному, комплексному и компетентному проведению экономической реформы,

формированию новых, прогрессивных институциональных структур, в том числе межрегиональных и транснациональных корпораций, финансово-промышленных групп и союзов (также и на основе совместной собствен­ности регионов).

Они смогут:

^ разрабатывать, используя экономические преимущества макроре­гионов, комплексные территориальные прогнозы и планы соци­ально-экономического развития, целевые программы решения важ­нейших проблем, придавая им межрегиональный аспект (прива­тизация и государственная поддержка предпринимательства, структурная перестройка, конверсия ВПК, оздоровление добыва­ющих отраслей и АПК, формирование инвестиционного климата и т.д.);

отбирать наиболее экономичные, приоритетные меж- и внутри­

региональные проекты и программы;

корректировать на базе федерального законодательства и с учетом

местных условий и предложений регионов политику налогообло­

жения, ценообразования, кредитно-финансовую и т.д.;

>• осуществлять государственный правовой контроль и координацию деятельности регионов в этих областях;

>          помогать определять и перераспределять по ним бюджетные сред­

ства Фонда финансовой поддержки регионов, дотации бюджетам

административно-территориальных образований, финансирование

регионам расходов по содержанию объектов социальной сферы и

жилищного фонда, переданных в ведение местного самоуправле­

ния, а также федеральных программ развития регионов1.

Помимо выполнения общих задач контроля и координации деятельности региональных органов федеральная власть в макрорегионах сможет сосре-

1    Для обеспечения необходимого научно-методического уровня всей этой деятельно­сти в федеральных округах созданы научные и координационные советы.

251

 

Государственно-территориальное устройство России

доточиться на функциях, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции России), как то: обеспечение соответ­ствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных право­вых актов краев, областей, городов федерального значения и др. Консти­туции Российской Федерации и федеральным законам; вопросы владе­ния, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и их охраны; разграничение государственной соб­ственности; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения, защита семьи, социальная защита и т.д.; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного само­управления, а также налогообложения и сборов и др. Кроме того, здесь возможно решать отдельные задачи межрегиональных ассоциаций, уста­новленные законодательством, дополнив их, например, задачами по уп­равлению государственными предприятиями и организациями, а также некоторыми другими, связанными с реализацией полномочий, передан­ных из центральных в территориальные органы федеральной власти (по предметам ведения Российской Федерации). О целесообразности усиле­ния регулирующих функций округов высказываются отдельные губерна­торы.

Могли быть различные варианты регионального состава федеральных ок­ругов. Сравним 3 наиболее возможных из них:

а ) проект на базе существующей сетки экономического районирова­ния: 1) Центр, 2) Север, 3) Северо-Запад, 4) Волго-Вятка, 5) Центральное Черноземье, 6) Северный Кавказ, 7) Поволжье, 8) Урал, 9) Западная Сибирь, 10) Восточная Сибирь, 11) Даль­ний Восток;

б ) проект на базе разукрупненной сетки: 1) Российский Центр (Мос­ковский регион), 2) Европейский Север, 3) Северо-Запад, 4) Запад, 5) Волго-Ока, 6) Волго-Вятка, 7) Центральное Черно­земье, 8) Северный Кавказ, 9) Нижняя Волга, 10) Средняя Вол­га, 11) Западный Урал, 12) Восточный Урал, 13) Западная Си­бирь, 14) Южная Сибирь, 15) Восточная Сибирь, 16) Забайка­лье, 17) Дальний Восток, 18) Северо-Восток;

в ) проект на базе укрупненной сетки (по схеме образованных феде­ральных округов):  1) Российский Центр, 2) Северо-Запад,

252

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

3) Российский Юг, 4) Приволжье, 5) Урал, 6) Сибирь, 7) Даль­ний Восток1.

Сразу заметим, что включение 18-звенной сетки чисто условное, так как она заведомо не подходит для целевого зонального деления, но сравне­ние с ней подчеркивает преимущества сеток с меньшим количеством районов.

Для семичленной сетки (федеральные округа) заметно близкое сходство характеристик с действующим экономическим районированием (11 райо­нов) при уменьшении количества макрорегионов и значительное отли­чие от разукрупненной сетки. Сохраняя преимущества высокой концент­рации ресурсов в каждом макрорегионе (табл. 6.2), сетка федеральных ок­ругов имеет сравнительно небольшие колебания экономического и структурно-организационного потенциала: населения — в 5 раз и количе­ства входящих областных единиц — в 4 раза; эти колебания для действую­щей сетки аналогичны, а разукрупненной — сильнее (11 и 5раз)2.

При 7 укрупненных единицах почти уравновешиваются нагрузки центра и округа: на 7 «связок» первого (число округов) приходится 11 «связок» второго (среднее число входящих в округ областных единиц) — разница нагрузок 1,6 раза в пользу Центра; в существующей сетке это количество составляет 11 и 7 (то же самое, но в пользу округа), а в разукрупненной — 18 и 4, т.е. нагрузка Центра в 4,5 раза больше, чем округа, что лишено здравого смысла.

На стабилизацию социально-политической обстановки в регионах оказы­вает влияние степень «присутствия» национального фактора. В этом отно­шении семичленная и действующая сетки дают преимущества: максималь­ный удельный вес населения национальных образований составляет у них 35-39%, в то время как у 18-членной сетки — 53%, что нежелательно (хотя фактическая численность титульных этносов ниже).

1          Вариант СОПС при сохранении существующего областного деления отличается от

этого проекта выделением округа Черноземье (всего 8 федеральных округов), а при

укрупнении областей в будущем предусматривается 5 федеральных округов соответ­

ственно схеме укрупненных экономических районов (глава 4, рис. 4.4).

2          Естественно, в силу более крупного масштаба федеральных округов, чем экономи­

ческих районов абсолютные значения показателей социально-экономического раз­

вития у первых выше, а их дифференциация меньше, чем у вторых.

253

 

Государственно-территориальное устройство России

ТАБЛИЦА 6.2. ЭКОНОМИКО-РЕСУРСНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в % к итогу)

 

Федеральные

рия

ие на      II 12000 г.

Основные произ­водственные фонды на конец 1998 г.

ь

Прибыль предприятий и организаций

округа

о

а а а>

Населен 1 январ)

отрас­лей эконо­мики

промыш­ленно­сти

Сельско: венные і I на 1998 г

1995 г.

1997 г.

Центральный

3,9

25,4

25,5

18,9

16,2

27,5

51,3

Северо-Западный

9,7

10,0

10,5

10,0

2,9

10,6

4,9

Южный

3,5

14,7

10,5

7,7

19,4

6,4

0,0

Приволжский

6,1

21,9

20,2

21,7

27,1

21,9

20,9

Уральский

10,4

8,7

12,4

20,1

7,3

16,1

17,6

Сибирский

30,0

14,3

14,4

15,2

24,6

14,1

4,8

Дальневосточный

36,4

5,0

6,5

6,4

2,5

3,4

0,4

Ввиду большого сходства специализации входящих регионов (областей, краев, республик), их тесных связей и благоприятных условий хозяйствен­ной интеграции в каждом из 7 макрорегионов четко прослеживается вы­раженная общность решаемых специфических межрегиональных проблем (см. главу 7). При активной поддержке федерального Центра это будет спо­собствовать успешной реализации главных общенациональных задач — ста­билизации и оживлению экономики.

Таким образом, налицо бесспорные преимущества для федерального уп­равления макрорегионов как территориальных образований высшего уров­ня; с точки зрения целей реформирования территориального деления и его целесообразных параметров укрупненная сетка из 7 административ­но-экономических единиц предпочтительна.

254

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Вместе с тем видно, что система 7 федеральных округов построена на базе 11 экономических районов: 2 округа — Южный и Дальневосточный

-           совпадают с экономическими районами (первый — в основном с Се­

верным Кавказом, второй — полностью с Дальним Востоком); 3 округа

—         Центральный, Северо-Западный и Сибирский — состоят каждый из

2 экономических районов (соответственно Центрального и Центрально-

Черноземного, Северо-Западного и Северного с добавлением Калинин­

градской области, Западно-Сибирского в основном и Восточно-Сибирс­

кого); только 2 округа — Приволжский и Уральский — существенно от­

личаются по составу от Поволжского и Уральского экономических районов.

В Приволжский округ включены Волго-Вятский район и группы средне-

волжских и западно-уральских регионов, в Уральский округ — восточно-

уральские регионы с добавлением из Западной Сибири Тюменской об­

ласти.

И это уже вызвало споры. Например, о целесообразности отнесения ис­конной уральской земли — Пермской области — к Приволжью (хотя она в Волго-Камском бассейне, но водные перевозки для нее не столь суще­ственны). Другой пример — включение в Уральский округ Тюменской об­ласти, по экономическим связям в основном обращенной на запад, но по специализации сходной с Сибирью и давно с ней олицетворяемой («За­падно-Сибирская нефтегазовая провинция», «Обско-Иртышский нефте­промышленный комплекс», «сибирские нефть и газ»). Кстати, Пермская область «завязана» с Уральской межрегиональной ассоциацией, а Тюмен­ская — с двумя ассоциациями: «Сибирское соглашение» и Уральской.

Изъятие Пермской области из Приволжья мало сказывается на его душе­вых показателях ВРП и денежных доходах (сокращение на 2-3 процентных пункта относительно среднероссийских значений). Гораздо существеннее влияет на окружные показатели положение Тюменской области. При вклю­чении ее в Сибирский округ разрывы с Уральским (вместе с добавленной Пермской областью) составляют по указанным показателям 1,5 и 1,3 раза против 1,8 и 1,5 при принятом составе этих округов, т.е. положение замет­но выравнивается.

Отклонение от официального экономического районирования приводит к ресурсному подкреплению энергодефицитного Уральского округа си­бирскими нефтью и газом, объединению сходнопрофильных регионов — «сложномашиностроительных» и «химических» волго-вятских, средне-

255

 

Государственно-территориальное устройство России

волжских и западно-уральских, повышению доли русских регионов в мно­гонациональных районах, а также совпадению со специальным райони­рованием (схемами военных округов, округов МВД и т.д.), как и в дру­гих округах1.

Между прочим, в прошлом уже были подобные случаи: Тюменская губер­ния включалась в Уральскую область (позднее Тюменская область — в Ураль­ский экономический район), Оренбургская губерния — в Средневолжс-кую область, Башкирская АССР — в Поволжский экономический район. «Сдвоение» макрорегионов тоже имеет аналоги: упомянутый ранее Си­бирский край в 20-х годах состоял из нынешних Западной и Восточной Сибири, по районированию 1939 г. Центральный экономический район был даже больше нынешнего федерального округа (включая помимо Цен­трального и Центрально-Черноземного районов большую часть Волго-Вятского); до 1982 г. в Северо-Западный экономический район входил Европейский Север.

В определенной мере 7 федеральных округов совпадают с границами 8 межрегиональных ассоциаций. В дальнейшем не исключены уточнения гра­ниц округов, особенно Приволжского и Уральского, если их состав не полностью оправдает себя.

Некоторые расхождения с экономическим районированием состава феде­ральных округов не столь существенны в сравнении с их главными досто­инствами: впервые за долгий период для высшего государственного управ­ления выделены особые районы, и ими стали крупные территориальные единицы.

1 Состав федеральных округов почти полностью совпадает с военными округами: Московским, Ленинградским, Северо-Кавказским, Приволжским, Уральским, Си­бирским, Дальневосточным. Исключения: Нижегородская область, находясь в При­волжском федеральном округе, входит в Московский военный округ, и Калининг­радская область (Северо-Западный федеральный округ) представляет самостоятель­ную военно-административную единицу - особый район (см.: Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 1998 г., № 900 «О военно-административном делении Российской Федерации». - Собр. законодат. Российской Федерации, 1998, № 31, ст.3839). Надо однако иметь в виду, что военно-административное деление учитывает экономическое районирование. Вполне естественно, что в условиях слож­ной внутренней и внешней обстановки Президент совместил территориальные сферы общего, военного и правоохранительного управления, но со временем возможен их «разъезд» (он уже начался объединением Приволжского военного округа с Ураль­ским).

256

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

ГУБЕРНИЯ КАК ГОСУДАРСТВЕННО-

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

            РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ

Вторым после федерального является региональный уровень государствен­но-территориального устройства. Исходя из установок региональной по­литики государства и анализа существующего административно-террито­риального деления с учетом принципов административного и экономи­ческого районирования необходимо выделить и обосновать систему регионов данного уровня.

Из предыдущего изложения проблемы вытекают 2 основных требования к таким регионам: 1) они должны выделяться на основе экономического рай­онирования, т.е. быть административно-экономическими образованиями и 2) представлять гораздо более крупные территориальные единицы в сравнении с существующими (вопрос о правовом равенстве всех регионов — особый).

Могут быть самые различные названия таких территориальных единиц. Представляется целесообразным руководствоваться в этом вопросе отече­ственным и мировым опытом развития административно-территориаль­ного устройства и традиционными наименованиями ступеней его иерар­хии. Полагаем, что одним из наиболее подходящих названий является «гу­берния» (производное от латинского «губернатор» — правитель). Мотивом возвращения этого регионального звена территориального деления слу­жит его исторически давнее употребление в России (существовало свыше 200 лет), да и довольно широкое распространение за рубежом. Конечно, возможны и другие наименования, например «край»; кстати, это назва­ние стало теперь «свободным» и лишним, так как все автономные области вышли из состава краев и последние ничем не отличаются от областей (автономные же округа есть в тех и других). Основательно и название «об­ласть», исторически связанное с высоко результативным административ­но-территориальным устройством.

Отдельные политологи и правоведы предлагают назвать все регионы-субъек­ты Федерации (кроме городов) «республиками»1. Это предложение пред-

1 См.: Аринин А.Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. - М.: Соверо-Принт, 2000, с. 144; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 2000, с. 96.

257

 

Государственно-территориальное устройство России

ставляется неосновательным. Во-первых, оно исходит как из главной за­дачи — уравнения статуса субъектов Федерации, а это уравнение и при существующих названиях является нормой Конституции России. Во-вто­рых, главная изначальная задача другая — выравнивание экономического потенциала регионов-субъектов Федерации для превращения в самодос­таточные. В-третьих, по существу предлагается переименовать 3/4 регио­нов, тогда как разумнее изменить названия 1/4 — самих республик. В-чет­вертых, название «республика» появилось у нас практически как обозна­чение формы государственно-национального, а не государственно-терри­ториального устройства, и нет смысла увековечивать название, связанное с доминированием отживающего национального фактора в государствен­ном строительстве. Республика — название, больше распространенное для государства, обозначения формы его правления.

Как образованы губернии по предлагаемому проекту? При стремлении су­щественно сократить число имеющихся областных единиц и при нали­чии уже созданных 7 территориальных единиц федерального уровня коли­чество губерний должно составить не менее и не более 20-30. К такому масштабу территориального деления склоняются многие политические деятели, специалисты и ученые.

Следовательно, для этого в качестве прямой основы не годится действу­ющая сетка 11 экономических районов, но подходят некоторые ее моди­фикации, например, упомянутая выше 18-звенная сетка. Требуется ра­зукрупнить экономическое районирование, выделить подрайоны крупных экономических — средние экономические районы. Практически, не прово­дя детальной проверки обоснованности существующего областного де­ления (несмотря на его недостатки), учитывая, что оно действует десят­ки лет, вполне возможно пойти по пути группировки этих областей в более крупные образования. Однако при этом губернии должны совпа­дать с экономическими районами или их подрайонами (задача облегча­ется включением в экономические районы областных единиц целиком), т.е. учитываются сложившиеся и развивающиеся территориально-хозяй­ственные комплексы с их специализацией и концентрацией производ­ства, внутренними и внешними экономическими связями (поэтому нельзя руководствоваться, например, только финансовой обеспеченностью при всей ее важности). При подготовке проекта учитывалась целесообразность отнесения областей, краев, республик к тем или иным административ-

258

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

но-экономическим районам на основе использования количественных методов районирования (гл. 4).

По данному проекту 1 губерния оформлена из 1 области, 10 губерний — объединением 2 областных единиц, 13 — трех, 2 — четырех, 1 — пяти и 1 губерния — шести областных единиц. Всего, таким образом, выделено 28 губерний (рис. 6.4, табл. 6.3).

По федеральным округам губернии распределяются следующим образом: в Центральном округе — 7 губерний, Северо-Западном — 3, Южном — 3, Приволжском — 6, Уральском — 2, Сибирском — 4 и Дальневосточном - 3. В будущем возможны некоторые коррективы в существующем распре­делении.

Центрами губерний выбраны традиционно наиболее крупные города, хотя этот принцип не имеет сегодня (в отличие от прошлого) приоритетного значения, и в ряде стран им давно уже не руководствуются.

С увеличением числа губерний в границах целых экономических районов возникает вариант из 20 губерний, имеющий ресурсные преимущества, но противоречащий некоторым принципам административно-территори­ального устройства, в частности, приближения управления к управляе­мым объектам (рис. 6.4, табл. 6.4).

При районировании Центральной России исходили из радиально-кольце­вого расположения областей вокруг Москвы на основных железнодорож­ных и автомобильных магистралях. Соответствующим образом выделены и 4 губернии, окружающие столичную (Центральную): Западная, Верхне­волжская, Волго-Окская и Приокская (1-й вариант), хотя по объемам валового регионального продукта и промышленной продукции они силь­но контрастируют со своим ядром — столичным регионом.

Средний показатель одной губернии (100:28) равен 3,6%, поэтому явно нецелесообразно иметь губернии с объемами ВРП и промышленного производства менее 1,5% в РФ. Но в 4 указанных губерниях при их удель­ном весе по продукции промышленности 1,6-1,9% еще выше — 2,4-3,4% показатели сельскохозяйственного производства. Такая пропорция, но гораздо сильнее, выражена в двух выделенных центрально-черноземных губерниях (у них доля по сельскому хозяйству вдвое выше доли по про­мышленности).

259

 

Государственно-территориальное устройство России

Рис. 6.4. Губернское государственно-территориальное устройство Российской Федерации (проект)

1-й вариант (28 губернии)

1-й вариант (28 губерний)

Губернии: 1 - Центральная, 2 - Западная, 3 - Верхневолжская, 4 - Волго-Окская, 5 - Приокская, 6 - Западно-Черноземная, 7 -Восточно-Черноземная, 8 - Северо-Западная, 9 -Карело-Мурманская, 10 - Северная, 11- Волго-Донская, 12- Причерноморская, 13 - Северо-Кавказская, 14 • Среднероссийская, 15 - Волго-Вятская, 16 - Волго-Камская, 17 - Средневолжская, 18 - Западно-Уральская, 19 - Южно-Уральская, 20 - Восточно-Уральская, 21 - Обско-Иртышская, 22 - Западно-Сибирская, 23 ■ Южно-Сибирс­кая, 24 - Восточно-Сибирская, 25 - Прибайкальская, 26 - Приамурская, 27 - Тихоокеанская, 28 ■ Северо-Восточная

2-й вариант (20 губерний)

і

2-й вариант (20 губерний)

Губернии: 1 - Центральная, 2 - Западная, 3 - Волго-Окская, 4 - Центрально-Черноземная, 5 - Северо-Западная, 6 - Северная, 7 - Волго-Донская, 8 - Северо-Кавказская, 9 - Волго-Вятская, 10 - Средневолжская, 11 - Западно-Уральская, 12 - Восточно-Уральская, 13 - Обско-Иртышская, 14 - Западно-Сибирская, 15 - Южно-Сибирская, 16 - Восточно-Сибирская, 17 - Прибай­кальская, 18 - Приамурская, 19 - Тихоокеанская, 20 - Северо-Восточная

260

 

261

 

262

 

263

 

264

 

265

 

Государственно-территориальное устройство России

Кроме того, учитывалось, что по прогнозам до 2010 г. промышленность Центра развивается ускоренно в сравнении со среднероссийскими тем­пами, следовательно, место центральных губерний в стране по этому показателю будет еще значительнее. Данное обстоятельство предопреде­лило разделение Центрального макрорегиона на относительно большое число губерний.

По варианту укрупненных Западной (с включением Верхневолжской) и Волго-Окской (с присоединением Приокской) губерний и оформления всего Центрально-Черноземного экономического района в одну губернию

(с включением и Орловской области) образуются более мощные инду­стриальные и аграрные территориальные комплексы, но при значи­тельном увеличении протяженности внутренних коммуникаций и свя­зей, что является отрицательным моментом в организационном отношении.

Разделение при этом околомосковских областей на западную и восточную губернии предпочтительнее, чем на северную и южную по причине боль­шей интенсивности и разнообразия межтерриториальных связей в первом случае (что подтверждается и количественными показателями, приведен­ными в главе 4).

На Северо-Западе особенности географического положения, конфигура­ции транспортной сети и профиля хозяйства способствуют формирова­нию трех территориальных комплексов административно-экономических районов, представленных вновь образованными Северо-Западной, Север­ной и Карело-Мурманской губерниями. Последняя в транспортном и эко­номическом отношении тяготеет ко «второй столице» (железнодорожная ось Петербург-Мурманск), тогда как остальной Европейский Север обособлен.

Однако, учитывая малый экономический потенциал Карело-Мурманской губернии и небольшое число в ней административных сельских районов (15), можно рассматривать и вариант включения этой территории в Север­ную губернию, которая таким образом будет совпадать с Северным эконо­мическим районом (глава 4). При этом варианте промышленный потенци­ал Европейского Севера сравняется с потенциалом Северо-Западной гу­бернии, но территория и протяженность внутренних сообщений сильно разрастается.

266

 

Глава б Модернизация государственно-территориального устройства

В Южной России Северо-Кавказский экономический район хотя сильно снизил свой удельный вес в стране (за исключением сельского хозяй­ства), но ввиду значительного ресурсного потенциала, прежде всего, на­селения (1/10 в РФ) и большого количества существующих администра­тивно-территориальных (национальных) единиц, нуждается в разукруп­нении. Поэтому предлагается образовать здесь помимо Северо-Кавказской еще Причерноморскую губернию.

Вариант выделения всего Северо-Кавказского экономического района (без Ростовской области) в одно административно-территориальное образова­ние усиливает промышленный, сельскохозяйственный инвестиционный и налоговый потенциал слаборазвитой Северо-Кавказской губернии, одна­ко создает нежелательные экономические предпосылки для политической консолидации антироссийских мусульманских сил.

Что касается вошедших в Южный федеральный округ территорий Нижне­го Поволжья (Волгоградская, Астраханская области и Калмыкия), то их вместе с Ростовской областью целесообразно объединить в составе Волго-Донской губернии. Такой регион предусматривался некоторыми прежни­ми проектами экономического районирования исходя из транспортно-эко-номических связей и хозяйственного сходства Нижней Волги и Нижнего Дона. Выделение вместо этого Нижневолжской губернии потребовало бы включения в нее Саратовской области (и тем самым «ухода» с Юга) и оставления Ростовской области на Северном Кавказе (что еще больше усилило бы в нем и так высокий демографический потенциал).

Волго-Вятский экономический район в Приволжье, трудный для райони­рования, разделен на две губернии. Ввиду большого экономического веса Нижегородской области ограничились минимальным присоединением к ней других территорий (Мордовии) в составе Среднероссийской губер­нии (Нижний Новгород — географический центр Европейской России). Это позволило выдержать для второй губернии — Волго-Вятской — прием­лемый (на пределе) промышленный потенциал (по сельскохозяйственно­му даже превосходит первую губернию).

Создание одной губернии в границах Волго-Вятского экономического райо­на заметно увеличивает масштабы хозяйственного развития края, но при существенном расширении по этому варианту территории и удлинении внутренних коммуникаций.

267

 

Государственно-территориальное устройство России

Остальные губернии Приволжского федерального округа — Волго-Кам-ская, Сред неволжская, Западно-Уральская и Южно-Уральская образова­ны на базе четырех крупных индустриальных очагов — Татарстана, Самар­ской, Пермской областей и Башкирии. Их уровни промышленного и сель­скохозяйственного развития довольно близки, поэтому районирование данной территории не вызвало трудностей. Однако отнесение Западно-Уральской и Южно-Уральской губерний (по установленному распределе­нию входящих в них территориальных единиц) не к Уральскому, а При­волжскому федеральному округу вызывает сомнение.

Средневолжская губерния в варианте объединения с ней Волго-Камской

образует сверхмощный индустриально-аграрный комплекс из 5 областей, что может затруднить управление им (Волго-Вятская укрупненная губер­ния тоже из 5 областных единиц имеет вдвое меньший промышленный потенциал).

При варианте укрупненной Западно-Уральской губернии (с включением Южного Урала) ее промышленный потенциал приближается к крупней­шему в Центральной губернии, усиливается общность индустриального профиля (нефтегазовая, машиностроение, химическая промышленность), Уральский Север подкрепляется мощной сельскохозяйственной базой Южного Урала. Однако при этом объем промышленного производства до­стигает более половины, а сельскохозяйственного — свыше 3/5 объемов нынешнего сверхмощного Уральского экономического района.

Что касается Восточно-Уральской губернии, то она с Тюменской облас­тью совпадает с нынешним Уральским федеральным округом. К нему при­ходится относить всю выделенную Обско-Иртышскую губернию (Тюмен­ская область без автономий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий ав­тономные округа) — исконную сибирскую землю, поскольку эта территория с крупнейшим Западно-Сибирским нефтегазовым комплексом закрепле­на за Уралом (весомая часть нефтепереработки и нефтехимии приходится на включенную в соседнюю губернию Омскую область).

В Сибири образовано 4 губернии: Западно-Сибирская, Южно-Сибирская, Восточно-Сибирская и Прибайкальская, в известной мере отличающиеся хозяйственной специализацией и промышленным потенциалом (объемы сельскохозяйственного производства более близки). Уровень их индустри­ального развития в кризисный период сильно упал, а профиль серьезно деформировался (в основном из-за свертывания мощного ВПК и гиперт-

268

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

рофии экспортной добывающей промышленности), но перспективы по­вышения конкурентности важнейших видов продукции и промышленного подъема обнадеживающие, хотя задействование для Востока и Севера модели постиндустриальной экономики (с превалированием наукоемких, ресурсосберегающих отраслей), видимо, задержится. Поэтому укрупнение выделенных сибирских губерний вряд ли целесообразно.

Существовал вариант формирования Забайкальской губернии из Бурятии и Читинской области, но от него отказались из-за весьма низкого уровня хозяйственного развития, особенно промышленного (всего 0,6% в РФ). Пришлось «прикрепить» эту территорию к более развитой Иркутской об­ласти. У нее, Бурятии и Читинской области много общих проблем и, прежде всего, проблема Байкала (хотя Чита хорошо связана и с Хабаровском — Транссиб и БАМ). Отрицательный момент такого районирования — раз­дробление Прибайкальской губернией Ангаро-Енисейского энергопро­мышленного комплекса (Красноярск — Иркутск).

И все же, несмотря на то что отделение Читинской области от Приамурья снижает за допустимые пределы его и так невысокий промышленный по­тенциал, следует учитывать: Чита почти в 2,5 раза ближе к Иркутску, чем к Хабаровску.

На Дальнем Востоке создаются 3 губернии: Приамурская, Тихоокеанская и Северо-Восточная с промышленными потенциалами в пределах 1,6 - 2,3% в РФ и сельскохозяйственными — 0,8 - 2,4%.

Таким образом, общие направления экономического районирования (глава 4 и раздел 6.1) и намечаемого административного деления по макрорегио­нам идентичны. Например, прослеживается четкая дифференциация меж­ду Северо-Западом и Европейским Севером, Средним и Нижним При-волжьем (или с Придоньем), Западным и Восточным Уралом, Централь­ной Сибирью и Забайкальем (Прибайкальем) и менее выраженные различия между регионами внутри Центра, Юга, Сибири. К первой груп­пе регионов применимо относительно жесткое (однозначное) райониро­вание, ко второй — более свободное (многовариантное).

Возникает вопрос: нельзя ли оставить имеющиеся крупные территориаль­ные образования вроде Тюменской области, Красноярского края, Якутии в качестве самостоятельных регионов (без объединения с другими)? На наш взгляд, такая возможность не исключается, но реализация нежела-

269

 

Государственно-территориальное устройство России

тельна. Ведь у них огромные пространства слабо заселены и хозяйственно не освоены, имеют низкий экономический и социальный уровень.

В предлагаемых названиях губерний проявилось стремление не повторять во избежание путаницы наименования областей и краев, хотя обозначе­ние губерний соответственно их центрам (как областей и краев) более восприимчиво. В случае ликвидации областного деления (об этом ниже) его названия могут перейти к губернскому. Среди наименований губер­ний много «речных». Это вызвано не столько ролью рек как транспорт­ных магистралей (она теперь скромная), сколько сложившимся разме­щением вдоль них населенных пунктов, прежде всего, почти всех круп­ных промышленных центров, которые приобрели важное районообразу-ющее значение.

Из особенностей объединения областных единиц в губернии можно отме­тить такие, как группировка сравнительно небольших областей без замет­ного влияния какой-либо одной (например, Западная губерния), но боль­шей частью — объединение слабых областей с сильной в промышленном отношении (Тверская область с более развитой Ярославской в Верхневол­жской губернии и т.п.).

Губерний, где ВРП одной области по сравнению с другими значитель­ный, втрое больше, чем с примерно одинаковыми его объемами. Около половины губерний имеют сильную область — промышленное ядро: Вол-го-Окская (с Владимирской областью), Северо-Западная (с С.-Петербур­гом и Ленинградской областью), Среднероссийская (с Нижегородской областью), Северо-Кавказская (со Ставропольским краем), Волго-Кам-ская (с Татарией), Средневолжская (с Самарской областью), Западно-Уральская (с Пермской областью), Южно-Сибирская (с Кемеровской областью) и т.д.

В некоторых губерниях сельскохозяйственное ядро находится в другой об­ласти, чем промышленное: Западная (не в Смоленской, а в Брянской области), Восточно-Черноземная (не в Липецкой, а в Воронежской), Южно-Сибирская (не в Кемеровской области, а в Алтайском крае) и др. Это приводит к хорошему сочетанию в губернии двух важнейших отрас­лей народного хозяйства. В Средневолжской губернии доля Самарской области в стране по сельскому хозяйству совпадает с долей по населе­нию, т.е. избытка продукции нет, а две другие области — Саратовская и

270

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Пензенская такой избыток обеспечивают, и появляется также сельскохо­зяйственная специализация губернии.

Объединенные в губернию областные единицы взаимно расширяют и уси­ливают территориальный хозяйственный комплекс. К главным отраслям основной индустриальной области добавляются новые отрасли промыш­ленности или усиливаются имеющиеся.

Например, в Западной губернии Смоленская область имеет ведущие от­расли: энергетику, химическую, строительных материалов, легкую. При­соединение Калужской и Брянской областей добавляет в качестве специ­ализирующих машиностроение, легкую, пищевую отрасли и усиливают энергетику (Калужская), строительных материалов, легкую.

В промышленности Средневолжской губернии ведущее положение зани­мает Самарская область, специализированная на химической и машино­строительной отраслях. Вхождение в губернию Саратовской и Пензенской областей укрепляет их и добавляет энергетику, производство строитель­ных материалов, пищевую (Пензенская), легкую отрасли.

Или взять Южно-Сибирскую губернию, где угольную промышленность и черную металлургию Кемеровской области эффективно дополняют ма­шиностроение, химическая, пищевая и другие отрасли специализации Алтайского края.

Необходимо отметить, что приведенные примеры далеко неполно говорят о возможностях промышленных комплексов губерний, так как они, как и во многих других случаях, сильно деформированы кризисом, и целый ряд отраслей выпал из круга специализирующих (например, машиностроение в Смоленской области, энергетика и химическая — в Кемеровской и т.д.). Выше обращалось внимание на гипердеформацию промышленного комп­лекса Тюменской области и другие подобные случаи.

Тем не менее, преимущества формирования крупных территориальных хозяйственных комплексов общеизвестны, и губернии создают для этого весьма благоприятные условия.

Основные экономические и социальные параметры вновь образуемых гу­берний (табл. 6.5) отличаются гораздо более высокими значениями, каче­ственным преимуществом и меньшей территориальной дифференциаци­ей, чем у существующих областных единиц.

271

 

272

 

273

 

Государственно-территориальное устройство России

Самые большие губернии по численности населения — Центральная (15 млн. человек), Восточно-Уральская (9,4 млн.), Волго-Донская (8,3 млн.), самые малые — Северо-Восточная (1,5 млн.), Карело-Мурманская (1,8 млн.), а из более южных — Верхневолжская и Тихоокеанская (3,1-3,2 млн.).

Разрыв между губерниями составляет порядка 10 раз, а без северных тер­риторий — около 5 раз, т.е. втрое — впятеро меньше, чем при существую­щем областном делении1.

Первые места по объему валового регионального продукта, как по ряду других показателей, занимают Центральная (19,4% в РФ) и Обско-Ир-тышская (8,4) губернии, за которыми следуют Восточно-Уральская, Се­веро-Западная и Средневолжская (4,7-5,8%). Замыкают ряд Западная, При-окская, Волго-Окская и Карело-Мурманская губернии (1,4-1,5%).

Диапазон показателей достигает 14 раз, а без Центральной и Обско-Ир-тышской губерний — всего 4 раза.

Умеренная дифференциация — 9,6 и (без уникальных регионов) 5,3 раза — наблюдается по объему промышленного производства. Высшую группу гу­берний образуют Центральная, Обско-Иртышская (8,9%) и Восточно-Уральская (8), низшую — Северо-Кавказская (1), Западная, Приокская, Западно-Сибирская и Приамурская (1,3-1,6%).

Губерний с объемом производства промышленной продукции до 2% все­го 9, или менее 1/3, против 2/3 среди существующих областных единиц.

Крайними губерниями по масштабам сельскохозяйственного производ­ства являются, с одной стороны, Волго-Донская (6,1%), Причерноморс­кая и Средневолжская (5,6-5,9) губернии, с другой — Карело-Мурманс­кая и Северо-Восточная (0,3-0,8), а также Тихоокеанская (1,2%). Разрыв между первой и последней — 5 раз.

Инвестиции в основной капитал концентрируются в Центральной (19,8%), Обско-Иртышской (12,6), Северо-Западной (7,9), Восточно-Уральской (4,6%) и ряде других губерний. Меньше всего их в Приокской (1,1%), Вол-го-Окской, Карело-Мурманской, Западной (1,1-1,2%) и некоторых других губерниях. Без первых двух губерний диапазон показателя достигает 7 раз.

Губернеобразующие области, края и республики имеют 3/5 всего населения РФ.

274

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Заметно выравнивается налоговый потенциал, что положительно скажется на межбюджетных отношениях. Если прежде областных единиц с высоки­ми налоговыми поступлениями (2% и больше в РФ) было всего 1/8, то теперь таких губерний может быть уже половина.

Лидирующее положение занимают губернии: Центральная (27,2%), 06-ско-Иртышская (10,5) и Восточно-Уральская (6,4), а замыкающее — За­падная (1) и Волго-Окская (1,1%). Разрыв уменьшается с 20 до 6 раз (без уникальных регионов).

Средним и высоким уровнем экономического развития (по производству ВРП на душу населения) отличаются 19 губерний — от Обско-Иртышс-кой (382% к РФ), Центральной (190) и Северо-Восточной (180) до За­падно-Черноземной (76) и Верхневолжской 76%). Низкий уровень присущ 9 губерниям — от Северо-Кавказской (41%) и Западной (56) до Приокс-кой (67) и Южно-Сибирской (73%).

Разрыв Обско-Иртышской губернии с Северо-Кавказской достигает 9,3 раза, а с Западной — 6,8 раза, т.е. вдвое меньше, чем между существу­ющими областями. При этом по-прежнему сказываются «северные удоро­жания». Однако, если раньше процентная пропорция между регионами первой и второй групп составляла 49:51, то теперь 68:32, т.е. первая кате­гория уже значительно преобладает.

Соответственно гораздо лучше становятся показатели уровня социального развития. Например, по розничному товарообороту на душу населения диапазон сокращается с 6 раз по областным единицам (Самарская область - Дагестан) до 2,2 раза между губерниями (Средневолжская — Северо-Кавказская).

Таким образом, при губернском территориальном устройстве важнейшие региональные экономические показатели значительно улучшаются, диффе­ренциация по большинству их сокращается вдвое-втрое.

В губерниях как обширных регионах из-за большого количества низовых (сельских) административных районов потребуется второе региональ­ное звено управления — средние административно-экономические под­районы.

Могут быть различные суждения, как их образовать и именовать. Пред­ставляется целесообразным хотя бы на первом этапе сохранить в таком

275

 

Государственно-территориальное устройство России

качестве существующие республики, края, области, а также автономные округа (без включения в края и области), оставив им (за исключением, может быть, республик) прежние названия, поскольку население к ним привыкло, да и управление ими более или менее отлажено. Они могут управляться непосредственно администрациями вице-губернаторов, в ранг которых с большими правами будут возведены нынешние руководители этих регионов. Тем самым сохраняется децентрализация и демократизм территориально - организационной структуры.

Диапазон областных образований по числу низовых районов достигает 12 раз — от Алтайского края (60 районов) до Мурманской области и Еврей­ской автономной области (5 районов). Поэтому 23 губернии насчитывают свыше 50 районов, в том числе 12 — свыше 70 районов, а в двух — 100 и более.

Потребность в разделении на управленческие округа уже реализована в не­которых крупных областных образованиях с большим числом администра­тивных районов. Распоряжением Президента Российской Федерации от 14 октября 1996 г. одобрена инициатива администрации Свердловской области в создании там (имеется 30 районов) управленческих округов и в них тер­риториальных органов исполнительной власти (как структур регионального управления, а не местного самоуправления). Сформированы они и в Рес­публике Саха (Якутия). Еще ранее для усиления управленческой вертикали и более рационального использования производственных ресурсов 32 райо­нов Воронежской области там образовали 7 межрайонных объединений. То же самое потребуется в губерниях. Между прочим, укрупнение управлен­ческих структур снизу неизбежно ведет к необходимости расширения гра­ниц вышестоящего звена территориального управления.

Там же, где есть автономные округа, они выполняют в большей мере функ­ции, относящиеся не к решению национальных проблем, а к обычному тер­риториальному управлению, тем более в суровых условиях Крайнего Севера.

Особо стоит вопрос о республиках, в которые были переименованы быв­шие АССР и автономные области. А ведь когда-то не только вторые, но и первые входили в более крупные территориальные образования — края (глава 2). Как уже подчеркивалось, особые национальные преимущества людей — это давно уже исторический анахронизм. Стоит подумать о том, чтобы, не умаляя сложившихся традиций и сохранив некоторые атрибуты государственности для нынешних республик, изменить их названия на на­циональные области, например Чувашская область, Якутская область и т.д.

276

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

И, таким образом, не только вписать их в структуру областного деления (внутри губерний), т.е. уравнять республики, области, но и как-то в ней выделить, т.е. подчеркнуть этническую особенность (поскольку обычные области носят названия только от своих центров).

Альтернативой сохранению областных территориальных единиц в качестве административных частей губерний является подразделение последних на административные округа, подобные существовавшим в 20-х годах или упо­мянутым выше управленческим. Не исключено возвращение к ним в буду­щем. Сходные единицы, не считая автономных округов, используются сей­час в качестве временных избирательных округов (по выборам в Государ­ственную Думу образовано 225 одномандатных округов); они удобны тем, что имеют одинаковую численность населения (избирателей).

Все эти и другие вопросы, связанные с введением губернского территори­ального деления, потребуют законодательного решения, отражения в Кон­ституции Российской Федерации и федеральных конституционных законах. Видимо, в первую очередь, речь пойдет о субъектах Федерации. По нашему мнению, таковыми должны быть только губернии, если они будут образо­ваны (или другие по названию и аналогичные по характеру единицы), а также два города федерального значения, т.е. всего 30 единиц (не более).

Как отмечалось в разделе 1.3, Конституция России (ст. 65, ч. 2) допускает объединение субъектов Федерации, а Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. установлен порядок принятия и образования нового субъекта. В качестве переходной меры могут быть сформированы территориальные объединения регионов без предоставления статуса субъек­тов, во главе с губернатором-координатором из числа глав соответствую­щих регионов (что не требует изменения Конституции РФ).

Следует согласиться с мнением правоведов в том, что процесс целесооб­разной модернизации Российской Федерации в государство с крупными и однородными по параметрам развития государственно-территориаль­ными образованиями должен протекать организованно и системно. Юри­дическая основа — непосредственное закрепление в Конституции России норм, определяющих необходимые признаки создаваемого нового терри­ториального образования — субъекта Федерации, условия и процедуры преобразования и т.д. На основании этих конституционных положений и соответствующих им законов и иных нормативных правовых актов мелкие по территории и численности населения и маломощные по показателям

277

 

Государственно-территориальное устройство России

экономического развития образования получают рекомендации по преоб­разованию (слиянию с другими либо переходу в статус административно-территориальной единицы в составе другого образования).

Как полагают авторы, такой процесс вполне осуществим, если удастся создать новый режим финансово-экономических отношений, при кото­ром статус нового территориального образования будет связан не только с расширением прав, но и с увеличением бремени ответственности за реализацию этих прав. Маломощные территории будут вынуждены сли­ваться с другими субъектами Федерации, и это объективно повлечет за собой укрупнение и соответственно сокращение числа регионов-субъек­тов Федерации. Успех решения задачи зависит, однако, от того, насколь­ко сами регионы прочувствуют политическую и экономическую выгоду от такого укрупнения1. Наряду с этим, полагаем, нужна федеральная поли­тика, поощряющая территориальную интеграцию снизу.

Ярославский губернатор А. Лисицын направил в Администрацию Прези­дента РФ законопроект о проведении эксперимента по укрупнению рос­сийских регионов по принципу объединения 2-4 «слабых» и «сильных» территорий.2 Согласно Конституции РФ, пересмотр положений большин­ства ее глав, включая гл. 3 «Федеративное устройство» (куда относится ст. 65 с перечнем субъектов Федерации), производится в более простом порядке, чем основополагающих (гл. 1, 2 и 9).

Имея в виду необходимость тесной взаимосвязи правовых основ государ­ственно-территориального устройства с экономическими, представляет­ся целесообразным законодательно установить прямую обусловленность (зависимость) статуса субъекта Федерации нормативами его ресурсно-про­изводственного потенциала (характером и масштабами территориального комплекса). В действующих законодательных актах, в том числе Федераль­ном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. и в законопроекте «О статусе субъекта Федерации», этот вопрос не нашел отражения.

Какие новации надо ожидать в федеративных отношениях и территориаль­ном управлении в связи с укрупнением регионов?

По Конституции, вне пределов ведения Российской Федерации и совме­стного с ней ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государствен-

1          Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. -

М.: Дело, 2000, с. 98.

2          Российская газета, 2002, 30 марта.

278

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

ной власти. Такое решение проблемы разграничения предметов ведения остав­ляет за субъектами полномочия по широкому кругу вопросов, однако они нуждаются в конкретизации'. Для этого республики, края и области стали заключать договоры с центром о разграничении прав. В целях упорядоче­ния решения вопроса и с прекращением прежнего договорного процесса в 2001 г. началась работа по подготовке предложений о законодательном разграничении предметов ведения и полномочий (речь — о совместной компетенции) между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и орга­нами местного самоуправления2. И здесь, вопреки некоторым мнениям, следует предусмотреть и учесть предстоящую реорганизацию территори­ального устройства.

Согласно законодательству, при разграничении предметов ведения и пол­номочий между центром и регионами решается таюке вопрос об обеспе­чении соответствующих органов власти финансовыми, материальными, техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих функций. Таким образом, налицо зависимость правомочий субъектов РФ от их ресурсных возможностей (потенциала).

С повышением ресурсной обеспеченности (дохода) регионов при укруп­нении и усилении их способности самостоятельно решать многие насущ­ные проблемы становится вполне возможным возложить на них более широкий круг обязанностей, в том числе передать им из Центра ряд но­вых управленческих функций из числа нынешних и конкретизированных федеральных и совместных, снизив тем самым нагрузку и ответственность центральной власти в региональном управлении. В результате перестроят­ся и укрепятся федеративные отношения, например, произойдет сокра­щение федеральных трансфертов регионам и увеличение их доли в фи­нансировании государственных расходов, сложится более организован­ная система бюджетного федерализма.

Вопрос о том, какими предметами ведения и полномочиями целесооб­разно наделить укрупненные и однородные регионы-субъекты Федерации, тре­бует специального исследования. В предварительном порядке можно ска­зать, что заслуживает изучения выделение для указанной цели элементов

1          Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. - М.: НОР­

МА, 2001, с. 331-332.

2          Подробнее см.: Самойлов С. Федеральная реформа набирает скорость (интервью). -

Наша власть: дела и лица, 2001,№ 9.

279

 

Государственно-территориальное устройство России

ряда предметов совместного ведения по действующей Конституции РФ (ст. 72), например таких как: вопросы владения, пользования и распоря­жения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (п. «д»); общие вопросы воспита­ния, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. «е»); координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материн­ства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обес­печение (п. «ж») и некоторые другие. Можно отнести сюда и ряд вопросов регулирования размещения и комплексного регионального развития про­изводительных сил. Вероятно, представится возможность перенести неко­торые предметы из ведения Российской Федерации в совместное ведение ее и субъектов Федерации.

Следовательно, любая реформа разграничения полномочий должна обя­зательно, на наш взгляд, предусматривать вариант для условий укрупнен­ного административно-территориального устройства, поскольку это свя­зано с ее более высокой социально-экономической эффективностью, чего никак нельзя игнорировать.

О многих преимуществах системы губерний — средних административно-экономических регионов — уже было сказано в этой монографии. Однако три из них хотелось бы подчеркнуть особо.

Первое — формирование крупного экономического потенциала. Оно высту­пает в качестве важнейшего условия эффективной специализации и ком­плексного развития хозяйства региона, обеспечения его ресурсной, преж­де всего финансовой, самодостаточности, а, значит, успешного продви­жения к рыночной экономике. Это обстоятельство в организационном плане создает предпосылки самостоятельного решения губернией ключевых про­блем территории, избавления от повседневной опеки центра и необходи­мости постоянного обращения к нему за содействием и поддержкой. Об­ладание крупными ресурсами значительно важнее, нежели в отсутствии таковых постоянно требуемое расширение прав малых регионов. Это по­зволит субъектам Федерации также взять на себя часть нынешних феде­ральных полномочий и расходов (прежде всего социальных), разгрузив Центр.

280

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Второе — реальное осуществление масштабной территориально-экономичес­кой интеграции. Губернии будут выступать наряду с федеральными округа­ми основным организационным рычагом этого прогрессивного процесса, обеспечивая тем самым формирование рациональных связей и укрепле­ние единого экономического пространства страны, а, следовательно, и ее территориальную целостность.

И, наконец, третье — смягчение и устранение сильной территориальной дифференциации социально-экономического развития. Это выгодно не только губернаторам, но и, прежде всего, федеральной власти, так как способствует ее усилению и освобождению от излишних забот, избавляет от обострения сложных и трудных проблем, в первую очередь, социальных и межбюджетных.

Вместе с тем, нельзя избежать ответа на возможный резонно возникаю­щий вопрос: а не усилятся ли у крупных, мощных регионов — губерний стремления к хозяйственной автаркии и политическому сепаратизму и вместе с ними центробежные тенденции? Думается, твердой гарантией от такой опасной ситуации будет сохранение и упрочение сильного государ­ственного центра, в том числе и посредством системы президентских фе­деральных округов.

В изложенном проекте отражен один из возможных вариантов модерниза­ции существующего государственно-территориального устройства Россий­ской Федерации. Сущность его — создание федеральных (межрегиональ­ных) территориальных образований и укрупнение и унификация регио­нов-субъектов Федерации. Речь идет об общей концепции и схеме административно-экономического районирования. Для их обсуждения и уточнения, а также разработки административно-территориального уст­ройства на низовом уровне целесообразно привлечь широкий круг ученых и специалистов в области территориального управления, региональной и местной экономики и государственного строительства. Используя поло­жительный прошлый опыт, полезно провести экспериментальное райо­нирование на примере отдельных типов регионов.

В следующей главе монографии в целях дополнительного обоснования проекта рассматриваются экономика и социально-экономические пробле­мы выделяемых территориальных образований.

281

 

Государственно-территориальное устройство России

 

6.4

 

ОБЗОР СОВРЕМЕННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ

 

С начала 90-х годов в средствах массовой информации и публицистике по­явилось много высказываний по вопросам федеративных отношений, тер­риториального управления, межбюджетной системы и др. Среди предлага­емых мер по улучшению ситуации в связи с поспешно начавшимися ре­формами и обострением социально-экономического положения фигурировали главным образом такие как перераспределение полномо­чий между федеральными и региональными органами власти, выравнива­ние прав субъектов Федерации (областей и республик), стимулирование повышения уровней экономического и социального развития регионов, снижение затрат на государственное управление и т.д. Реже, но довольно многочисленными были предложения по административно-территориаль­ному делению.

По проблемам государственно-территориального устройства выступали не только специалисты-юристы и экономисты, но и общественно-полити­ческие деятели (Г.А. Зюганов, Е.М. Примаков, А.В. Руцкой, В.В. Жиринов­ский и др.), а также писатели, деятели науки и культуры1. Освещался про­шлый отечественный и зарубежный опыт, и выдвигались предложения.

Предлагалось главным образом укрупнение областного деления. Причем, стре­мясь уравнять права разных регионов путем переименования областей в рес­публики, отдельные авторы единичным решениям предпочитали групповые («Центрально-Русская республика» из несельских областей). Многие брали за основу административного деления крупные экономические районы.

См., например: Ковалев А. Доигрались.- Гласность, 1992, 8 декабря; Цуканова Л. «Русская республика»: миф или реальность? - Российские вести, 1993, 7 сентября; Кречетов В. Будущее региональной идеи. - Экономика и жизнь, 1993, № 50; Хорев Б. Россия дальше своих границ. Государственная политика и геополитические реа­лии - Правда, 1994, 11 марта; Шаститко П. Губернии - вчерашний день России. То, что хорошо в XIX веке, вряд ли уместно в XXI. - Российские вести, 1995, 15 февра­ля; Сычев А. Какую же государственность мы создаем? - Российская газета, 1997, 29 января; Зюганов Г. Муки централизма. - Российская газета, 1997, 30 января; Рыжков В. Губернии в России еще помнят. - Дом и Отечество, 1997, 15-21 февраля; Кресс В. Почему «Сибирское соглашение» есть, а российского нет? - Российская газета, 1997, 19 сентября; Строев Е. Не допустить, чтобы рассыпалась страна. - Парламентская газета, 1999, 21 января.

282

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

За подобные решения высказывались губернаторы крупных и многоресур­сных областей: Э. Россель (Свердловская область), В. Кресс (Томская об­ласть) и др. Руководители маломощных территориальных образований, например, М. Прусак (Новгородская область) обычно были против. Их мнение преобладало на некоторых общероссийских форумах, в частности на научно-практической конференции «Проблемы и перспективы разви­тия российского федерализма» (1998 г.), репортаж с которой содержал такую вряд ли объективную оценку: «Ни один трезвый политик не риск­нет сегодня предложить передел России, чтобы в итоге возникло не 89 субъектов, являющихся большей частью дотационными, а 15-20 эконо­мически самодостаточных территорий...»1. Считая укрупнение областей це­лесообразным лишь в перспективе, в настоящее время ему предпочитали развитие горизонтальной экономической интеграции в рамках действую­щего территориального деления (Е.М. Примаков)2. Дискуссия об укрупне­нии субъектов Федерации вновь вспыхнула в связи с вопросом о разгра­ничении полномочий Центра и регионов3.

В перечисленных высказываниях отсутствовала серьезная аргументация перестройки административного деления, распространенными были оцен­ки типа: «89 субъектов — это слишком много», целесообразное их количе­ство определялось интуитивно, никаких конкретных сеток деления и тем более их обоснования не выдвигалось; правильно отмечая иногда необхо­димость глубоких расчетов, анализа бюджетов, доходных источников ре­гионов и т.п., о научном экономическом районировании — основе терри­ториального устройства, как правило, не упоминали.

Такой поверхностный подход, к сожалению, возобладал даже у некото­рых выдающихся деятелей науки и культуры. Так, в проекте Конституции академика А.Д. Сахарова Республика Россия делилась на 4 разномасштаб­ных экономических района с административными функциями — Европей­ская Россия, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, — каждый из которых должен иметь «полную экономическую самостоятельность, а так­же самостоятельность в ряде других функций...».4 Писатель А.И. Солжени­цын предлагал вернуться к губернскому территориальному устройству,

1          Российская газета, 1998, 23 января.

2          Российская газета, 1999, 27 января.

3          Российская газета, 2002, 30 марта.

4          Сахаров А.Д. Тревога и надежда. - М.: Интер-Версо, 1990, с. 272. Кстати, известный

американский политолог 3. Бжезинский в целях усиления у нас сепаратистских

тенденций разделял Россию на 3 макрорегиона - Европейскую Россию, Сибир­

скую и Дальневосточную республики (Российская газета, 1997, 19 ноября).

283

 

Государственно-территориальное устройство России

что более реалистично, но серьезного обоснования также не дал. В публи­цистической работе «Как нам обустроить Россию» (1990) он полагал ра­зумным выделить в стране, «скажем, ... сорок жизненных и световых цен­тров для своих краев как очагов экономической и культурной жизни»1.

Другая, весьма немногочисленная группа изданных работ в виде научных статей, отдельных монографий и учебников (с разделами по данному воп­росу) принадлежит специалистам территориального управления, регио­нальной экономики и государственного строительства.

Сюда относятся главным образом труды сотрудников Государственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производи­тельных сил» (СОПС). Состояние административно-территориального де­ления страны и концепция его реформирования на базе экономического районирования при переходе к рынку были раскрыты в их публикациях 90-х годов, о которых упоминалось выше. Основные положения этих работ и их дальнейшее развитие нашли отражение в данной монографии.

Во многом на аналогичных позициях (признание устарелости территори­ально-организационной системы, ведущей роли экономического райони­рования и подчиненной — национального фактора в реконструкции адми­нистративно-территориального деления, его приоритетным направлени­ем — укрупнение областных единиц, и т.д.) стоит целый ряд авторов последующих публикаций, некоторые из которых уже упоминались.

Осторожная поддержка реорганизации существующего административно-территориального устройства содержится в отдельных крупных работах по отраслям права, включая учебники. Так, М.В. Баглай отмечает: «Вхожде­ние в состав Федерации 89 субъектов (самая большая по числу субъектов федерация в мире) явилось результатом включения всех автономий и ад­министративно-территориальных единиц, далеко не равных в экономи­ческом отношении. Отсюда выдвижение определенными кругами различ­ных проектов по сокращению числа субъектов Федерации, часто обосно­ванных необходимостью создания крупных экономических комплексов. Экономико-географический федерализм в будущем, несомненно, испы­тает влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений...» Однако, по мнению автора, этот процесс «подгонять... политическими методами нельзя»2.

1          Солженицын А.И. Публицистика. Т.1. - Ярославль: Верхне-Волжское изд-во,1995,

с. 559.

2          Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Норма,

2001, с. 304.

284

 

Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

В связи с развитием федерализма касается данной проблемы свердловский губернатор Э.Э. Россель. Ее поэтапное решение он видит в повышении роли крупных территориально-экономических образований (межрегиональные ассоциации) с последующим укрупнением в их рамках существующих субъек­тов и созданием 20-50 губерний, а в них — губернских округов (укрупнен­ные административные районы). Федерация мыслится как «чисто террито­риальная», но включающая в субъекты национальные образования (отдель­ные из них становятся губерниями). Большое значение автор придает стадиям правового оформления административно-территориальной реформы1.

Аналитическому разбору прошлых опытов и современной актуализации вопросов экономического районирования и административно-территори­ального устройства для совершенствования территориального управления посвящены выступления одного из видных российских регионалистов Э.Б. Алаева2. Основные положения новой методологии, по его мнению: укрепление нижних звеньев административно-территориальной системы, построение территориальной структуры снизу вверх, четкое определение функций для каждого уровня системы, множественность систем райони­рования, учет национально-этнического фактора через создание культур­ной и территориально-культурной автономии. Однако конкретной схемы нового административно-территориального деления он не приводит.

В этом отношении представляют интерес несколько опубликованных проектов.

Известный экономико-географ В.К. Бугаев (С.-Петербург) на основе ис­следования территориальной структуры общественного производства обо­сновывает предлагаемые схемы экономического районирования и адми­нистративно-территориального деления России3. Автор считает, что глав­ным направлением здесь должно стать создание крупных регионов, равноценных экономически и строящихся на межнациональной основе.

Исходя из концепции и схемы экономических макрорегионов, учитывая также необходимость обеспечения равномасштабности и равнопаритетно-

Россель Э.Э. Рыночные трансформации: экономическая политика субъекта Россий­ской Федерации. - Екатеринбург: Ин-т философии и права, 2000, с. 46-57. Алаев Э. Административно-территориальное деление России (историческая справ­ка).- Федерализм, 1999, №2.

Бугаев В.К., Гладкий Ю.Н., Файбусович Э.Л. Лекции по курсу «Социальная и эко­номическая география». Часть II. - Спб.: Изд-во Спб ГУ экономики и финансов, 1997, с. 186-189; Бугаев В.К. Методологические аспекты административно-террито­риального устройства Российской Федерации. - Известия Русского географическо­го общества, 1993, № 3.

285

 

Государственно-территориальное устройство России

сти намечаемых объектов управления, общее число крупных администра­тивных районов может быть выделено порядка 22-25 единиц по минималь­ному варианту. Выход из сложившейся пестрой национально-территори­альной системы видится автору в создании таких переходных форм уст­ройства, как «федеративные» и «конфедеративные» регионы. Первые могут сформировать единое, общее для всех входящих в их состав регионов-субъектов управление. Регионы второго типа, в состав которых войдут рес­публики, организуют совместное, или «корпоративное», управление от­дельными сторонами социально-экономического развития.

Регионы «федеративные»: Санкт-Петербург, Московский, Столичный ок­руг, Западный, Ярославский, Воронежский, Самарский, Екатеринбургский, Челябинский, Тюменский, Магаданский, Хабаровский, Якутский, Татар-станский, Башкортостанский. Регионы «конфедеративные»: Северный, Вол­го-Вятский, Нижневолжский, Азово-Черноморский, Северо-Кавказский, Западно-Уральский, Кузнецко-Алтайский, Енисейский, Прибайкальский. Регион анклавный — Калининградский. Общее число входящих в их состав областных единиц (с крупногородскими) предлагается довести до 200-250.

Крупный экономист и общественный деятель Г.Х. Попов, подчеркивая не­адекватность административно-территориальной системы страны ее эконо­мическому и политическому строю, отмечает, что решение вопроса долж­но учитывать необходимость сохранения целостности России как единого государства и наделения регионов всеми правами, вытекающими из эконо­мической, политической и социальной природы постиндустриализма.

Он полагает: этим «заданным» условиям отвечает создание 10-15 больших земель (краев) — исторически сложившихся российских регионов, а именно: Северная Россия, Центральная Россия, Южная Россия, регион казачьих областей, Поволжье, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Даль­ний Восток плюс две национально-территориальные земли, которые можно назвать республиками, — Татаро-Волжская и Дагестано-Кавказская плюс столичный регион — Московия. В итоге — 12 единиц. В случае объединения с Республикой Беларусь она сможет составить еще одну национальную республику, а в случае, если Чечня остается в России, будет еще одна.

В каждую землю войдет по 3-5 нынешних русских областей (краев) и по 2-3 национальных образования. В России возникнет 5 уровней управления: местный, район (город), область (край), земля, центр. Земли должны иметь широкую автономию и самостоятельность во многих вопросах, особенно экономических, президента и парламент, но избираться последние будут

286

 

Глава б Модернизация государственно-территориального устройства

не населением, а съездом представителей от входящих в землю краев, областей, национальных структур; то же, соответственно, в областях и краях. Только на первичном уровне (местном и районном) население пря­мо избирает органы власти и управления. Власть Центра составят генерал-губернатор и другие федеральные структуры'. На наш взгляд, объединение в одном территориальном звене — земле — двух уровней власти — феде­ральной и региональной — не лучший вариант.

Оригинальный, но не бесспорный подход к переустройству территориаль­но-организационной системы предлагает Б.Т. Лагутенко. Он считает на­зревшей комплексную административно-территориальную реформу, ко­торая должна исходить из принципов унификации, экономической эф­фективности и территориальной справедливости для всех граждан. Субъектами Российской Федерации, возможно, будут земли или губер­нии, области, края, округа; более емким наименованием, по его мне­нию, являются «земства». Число их должно быть вдвое меньшим, чем ны­нешних субъектов Федерации, причем сопоставимых по населению и тер­ритории. Но при этом следует учитывать обширность и малонаселенность Севера и Востока, где в качестве высшей административной единицы це­лесообразно сделать «федеральную территорию» (по примеру других стран с безлюдными местностями).

Предлагается образовать 35 земств, столичный округ и 5 федеральных тер­риторий (последние — в пределах треугольника Архангельск — Хабаровск - Чукотка). Границы «территорий» нарезать по параллелям и меридианам. Различия между земствами по среднедушевому ВРП составляют 2-3 раза, населению — до 3 раз, площади — до 6 раз.

В перечне земств: Балтия (Калининградская область), С.-Петербург, Ев­ропейский Север-1, Европейский Север-2, Центр-1, Центр-2, Центр-3, Центр-4, Черноземье и т.д.; федеральные территории: Северо-Европей-ская, Западно-Сибирская, Восточно-Сибирская, Восточная и Северо-Во­сточная. Почти все земства и федеральные территории формируются не из целых областей, краев, республик, а из их частей. Также сомнительным является разнотипность высшего уровня административного деления (два типа) при обозначении одного типа («федеральные территории») как бы объекта центрального, а не регионального управления. Странными выгля­дят нумерованные названия регионов (Центр-1, Центр-2 и т.п.)2.

'    Попов Г.Х. Будет ли у России второе тысячелетие. - М.: Экономика, 1998, с. 251-252. 2    Лагутенко Б. Россия нуждается в административно-территориальной реформе. - Фе­дерализм, 2001, № 1.

287

 

Государственно-территориальное устройство России

Наряду с указанными заслуживают внимания предложения из недавних советских работ, например Б.С. Хорева о 32 интегральных экономико-ад­министративных районах России1.

Единственная тематическая монография за рассматриваемый период при­надлежит А.С. Саломаткину (Челябинск)2. Одна часть ее посвящена общим вопросам АТУ (обобщение в основном различных публикаций, перечень которых составляет 277 единиц), другая — территориальному устройству местного самоуправления (с использованием опыта Челябинской области и др.). Исследование проведено в правовом и организационном плане.

Помимо передачи существенных полномочий на более высокие или низ­кие уровни, чем субъект Федерации (без передела границ), автор полагает целесообразным уточнение АТУ. Однако он не считает оптимальным ре­шением укрупнение областей с преимущественно русским населением, их объединение в губернии (штаты) и уравнение последних в правах с республиками, поскольку, по его представлению, этим не устраняются межэтнические диспропорции и противоречия. Главный же вопрос — об экономической интеграции и ресурсной самодостаточности регионов как факторах рационализации территориального устройства им даже не ста­вится. Основным направлением реформирования АТУ предлагается ук­рупнение низовых единиц субъектов Федерации и создание более круп­ных единиц на базе муниципального АТД.

Крайне важно, считает А.С. Саломаткин, обеспечить соответствие систе­мы норм, процедур и форм регулирования и регламентации хозяйствен­ной деятельности интересам территориального развития, установление для каждого территориального уровня конкретного перечня допустимых ад­министративных и иных рычагов воздействия на деятельность хозяйству­ющих субъектов. Что касается механизмов взаимодействия федерального центра и регионов, то автор выступает сторонником формирования бази­руемых на добровольном объединении и делегировании полномочий но­вых территориальных структур типа межрегиональных ассоциаций при необходимости введения их деятельности в законодательное русло феде­рализма и местного самоуправления (хотя это пока не предусмотрено Кон­ституцией РФ).

1          См.: Хорев Б.С. Территориальная организация общества. - М.: Мысль, 1981, с. 167-168.

2          Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Феде­

рации (вопросы теории и практики). - М.: Манускрипт, 1995.

288

 

Глава 6             Модернизация государственно-территориального устройства

Наряду с принятием федерального закона об основах АТУ, по мнению автора, нужны соответствующие законы в субъектах Федерации, что обес­печит должную унификацию законодательства в этой области. Конкрет­ной концепции и схемы усовершенствования административно-террито­риального устройства не предлагается.

В печати рассматривался вопрос о федеральных округах. В журнальной статье Н.Ю. Замятиной сообщалось об одном из проектов федеральных округов (1995 г.), разработанных при ее участии под руководством Л.В. Смирнягина и АВ. Новикова в рамках Аналитического управления при Президенте РФ1.

По проекту выделялось 23 округа, каждый из нескольких субъектов Федера­ции. Причем, границы округов не совпадают не только с экономическими районами, но в ряде случаев и с регионами-субъектами Федерации, а в каче­стве центров выбраны небольшие захолустные городки, хотя и с удобными транспортными узлами (т.е. не экономические, а географические центры). По замыслу разработчиков проекта, это должно демонстрировать «независимость регионального и федерального уровней власти», их «автономность». Так, Се­верный округ включает Архангельскую область, Карелию, Мурманскую об­ласть, Ненецкий а.о. с центром в Беломорске, Южнорусский (Чернозем­ный) округ — Белгородскую, Курскую и Орловскую области с центром Обо-янь или Дмитриев-Льговский и т.п. (по сути, укрупненные области).

Подобные схемы, конечно, не соответствуют смыслу и масштабу террито­риального управления федерального уровня, их замысел направлен не на сотрудничество различных уровней власти, а заведомо на их противостоя­ние, схема разрушает устоявшиеся территориально-хозяйственные комп­лексы (области и экономические районы) и совершенно неудобна в уп­равленческом, организационно-техническом отношении. Поэтому автор статьи вынуждена признать, что при сравнении проекта и Указа Прези­дента о федеральных округах «стоит отметить большую утопичность перво­го... На его фоне Указ Президента представляется значительно более при­ближенным к российским реалиям и потому жизненным».

Обсуждался учеными вопрос о том, каким должен быть федеральный за­кон об административно-территориальном устройстве2. Рекомендуется идти двумя путями: совершенствование существующей сети территориальных

1          Замятина Н.Ю. Создание федеральных округов: проект 1995 года. - Регион: эконо­

мика и социология, 2001, № 1.

2          Акименко А., Алексеев А., Лавров А., Шувалов В. Путь к совершенной модели

административного устройства. - Федерализм, 1996, № 2.

289

 

Государственно-территориальное устройство России

единиц и создание межтерриториальных функциональных, гибких терри­ториальных структур (функциональных округов). Относительная гибкость административно-территориального устройства должна быть дополнена системой неадминистративных образований. Приоритет стабильности АТУ обусловлен привязкой к нему структур власти и управления и законода­тельной базы. При всех недостатках АТУ его сохранение, считают авторы, предпочтительнее мало обоснованных, нерегулируемых изменений. Важ­ный принцип АТУ — его объективность, соответствие или непротиворе­чивость реальным территориальным социально-экономическим системам разных уровней. Введение в практику национально-культурных образова­ний позволяет отделить национальное строительство от государственного и открыть новые возможности для обоих.

Раздаются предостережения против поисков «чистого» классического тер­риториального устройства, «поскольку существование возможности ком­бинаций и взаимодействия системообразующих принципов создает объек­тивные предпосылки для множественности проявления одной и той же формы государственного устройства в различных опытах государственного строительства»'.

Наконец, необходимо отметить, что есть отдельные высказывания о пре­одолении неоднородности административно-территориального деления не путем его преобразования, а усиления государственного регулирования социально-экономического развития регионов, однако в чем это конк­ретно должно выражаться, не поясняется2.

Таким образом, в рассмотренных научных изданиях содержится общая постановка вопроса о необходимости и путях реформирования существу­ющего административно-территориального деления России без разверну­того обоснования концепции и схемы его переустройства. Вместе с тем в этих публикациях ряд принципиальных позиций авторов — прежде всего об уровнях (звеньях) АТУ, необходимости укрупнения регионов, боль­шем учете при реформировании АТУ российской специфики, объектив­ных территориально-производственных систем, задач и функций терри­ториального управления — в основном совпадает.

1          Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. -

М.: Изд-во МГУ, 1997, с. 64.

2          См.: Каминский И.Л. Современные проблемы федерализма и региональной поли­

тики России / В кн.: Проблемы формирования и развития рыночных отношений в

Дальневосточном регионе. Матер, регион, научн.-практич. конфер. - Хабаровск: Изд-

во ХГТУ, 1998.

290

 

 J

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 13      Главы: <   4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11.  12.  13.