Глава 5 Оценка современного государственно-территориального деления

Региональная стратегия и

политика

Типология проблемных регионов

Действующее государственно-

территориальное деление и

экономическое районирование

Особенности административно-

территориального устройства

зарубежных федераций

ш

Государственно-территориальное устройство России

5.1.

РЕГИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ И ПОЛИТИКА

Ведущее звено административно-территориальной системы, от которого во многом зависит мощь государства, — государственно-территориальное устройство. И его назревшие преобразования, естественно, должны опи­раться на солидную «идеологию».

Важными и неотъемлемыми элементами проводимых российских реформ рассматриваются региональная стратегия и политика. А поскольку они же­стко привязаны в основном к государственно-территориальным образо­ваниям, то последние без их учета не могут формироваться и развиваться.

Региональная стратегия и политика — часть общего политического и эко­номического курса. В настоящее время он определяется установками По­сланий Президента России Федеральному Собранию в 2000-2002 гг. и Стра­тегией экономического и социального развития России до 2010 г.

Стратегия территориального развития призвана реализовать в долговре­менной перспективе благоприятные региональные факторы развития стра­ны и предупреждать и нейтрализовать крупномасштабные региональные проблемы, угрожающие национальной безопасности.

Известно, что в СССР проводилась активная территориальная стратегия. В последние десятилетия ее основными направлениями являлись ускорен­ное развитие восточных районов (крупномасштабное освоение нефтега­зовых, рудных, гидроэнергетических ресурсов Сибири, развертывание машиностроения, нефтехимии, лесной промышленности и т.д.); комп­лексное развитие экономики крупных регионов (формирование строи­тельных и агропромышленных комплексов в совнархозах, в последующем - территориально-производственных комплексов и промышленных узлов с десятками крупных предприятий, единой энергетической базой, инф­раструктурой и, как правило, тесными технологическими связями); вы­равнивание уровней экономического и социального развития регионов (в основном в форме ускоренного подъема отстающих союзных республик для форсирования роста уровня жизни и улучшения финансово-бюджет­ного положения).

170

Оценка современного

Глава 5 государственно-территориального деления

С целью успешной реализации этой стратегии уточнялось административ­но-территориальное деление и экономическое районирование (выделе­ние из Северо-Западного экономического района Северного района, пе­ревод Башкирии из Уральского в Поволжский район) и выделялись в планировании неадминистративные районы (ТПК в Европейской части, в Сибири и на Дальнем Востоке, в Казахстане).

Ныне в России достижение экономического роста, устойчиво опережаю­щего темпы мировой экономики, должно повсеместно обеспечиваться созданием благоприятного делового климата, равных условий конкурен­ции для предпринимателей и инвесторов, формированием финансовой инфраструктуры, трансформирующей сбережения в инвестиции, сниже­нием налогового бремени, повышением эффективности бюджетной сис­темы, в том числе в межбюджетных отношениях центра и регионов. Струк­турная политика государства направляется на усиление повсюду конку­рентности отечественной экономики, активизацию научно-технического и интеллектуального потенциала, приоритетное развитие производствен­ной и рыночной инфраструктуры, обеспечение мобильности рабочей силы, государственную поддержку высокотехнологичных, наукоемких произ­водств, особенно в оборонно-промышленном, топливно-энергетическом и агропромышленном комплексах. Внешнеэкономическая политика при­звана способствовать эффективной интеграции России в международную систему разделения труда и тем содействовать структурным преобразова­ниям в экономике всех регионов.

Главными задачами новой стратегии территориального развития, подле­жащими реализации при обновлении территориального устройства, уче­ными выдвигаются: укрепление целостности экономического простран­ства на основе усиления межрегиональной и межгосударственной коопе­рации; обеспечение устойчивого экономического роста в регионах путем всестороннего использования всего их потенциала; сближение регионов по уровню развития в основном через стимулирование возможностей и резервов отстающих территорий; дальнейшее укрепление федерализма посредством четкого распределения прав и полномочий между центром и регионами; создание соответствующих «вертикалей» и «горизонталей» уп­равления; совершенствование бюджетного федерализма и т.д.

Главными направлениями стратегии должны стать: развитие магистральных путей транспорта и энергетики; адаптация производственных структур

171

Государственно-территориальное устройство России

макрорегионов к требованиям устойчивого развития; формирование об­щероссийских систем расселения и регулирование миграции и др1.

Это требует соответствующего отражения в административно-территори­альной, особенно государственно-территориальной, системе: ее единицы должны быть идентичны по составу, размерам, экономическому потен­циалу указанной стратегии.

Долговременная стратегия территориального развития в значительной мере определяет цели и задачи региональной политики.

По сути они те же, но относятся к существующему и ближайшему перио­дам. Многие ученые-регионалисты видят смысл региональной политики в том, чтобы максимально использовать в интересах всего общества благо­приятные территориальные предпосылки и факторы и минимизировать негативное влияние неблагоприятных природных и экономических усло­вий на социально-экономическое положение регионов.

Имеется три основных объекта государственной региональной политики: территориальная структура государства; административные и экономи­ческие районы; важные локализованные проблемы экономического, со­циального и экологического развития. Согласование интересов государ­ства (центральной власти) и регионов в ходе комплексного решения тер­риториальных проблем составляет предмет государственной региональной политики.

В Основных положениях региональной политики в Российской Федера­ции, утвержденных Президентом России, под региональной политикой понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием ре­гионов страны, а также механизм их реализации. Под регионом имеется в виду часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий2. Причем регион может совпадать с границами субъекта Федера­ции либо объединять территории нескольких субъектов Федерации (на­пример, экономический район). Таким образом, здесь проявляется тесная

1          См.: Гранберг А.Г. и др. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза.

- М.: Экономика, 2000, с. 84-85.

2          Основные положения региональной политики в Российской Федерации — Собра­

ние законодательства Российской Федерации, 1996, №23, ст. 2756.

172

Оценка современного

Глава5  государственно-территориального деления

связь между региональной политикой, экономическим и административ­ным районированием.

Основные положения региональной политики выдвигают ее следующие цели:

обеспечение экономических, социальных, правовых и организа­

ционных основ федерализма в Российской Федерации, создание

единого экономического пространства;

гарантирование конституционных социальных прав граждан неза­

висимо от экономических возможностей регионов;

выравнивание условий социально-экономического развития ре­

гионов;

предотвращение загрязнения окружающей среды, комплексная

экологическая защита регионов;

приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное страте­

гическое значение;

максимальное использование природных особенностей регионов;

становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Задачи государственной региональной политики в этом документе под­разделяются на 4 группы: в области федеративных отношений, эконо­мические, социальные и национально-этнические. В качестве установок для территориального деления и управления особо важное значение пред­ставляют такие задачи, как: сохранение единства и территориальной це­лостности государства; децентрализация власти; равноправие субъектов Федерации; формирование во всех регионах многоукладной экономики, становление региональных и общероссийского рынков; сокращение чрез­мерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, создание в них собственной экономической базы; достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и ра­ционализации структуры хозяйства регионов; стимулирование развития районов и городов с крупным научно-техническим потенциалом («ло­комотивов» экономики субъектов Федерации); государственная поддер-

173

Государственно-территориальное устройство России

жка бедствующих и отстающих регионов, а также регионов со сложными условиями хозяйствования; противодействие тенденции ухудшения де­мографической ситуации; предотвращение и сдерживание обнищания населения, имущественного расслоения в наиболее «бедных» и наибо­лее «богатых» регионах, регулирование миграционных процессов.

В числе кардинальных задач региональной политики, на решение которых нацеливаются усилия органов государственной власти, выдвигается со­вершенствование экономического районирования страны.

Круг вопросов региональной политики весьма широк. Но при этом нет единства взглядов о том, что же надо сюда включать. Некоторые ученые, например, признают за региональной политикой только экономические, финансовые, социальные и экологические функции.

Региональная политика вырабатывается и реализуется на трех уровнях: фе­деральном, региональном (государственная) и местном (муници­пальная).

Одним из направлений федеральной региональной политики должно быть преобразующее воздействие на региональную структуру нацио­нальной экономики путем углубления специализации районов, изме­нения их роли в территориальном разделении труда, что ведет к росту эффективности народного хозяйства страны. Другое направление — фор­мирование систем регулирования для различных проблемных типов ре­гионов, учитывающих специфические предпосылки и условия их развития.

Следовательно, федеральная региональная политика решает стратегичес­кие и межрегиональные проблемы общероссийского значения, требую­щие активного участия федерального правительства в административно -правовом, финансовом и организационном аспектах. Здесь может хорошо проявиться конструктивная роль федеральных округов.

Наряду с этим субъекты Федерации разрабатывают и реализуют свою ре­гиональную политику, направленную на мобилизацию ресурсов и обес­печение необходимых условий жизни населения городов и низовых райо­нов на их территории (проблемы кризисных городов, отсталых аграрных районов и т.д.). Одна из важных целей здесь — найти компромисс между интересами региона и муниципалитетов.

174

Оценка современного

Глава 5 государственно-территориального деления

Административно-территориальное устройство в СССР определялось об­щими политическими целями, которыми была обусловлена конкретная региональная политика. Соответствующими политическими установками руководствовались разработчики районирования, например, при выделе­нии областей во время проведения административно-территориальной реформы 30-х годов и в послевоенный период. Историческое влияние тех преобразований сказывается до сих пор.

Число областей определялось не только числом сельских районов, но в значительной мере количеством крупных индустриальных городов. В них складывается основная хозяйственная и культурная жизнь, к ним тяготе­ют другие промышленные центры и сельскохозяйственные районы. Объе­динение сельскохозяйственных районов вокруг этих центров, где концен­трируются массы индустриальных рабочих, имело в те годы важное поли­тическое значение, обеспечивало, как тогда считали, осуществление руководящей роли рабочего класса. Огромную Уральскую область разде­лили в 1934 г. на Свердловскую, Челябинскую, в 1937 г. выделили из Свер­дловской Тюменскую, а в 1938 г. — Пермскую (Молотовскую) потому, что их центры были на Урале крупнейшими.

Не случайно капитальные вложения в промышленность соответственно директивам ЦК партии долгое время концентрировались по областным центрам, во многих из которых произошла впоследствии сверхконцентра­ция производства и населения, обострилась экологическая обстановка. Получилась крайность: большое количество городов породило множество областей (и наоборот).

Важным признаком областей признавалось относительное равенство чис­ленности населения и однородность его национального состава (первый момент учитывался еще с екатерининских времен, а второй диктовался советской национальной политикой).

В тесной связи с двумя указанными областеобразующими признаками стоял признак обеспеченности средствами транспорта. Характер и на­правление путей сообщения призваны создать условия реального эконо­мического тяготения низовых районов к центру области. Близость сооб­щения с центром — немаловажный для области фактор. В соответствии с конфигурацией транспортного «куста» зачастую и проводились границы области.   Давнее тяготение населенных пунктов к водным путям и по-

175

Государственно-территориальное устройство России

зднее отразилось в формировании административных единиц (Тюменс­кая область, Красноярский край привязаны к водным бассейнам Оби и Енисея).

Методология районирования учитывала его политике-организационные цели. Мотивом выделения областей главным образом явилось улучшение руководства сельским хозяйством. Поэтому в основу соответствующих пред­ложений были положены показатели числа колхозов, сельсоветов, сельс­ких районов и т.д. (образование Белгородской, Липецкой областей из ча­стей Курской и Воронежской и т.п.).

Другой подход применялся при формировании некоторых областей на Востоке. В 1956 г. из Хабаровского края выделилась самостоятельная об­ласть — Камчатская, являвшаяся до того внутрикраевой областью. Перед этим в 1953 г. из районов краевого подчинения с включением Чукотско­го национального округа была образована Магаданская область (тогда же ликвидирована Нижнеамурская внутрикраевая область). На террито­рии Магаданской области к тому времени сложился крупный горнопро­мышленный район, причем с Хабаровском он имел весьма слабые свя­зи, краевой центр мало влиял на развитие его производительных сил, в том числе и на местное хозяйство, культуру и быт коренного нацио­нального населения. Границы новой области были установлены с уче­том сложившихся зон тяготения горнорудных управлений, в качестве районных центров выбраны рабочие поселки, где базировались эти уп­равления.

Региональная стратегия и политика оказывают существенное воздействие на государственно-территориальное устройство не только посредством исходных определяющих установок для него, но и результативностью со­циально-экономического развития регионов (см. главу 7), немало завися­щей от характера территориального деления.

Государственно-территориальное устройство и экономическое райониро­вание, их современное состояние и перспективы теснейшим образом свя­заны с важнейшими региональными проблемами и путями их решения, с целями и задачами государства по регулированию развития регионов. На­ряду с известными благоприятными факторами территориального разви­тия, о которых уже говорилось, теперь в России существует ряд наиболее острых региональных проблем; к ним относятся:

176

Оценка современного

Глава 5                    государственно-территориального деления

усиление тенденции хозяйственной и социальной неоднороднос­

ти экономического пространства (разрыв между субъектами Фе­

дерации по душевым показателям валового регионального про­

дукта за десятилетие вырос с 11 до 40 раз и денежным доходам

населения — с 4 до 13 раз, между экономическими районами раз­

рывы составляют соответственно 3,5 и 2,9 раза);

возрастание дезинтеграционных процессов, т.е. ослабления внут­

ренней связанности этого пространства (доля межрегионального

оборота во ВВП снизилась с 22 до 12-14%);

возникновение и разрастание пространственных очагов кризисных

ситуаций в экономике и социальной сфере (три кризисных пояса с

90-х годов охватывают прямо и косвенно — с прилегающими терри­

ториями-потребителями продукции — около 40 регионов).

Конечно, существует огромное множество других различных региональ­ных проблем, но они или не столь значительны по своему проявлению, или представляют определенную разновидность указанных.

Рассматривая эти острые, «сигнальные» проблемы как серьезную угрозу экономической и национальной безопасности страны, ее территориаль­ной целостности, ученые предлагают для их предотвращения, смягчения и ликвидации необходимые меры территориального регулирования, в ча­стности, содействие становлению и развитию интеграционных форм про­странственной экономики (межрегиональные ассоциации, государствен­ные межрегиональные структуры и т.д.); делается вывод о необходимости для огромной и полирегиональной страны многоуровневой организации экономического пространства; рекомендуется создание постоянного мо­ниторинга с системой критериальных оценок кризисных территорий, раз­работка индикаторов — пороговых или предельных значений для своевре­менного определения региональных кризисных угроз и т.д.

Одновременно прослеживается тесная зависимость характера и размаха острых региональных проблем с размерами и специализацией территори­альных единиц. Так, трансформация экономического пространства выра­жена в разрезе субъектов Федерации в 5-10 раз сильнее, чем в разрезе крупных экономических районов (но, очевидно, что внутренняя социаль­но-экономическая дифференциация в последних выше).

177

Государственно-территориальное устройство России

По нашему мнению, сохранение почти сотни регионов-субъектов Феде­рации в период реформ с передачей им многих государственных функций способствовало дезорганизации территориального управления и обостре­нию региональных проблем (в том числе возникновению и разрастанию кризисных очагов), что частично было устранено созданием федеральных округов.

Реформированию административно-территориального, прежде всего го­сударственно-территориального, устройства должно предшествовать се­рьезное уточнение на законодательном уровне принципов и задач госу­дарственной региональной стратегии и политики1.

5.2,

ТИПОЛОГИЯ ПРОБЛЕМНЫХ РЕГИОНОВ

С учетом территориальной дифференциации социально-экономического положения целесообразно проводить региональную политику примени­тельно к группам достаточно выраженных проблемных регионов России: развитые, депрессивные, слаборазвитые, особые, нового освоения и стра­тегические промышленные.

Каждый из названных типов регионов отличается своим, свойственным ему, комплексом проблем, решение которых (принимая во внимание и специализацию соответствующего крупного экономического района) тре­бует от федеральных и территориальных органов власти применять диф­ференцированные подходы к стимулированию экономической активнос­ти и оказанию государственной поддержки. Типология проблемных реги­онов необходима для группировки существующих областных единиц в более крупные административно-территориальные образования (глава 6), что-

Вопросы региональной стратегии и политики, учитываемые при реформировании территориального устройства, подробно освещены в работах: Штульберг Б.М., Вве­денский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и мето­ды реализации.— М.: Гелиос АРВ, 2000; Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / Под ред. А.Г. Гранберга. — М.: Экономика, 2000; Гранберг А.Г., Штульберг Б.М. и др. Проблемы стратегии территориального развития России. — М.: СОПС, 2000; Гранберг А.Г. Регулирование регионального развития и регио­нальная экономическая политика Российской Федерации.— М.: СОПС, 2000 и др.

178

Оценка современного

Глава 5 государственно-территориального деления

бы сочетать в их составе слабые в хозяйственном отношении территории с сильными, потребляющие с производящими (по массовой продукции), взаимосвязанные производственной технологией и т.д.

Основой типологии является трехчленная группировка регионов по уров­ням экономического и социального развития (выше среднего, среднего и ниже среднего уровня), которая обобщает особенности их дифференциа­ции. Вторая типологическая группировка детализирует первую и коррес­пондирует с ней.

Определение состава регионов развитого, депрессивного и слаборазвито­го типов проводится специальными методами качественного и количе­ственного анализа в определенной последовательности, на которых мы здесь не останавливаемся.

В группу развитых (опорных) регионов входят в основном старопромыш­ленные районы, агломерации и центры с высоким докризисным уровнем индустриального развития, научно-технического прогресса и интенсифи­кации производства. Они располагают большими контингентами квали­фицированных специалистов и рабочих, крупными и дорогостоящими промышленно-производственными фондами, солидной научно-исследо­вательской и проектно-конструкторской базой, особенно в отраслях ВПК. Повышенная степень сочетания рыночных отношений с их государствен­ным регулированием позволяет иметь самодостаточные финансовые ре­сурсы для активизации «точек роста» и выполнять «донорские» функции для убыточных субъектов Федерации.

Вследствие этого указанные регионы призваны выступать «генераторами» экономического и организационного прогресса, полигонами отработки новых хозяйственных механизмов, «окнами» в мировой рынок. С помо­щью таких «локомотивов реформы» можно вытянуть цепь рыночных пре­образований по всей стране и обеспечить стратегическую конкурентоспо­собность России в системе мирового хозяйства.

В составе группы выделяется подгруппа высокотехнологичных регионов с ведущими отраслями индустрии — наукоемкими машиностроением и хи­мической промышленностью. Сюда по признакам относительно высокого уровня производства промышленной продукции, больших производствен­ных мощностей и высокого положительного баланса бюджетных потоков между территориями и Федерацией попадает около 1,5 десятков субъек-

179

Государственно-территориальное устройство России

тов Федерации. Это самые крупные индустриальные регионы и центры, расположенные в Центрально-Северо-Западной части России (г. Москва, г. С.-Петербург, Московская, Ярославская, Нижегородская, Ленинградс­кая области), в районах Волго-Урала (Самарская, Волгоградская, Пермс­кая области, республики Татарстан, Башкортостан) и Сибири (Омская, Томская, Новосибирская области).

Подгруппа сырьевых регионов включает области и края, специализирую­щиеся на добыче и производстве высококлассных видов первичного сы­рья и конструкционных материалов, на базовых отраслях промышленнос­ти - топливно-энергетической и металлургической. Это регионы Сибири и Дальнего Востока (Тюменская, Кемеровская, Иркутская области, Крас­ноярский и Приморский края), Урала (Свердловская, Челябинская, Орен­бургская области) и две области (Мурманская и Белгородская) на севере и юге Европейской части.

Развитые регионы относятся главным образом к двум верхним группам по уровню покупательной способности денежных доходов на душу насе­ления (от 2-3 прожиточных минимумов).

Государственная региональная политика в опорных регионах должна быть направлена на обеспечение наибольшей свободы и конкуренции товаро­производителей, всемерной активизации экономической деятельности с учетом имеющихся здесь благоприятных предпосылок. Это предполагает массовое привлечение капитала в производственную сферу, прежде всего в современные отрасли обрабатывающей промышленности с высокими технологиями.

Развитые регионы призваны быть лидерами активных структурных преоб­разований на принципах экономики постиндустриального типа, форми­рования наукоемких, высокопроизводительных и ресурсосберегающих, а также экспортных и импортозамещающих производств, сервисных видов услуг.

Здесь широкие возможности для закрепления пятого технологического уклада и перехода к шестому. Важной задачей является проведение масш­табной конверсии ВПК с уклоном на выпуск высококонкурентной про­дукции двойного назначения. Являясь опорой технического прогресса в России, развитые районы впредь должны остаться главными генератора­ми и распространителями по всей стране технических и организационных

180

Оценка современного

Глава 5 государственно-территориального деления

нововведений. С этим связано создание крупных производственно-техно­логических и инновационных фирм и комплексов, технополисов и сво­бодных экономических зон как региональных центров внедрения лучших достижений науки и техники.

Регионы опорного типа в качестве важного приоритета должны обеспе­чить ускоренное формирование крупнотоварных организационно-коммерческих форм рыночного производства и обращения — концер­нов и корпораций, включая межрегиональные и транснациональные, а также современных форм интеграции производства и капитала (финан­сово-промышленные группы).

К числу первоочередных задач здесь относится экологическое оздоровле­ние крупных промышленных центров и районов.

Среди механизмов регулирования социально-экономического развития опорных регионов важнейшая роль отводится широкому использова­нию потенциала частно-предпринимательских, особенно коллективной (акционерной), форм рыночного хозяйствования при ограничении пря­мой государственной финансовой и материальной помощи. Государство призвано посредством налоговой и кредитной политики поощрять ак­ционерный бизнес. В то же время государственные хозяйственные струк­туры, включая казенные заводы, должны встать на путь максимальной коммерциализации своей деятельности. Отлаженные кредитные и нало­говые инструменты в этих регионах, как нигде, могут стать важнейши­ми рычагами хозяйственно-предпринимательской активности. Вместе с тем поощрение иностранных инвестиций должно строиться в основном на принципе внедрения проектов «ноу-хау», самых современных техно­логий.

Тип депрессивных регионов характеризуется сравнительно высоким уров­нем экономического потенциала, значительной долей промышленности и во многих случаях ее ведущих производств в структуре хозяйства, повы­шенной квалификацией местных трудовых ресурсов. Однако в результате низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей, нарушения снабженческо-сырьевых связей (легкая промышленность и др.) или пере­ориентации стратегического курса (относительно ВПК) эти регионы со­всем недавно отличались и теперь еще отличаются глубоким экономичес­ким спадом, высокой безработицей (главным образом структурной), ма-

181

Государственно-территориальное устройство России

лой инвестиционной активностью, низким уровнем финансово-бюджет­ной обеспеченности и реальных доходов населения, его резким социальным расслоением. Таким негативным явлениям здесь особенно способствовало свертывание госзаказа (ВПК).

К середине 90-х годов депрессивными стали 1/4 субъектов Российской Федерации. Это некоторые регионы, расположенные вблизи и на перифе­рии ведущих индустриальных районов Северо-Запада и Центра (Архан­гельская, Псковская, Брянская, Калужская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Тамбовская области), Волго-Вятки и Поволжья (Кировс­кая, Пензенская, Астраханская области), оба края Северного Кавказа (Краснодарский и Ставропольский), отдельные регионы Урала (Удмур­тия, Курганская область), Сибири и Дальнего Востока (Алтайский край, Читинская область, Хабаровский край и Еврейская автономная область).

По уровню душевой покупательной способности денежных доходов деп­рессивные регионы попадали по большей части в группу малой обеспе­ченности (до 1,5 прожиточных минимумов), что весьма драматично, по­скольку население привыкло к хорошим условиям жизни. На многих пред­приятиях высоких технологий, как и в опорных регионах, сосредоточено ядро интеллектуального потенциала.

Для этих регионов важно добиваться значительного сокращения безра­ботицы путем диверсификации сферы приложения труда, реструктури­зации предприятий, введения более мягкого режима ликвидации госу­дарственных предприятий, приоритетного распределения государствен­ных заказов (оборонных), переподготовки и повышения квалификации высвобождаемых кадров, перевода их на предприятия развивающихся отраслей, организации общественных работ (дорожное и жилищное стро­ительство, благоустройство населенных пунктов, модернизация инфра­структуры и т.д.).

В качестве одной из главных установок региональной политики выступает укрепление финансовой устойчивости на основе бюджетного федерализ­ма, урегулирования финансовых взаимоотношений с центром (упорядо­чение федеральной финансовой помощи — трансфертов, усиление роли закрепленных источников поступления налогов и т.д.), а также привати­зации государственной собственности по реальной рыночной стоимости и проведения целесообразного оздоровления (санации) убыточных пред­приятий в ходе процедуры банкротства.

182

Оценка современного

Глава 5 государственно-территориального деления

Весьма актуально в депрессивных регионах поощрение роста частных инвестиций в экономику с вовлечением их преимущественно в наи­более конкурентные проекты — базовые звенья структурных преобразо­ваний. Регионализация реформы требует содействия развитию институ­циональных (организационно-рыночных) структур и инфраструктуры рынка.

Предполагается активное участие федеральных органов власти в регулиро­вании занятости в районах концентрации отраслей естественных монопо­лий (энергетика, связь, железнодорожный транспорт) и ВПК, контроле за ходом приватизации (акционирования), а также процессами реоргани­зации убыточных предприятий (банкротств) в центрах высокой социаль­ной напряженности.

Первостепенного внимания требуют предприятия и организации, являю­щиеся основой жизнедеятельности малых и средних городов, отдаленных и изолированных территорий (закрытые города).

Основными инструментами государственной поддержки депрессивных ре­гионов могут стать: льготные кредиты из централизованных источников или компенсация части процентной ставки по кредитам коммерческих банков при реализации эффективных проектов и программ; введение по­ощрительных выплат предприятиям за создание новых рабочих мест; ис­пользование повышенных ставок амортизационных отчислений по актив­ной части основных фондов; страхование за счет федеральных источни­ков коммерческих рисков при осуществлении инвестиционных про­ектов и др.

Если для развитых регионов упор делается на активизации частного пред­принимательства, для отсталых — на государственной поддержке, то для депрессивных регионов — на оптимальном сочетании обоих направлений и механизмов хозяйствования.

К слаборазвитым (экономически отсталым) относятся регионы с край­не малой интенсивностью и низкими параметрами хозяйственной дея­тельности, однобокой, недиверсифицированной структурой экономи­ки, резким отставанием от основных регионов по развитию производ­ственной базы, социальной сферы и рыночной инфраструктуры, с высокой безработицей и низким уровнем жизни, наибольшей среди субъектов Федерации дотационностью территориальных бюджетов.

183

Государственно-территориальное устройство России

Исходя из результатов специального анализа, о котором говорилось выше, сюда включаются большинство российских республик (из 21) — все 3 рес­публики Волго-Вятки (Марий Эл, Мордовия и Чувашия), Калмыкия, все 6 республик Северного Кавказа, не считая Чеченской (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия) и 2 сибирские республики (Алтай и Тыва). К этой группе принад­лежат и все автономные округа, кроме «нефтегазовых» Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского, а также Чукотского.

Почти все слаборазвитые регионы — «бедные» (доходы на человека со­ставляют менее 1,5 минимумов).

Активная региональная политика в отношении бедствующих территорий должна предусматривать их ускоренный экономический и социальный подъем. Она заключается в реализации комплекса мер государственной поддержки, направленной преимущественно на осуществление некапи­талоемких, быстро окупаемых проектов и программ, уменьшение бюд­жетной дотационности и сокращение разрыва в уровнях экономического и социального развития со средним по стране.

Для экономически отсталых регионов актуальны задачи предотвращения обнищания населения и минимизации отрицательных последствий безра­ботицы, противодействия тенденции ухудшения демографической ситуа­ции и острым проявлениям депопуляции населения, экономического и социального возрождения сельских населенных пунктов.

Основными путями решения указанных проблем являются осуществле­ние централизованных инвестиций из федеральных источников на новое строительство, главным образом в сфере промышленности, инфраструк­туры (производственной, общехозяйственной и социальной), а также сти­мулирование частных капиталовложений в отдельные секторы экономики (включая АПК) посредством льготных кредитов и налогов и т.д. Для реги­онов с крайне низким уровнем бюджетной обеспеченности разрабатыва­ются программы по созданию льготного режима бюджетных взаимоотно­шений.

Слаборазвитые регионы требуют усиления механизмов государственного регулирования экономики.

Особые регионы включают 3 подтипа, в которых острые социально-эко­номические проблемы связаны с географической или исторической спе-

184

Оценка современного

Глава 5                         государственно-территориального деления

цификой и где вследствие сложных условий хозяйствования реализация научно обоснованной региональной политики требует специальных мето­дов регулирования экономики.

Нестандартные подходы нужны к проблемам 17 новых приграничных райо­нов, граничащих с республиками бывшего СССР, ныне суверенными го­сударствами.

В этих районах, возникших в результате крупных геополитических и эко­номических трансформаций, первоочередного внимания требует реше­ние не имеющих прецедентов задач:

создания и обустройства новых транспортно-распределительных

пунктов и узлов, пограничных переходов и таможенных пунктов в

местах пересечения государственной границы;

формирования центров активной приграничной производствен­

но-торговой коммерческой деятельности, а в отдельных городах с

развитой инфраструктурой — свободных экономических зон (зон

экономического благоприятствования);

содействия развитию экономически обоснованных и технологи­

чески обусловленных производственно-кооперационных связей

между предприятиями приграничных областей России и соседних

государств, включенных в единые производственно-технологичес­

кие системы;

регулирования потоков и размещения беженцев и вынужденных

переселенцев в соответствии с федеральными и региональными

миграционными программами;

создания новых рабочих мест и расширения социальной инфра­

структуры в расчете на потенциальных переселенцев из зарубежья.

Реализация этих направлений региональной политики основывается не только на административно-правовом регулировании, но и механизмах финансово-кредитной и налоговой систем.

Экстремальные районы отличаются суровыми природно-климатически­ми условиями (прежде всего Арктика, Крайний Север), сугубо сырьевой моноспециализацией, неустойчивостью функционирования

185

Государственно-территориальное устройство России

профилирующих отраслей, нестабильностью и дороговизной завоза важ­нейших народнохозяйственных грузов. Для них важное значение сохра­няют выборочный характер хозяйственного освоения, ограни­чение перерабатывающих производств и сети населенных пунктов, над­лежащее развитие производственной и социальной инфраструк­туры, особенно транспорта и энергетики. Актуальны активизация тради­ционных промыслов малочисленных народов Севера, общее сокраще­ние численности занятых и замещение их техническими средствами, распространение экспедиционного (вахтового) метода организации труда.

Указанные направления рационального хозяйствования должны опирать­ся на преимущественное распространение государственных форм эконо­мической деятельности (госкомпании, госконтракты и т.д.), систему обо­снованных районных коэффициентов заработной платы, смягчение нало­гового пресса (в ряде случаев полное освобождение от налогов), всемерное стимулирование организации бесперебойного продовольственного и ма­териально-технического снабжения в навигационный период. На первом этапе упор делается на снижение демографической нагрузки, смягчение проблемы занятости, а на втором этапе — на повышение эффективности использования трудового потенциала.

Решающую, по существу единоличную, роль в хозяйствовании призваны играть организационные формы и структуры государственной поддерж­ки, прежде всего усовершенствованная система трансфертов.

К подтипу кризисных (катастрофичных) принадлежат территории, под­верженные разрушительному воздействию природных (экологических) и техногенных катастроф, а также охваченные широкомасштабными меж­национальными и социальными конфликтами (зона Чернобыля, Чечня, потенциально почти весь Северный Кавказ, районы с последствиями зем­летрясений, подъема уровня Каспийского моря и др.).

Ситуацию в них характеризует частичное, а нередко практически полное разрушение экономического потенциала, повышенная социальная на­пряженность, значительные размеры миграционного выхода населения, острая криминогенная обстановка и общественно-политическая неста­бильность. Порой проявляется значительное экологическое загрязнение сопредельных районов, неконтролируемое вторжение туда мигрантов и воздействие других негативных процессов.

186

Оценка современного

Глава 5                         государственно-территориального деления

В преодолении крупномасштабных деструктивных явлений и тенденций в катастрофичных районах, приобретающих межрегиональный характер, наиболее велика роль государственной поддержки, а расходы на прове­дение необходимых мероприятий финансируются главным образом из федеральных источников. В случаях, когда кризисная ситуация имеет ме­стное значение, для ее изживания должны использоваться реальные воз­можности территориального бюджета и соответствующих внебюджетных фондов.

Из всех российских территорий первоочередная государственная помощь оказывается районам, попавшим в кризисную ситуацию в результате сти­хийных бедствий — экологических и техногенных катастроф, а также во­енных действий, глубоких межэтнических конфликтов; сюда же относятся районы с высоким уровнем безработицы, острыми демографическими и миграционными проблемами.

Особо значимы государственная поддержка малоимущих слоев населе­ния, социальная защита беженцев, вынужденных переселенцев и граж­дан, пострадавших в результате межэтнических противоречий, а кроме того меры по усилению информационно-пропагандистской работы, на­правленной на гармонизацию межнациональных отношений и предуп­реждение их обострения.

Главное регулирующее воздействие в чрезвычайных ситуациях оказывают механизмы административно-правового регулирования.

В широком смысле катастрофичные районы включают территории с тя­желым (кризисным и предкризисным) состоянием экономики, что зна­чительно расширяет их состав. Исследования, выполненные в сере­дине 90-х годов в СОПСе, показали, что в России выделяются 3 региональных пояса, оказывающих наиболее сильное отрицательное влияние на состояние экономической безопасности страны. Это наи­более крупный Центральный пояс, включающий отдельные регионы Северо-Запада, Центра, Волго-Вятки, Центрального Черноземья и час­ти Поволжья, в той или иной степени охваченных кризисом по всем исследуемым факторам; Южный пояс, состоящий из граничащих между собой регионов, для которых характерно кризисное состояние социальной сферы и материального производства; Уральский кризис­ный пояс, где из 7 субъектов Федерации кризисное и предкризисное

187

Государственно-территориальное устройство России

состояние по спаду производства отмечалось в 4 регионах, по техно­генной нагрузке на окружающую среду — 5, по уровню бедности насе­ления — 5, по угрозе безработицы — 3 и по финансовому положению — в 2 регионах.

На востоке страны отдельные кризисные регионы располагаются по юж­ной границе Западной и Восточной Сибири.

Регионы нового освоения (восточные и северные) обладают огромным природно-ресурсным потенциалом, но слабо обжиты и обустроены, име­ют низкий уровень развития обрабатывающих отраслей и инфраструкту­ры, особенно социальной, а также внутренних производственных связей. Экономический рост носит экстенсивный характер, очень часто сопро­вождается расточительным использованием минеральных, лесных и дру­гих сырьевых ресурсов. Затраты на производство конечной продукции, капитальное строительство, перевозки грузов и социально-бытовое об­служивание здесь, как правило, весьма велики.

Основные задачи осваиваемых районов — обеспечение страны важнейши­ми, прежде всего стратегическими, видами минерального топлива и сы­рья, расширение экспортного потенциала, вовлечение в мировое хозяй­ство. При этом на каждом этапе должно быть оптимизировано соотношение между реализацией валютного (экспортного) потенциала и использовани­ем добываемого топлива и сырья для внутреннего рынка, экономического подъема государства (с учетом природоохранной политики).

Новое хозяйственное освоение территорий особенно нуждается во всесто­ронней государственной поддержке, в первую очередь, при создании ма­териальных условий предпринимательской деятельности — коммуникаци­онной сети, энергетической базы, строительного комплекса и другой ин­фраструктуры, участие в формировании которых частного капитала весьма проблематично. Важнейшей формой реализации такой поддержки служат федеральные программы освоения и развития новых районов.

Выполненные региональные прогнозы предопределяют основные пути дальнейшего развития вновь осваиваемых территорий: глубокая, комп­лексная переработка добываемого сырья, расширение специализации, за исключением северных регионов, на эффективных отраслях обрабатыва­ющей промышленности энерго- и водоемкого, малотрудоемкого профи­ля, формирование развитой инфраструктуры, создание новых и реконст-

188

Оценка современного

Глава 5 государственно-территориального деления

рукция существующих промузлов и ТПК, а также транспортных транзит­ных (в том числе международных) коридоров.

При этом ускоренное и комплексное освоение природных богатств необ­ходимо осуществлять с учетом не только государственной политики ре­сурсосбережения, но и требований экономической и национальной безопас­ности. В этой связи хозяйственный механизм должен:

У не допускать чрезмерного форсирования добывающих отраслей, исключающего необходимое зарезервирование минерально-сырь­евой базы;

ограничивать доступ иностранного капитала к разработке страте­

гических видов сырья, включая нефть и газ, в том числе при осво­

ении месторождений на принципах раздела продукции (или кон­

цессий);

при развитии тесных экономических связей с сопредельными го­

сударствами (Дальнего Востока — со странами Азиатско-Тихооке­

анского региона и др.) надо оптимизировать сочетание выгод от

них (компенсация удаленности от основных российских рынков

и т.п.) с государственными интересами Российской Федерации

(укрепление единого экономического пространства, сохранение

территориальной целостности страны и т.д.).

Отдаленность Сибири и Дальнего Востока от центральных районов требу­ет особого внимания к усовершенствованию для восточных регионов транс­портных тарифов, с тем чтобы нейтрализовать центробежные тенденции к экономическому отрыву этих территорий от России.

С учетом стратегических задач развития осваиваемых регионов необходи­мо решать вопросы смягчения социальной напряженности, в том числе связанной с влиянием удорожающих факторов на уровень жизни (тарифы на электроэнергию Дальнего Востока и т.д.), а также сдерживания оттока населения (кроме Крайнего Севера).

В программах хозяйственного освоения восточных и северных районов должны находить широкое отражение как опробованные ранее, так и но­вые механизмы их реализации — государственный контракт, договор о совместной деятельности, долевое субсидирование, льготное кредитова-

189

Государственно-территориальное устройство России

ние, конкурентный отбор проектов, их экспертиза, проведение тендеров (инвестиционных конкурсов), контроль за исполнением контрактов и рас­ходованием средств.

Требуется поощрять стремление регионов к сокращению использования централизованных дотаций и постепенному переходу к саморазвитию на основе высокого технического уровня, эквивалентного продуктообмена и собственной финансово-бюджетной достаточности.

Стратегические промышленные регионы — главное звено регионов «осо­бо важного стратегического значения», выделенных Основными положе­ниями региональной политики. Посредством их в первую очередь обеспе­чиваются геополитические, военно-стратегические интересы, безопасность и обороноспособность страны, поддержание на должном уровне ее воен­но-экономического потенциала в целях сохранения территориальной це­лостности и независимости государства.

Сюда относятся крупные центры (в том числе закрытые) и районы ВПК, энергетики, металлургии, химии и ряда отраслей машиностроения, а по уровню и состоянию экономики — многие опорные и ныне депрессив­ные территории (Москва, Московская, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Пермская, Тюменская, Омская, Новосибирская и др. области, Алтайский, Красноярский и др. края, Татария, Удмуртия и др. республики). Государство прямыми и косвенными мерами регулирова­ния (целевые программы, налоговые льготы и т.д.) должно всемерно укреплять экономику районов и центров военно-промышленного значения.

5.3,

ДЕЙСТВУЮЩЕЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЙОНИРОВАНИЕ

Согласуется ли современная территориально-организационная система

России с научными принципами административного и экономического районирования, с наукой об управлении, целями и задачами государ-

190

Оценка современного

Глава 5 государственно-территориального деления

ственной региональной политики? И насколько актуален этот вопрос се­годня? Начнем сразу со второго.

Научный, системный подход к экономической и политической реформам требует включения в их сферу всех основных звеньев общественной и го­сударственной жизни. Важную роль в регулировании хозяйственного раз­вития, социально-культурного строительства и в осуществлении других функций государства (правоохранительной, оборонной и т.д.), как уже подчеркивалось, играет государственно-территориальное деление страны (рис. 5.1).

Существенные преобразования этой формы территориально-организаци­онной структуры приурочивались к кардинальной смене хозяйственно-политической обстановки, к выдвижению новых задач политического, экономического и социального развития. Наступило такое время и теперь: назрела необходимость в более совершенных методах управления регионами.

В главе 2 показано, что первоначально в дореволюционной России было небольшое число высших территориальных единиц: при Петре Великом — 8 губерний, Екатерине II — 40. При этом руководствовались в основном общеадминистративными, военно-мобилизационными и фискальными задачами, а этнический, языковый и культурный факторы при определе­нии губернских границ фактически не учитывались.

В 1917 г. в пределах нынешней России насчитывалось 56 административ­но-территориальных единиц высшего уровня (губернии, области). Уже первые руководители советского государства понимали: план и рынок — не антиподы, а взаимодополняющие механизмы рационально органи­зованного хозяйства. Исходя из этого при переходе к нэпу при сочета­нии свободной коммерческой деятельности с общегосударственным пла­нированием одной из неотложных задач явилось проведение нового государственно-территориального районирования, имевшего укруп­ненный характер и воплотившего единство экономического и ад­министративного территориального деления. К началу 30-х годов в РСФСР стало 14 крупных областных образований (края, области, АССР). Однако в период становления государственного социализма в результате усиления директивного централизованного управления в це­лях ускоренного создания мобилизационной экономики административ-

191

192

Оценка современного

Глава 5 государственно-территориального деления

но-территориальное деление раздробилось, число областных единиц воз­росло почти вчетверо, а к 1941 г. их стало 70. Но при этом органы центральной власти СССР выходили на 15 союзных республик, что обес­печивало определенную стройность и управляемость в структуре госу­дарственно-территориального устройства (большое число областей в РСФСР нормально функционировало благодаря сильной обкомовской власти).

При командной системе управления автономно-республиканские, крае­вые и областные советы России добились определенных успехов в комп­лексном развитии хозяйства, использовании их, хотя и ограниченных, прав координации и контроля деятельности расположенных на своей тер­ритории предприятий, организаций, неся ответственность за решение вопросов местного значения. Это была основная сфера территориального управления и планирования.

С ликвидацией директивно-плановой системы управления обнаружились серьезные недостатки административных образований областного масш­таба, препятствующие гармоничному сочетанию усилий центра и регио­нов по всесторонней мобилизации и использованию ресурсов и проведе­нию радикальной экономической перестройки.

С экономической точки зрения актуальность реконструкции государствен­но-территориального устройства России вызывается прежде всего ориен­тацией государства на углубление экономической реформы и ее широкую реализацию в регионах. Даже беглый анализ ощутимо показывает: по сво­ей раздробленности и бессистемности существующее территориальное деление, сохраняющееся почти без изменений более шести десятилетий, весьма архаично, не имеет аналогов в мире (табл. 5.1).

В России на одну высшую административно-территориальную единицу (т.е. республику, край, область) приходится 1,9 млн. жителей, в шести странах, близких или превосходящих ее по численности населения, этот показатель колеблется от 2,7 (Япония) до 42 млн. (Китай). В США и Брази­лии, которые наряду с Китаем более других приближаются к нам по вели­чине территории (равной примерно половине российской), он составляет 5,3 и 6,1 млн. человек, превосходя наш показатель в 2,8-3,2 раза. По пло­щади на одну такую единицу Россия (216 тыс. кв. км) значительно уступа­ет Китаю и Бразилии (319 и 315 тыс. кв. км).

193

Государственно-территориальное устройство России

ТАБЛИЦА 5.1. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ КРУПНЕЙШИХ СТРАН МИРА