Глава З Основные принципы административно-территориального и экономического районирования

Принципы административно-

территориального деления

Принципы экономического

районирования

Государственно-территориальное устройство России

31

ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ

Система принципов. При проведении административно-территориального районирования, оценке его итогов и разработке путей дальнейшего пре­образования в качестве отправных установок выступают его основные прин­ципы. Они вытекают из результатов теоретических исследований, из на­правлений государственной политики в данный период и обогащения исторического опыта. Рассматривая эти принципы, мы тем самым имеем возможность глубже раскрыть сущность нашего административно-терри­ториального устройства, получить обобщенное представление о его сход­стве и отличии от административного деления других государств.

Как и во всякой иной области общественной жизни, принципы (и в дан­ном случае — исходные руководящие начала) — ведущие идеи. Они не могут проявляться вне сознательной, волевой и целенаправленной дея­тельности людей. Вместе с тем, и это следует особо подчеркнуть, они объективно выражают закономерные условия и тенденции общественного развития, отражают существенные свойства, присущие той или иной форме общественной жизни.

По выражению Ф. Энгельса, «не природа и человечество сообразуются с принципами, а, наоборот, принципы верны лишь постольку, поскольку они соответствуют природе и истории»1. Это важное соображение имеет прямое отношение к вопросу о принципах административно-территори­ального устройства, которые отнюдь не являются результатом абстракт­ных умозаключений, а представляют собой итог анализа и обобщения процессов государственного и национально-государственного строитель­ства в СССР и Российской Федерации, а также учета тенденций эконо­мического и социально-политического развития страны.

Пока и поскольку эти принципы не получают закрепления в правовых нормах, они остаются научными идеями, а не требованиями, имеющими обязательную юридическую силу.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т.20, с. 34.

66

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

Как нам представляется, к ним относятся следующие принципы:

учет экономических и естественно-исторических условий разви­

тия регионов (прежде всего экономического районирования), по­

зволяющий реализовать благоприятные возможности для гармо­

ничного сочетания экономических и административных границ

(экономический принцип);

максимальное приближение территориальных органов власти и уп­

равления к населению и хозяйству, последовательное осуществле­

ние задач развития реальной демократии, местного самоуправле­

ния, создание условий для активного участия граждан в управле­

нии государственными и общественными делами (организацион­

ный принцип);

возможно более полное удовлетворение социальных потребностей

и культурно-бытовых запросов населения (социальный принцип);

осуществление и укрепление ведущей роли городов и поселений

городского типа, что достигается приданием им статуса админис­

тративных центров («центристский» принцип);

учет национального состава и культурно-бытовых особенностей

населения; это проявляется в создании национальных образова­

ний, отражении интересов всех национальностей, проживающих

на соответствующей территории, при сохранении единства, це­

лостности и неприкосновенности территории государства (наци­

онально-культурный принцип).

Последовательность принципов больше отвечает их современному значе­нию, тогда как прежде наряду с экономическим доминировали нацио­нальный и «центристский» принципы.

Во всех монографиях, посвященных административно-территориальному устройству, а также в юридических учебниках и учебных пособиях, как правило, они только перечисляются, причем количество и характер этих принципов от одной работы к другой резко различаются, поскольку пре­валирует здесь зачастую не анализ объективного развития, а субъективная позиция автора.

67

Государственно-территориальное устройство России

Известный государствовед М.А. Шафир считал более правильным, не ув­лекаясь количеством перечисляемых принципов, исходить из объектив­ных экономических, социальных, политических и других факторов, кото­рые практически использовались и могут использоваться при решении проблем национально-государственного и административно-территори­ального устройства нашего государства. При этом он полагал необходи­мым учитывать следующие не потерявшие и поныне своего значения об­щие соображения, чтобы более полно и всесторонне представить сущ­ность и механизм действия каждого из принципов1.

Во-первых, речь идет о самых общих, основных принципах, определяю­щих характер и главное направление всей работы по административно-территориальному районированию. Кроме этих принципов могут быть и другие, более частные, имеющие значение для определения оптимальных размеров и особенностей отдельных звеньев административно-территори­ального устройства. Их, как представляется, следовало бы назвать крите­риями. Они в значительной мере производны от основных принципов, выступающих в качестве «несущей конструкции», вокруг которой могут возводиться более конкретные построения, присущие иному уровню тер­риториальной системы. Если не проводить такого разграничения, то на­громождается чрезмерно большое количество принципов административ­но-территориального устройства, большинство из которых, по существу, являются критериями для образования конкретных областей, районов и т.д. А эти критерии должны разрабатываться прежде всего на основе об­щих принципов.

Во-вторых, каждый из принципов действует не изолированно, не сам по себе, а в тесной связи со всеми другими принципами. В основополагаю­щих документах по государственному строительству не раз отмечалась не­обходимость полного и всестороннего учета всех факторов экономическо­го, социального, национального и организационного характера. Указан­ные принципы могут успешно осуществляться только тогда, когда они берутся в единстве, в теснейшей взаимосвязи и взаимообусловленности. Иной подход чреват крайне отрицательными последствиями и может спо­собствовать усилению местничества, национальной обособленности, се­паратизма, нарушениям комплексного характера экономического и со­циального развития территорий и т.д.

1    Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государ­ства (Конституционные основы). - М.: Наука, 1983, с.54.

68

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

Иначе говоря, при рассмотрении вопросов административно-террито­риального устройства ни один из указанных основных принципов не может быть отброшен, и ни один не может быть взят в качестве един­ственного и главенствующего. Только взятые вместе, они позволяют учесть все обстоятельства, обусловленные важнейшими задачами, ко­торые выполняет административно-территориальное устройство. В про­тивном случае неизбежны односторонность и недооценка отдельных важ­ных моментов, влекущие за собой ошибочные решения, не отвечаю­щие объективным потребностям и условиям развития гражданского общества.

В-третьих, рассмотрение действия каждого принципа надо вести конкрет­но-исторически, применительно к определенным этапам развития обще­ства и государства. Скажем, в условиях нынешней переходной экономики России осуществление ряда общих принципов административно-террито­риального устройства, безусловно, имеет существенные особенности по сравнению с их действием в советский период, поскольку директивно-плановые методы развития хозяйства сменились регулируемыми рыноч­ными.

Наконец, в-четвертых, принцип — это такое начало, руководящая идея, в которой, как мы видели, проявляются объективные закономерности, тен­денции, потребности общественного развития. Нельзя смешивать и ста­вить знак равенства между понятиями «принцип» и «объективный закон» («закономерность»). Законы природы и общественного развития имеют объективный характер и не зависят от сознания и воли людей. Принципы — продукт и результат человеческого сознания. Применительно к государ­ственно-правовым институтам они отражают тенденции развития форма-ционного общества и государства на каждой стадии.

В ряде случаев научно-объективные принципы выражаются и закрепляют­ся в конституциях и таким образом приобретают конституционный харак­тер, трансформируются в конституционные принципы. Принципы адми­нистративно-территориального устройства носят конституционный харак­тер, поскольку в той или иной степени получают (должны получить) отражение в конституционных актах.

Полагаем, что все основные принципы полностью применимы к государ­ственно-территориальному устройству, несмотря на некоторую несуще-

69

Государственно-территориальное устройство России

ственную специфику проявления (большую и меньшую выраженность в сравнении с местным устройством и т.п.).

Сразу предупредим, что ниже много места занимает характеристика ме­роприятий советского государства в области административно-террито­риального устройства, т.к. необходимо их хорошо знать. Ведь мы до сих пор живем при советском административно-территориальном делении. И здесь, как и в других случаях, важен известный методологический под­ход: чтобы понять явление (в данном случае - принципы территориально­го устройства), надо изучить, как оно возникло и развилось.

Экономический принцип. Переходя к рассмотрению тех общих принци­пов административно-территориального устройства, которые были выра­ботаны в ходе отечественного государственного строительства и во мно­гом сохранили свое значение в современных условиях, надо подчеркнуть, что важнейшим является здесь, как его в ряде случаев называют, эконо­мический принцип. По существу, в данном случае речь идет о наиболее полном учете экономических и естественно-исторических условий при установлении административно-территориальных границ в целях макси­мального развития производительных сил и обеспечения эффективного руководства хозяйственной жизнью.

Это значит, что при решении вопросов административно-территориаль­ного устройства и в капиталистическом и в социалистическом государ­стве обязательно принимаются во внимание (хотя зачастую в различной степени) природные ресурсы, характер хозяйства, направление и разви­тие путей сообщения, тяготение к определенным экономическим цент­рам, количество и плотность населения и др.

Таким образом, административно-территориальное устройство находится в тесной связи с задачами развития экономики, государственным и рыноч­ным регулированием народного хозяйства и размещением производитель­ных сил на территории страны.

Теперь для России важнейшей проблемой учета в административно-тер­риториальном делении его ведущего принципа является развитие и упро­чение единого экономического пространства, создание посредством со­вершенствования состава и границ административных регионов благопри­ятных условий формирования и движения в пределах этого пространства товаров, рабочей силы, капиталов, информации, активного задействова-

70

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

ния основных факторов товарного производства и рынка. В этом отноше­нии наиболее рациональными представляются рыночно специализиро­ванные и ресурсосамодостаточные (особенно по финансам) администра­тивные регионы.

Научная методология исследования и учета экономических и естественно-исторических условий была глубоко разработана отечественной наукой. Она явилась теоретической основой для всестороннего изучения процессов формирования и определения экономических районов и создания первых проектов административно-территориального устройства РСФСР, а затем и Союза ССР. Ведь сформированная в советское время система админист­ративно-территориального деления до сих пор действует, хотя уже в дру­гих, переходных к рынку, условиях.

О принципах самого экономического районирования речь пойдет в следу­ющем параграфе. Здесь же надо сказать, что крупнейшие российские эко­номисты и географы давно выдвигали различные предложения о разделе­нии территории России на экономические районы. «Обособление опреде­ленных экономических районов, — справедливо отмечал в свое время Г.М. Кржижановский, — создавалось всем стихийным процессом развития нашей предшествующей экономики, и вопросы районирования имеют за собой обширную литературу целых десятилетий»1. Одним из первых в Рос­сии, уделившим большое внимание районированию, был К.И. Арсеньев, который еще в 1848 г. обосновал предложение о разделении Европейской части страны на ряд «пространств», пытаясь при этом учесть совокуп­ность признаков, определяющих их хозяйственные особенности.

В дальнейшем проблема районирования, понимаемая в то время как по­районное изучение экономики и географии страны, разрабатывалась в трудах И. Сабурова (1858), А.И. Васильчикова (1876), А.С. Ермолова (1878), П.П. Семенова-Тян-Шанского (1911), П.И. Лященко (1912), А.И. Сквор-цова (1914) и многих других.

Разные ученые обычно строили схемы подразделения территории на эко­номические районы применительно к какой-либо узкой отрасли хозяй­ства. Наиболее близко подошел к основе рационального административ­но-территориального деления выдающийся ученый-химик Д.И. Менделе-

Кржижановский Г.М. Хозяйственные проблемы РСФСР и работа государственной общеплановой комиссии (Госплана). - М.: МСНХ, 1921, с. 6.

71

Государственно-территориальное устройство России

ев, который при подразделении страны на области различного характера наибольшее значение придавал состоянию промышленности и торговли.

Все эти многочисленные изыскания в области районирования, однако, не связывались с необходимостью изменения административного райо­нирования, хотя несоответствие между административными границами и экономическими районами выступало в России все резче.

В результате Октябрьской революции экономическое районирование, бу­дучи тесно связано с задачами коренной реконструкции всего народного хозяйства и осуществлением планового начала в экономике, приобрело новое значение и легло в основу административно-территориального уст­ройства государства.

При решении вопроса о разработке нового административно-территори­ального деления советской России исходили прежде всего из необходи­мости всестороннего учета хозяйственных особенностей отдельных райо­нов и территориального разделения труда в целом. В официальных доку­ментах того времени, трудах руководителей государства не только рассмотрены общие вопросы и закономерности, но и дан детальный ана­лиз общественного территориального разделения труда в конкретных ус­ловиях, показаны процесс формирования экономических районов и их значение для достижения единства экономического и административного деления.

Требование учета экономического профиля территории при проведении административно-территориальных преобразований было сформулирова­но в общих чертах уже в обращении Народного комиссариата внутренних дел ко всем советам «Об организации местного самоуправления». В этом документе всем местным советам предлагалось заняться практической разработкой вопроса о правильном распределении административно-тер­риториальных единиц в соответствии со сложившимися экономическими условиями и тяготением друг к другу'.

В декрете СНК от 27 января 1918 г. «О порядке изменения границ губерн­ских, уездных и проч.» вновь подчеркивалась необходимость соответствия административно-территориального устройства и экономического райо­нирования. В частности, в п. 4 декрета указывалось, что «области, губер­нии, уезды и волости могут также разделяться на части, образуя новые

СУ РСФСР, 1917, № 12, ст. 179.

72

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

административные или экономические единицы»1. В этом плане заслужи­вает внимания циркуляр Наркомата внутренних дел от 17 сентября 1918 г. № 3, в котором предписывалось, что при выделении волостей и других административно-территориальных единиц следует принимать во внимание природные условия и экономический профиль территории. В циркуляре говорилось, что должны быть учтены специализация хозяй­ства, природные условия, например естественные рубежи и преграды, экономическое тяготение2.

Большое значение для последующего развития и практического осуще­ствления принципа учета экономических и естественно-исторических ус­ловий имели «Основные положения установления границ администра­тивно-хозяйственных районов», утвержденные постановлением 2-й сес­сии ВЦИК восьмого созыва. «Новое районирование, — говорилось там, — должно быть приспособлено к условиям переходного периода в соответ­ствии с наметившимися, но еще не получившими полного оформления хозяйственными районами». Областное (губернское) деление предполага­лось установить на основе таких признаков, как сосредоточение промыш­ленности и технических культур, характер путей сообщения — железнодо­рожных, водных, шоссейных и других, численность населения3.

Особенности нового административно-территориального устройства были освещены в Тезисах, выработанных Комиссией при ВЦИК по вопросу об экономическом районировании России, и в докладе Госплана 3-й сессии ВЦИК «Экономическое районирование России». Их содержание прониза­но идеей единства экономического и административного районирования, совпадения административных делений с экономическими.

Однако впоследствии единство экономического и административного де­ления полностью достигнуто не было. Жизнь внесла существенные кор­рективы в районирование. Рост числа союзных республик, соображения административно-управленческого характера, вызванные сложностью ру­ководства сельским хозяйством, особенно в период коллективизации, а также в первые годы после окончания Великой Отечественной войны, — все это привело к тому, что госплановское районирование подверглось

1          СУ РСФСР, 1918, № 21, ст. 318.

2          См.: Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР. - М.: Госпланиздат,

1959, с. 63.

3          Вопросы экономического районирования СССР. - М.: Госполитиздат, 1957, с. 61-64.

73

Государственно-территориальное устройство России

значительным изменениям. Большие края и области, соответствовавшие крупным экономическим районам — Уральская область, Северо-Кавказс­кий край и др., — были разукрупнены.

В дальнейшем главным звеном территориального планирования стали не экономические районы, а союзные республики как суверенные государ­ства, входящие в состав СССР, наделенные обширными правами и рас­полагающие достаточно квалифицированным плановым аппаратом1.

Вместе с тем экономические факторы и естественно-географические ус­ловия учитывались при разукрупнении областей в РСФСР и введении областного деления в других союзных республиках. Разукрупнение облас­тей (краев) происходило, как правило, в границах основных и внутри-республиканских экономических районов с тем, чтобы не нарушать их специализацию и ранее образовавшиеся экономические связи, а также сохранить за вновь образуемыми областями (краями) определенный хо­зяйственный профиль.

Экономические и природные условия обязательно учитывались и при оп­ределении сети сельских районов. Хозяйственной базой таких районов слу­жили местные экономические связи, прежде всего связи сельского хозяй­ства с промышленностью, перерабатывающей местное сельскохозяйствен­ное сырье, а также с предприятиями, производящими строительные материалы из местного сырья, выполняющими ремонтные работы, об­служивающими бытовые потребности населения и др.

При определении границ районов обращалось внимание на естественные рубежи, хозяйственные связи местных экономических центров с тяготею­щими к ним территориями, направление местных дорог и т.д.

Границы сельских советов всемерно увязывались с территориальными пределами землепользования колхозов и совхозов. Здесь принимались во внимание и такие факторы, как тяготение сельских населенных пунктов друг к другу, направление местных дорог, развитие средств связи и т.п.

Таким образом, каждая область, низовой район и т.д. в принципе пред­ставляет собой экономический район определенного ранга со своей опре­деленной специализацией, тесными внутренними экономическими свя-

Подробнес см.: Павленко В.Ф. Территориальное планирование в СССР. - М.: Эко­номика, 1975.

74

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

зями, определенным уровнем территориальной концентрации природных ресурсов и производительных сил. А это, в частности, означает, что адми­нистративные единицы — важные звенья государственного регулирования развития народного хозяйства, оперативного руководства сельским хо­зяйством и сферой бытового обслуживания.

Хотя этот принцип в полной мере сохраняет значение и в современных условиях, нельзя забывать, что административно-территориальное уст­ройство неизбежно отстает от потребностей экономического развития. Так, нынешнее административно-территориальное деление находится в про­тиворечии с важнейшей задачей: обеспечить в регионе крупномасштаб­ную концентрацию различных форм собственности, финансовую самодо­статочность, благоприятный инвестиционный климат и условия для ус­пешной реализации целевых комплексных программ. Пока же такая задача посильна не для большинства областей, а только для крупных экономи­ческих регионов. С ними и должно сближаться административно-террито­риальное деление.

Организационный принцип. Из главных особенностей государства выте­кает важный принцип, сущность которого состоит в том, что админист­ративно-территориальное устройство служит целям последовательного осуществления реальной демократии, обеспечивает максимальное при­ближение территориальных органов государственной и местной власти (уп­равления) к населению, создает условия для широкого вовлечения его в управление делами общества и государства, развития местной инициати­вы и самодеятельности в осуществлении решений центра.

От административно-территориального устройства во многом зависят чет­кость, слаженность работы государственного аппарата, его близость к жителям, успешное решение региональными и местными органами воп­росов хозяйственного и социально-культурного строительства1. В этом от­ношении назначение административно-территориального устройства со­стоит в том, чтобы обеспечить наиболее рациональное в данных услови­ях построение системы государственного аппарата, его упрощение и удешевление, а вместе с тем дальнейшее расширение прав территори­альных органов в решении всех вопросов локального значения. Речь идет

Надо заметить, что содержание термина «местные» органы в советское время и теперь разное. Тогда имелись в виду автономно-республиканские, краевые, област­ные и нижестоящие органы власти (управления), теперь - органы ниже региональ­ных (субъектов Федерации).

75

Государственно-территориальное устройство России

прежде всего о региональных и местных администрациях как самых близ­ких к населению органах власти, обладающих широкой и многообразной компетенцией. Именно они призваны решать все вопросы регионального и местного значения исходя из общегосударственных интересов и инте­ресов граждан, проживающих на их территории, проводить в жизнь ре­шения вышестоящих государственных органов, руководить деятельнос­тью нижестоящих властей, участвовать в обсуждении вопросов общерос­сийского, регионального и местного значения, вносить по ним свои предложения.

Таким образом, административно-территориальное устройство правового государства теснейшим образом связано с задачами организационного руководства, осуществляемого государственным и местным аппаратом на двух гармонически связанных началах: централизме и демократизме. Это значит, что решение тех или иных вопросов в зависимости от их значения может находиться в ведении федеральных, региональных или местных ор­ганов. На различных этапах исторического развития соотношение центра­лизации и децентрализации далеко не одинаково.

В советское время на основе провозглашенного принципа демократичес­кого централизма проводились важнейшие преобразования, связанные с развитием инициативы территориальных органов государственной влас­ти, осуществлялось разграничение полномочий между государственными органами по принятию решений на всех уровнях, в том числе на уровне областных (краевых), районных, сельских и поселковых органов власти.

Для советского государственного строительства в целом было характерно переплетение двух взаимосвязанных тенденций, а именно: усиление цен­трализации в решении тех вопросов, которые в определенных условиях приобретали общее для всего государства значение, и расширение само­стоятельности республиканских и местных органов в решении других воп­росов. Таким образом происходило естественное разделение труда между центральными и территориальными органами применительно к конкрет­ным условиям каждого данного исторического периода. Система местных советов строилась по территориальному признаку, и каждый совет рас­пространял свою деятельность лишь на определенную территорию, обус­ловленную границами административно-территориальной единицы, и являлся вышестоящим по отношению ко всем советам, обслуживающим ее части. Это обстоятельство определяло, в частности, компетенцию соот-

76

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

ветствующего звена советов, и, хотя в зависимости от исторических усло­вий соотношение компетенции различных звеньев советов могло изме­няться в ту или другую сторону, основные параметры этого соотношения оставались более или менее стабильными. С этой системой во многом сходна нынешняя система территориального управления.

Из изложенного видно, что рассматриваемый принцип административно-территориального устройства является достаточно широким и предполага­ет обязательный учет таких важнейших факторов, как участие населения в деятельности региональных и местных органов и всего аппарата управле­ния, усиление общественного контроля (в том числе через СМИ) за дея­тельностью государственных и муниципальных органов, необходимость по­стоянного совершенствования государственного аппарата в духе демокра­тических требований, а также учета данных науки управления об оптимальном количестве единиц управления на каждом уровне, сочетание единого руко­водства с инициативой и творческой активностью на местах.

Поэтому, по нашему мнению, организационный принцип администра­тивно-территориального деления должен иметь расширенное содержание и включать также такие управленческие требования, как:

приближение управляющих органов не только к населению, но и

хозяйствующим субъектам и другим объектам управления;

жесткое построение «вертикали» (иерархическое соподчинение

разноуровневых структур) и «горизонтали» (сопряжение одноуров­

невых структур) управления;

оптимизация числа объектов, управляемых из одного центра (за­

кон предела кратности в управлении системами — см. раздел 5.3);

четкое распределение компетенции (полномочий, прав и обязан­

ностей) между разными уровнями управления;

наделение органов управления необходимыми финансовыми, ма­

териальными и кадровыми ресурсами (например, территория дол­

жна иметь свой бюджет, уровень управления — свою собственность).

Уже самые первые мероприятия советского государства в области адми­нистративно-территориального устройства были направлены на то, что­бы обеспечить правильное построение государственного аппарата на мес-

77

Государственно-территориальное устройство России

тах, создать эффективную территориальную основу для деятельности со­ветов как региональных и местных органов государственной власти. Эти мероприятия должны были способствовать такому построению системы территориальных органов власти, которое в наибольшей степени соответ­ствовало интересам населения, задачам развития советской демократии, однако замыслы не всегда успешно претворялись в жизнь.

Принятые советским правительством первые декреты о советах, а также акты, связанные с перестройкой административно-территориального ус­тройства, изменили характер, задачи и функции территориальной влас­ти, обеспечили приближение государственного аппарата к населению, создали возможность использования не только местных особенностей, но и местной инициативы.

К лету 1918 г. в стране существовала разветвленная система советов, орга­низационно и политически нацеленная на сплачивание населения города и деревни. Принятая в июле 1918 г. первая советская Конституция усовер­шенствовала систему советов, способствовала ее дальнейшему укрепле­нию, советы получили единые организационные формы.

В последующие годы были приняты многочисленные решения об изменении границ различных административно-территориальных единиц, причем этот процесс носил противоречивый характер, поскольку в нем отражалась об­щая тенденция к централизации и сокращению структурных единиц (ликви­дация областных объединений, слияние большого числа волостей). В то же время в результате объективных потребностей политической и экономиче­ской жизни, а часто и неоправданного «творчества» на местах шло увеличе­ние административных единиц, особенно применительно к волостям.

В свете проблемы организационного руководства введение новой системы административно-территориального устройства состояло не только в за­мене губерний, уездов и волостей новыми территориальными делениями, не только в уничтожении разрыва между административным делением и потребностями экономического развития, но и в создании более гибких, отвечающих новым условиям взаимоотношений отдельных организаци­онных звеньев государства.

При этом немалое значение имели провозглашенные принципы демокра­тического централизма и достигнутое в результате этого приближение го­сударственного аппарата к населению, а также проведение дальнейшей

78

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

децентрализации оперативных функций, в частности, расширение компе­тенции низовых органов советской власти.

Большое внимание этим моментам уделил XII съезд партии, специально отметивший, что одной из основных задач нового административно-тер­риториального устройства является упрощение, удешевление и прибли­жение к массам государственных органов, дальнейшее укрепление госу­дарственного аппарата. В Постановлении съезда «О районировании» особо указывалось на необходимость расширения объема полномочий област­ных органов за счет передачи им некоторых прав республиканских орга­нов, в частности бюджетно-финансовых. В отношении районных и сельс­ких органов также предусматривалось расширение их компетенции и про­ведение необходимой территориальной перестройки с таким расчетом, чтобы наряду с удешевлением аппарата укрепить и развить эти наиболее близкие к населению органы.

И в дальнейшем крупные преобразования в административно-территори­альном устройстве неизбежно связывались с изменением не только сети региональных и местных органов власти, но и с определенным перерасп­ределением компетенции между отдельными звеньями властной вертика­ли. Вместе с тем на протяжении всего советского периода не было изжито засилие бюрократизма на всех уровнях управления.

Возникает, однако, вопрос: должен ли каждый из трех уровней управле­ния обязательно иметь не только свои полномочия (компетенцию), но и свою собственную территориальную сферу? До недавнего времени если региональные и местные органы власти свои сферы имели, то иначе об­стояло дело с федеральным уровнем. Считалось, что для него такой сфе­рой является вся территория страны, и только. Однако такое, по сути противоречивое, положение нельзя признать обоснованным. И жизнь внесла в него существенную поправку в виде создания федеральных округов.

Рассматриваемый принцип предполагает также определяющее значение мнения населения в решении административно-территориальных вопро­сов (выявляемого, в том числе, и посредством местных референдумов). Но при этом непременно должна быть обеспечена реализация научного подхода, исключающая волюнтаризм.

Социальный принцип. Третий в перечне, но не по значению, принцип ад­министративно-территориального устройства — обеспечение возможно бо-

79

Государственно-территориальное устройство России

лее полного удовлетворения социальных потребностей, культурно-бытовых нужд и запросов населения. В литературе, посвященной административно-террито­риальному устройству, этот принцип вообще не указывался. И это не случай­но. Дело в том, что в нормативных актах и материалах, связанных с проведе­нием районирования, он нигде специально не выделялся. Однако отсюда вовсе не следует, что в процессе осуществления административного райони­рования, особенно низового, не учитывались конкретные обстоятельства, связанные с размещением и функционированием социально-культурных, бы­товых, коммунальных и других учреждений, бюджетно-финансовыми и про­чими возможностями решения социальных проблем.

М.И. Калинин в свое время, говоря о перспективах развития низового звена административно-территориального устройства, отмечал, что «нужно принимать во внимание и бытовую сторону, начиная с народного дома, музыкальных инструментов, квартирных условий, архитектуры и т.д.»1.

В частности, при создании областей и округов учитывались интересы культурно-бытового обслуживания населения. Введение районов позво­лило значительно приблизить к жителям, главным образом к крестьян­ству, различные учреждения, обслуживающие сельское население, а именно: больницы, агрономические и ветеринарные пункты, почтово-телеграфные конторы, которые ранее были оторваны от волости, что влекло за собой определенные сложности для обслуживаемого населе­ния. Но в ранние годы строительства государственного социализма ко­личество этих учреждений было сравнительно невелико, а их распреде­ление по территории страны носило крайне неравномерный характер. В дальнейшем деятельность государства по удовлетворению потребностей населения и повышению его жизненного уровня возросла и стала веду­щим направлением поступательного развития страны, хотя многие дек­ларируемые цели не были достигнуты.

Однако трех-, четырехкратное падение уровня благосостояния народа за 90-е годы, возникшее в основном по другим причинам, во многом сви­детельствует и о серьезном нарушении данного принципа со стороны существующей системы государственного и местного управления. Вос­становление роли указанного принципа, тесно связанного с обеспече­нием эффективного обслуживания населения всеми видами социальных

Калинин М.И. Вопросы советского строительства. - М.: Госполитиздат, 1958, с. 469.

80

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

услуг, удовлетворением возросших материальных и культурных запросов граждан, — первостепенная задача. При установлении территориальных границ следует, таким образом, исходить также из того, чтобы всем ка­тегориям населения был обеспечен одинаковый доступ и одинаковые возможности пользоваться всем комплексом социальных услуг на местах. А это в решающей степени зависит от деятельности региональных и ме­стных администраций.

Осуществление на практике рассматриваемого принципа требует, особенно в современных условиях, учета целого ряда факторов, связанных с конк­ретными условиями отдельных областей, районов и городов. Однако при этом обязательно следует во всех случаях руководствоваться общим поло­жением о создании оптимальных условий для социально-бытового и куль­турного обслуживания населения данной территории.

И еще одно соображение. Развитие сферы обслуживания в сельском рай­оне во многом определяется тем, какое поселение является его админис­тративным центром. Как показывают проведенные демографами социоло­гические исследования, существенные различия характеристик районных центров служат показателем неравенства условий обслуживания и их дос­тупности для населения различных районов, а также неравенства каче­ства выполнения районоорганизующих функций равными по админист­ративному статусу поселениями.

Вот почему при реализации курса на ограничение роста крупных городов целесообразно развивать систему многофункциональных обслуживающих центров, поскольку менее сотни краевых, областных и республиканских центров, имеющихся в России, явно не хватает для организации всесто­роннего материального и культурного обслуживания населения по всей территории страны.

Однако и при всем этом проблема не может быть решена, пока платежес­пособный спрос населения не повысится в несколько раз, что зависит от реального успеха коренных социально-экономических преобразований. И здесь может быть велико обратное воздействие административно-террито­риальной реформы на экономическое и социальное положение страны и народа (об этом — в главе 6).

«Центристский» принцип. Следующий принцип административно-терри­ториального устройства - обеспечение в нем ведущей роли индустриаль-

81

Государственно-территориальное устройство России

ных городов. Это нашло выражение в выделении в административные цен­тры промышленных пунктов, что имело особое значение в первые совет­ские годы как средство укрепления руководящего значения рабочего класса для достижения главных политических целей.

Новое государство настойчиво стремилось к тому, чтобы центрами круп­ных административно-территориальных единиц являлись города и про­мышленные пункты. Поэтому в ходе создания и дальнейшего развития административно-территориального устройства большое внимание уделя­лось выбору административных центров.

Нельзя забывать, что в Российской империи обычно избегали создавать новые административно-территориальные единицы и перемещать адми­нистративные центры в торгово-промышленные города и фабрично-за­водские поселки с преимущественно пролетарским населением. Пере­чень городов (губернских и уездных) был утвержден еще в конце XVIII в. и с тех пор вплоть до Октябрьской революции по существу не изменился. Многие губернские и уездные центры выполняли лишь административ­ные функции, а подлинными экономическими и политическими цент­рами являлись крупные промышленные города. Например, город Цари­цын, превратившийся в крупный торгово-промышленный центр и имев­ший железнодорожную связь с центральными районами России и Донецким бассейном, продолжал оставаться уездным городом Саратов­ской губернии.

Уже в первые месяцы после революции был поставлен вопрос о переме­щении административных центров губерний и уездов в более крупные города и другие промышленно развитые пункты. Это вызывалось необхо­димостью закрепления руководящей роли пролетарских центров, кото­рые в ходе революции объединили вокруг себя все местные советы. Нужно было также ликвидировать оставшееся несоответствие между юридичес­ким и фактическим положением многих городских населенных пунктов. При этом учитывалось, что уровень промышленного и культурного раз­вития населенных пунктов, количество населения, численность фабрич­но-заводских рабочих, связь с близлежащими советами во многом опре­деляют влияние городов на окружающую территорию.

В Обращении Народного комиссариата внутренних дел «Об организации местного самоуправления» от 24 декабря 1917 г. специально отмечалось, что «многие губернские и уездные центры сохраняют до сих пор свое

82

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

значение исключительно как центры административные, тогда как цент­рами промышленной и торговой жизни являются другие пункты тех же губерний и уездов». В связи с этим рекомендовалось соответствующим ме­стным советам уделять серьезное внимание выбору уездных и губернских центров. «Теперь, когда органами местного управления становятся сове­ты, — подчеркивалось в Обращении, — совершенно ясно, что и админис­тративные центры должны переместиться в те города, советы которых более крупны, более деятельны и влиятельны, т.е. в города с развитой промышленной и торговой жизнью»1.

Большое внимание необходимости организации административных цент­ров в городах и промышленных пунктах уделялось в «Основных положе­ниях установления границ административно-хозяйственных районов», ут­вержденных 2-й сессией ВЦИК восьмого созыва (март 1921 г.). В этом документе подчеркивалось, что основным ядром новых районов должны стать пролетарские центры. Образование областных административно-хо­зяйственных объединений допускалось лишь в тех районах, где уже име­лось более или менее определенное тяготение к одному главному проле­тарскому центру2. Ведущей роли промышленных центров было отведено важное место в работе комиссии ВЦИК, занимавшейся подготовкой к районированию.

Руководящая роль важных индустриальных центров закреплялась при про­ведении в жизнь проектов нового административно-территориального ус­тройства. Центрами областей (краев) стали крупные промышленные го­рода. В населенных пунктах, имеющих промышленный характер и значи­тельную численность рабочих, устанавливались административные центры округов. Большое место в этом плане было отведено также выбору район­ных центров. В целом ряде документов, которые имели существенное зна­чение для разработки проектов низового районирования, указывалось, что районные центры ввиду своего большого значения должны распола­гаться в населенных пунктах, наиболее развитых в промышленном и куль­турном отношениях.

В процессе формирования нового административно-территориального ус­тройства была также проведена большая работа по пересмотру сети наи­более значительных населенных пунктов с целью их правильного юриди-

'    СУ РСФСР, 1917, № 12, ст. 179.

2    Вопросы экономического районирования, —М.: Госполитиздат, 1957, с. 61-64.

83

Государственно-территориальное устройство России

ческого оформления. В предельно короткие сроки в правовое положение значительного числа населенных пунктов были внесены изменения, вы­разившиеся в переводе ряда крупных сел, имевших промышленное значе­ние, в разряд городов, поселков городского типа или рабочих поселков. Многие из них стали районными или окружными центрами, а впослед­ствии превратились в административные центры областей и автономных образований.

Таким образом, усиление руководящей роли и влияния рабочего класса в советском обществе, особенно в начальный период, достигалось, в част­ности, путем выделения в качестве административных центров промыш­ленных городов как пунктов сосредоточения рабочих. В дальнейшем в свя­зи с осуществлением политики индустриализации и созданием значитель­ного числа новых крупных индустриально развитых городов эти города, естественно, становились административными центрами соответствующих регионов.

В настоящее время административные центры областей, краев, респуб­лик, автономных образований, а также большинства низовых районов находятся в городах, играющих важную организующую роль в экономи­ческом и социально-культурном развитии страны. Современный город призван оказывать разнообразную помощь труженикам деревни в разви­тии производства и культуры, формировании торгово-рыночных связей. И сейчас изменения в административно-территориальном устройстве мо­гут проводиться при соблюдении требования о расположении админист­ративных центров в городах и перспективных промышленных поселках (хотя уже не обязательно).

В условиях переходной экономики закономерно усиливается многофунк­циональная роль городов, особенно крупных, они все больше становятся не только промышленными, а и торгово-транспортными, финансово-бан­ковскими, научно-образовательными, информационными, в широком смысле деловыми центрами с предпринимательством и управлением как ведущими сферами деятельности.

Развитие теоретических представлений в данной области связано с раз­личными концепциями «города-района», понятием «города-поля» и, на­конец, с обоснованием единой системы расселения, предусматривающей планомерное развитие и рациональную территориальную организацию сети населенных мест как единого целого на всей территории страны в соот-

84

Основные принципы административно-территориального

Глава 3                                  и экономического районирования

ветствии с научными принципами регионального развития и размещения производительных сил.

Город в современных условиях выполняет исключительно важные эко­номические, научно-технические, социальные и политические функ­ции. Города России, особенно крупные, сосредоточивают значитель­ную часть экономического и творческого потенциала страны. Они слу­жат центрами подготовки высококвалифицированных кадров для важнейших отраслей хозяйства и сосредоточения инновационного по­тенциала. Положение городов как организационных центров многих со­тен административно-территориальных единиц в современных услови­ях будет способствовать всемерному росту делового предприниматель­ства и его эффективности.

Националышо-культурный принцип. Традиционным принципом админист­ративно-территориального устройства у нас многие десятилетия является учет национального состава и культурно-бытовых особенностей населения.

Этот принцип раскрывает значение национального состава населения для территориальной организации государства, необходимость правильного сочетания национального фактора с экономическими условиями, важ­ность конкретно-исторического подхода к решению вопросов националь­но-территориальной организации с учетом переживаемого периода и кон­кретных обстоятельств.

Теоретическое значение и осуществление на практике данного принципа показано в нашей государственно-правовой литературе еще недостаточно полно. Правда, во всех без исключения работах, посвященных администра­тивно-территориальному устройству, указывается, что учет национального момента является одним из важнейших принципов. При этом разные авто­ры-правоведы отводят этому принципу различное место в общей иерархии принципов административно-территориального устройства: одни (В.А. Нем­цев, Р.С. Павловский, В.А. Ржевский) выдвигают его на одно из первых мест, другие (В.Ф. Коток) придают ему меньшее значение. Но, к сожале­нию, во всех случаях освещение данного принципа, как правило, ограни­чивается изложением самых общих положений о роли национального мо­мента в территориальной организации государства. О том же, в чем именно проявляется учет национального момента, как осуществляется сочетание этого принципа с другими принципами, как на практике согласуются эко­номический и национальный моменты, особенно когда они вступают меж-

85

Государственно-территориальное устройство России

ду собой в коллизию, каковы особенности реализации данного принципа в современных условиях, сказано очень мало и не всегда достаточно четко. Более полно этот вопрос изложен в монографии М.А. Шафира.

Нет никакого сомнения в том, что при осуществлении экономического районирования национальный момент должен учитываться, и это в полной мере нашло отражение в работах, посвященных экономическому райони­рованию и в практике его проведения. Однако при всем значении экономи­ческого фактора было бы неправильно сводить роль национального момен­та в административно-территориальном устройстве только к «обслужива­нию» потребностей экономического развития. Учет национального фактора применительно к административно-территориальному делению призван способствовать и способствует решению целого ряда других важных задач, в том числе вовлечению населения разных национальностей в управление государством, дальнейшему укреплению сотрудничества народов в разных областях и сферах, развитию национальных культур и т.д.

Межнациональные отношения у нас после распада СССР и изменения геополитического положения России приобрели исключительную слож­ность и остроту, распространяясь в своих проявлениях между такими край-ностями, как политический сепаратизм и экономическая автаркия (де-зинтсі рация). Не случайно, единственными крупными административно-территориальными преобразованиями стали национально-государственные: провозглашение республиками бывших автономных областей и выход их из краевого подчинения. Не случайно также теперь одно из важных на­правлений рационализации административно-территориальной системы — повышение экономического потенциала регионов — весьма болезненно упирается в «неприкосновенность» национально-государственных границ.

В условиях (даже только провозглашения) главенства гражданских прав и свобод самодовлеющая роль национального фактора в государственном строительстве все больше становится анахронизмом. Однако еще совсем недавно все было по-другому.

Осуществление принципа учета национального состава и бытовых особен­ностей населения при решении вопросов административно-территориаль­ного устройства связано с целым рядом крупных мер, проводившихся го­сударством в прошлом, а именно: с созданием автономных национальных образований и определением их границ; с передачей отдельных автоном­ных образований из одной республики в другую; с выделением во второй

86

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

половине 20-х — начале 30-х годов национально однородных администра­тивных территориальных единиц (сельсоветов, районов) в местностях, населенных национальными меньшинствами, целью которого было уси­ление участия всех национальностей в государственном строительстве; с правильным сочетанием интернациональных и национальных моментов в практике советской работы и т.д.

Учет национального состава населения в административно-территориаль­ном устройстве был тесно связан прежде всего с процессом создания ав­тономных образований на территории РСФСР, а также некоторых других союзных республик. Известно, что план формирования областной автоно­мии предусматривался еще задолго до Октябрьской революции програм­мой РСДРП для тех местностей, которые отличались особыми бытовыми условиями и составом населения.

После революции этот план был реализован. Автономия предоставлялась определенным областям, отличающимся известной экономической целос­тностью, особенностями быта, национального состава населения и языка. Результатом проведения такой политики явилось создание советских наци­онально-государственных образований различных наций и народностей в виде национальных республик, автономных областей и трудовых коммун1.

Конечно, даже в тех случаях, когда речь шла об относительно нацио­нально однородных автономиях, в них проживало и значительное число представителей других национальностей, поскольку длительные мигра­ционные процессы не могли не сказаться на составе их населения. И все же осуществление национально-территориальной автономии «привязы­вало» автономию к определенной территории, на которой компактно проживал народ, давший имя данной автономии. Характерно, что воз­никшие еще в ходе проведения Октябрьской революции отдельные авто­номные республики, построенные на чисто территориальной основе, не отличавшиеся от центральных областей страны по своему национально­му составу (Терская, Кубано-Черноморская, Таврическая), не выдержа­ли испытания временем и в 1918 г. прекратили свое существование. В

Характеризуя процесс ломки старого административно-территориального деления при создании советских национальных государственных образований, О.И. Чистя­ков отмечает: «Выкраивание национальных территорий из прежних администра­тивных единиц приводило к тому, что автономии, как правило, формировались из отдельных кусков губерний, уездов и даже волостей» (Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917-1922 гг.). - М.: Изд-во МГУ, 1966, с. 220).

87

Государственно-территориальное устройство России

своем большинстве автономные образования в соответствии с волеизъ­явлением населявших их народов создавались как однонациональные. При этом, кроме коренной национальности в них проживали русские, иног­да в весьма значительном числе, а также некоторые другие национальные меньшинства. Так, по желанию башкирского народа была создана Баш­кирская АССР вместо проектировавшейся (и даже провозглашенной) Татаро-Башкирской АССР. В других случаях в силу особых политических, экономических, исторических и природно-географических условий были образованы двунациональные и даже многонациональные автономные республики. Однако и они в соответствии с основной тенденцией рас­сматриваемого периода чаще всего преобразовывались затем в однона­циональные или (реже) двунациональные республики. Такова судьба двух (из трех) многонациональных республик: Горской АССР и Туркестанс­кой АССР.

Большая часть автономных образований была создана в 1920-1922 гг., т.е. еще до введения нового административно-территориального устройства. В процессе установления территории автономных единиц уточнялись тер­риториальные пределы соседних административных единиц.

Все это отнюдь не означает, что в рассматриваемый период при определе­нии границ автономных образований имел значение лишь национальный момент. Важную роль играли и другие факторы, в первую очередь, эконо­мический. Во многих случаях в состав национально-государственных об­разований включались территории с относительно малым удельным ве­сом представителей данной (коренной) национальности, составлявшие, однако, единый экономический комплекс с другими частями соответ­ствующего национально-государственного образования.

Если при создании автономий делался чрезмерный крен в сторону скру­пулезного выделения и включения в их состав районов, населенных по преимуществу национальностью, давшей имя данной автономии, а в ре­зультате нарушалась экономическая целостность территории, то в после­дующие годы проводилось так называемое «округление» территории таких автономий, исправлявшее подобного рода отступления от принципа со­четания национального и экономического факторов.

В ряде случаев для более успешного экономического (с учетом хозяйствен­ных связей) и политического (для усиления пролетарского влияния) раз­вития создаваемых автономий в их состав включались отдельные части

88

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

территории (в первую очередь города), в которых проживало инонацио­нальное, чаще всего русское, население.

Следовательно, при установлении границ национальных государствен­ных образований не ограничились лишь учетом национальных особен­ностей, а принимали во внимание хозяйственные факторы, а также удель­ный вес рабочего класса в составе населения данной нации или народности.

Еще в 1913 г., касаясь этого вопроса, В.И. Ленин отмечал, что национальный состав населения имеет большое значение при установлении национальных границ, но не может служить единственным условием. Важную роль в этом играют, в частности, города, которые не могут быть оторваны от экономи­чески тяготеющей к ним территории только из-за национальных особенно­стей1. Поэтому при создании Татарской АССР в ее состав была включена Казань, где преобладало русское население. В состав Башкирской АССР вошло несколько уездов и волостей, в том числе Уфимский уезд, где баш­кирское население составляло меньшинство, а столицей республики стала Уфа и т.д. Все это создавало предпосылки для развития промышленности и транспорта, роста национального рабочего класса, ликвидации хозяйствен­ной и культурной отсталости многих народов.

Ко времени образования СССР процесс национально-территориального государственного строительства в большей части районов был завершен. В некоторых же районах, и в первую очередь в Средней Азии, он продол­жался и после образования СССР путем отдельных более или менее зна­чительных исправлений границ между республиками в целях приведения этих границ в соответствие с национальными границами.

Национальный состав населения всесторонне учитывался и в дальней­шем в процессе совершенствования административно-территориального устройства. В упоминавшихся выше Тезисах, выработанных Комиссией при ВЦИК по вопросу об экономическом районировании России, и в докла­де Госплана СССР «Экономическое районирование России» 3-й сессии ВЦИК специально подчеркивалась необходимость увязки экономическо­го районирования с национальной политикой и всестороннего учета на­циональных особенностей при введении нового административно-терри­ториального устройства.

См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч., т. 24, с. 149.

89

Государственно-территориальное устройство России

В ходе такого введения ряд автономных республик и областей РСФСР был включен в состав краев. Это вызывалось необходимостью объединения в основном однородных, но разномасштабных в хозяйственном отношении территорий в целях обеспечения более эффективного планирования и ру­ководства. При включении автономных образований в состав краев за ними сохранялись все права, предоставленные им Конституцией РСФСР, по­становлениями об их образовании и другими актами, изданными в разви­тие этих постановлений.

Как показала практика последующего национально-государственного стро­ительства, включение автономных образований в состав краев явилось одной из важных форм помощи русского народа ранее отсталым нацио­нальностям России, одним из условий хозяйственного подъема автоном­ных республик и автономных областей. В дальнейшем АССР были выведе­ны из состава краев и, согласно Конституции СССР 1936 г., непосред­ственно вошли в состав РСФСР, как это имело место в других союзных республиках.

Одним из убедительных свидетельств постоянного учета национального момента в ходе введения и развития административно-территориально­го устройства явилось создание национальных округов. Эта форма адми­нистративной автономии оказалась наиболее целесообразной для при­общения самых отсталых народностей Крайнего Севера и Дальнего Вос­тока к хозяйственному и культурному строительству. В 1925 г. был образован первый национальный округ — Коми-Пермяцкий, в 1929 г. — Ненецкий округ. В 1930 г. на территории Крайнего Севера образовались еще 6 наци­ональных округов. В 1937 г. были созданы Усть-Ордынский Бурят-Мон­гольский и Агинский Бурят-Монгольский округа (позднее переимено­ваны в Бурятские).

При формировании национальных округов учитывались особенности на­ционального состава, быта и расселения местного населения, а также уточнялись и изменялись в случае необходимости границы районов тех областей и краев, в состав которых вошли округа. Успешно решались слож­ные вопросы, связанные с тем, что в некоторых случаях необходимо было обеспечить интересы тех частей бурятского, ненецкого и коми народов, которые проживали в отрыве от своей исходной этнической общности. В ходе работы по ликвидации окружного деления в РСФСР национальные округа (в соответствии с действующими конституциями — автономные

90

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

округа) были сохранены, и их границы не подверглись каким-либо изме­нениям.

Что касается выделения национально однородных административно-тер­риториальных единиц в виде отдельных районов и сельских советов, то, основываясь на постановлении III съезда Советов СССР, союзные рес­публики в 1925-1926 гг. начали проводить соответствующие мероприятия. В дальнейшем с усилением миграционных процессов, все большей интер­национализацией состава населения отпала необходимость в выделении национально однородных районов, поселков, сельских советов и т.д., не говоря уже о том, что состав населения делал такое выделение практиче­ски невозможным.

Наконец, развитие административно-территориального устройства с уче­том национального состава населения вызвало в ряде случаев необходи­мость уточнения союзно-республиканских границ, передачи отдельных территорий из одной республики в другую. Передача части территории осуществлялась преимущественно по национальному признаку.

В условиях завершившегося в основном процесса создания национальных государственных образований и их реорганизации особую важность при­обрели вопросы развития производства и его специализация, поэтому глав­ной причиной передачи отдельными республиками части своей террито­рии другим республикам стали экономические потребности. Однако и в этих условиях нельзя было недооценивать национального фактора. Вместе с тем следует иметь в виду, что, поскольку национально-государственные образования, как уже отмечалось, создавались с учетом не только нацио­нального, но и всех других факторов и за многие годы своего существова­ния они развивались как экономическое целое, передача более или менее значительной части территории одних республик другим производилась лишь в исключительных случаях.

В России, где проживают почти 130 народов, их особенности будут учиты­ваться и в дальнейшем, в ходе совершенствования сложившегося адми­нистративно-территориального устройства и расширения межрегиональ­ных связей. Вместе с тем абсолютизация национального фактора, сыграв­шая отмеченную выше положительную роль, исторически изжила себя. Все большее значение приобретают гражданские свободы людей и эконо­мическая интеграция территорий независимо от национальности прожи­вающего населения.

91

Государственно-территориальное устройство России

В связи с этим необходимо критическое отношение к составу и границам существующих национально-территориальных образований. Ведь в ходе советского национально-государственного строительства границы респуб­лик нередко расширялись в пользу титульной национальности. Тогда они были оправданы по указанным выше соображениям, но теперь выглядят искусственными и ущемляют прежде всего права местного русского насе­ления, которое необоснованно оттеснено на вторые роли в сравнении с другими российскими областями.

По переписи 1979 г. коренная национальность составляла меньшинство в Татарии (48%), Удмуртии, Мордовии, Якутии, Калмыкии и Марийской АССР (32-43%), в Коми, Башкирии, Бурятии (23-25%) и в Карелии (все­го 11%). При этом русские преобладали в Карельской и Бурятской (71-72%), Коми, Удмуртской, Мордовской (57-60%) и Якутской (50,4%) АССР, превышали они численность любой другой национальности в Баш­кирской, Калмыцкой и Марийской АССР (40-47%).

3.2.

ПРИНЦИПЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЙОНИРОВАНИЯ

Система принципов. В отличие от административно-территориального уст­ройства экономическое районирование менее консервативно, быстрее сле­дует за изменениями в народном хозяйстве (последнее крупное преобра­зование первого у нас произошло в середине 30-х годов, второго - в нача­ле 60-х годов). Поэтому принципы территориально-экономического деления в большей степени вытекают не из прошлых, а из современных реалий.

Рынок как система социально-экономических отношений в сфере обме­на, посредством которых осуществляется сбыт товаров и приспособление структуры производства к общественным потребностям, предполагает тер­риториальную дифференциацию этих отношений, а также рыночных фак­торов, обеспечивающих взаимодействие спроса и предложения на макро-, мезо- и микроуровне.

92

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

К этим факторам относятся:

а)         условия функционирования организованного рынка — свобода то­

варопроизводителей и ограничение их монополии, равенство и

состязательность всех форм собственности, использование их пре­

имуществ при разных видах и формах хозяйствования с предпоч­

тительным во многих случаях сохранением ведущей роли коммер­

циализированной государственной собственности, экономический

стимул (интерес) независимо от форм собственности как основ­

ная движущая сила рынка, сочетание его саморегулирования с

государственным регулированием (планированием);

б)         материальные элементы рынка — рыночная инфраструктура (бан­

ки, биржи, торговые дома, ярмарки, страховые компании и пр.);

в)         самонастраиваемые и государственные, регуляторы рынка — цены,

тарифы, налоги, кредиты и др.

В связи с территориальной дифференциацией отношений и факторов рынка повышается значение системы экономических и административных райо­нов, в которой она проявляется и на которую опираются региональная политика государства и территориальное управление, направленные на формирование и развитие рыночной экономики.

Поскольку в основе административно-территориального устройства, как отмечалось, должно находиться экономическое районирование, то его принципы приобретают большое не только теоретическое, но и практи­ческое значение.

Реализация основополагающих принципов районирования — экономиче­ских, социальных, экологических, организационных — должна в наиболь­шей степени принимать во внимание рыночные факторы и благоприят­ствовать их проявлению в целях решения важнейшей стратегической зада­чи. А именно: опираясь на достижения отечественного и мирового научно-технического и организационного прогресса, создать в обозримой перспективе процветающее государство с высокими эталонами эффек­тивности общественного производства, уровня жизни и социальной за­щищенности. Поэтому приоритетной во всех экономических районах (с учетом специфики) является научно-техническая и структурная, соци­альная и экологическая политика.

93

Государственно-территориальное устройство России

Необходимо отметить, что в советских работах почти не рассматривался вопрос о принципах экономического районирования, большое место за­нимал близкий по содержанию анализ районообразующих факторов.

У истоков методологии экономического районирования России стояли выдающиеся отечественные ученые-географы, статистики, историки. Про­фессор Петербургского университета К.И. Арсеньев (начало и середина XIX века) разделял страну на 10 пространств «по сходству» природных условий и «однородности» хозяйства. Известный географ и статистик П.П. Семенов-Тян-Шанский (конец XIX столетия) для выделения 12 «ес­тественных, культурно-исторических областей» Европейской России при­влекал разнообразные показатели по «сходству» природных условий, по населенности, структуре земледелия, поземельной собственности и т.п. Примечательно, что В.И. Ленин при исследовании капиталистических от­ношений в дореволюционной России и в США проводил по статистичес­ким материалам группировку административных единиц в экономичес­кие районы.

В работах Госплана и Комиссии ВЦИК (1921-1922 гг.) по экономическо­му районированию страны (И.Г. Александров, Г.М. Кржижановский, Л.Л. Никитин и др.) выдвигались три основных принципа разделения ее территории на экономические районы: экономический, рассматривающий район как специализированную территориальную часть единого народно­го хозяйства с комплексом дополняющих производств, обеспечивающую достижение наивысшего экономического эффекта от межрайонного раз­деления труда; национальный, предусматривающий полное соответствие выделенных районов национально-территориальным образованиям в ин­тересах их разностороннего развития; административный, определяющий единство экономического районирования и политико-административно­го устройства страны, создающее условия для наиболее активного воз­действия государства на всю экономику района'.

В послевоенные годы наиболее крупный вклад в отечественную теорию экономического районирования внесли профессора П.М. Алампиев и Н.Н. Колосовский2.

Вопросы экономического районирования СССР. Сб. материалов и статей (1917-1929 гг.). - М.: Госполитиздат, 1957, с. 102-108.

Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР. - М.: Госпланиздат, 1959; Кн. 2. - М.: Экономиздат, 1963; Колосовский Н.Н. Основы экономического райони­рования. - М.: Госполитиздат, 1958; Колосовский Н.Н. Теория экономического рай­онирования. - М.: Мысль, 1969.

94

Основные принципы административно-территориального

Глава 3                                                                         и экономического районирования

Капитальные труды П.М. Алампиева посвящены истории экономического районирования, исследованию его объективной основы и перспективно­го характера в условиях планового хозяйства, системы районообразующих факторов — территориального разделения труда, производственной спе­циализации, экономического тяготения, транспортного фактора, анали­зу особенностей комплексного развития хозяйства района (выделены эле­ментарный технико-экономический, территориальный производственный и районный народнохозяйственный комплексы), единства экономического районирования и административно-территориального деления, а также взаимосвязи национально-политического устройства и экономического рай­онирования, учету природных условий, природных ресурсов и географи­ческого положения в районировании, обоснованию отдельных видов эко­номического районирования (генеральное, экономическое администра­тивное).

Н.Н. Колосовский вел успешные исследования в области методологии и методики экономического районирования на базе технико-экономического подхода, особенно типологии производственно-территориальных сочета­ний (комплексов), а также методологии экономического планирования районных комплексов.

В последние десятилетия в СССР проводилось много исследований по тер­риториально-хозяйственным (производственным) комплексам, разработ­ке прогнозных территориальных схем и программ (включая методологию и механизм реализации), уточнялись принципы и факторы территориаль­ного развития.

Согласно распространенной теории территориальных хозяйственных комплексов, каждый из них образуют две структурные группы отрас­лей: функциональные — отрасли специализации и обслуживающие; по особенностям сочетания — отрасли параллельные (сосуществующие на базе общих ресурсов) и смежные (сопряженные). Отсюда различаются комплексы простые (из параллельных отраслей) и сложные (из парал­лельных и смежных отраслей). Эффективность вторых, как правило, выше.

Так, простой комплекс относительно самостоятельных отраслей специа­лизации — черной металлургии и сельского хозяйства — складывается на основе земельных, водных, энергетических и других общих ресурсов тер­ритории; сложный комплекс сопряженных специализирующих отраслей —

95

Государственно-территориальное устройство России

нефтепереработки и нефтехимии, обслуживающей их энергетики — на ос­нове «питания» одних отраслей продукцией других (электроэнергия, неф­тепродукты).

Территориальные макро-, мезо- и микрокомплексы являются «ядрами» экономических районов соответствующего ранга — крупных, средних, ма­лых. Зачастую без ущерба для практики районы и комплексы отождеств­ляются.

Как нам представляется, важнейшими принципами экономического рай­онирования, разработанными наукой (экономическая география, регио­нальная экономика) и подтвержденными практикой народнохозяйствен­ного регулирования (планирование, управление), надо считать следую­щие требования к выделяемым экономическим районам:

оптимальная концентрация населения и производства (для райо­

нов определенного масштаба);

рациональная специализация хозяйства в системе общественного

территориального разделения труда;

комплексность, диверсификация (способность к перестройке,

маневру) и интеграция хозяйства;

рациональная внутрирайонная организация расселения, производ­

ства, транспорта и экономических связей;

эффективные межрайонные производственно-технологические и

транспортно-экономические связи.

Иногда к указанным принципам добавляют другие — учет национального момента, обеспечение обороны страны и т.д.

Экономические принципы районирования. Формирование рыночной экономики неразрывно связано с общественным территориальным раз­делением труда, способствующим удовлетворению многообразных по­требностей общества и ведущим к повышению его произво­дительности.

Районно-комплексная форма разделения труда (другая форма — разме-щенческо-отраслевая) находит конкретное проявление в территориаль­ной концентрации, специализации и интеграции хозяйства, межрайон-

96

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

ных и внутрирайонных связях. Территориальные хозяйственные комплек­сы разного масштаба — материальная основа экономического, а значит и административного районообразования и районирования. Причем комп­лексы более высокого ранга определяют особенности составляющих их территориальных образований низшего ранга.

Настоящая концепция районирования исходит из реалий создания в пре­делах бывшего СССР единого народнохозяйственного комплекса, сделав­шего возможным формирование ныне в России общего экономического пространства. Оно характеризуется режимом свободного и беспрепятствен­ного перемещения товаров, работ и услуг, капиталов, рабочей силы, ин­формации, использованием базовой денежной единицы, единой полити­кой налогов, цен и тарифов, общими условиями регулирования занятос­ти и оплаты труда, социального обеспечения и т.д.

Анализ районообразующих факторов должен сопровождаться учетом сло­жившегося и перспективного размещения производительных сил, по­районных различий форм общественного производства, организацион­ных условий регулирования хозяйства и др. Поскольку критерием успе­ха рыночной экономики служит эффективность производства, то ее развитие необходимо рассматривать в тесной связи с научно-техничес­ким прогрессом (НТП). Как известно, его влияние проявляется не только в зональных и локальных особенностях использования различных ви­дов техники и технологии, но и повсеместно через указанные террито­риальные формы общественного разделения труда и организации про­изводства.

Существенное воздействие на районоформирование территориальной концентрации производительных сил обусловлено современными дос­тижениями НТП и повышением под их воздействием хозяйственной «ем­кости» районов. Последнее происходит вследствие тенденции роста су­перпроизводительных высокотехнологичных производств, единичной мощности оборудования и числа агрегатов на предприятиях, в произ­водственно-технологических блоках и цепях и всей инфраструктуры (вы­зывающих дополнительную потребность в топливе, сырье, материалах и отдачу готовой продукции), а также вследствие освоения огромных по запасам локализованных месторождений полезных ископаемых, расши­рения количества отраслей и производств в районе и т.д.

97

Государственно-территориальное устройство России

В этих условиях и сравнительно небольшой по территории район может быть мощным по экономическому потенциалу и представлять собой зна­чительный региональный рынок, но решающее преимущество — за круп­ным районом.

Крупнейшие ресурсы районообразующего значения на современном эта­пе — научно-технический, производственный, финансово-экономический и трудовой потенциал. Его уровень определяет и возможные масштабы институционально-рыночной сферы (предпринимательство, приватизация, демонополизация и т.д.). Причем политика сочетания крупных предприя­тий со средними и небольшими — важное обстоятельство (наряду с созда­нием дублирующих производств) для преодоления рыночного монопо­лизма.

При проведении экономического районирования надо строго соблюдать масштаб, т.е. выделять в одной системе районы одного и того же таксоно­мического уровня.

Научно-технический прогресс и рыночные отношения усиливают значе­ние не только отраслевой, но и территориальной специализации произ­водства, оказывающей главное районообразующее влияние на формиро­вание экономических районов любой таксономии.

Уже в первых стратегических народнохозяйственных программах СССР (план ГОЭЛРО, первая пятилетка, проект госплановского районирования и др.) отмечалась важнейшая роль этого фактора. Так, в первом пятилетнем плане подчеркивалось, что страна «не может иначе строить и развивать свое на­родное хозяйство, как учитывая в полной мере природные, экономические и национальные особенности своего обширного объединения и специали­зируя его отдельные части. Только этим путем может быть достигнут наи­больший коэффициент эффективности общественного труда»1.

В таких крупных экономических районах России, как Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Поволжский, Уральский, от­расли специализации до реформы давали свыше 3/5 всей промышленной продукции. Важнейшим условием этого являлись благоприятные показа­тели затрат (особенно экономические оценки ресурсов многоцелевого на­значения). Тем более что с техническим прогрессом на транспорте роль

'     Пятилетний план народнохозяйственного строительства СССР. Т. 3. - М.: Плановое хозяйство, 1930, с. 9.

98

Основные принципы административно-территориального

Глава 3                                     и экономического районирования

производственного фактора относительно возрастает, а затрат на переме­щение топлива, сырья, продукции — уменьшается1.

Поэтому основные контуры границ районов в наибольшей степени опре­деляются ареалом размещения специализирующих отраслей и связанных с ними вспомогательных производств.

Как известно, принципы и факторы территориальной организации про­изводства диктуют размещение энерго- и материалоемких отраслей в рай­онах, располагающих крупными и дешевыми ресурсами топлива, энер­гии и сырья, трудоемких отраслей — в относительно трудоизбыточных районах, а отраслей с малотранспортабельной продукцией — в районах ее массового потребления. Бывшие советские министерства и ведомства на­рушали политику рационального размещения производительных сил, на­пример, допускали форсированное развитие энергоемких производств (металлургия, химические и др.) в энергодефйцитных европейских райо­нах, меняя их целесообразную специализацию, что вызывало огромные дополнительные издержки в народном хозяйстве.

Рыночные саморегуляторы не гарантируют рациональных территориаль­ных пропорций; наоборот, при них возможны серьезные диспропорции. И все же рынок, будучи результатом и предпосылкой специализации хо­зяйства, оказывает сильное влияние на территориальное разделение тру­да и сетку экономических районов.

Однако свободная конкуренция товаропроизводителей, являясь суще­ственным механизмом обеспечения районной специализации, требует государственного регулирования, в частности, рекомендательного опре­деления предпочтительных зон сбыта (посредством разработки схем ра­циональных грузопотоков, установления предельных транспортных та­рифов и т.д.).

Что касается трансформации территориального разделения труда под вли­янием изменения геополитического положения России в результате рас­пада СССР и СЭВа (сильнейший фактор 90-х годов), то она уже серьезно

Себестоимость железнодорожных перевозок донецкого угля к себестоимости добы­чи составляла в 1908-1913 гг. более 150%, 1940-72, 70-х годах - менее 20%, то же по нефти - 200, 129 и 19% (трубопроводы - 3%). Доля транспортных затрат в нацио­нальном доходе СССР и США неуклонно сокращалась (Пробст А.Е. Вопросы раз­мещения социалистической промышленности. - М.: Наука, 1971, с. 191,195, 202). Сильное опережение роста транспортных тарифов к росту цен промышленности у нас в настоящее время объясняется действием конъюнктурных факторов.

99

Государственно-территориальное устройство России

проявилась главным образом в некоторой переориентации внешних свя­зей. Еще более существенное воздействие на процесс районообразования она, возможно, окажет в будущем, если произойдет формирование новых мощных территориальных комплексов, призванных компенсировать круп­ные потери — металлургию Юга, среднеазиатскую базу волокнистого сы­рья (например, отчасти химией) и т.д.

Приобретает новые черты и такой важный фактор и принцип районооб­разования, как территориальная комплексность и диверсификация хозяй­ства, чему должно способствовать разумное сочетание всех форм собствен­ности. Значительным потенциалом внутри- и межтерриториальной комп­лексности и интеграции обладают многоотраслевые структуры типа холдинг-компаний, объединяющие на акционерных началах коммерчес­кие фирмы, организации предпринимателей и отдельные регионы. Они могут стать новыми ядрами районообразования.

Вместе с тем в нынешних условиях формирование самих территориаль­но-хозяйственных комплексов претерпевает значительные изменения. Новым мощным ускорителем здесь, например, выступает конверсия ги­гантских мощностей военной промышленности, радикально преобразу­ющая структуру, специализацию и связи хозяйства, производственно-технический и организационный облик не только своих, но и огромного количества гражданских предприятий, а вместе с ними — крупных пром-центров и регионов.

Зато в связи с неизбежной в недалекой перспективе политикой жесткого ресурсосбережения при ограничении государственной поддержки возможно стратегическое временное отступление из некоторых экстремальных при-родно-ресурсных регионов (Восток, Север), что приведет к замедлению там процесса районоформирования.

Повсеместная тенденция к заметным циклическим колебаниям траекто­рии хозяйственного развития при неполном регулировании рыночных пропорций и связей на стадиях воспроизводства основного капитала по­нижает степень устойчивости региональной экономики и также тормозит процесс территориального комплексообразования.

Крупные экономические районы и ранее отличались глубиной и широтой хозяйственной интеграции: в них около 2/3 грузооборота железных дорог приходилось на внутрирайонные перевозки (в областях же — 2/5). И по-

100

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

этому еще в третьем пятилетнем плане СССР комплексному развитию основных экономических районов, в частности их самообеспечению про­дукцией массового потребления (топливо, стройматериалы, продоволь­ствие и т.д.), придавалось большое государственное значение1.

Конечно, и теперь товарное самообеспечение районов играет определенную роль, но благодаря техническому прогрессу, концентрации и специализации производства эффективные экономические связи распространяются неред­ко на всю страну. Важными требованиями районной комплексности стано­вятся ныне не автономность хозяйства, а соответствие его природным и эко­номическим условиям района, рациональное сочетание отраслей специали­зации, их и инфраструктуры, тесные и устойчивые внутренние связи (в том числе по кооперированию и комбинированию производств).

Очень заметная, по существу решающая, роль в формировании эффек­тивных районных комплексов принадлежит финансовой самодостаточно­сти регионов, особенно в крупных субъектах Федерации, экономических районах и зонах (федеральных округах и т.п.).

Повышается значение мощных производственных и транспортных узлов -естественных ядер основных экономических районов. Вместе с тем в каче­стве последних в Европейской России выступают и не столь крупные, но значительные центры (Смоленск, Воронеж, Краснодар и др.). Обязатель­ным элементом районного хозяйственного комплекса становится рыноч­ная инфраструктура.

По нашему мнению, нельзя недооценивать (как и преувеличивать) зна­чение такого принципа районообразования в рыночной экономике, ши­роко используемого на Западе, как диверсификация хозяйства. В россий­ских рыночных условиях, несомненно, этот принцип играет заметную роль, хотя по размаху уступает влиянию традиционной территориальной комп­лексности, включая финансовую самодостаточность (в связи с региона­лизацией экономической реформы и неизбежным возрождением терри­ториального планирования). Комплексность же лучше проявляется (и обес­печивается) на крупных территориях (макрокомплексы).

Следует иметь в виду, что рыночные отношения не ведут к коренным изменениям материальной основы территориальных комплексов (разме-

См.: Третий пятилетний план развития народного хозяйства Союза ССР (1938-1942 гг.). - М.: Госпланиздат, 1939, с. 22.

101

Государственно-территориальное устройство России

щение предприятий, развитие городов и т.д.) и всего территориального разделения общественного труда (хотя серьезно модифицируют его). По­этому сохраняют свое значение вышеприведенные, известные из плано­вого хозяйства районообразующие экономические принципы и факторы, используемые в районировании; наряду с ними усиливается роль соци­альных, экологических и организационных факторов.

Социальные принципы районирования. Формирование в России и других странах СНГ рыночных отношений должно приобретать социально ори­ентированный характер, что вызывает необходимость региональной диф­ференциации прогнозных социальных проектировок и нормативов. По­этому при районировании следует строго учитывать территориальные осо­бенности воспроизводства трудовых ресурсов и образования рынка труда, возможности повышения жизненного уровня населения. Главная цель ре­гионализации социальной политики — недопущение острых социальных конфликтов, снятие напряженной обстановки.

Типы выделяемых экономических районов оказывают существенное вли­яние на использование трудовых ресурсов. Для улучшения в нормальной, бескризисной обстановке межрегионального регулирования занятости населения, территориальной сбалансированности между числом рабочих мест и наличием ресурсов труда в районах с относительным избытком трудовых ресурсов проводится политика, стимулирующая дополнитель­ные меры по развитию общественного производства (главным образом трудоемких отраслей), а в районах с напряженным балансом труда — по­литика, направленная на обеспечение притока нового населения, повы­шение технического уровня производства, улучшение его структуры (пре­имущественное развитие малотрудоемких отраслей) и т.д.

В то же время следует исходить из тенденции усиления межрайонного дви­жения рабочей силы на рынке труда, а в последнее время также беженцев и временных переселенцев из охваченных межнациональными конфлик­тами республик и военнослужащих, передислоцируемых из зарубежья.

Ныне повышение материального благосостояния народа во многом связано с главным направлением структурной перестройки — опережающим развитием потребительских отраслей промышленности, АПК, сферы услуг, конверсией оборонного комплекса. Это должно вызывать существенные сдвиги народнохо­зяйственных пропорций и платежеспособного спроса в каждом экономичес­ком районе и приниматься во внимание при определении его состава.

102

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

Районные комплексы выполняют не только важные хозяйственные, но и социальные задачи. Так, существенное значение формирования территори­ально-производственных комплексов (ТПК), помимо высокой экономиче­ской результативности, заключается в возможности большего соблюдения насущных интересов трудовых коллективов, в частности, через сокращение различий в условиях и оплате труда, развитие социальной инфраструктуры и т.д. Однако в 90-е годы вследствие экономического кризиса и ослабления программно-целевого управления развитие ТПК затормозилось.

Все отчетливее выступает необходимость усиления единства производства, социальной сферы и системы расселения. В тесной увязке с принятым районированием будут и впредь проводиться мероприятия по ограниче­нию роста больших и стимулированию подъема средних и малых городов, разработке генпланов городских поселений, генеральных схем расселе­ния, схем и проектов районной планировки, являющихся важными мате­риалами особенно для подготовки схем микрорайонов.

Реализация принципов справедливого и гуманного общества находит от­ражение в сокращении дифференциации уровней социального развития регионов и в рыночных условиях это остается важным направлением ре­гиональной политики. Причем степень социально-экономической одно­родности объектов — районов определенного ранга — весьма заметно ска­зывается на показателях, характеризующих эти процессы. К сожалению, системный кризис 90-х годов вызвал невиданные разрывы экономических и, как следствие, социальных уровней развития регионов.

Решение всех указанных демографических и социальных вопросов может обеспечиваться сочетанием различных подсистем социально-экономиче­ского районирования в условиях компетентного и последовательного про­ведения рыночной реформы.

Экологические принципы районирования. Природные ресурсы, будучи материально-вещественной основой всякого производства и его размеще­ния, являются и важным фактором районообразования. Актуализация диф­ференцированной по территории политики рационального природопользо­вания и охраны природы в связи с растущим дефицитом ряда естественных ресурсов, их неравномерным географическим распределением, удорожани­ем освоения вызвала необходимость в создании соответствующей системы государственного территориального планирования и регулирования.

103

Государственно-территориальное устройство России

Большое влияние на размещение производительных сил и социально-эко­номическое районирование оказывает расширение разведанных запасов эффективных для промышленного освоения топливно-энергетических, лесных, водных и других сырьевых ресурсов. Узлы и ареалы их сосредото­чения, особенно на вновь осваиваемых территориях (Восток, Север), за­частую выступают ядрами формирующихся хозяйственных комплексов экономических районов. Однако ныне этому может противостоять тенден­ция возрастающей роли ресурсосбережения в народном хозяйстве, НТП и производственного потенциала.

Природопользование в цивилизованном обществе, обеспечивая его рас­тущие и разнообразные потребности в естественных ресурсах, должно быть направлено на сохранение окружающей среды и устойчивое развитие эко­номики.

От рационального освоения природных богатств и бережного отноше­ния к природе еще в большей степени зависят социальные условия и благосостояние населения. Качество окружающей природной среды стало неотъемлемым параметром качества жизни и приобрело первостепен­ную социальную оценку. Именно поэтому в первую очередь требуется не столько свободно-рыночное, сколько государственное регулирова­ние использования и охраны природы (внедрение мало- и безотходных технологий, разработка комплексных схем бережного использования и охраны природных ресурсов, создание экспертных и контрольных орга­нов и т.д.).

Все это должно учитываться при определении состава и границ экономи­ческих и административных районов. Например, возможны варианты окон-туривания регионов с учетом образования природоохранных зон (вокруг Байкала и др.) или зон последствий экологических и техногенных катаст­роф, вроде Чернобыля (запад и юго-запад Центра и т.п.).

Организационные принципы районирования. Как известно, функции об­щего и территориального управления хозяйством и социальной сферой охватывают планирование (прогнозирование), оперативное регулирова­ние, координацию (согласование), учет (статистику, информатику) и контроль. Для их успешной реализации по территории необходимы орга­низационные формы в виде экономических и административных райо­нов с адекватными органами руководства экономикой и непроизвод­ственной сферой. Районирование призвано обеспечить возможность уп-

104

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

равления и его удобство, маневренность и эффективность, приближение управляющих субъектов к объектам управления (предприятиям, населе­нию и т.д.).

Главные проблемы становления и развития социально ориентированных ры­ночных отношений могут быть решены только при регулирующем воздей­ствии на них государства, предполагающем сочетание экономических и ад­министративных методов. Поэтому важная функция экономических районов и в условиях рынка — служить инструментом государственного планирова­ния (регулирования) народного хозяйства, реализующего принципы и на­правления территориально дифференцированной региональной политики.

План и рынок — выдающиеся достижения мировой цивилизации в экономи­ке. Сочетание рыночного саморегулирования с индикативным планировани­ем (прогнозированием) позволяет обеспечить наилучшие условия и резуль­таты хозяйствования, а различным видам и формам регулирования должно соответствовать современное социально-экономическое районирование.

В СССР был накоплен большой и полезный опыт разработки и реализации пятилетних и годовых планов комплексного развития хозяйства по крупным экономическим районам, национальным республикам, краям и областям, городам и низовым административным районам, а также целевых комплек­сных программ формирования ТПК, промрайонов и промузлов, который целесообразно критически использовать и в рыночной обстановке.

Теперь основными формами прямого участия государства в регулирова­нии регионального развития России становятся федеральные бюджетные трансферты, государственные региональные программы, финансируемые за счет федерального бюджета и федеральных небюджетных средств, осо­бо важные структурообразующие инвестиционные проекты, размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд посред­ством контрактной системы. Отсюда важная задача - обоснование приори­тетных районов для этих направлений организационно-хозяйственной де­ятельности государства.

Важным инструментом и направлением регионального регулирования, вли­яющим на процесс районообразования, является территориально диффе­ренцированная финансово-бюджетная и налоговая политика. Целесооб­разно повысить долю бюджетов республик, краев, областей в общих бюд­жетных ресурсах, сократив до минимума встречное движение налогов.

105

Государственно-территориальное устройство России

Основным источником финансирования региональных социальных про­грамм должны быть территориальные бюджеты. Централизованные сред­ства (субвенции) из федерального бюджета предусматривается выде­лять регионам лишь на достижение таких целей, которые невозможно достичь за счет других источников финансирования (преодоление по­следствий стихийных бедствий, решение критических социальных про­блем, частичная реализация федеральных региональных программ). Для решения неординарных задач финансовые ресурсы аккумулируются в фондах регионального развития — федеральном, республиканских и об­ластных.

В инвестиционной политике упор делается на создание условий для привле­чения средств акционерных компаний и частного капитала. Приоритетом для государственных инвесторов должны служить проекты, позволяющие рационализировать территориальную структуру производства, сформиро­вать новые крупные региональные комплексы и т.д. Сокращение государ­ственных капиталовложений будет компенсироваться значительным расши­рением круга институциональных инвесторов (фонды поддержки производ­ства, предпринимательства, пенсионные, страховые, региональные и т.д.).

В поле зрения регионального управления, следовательно, должны нахо­диться и финансово-экономические ресурсы районов определенного ран­га и типа. Аккумулирование в регионах и межрегиональный перелив фи­нансового капитала — крупный фактор формирования и развития эконо­мических районов, который надо активно задействовать в процессе территориального регулирования (планирования).

Районирование неразрывно связано с распределением компетенций и сфер ответственности государственных и местных органов управления по вер­тикали наряду с упорядочением функций представительной и исполни­тельной власти на каждом уровне.

Федеральные органы призваны, прежде всего, регулировать процессы орга­низации производства во вновь осваиваемых и экстремальных районах, реализацию крупномасштабных программ, межрегиональные экономиче­ские связи. Региональные и местные органы основное внимание должны уделять использованию локальных ресурсов, рационализации структуры хозяйства, экологическим и социальным проблемам, осуществлению ос­новных мероприятий экономической реформы.

106

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

Практика планирования и регулирования (прогнозирования, программи­рования) хозяйства, исходя из объективных условий его развития, соче­тает разработку организационных и регулирующих мероприятий в разрезе областных и крупных экономических районов, руководство экономикой по территории дополняется отраслевой системой управления (межотрас­левые комплексы, концерны и др.), управление участками хозяйственно­го и социально-культурного строительства в крупных регионах — руковод­ством на местах, в локально-территориальных образованиях. Причем, со­ставление схем (комплексных прогнозов) развития и размещения производительных сил, охраны природы, целевых комплексных программ эффективнее осуществлять по крупным экономическим районам.

Мероприятия по совершенствованию территориального управления дол­жны быть направлены на улучшение размещения и регионального разви­тия хозяйства России, ее экономических районов и административных единиц, выработку действенных форм управления развитием территори­ально-хозяйственных комплексов, индустриальных районов и узлов, аг­ропромышленных зон, городов и т.д., более строгого учета территориаль­ного аспекта организации производственных и коммерческих объедине­ний и т.п. Эти мероприятия необходимо основывать на активном использовании экономических (рыночных) стимулов в комплексе с уси­лением индикативного планирования и оперативного контроля за соблю­дением договорной дисциплины, рыночного законодательства.

В то же время научно обоснованное социально-экономическое райониро­вание вносит организующее начало в свободную рыночную деятельность, ее саморегулирование, вызывая стремление у коммерческих структур и отдельных предпринимателей упорядочить выбор хозяйственных приори­тетов и связей, поиск деловых партнеров, использование рыночной инф­раструктуры. Основой для организации важнейших рыночных структур -концернов, корпораций, ассоциаций, фирм, банков, бирж и их объеди­нений (союзов) могут стать крупные экономические районы и их группы, в границах которых легче и эффективнее установить рациональные ме­жотраслевые коммерческие и организационные связи, наладить целесо­образные потоки товаров, рабочей силы, капиталов.

Получают развитие различные формы межобластной экономической ин­теграции и общественного самоуправления в виде межрегиональных ассо­циаций экономического взаимодействия по крупным экономическим рай­онам. Они ориентируются на координированное решение важнейших «ры-

107

Государственно-территориальное устройство России

ночных» задач: реализация программ развития макрорегионов, создание необходимых коммерческих фондов содействия предпринимательству и инвестированию, повышение эффективности территориального разделе­ния и интеграции труда, развитие производства с учетом процесса прива­тизации и использования всех форм собственности, объединение средств для внедрения передовых технологий, расширение выпуска техники для фермерских и личных подсобных хозяйств, изучение регионального рын­ка труда и содействие в трудоустройстве и переподготовке кадров, осуще­ствление совместных программ по возрождению сел, малых городов, па­мятников истории и культуры, заповедных зон, охране окружающей сре­ды, содействие формированию взаимовыгодных экономических соглашений с другими регионами, а также создание территориальных фондов товар­ных и сырьевых ресурсов.

В рамках социально-экономических районов различного ранга находит реализацию проявляющаяся при демократическом режиме и регулируе­мом рынке тенденция к формированию систем общественного самоуп­равления как производственно-хозяйственными единицами и их объеди­нениями, так и территориальными общностями людей. В то же время стра­тегическая задача укрепления российской государственности потребовала усиления роли федерального центра в территориальном регулировании — создания федеральных округов.

Тесное переплетение хозяйственных, социальных и организационных про­блем обусловливает неизбежное смыкание социально-экономического районирования с административно-территориальным устройством — не­обходимым инструментом государственного и местного, хозяйственного и социально-культурного управления.

Общепринятыми критериями организационно-территориального деления, которое должно строиться на экономической основе, считаются: размер территории, ее хозяйственный профиль, объем промышленного и сель­скохозяйственного производства, размер бюджета, численность и плотность населения и особенности его труда и быта, тяготение географического про­странства к определенным экономическим центрам, направления и кон­фигурация путей сообщения. С точки зрения собственно задач управления, как отмечалось, учитываются: степень приближения его к населению и производству, управляемость хозяйственным и социально-культурным раз­витием, оптимальное соотношение компетенции и структуры управлен­ческого аппарата, его численность и стоимость содержания.

108

Основные принципы административно-территориального

Глава 3 и экономического районирования

Единство экономического и административного районирования (выра­женное в создании административно-экономических районов) обеспечи­вает достижение высокой результативности территориально-организаци­онной системы. Лучше всего такое единство достигается в крупных терри­ториальных образованиях. Однако при слишком большом укрупнении могут появиться серьезные негативные последствия — размывание хозяйствен­ной специализации (она становится чересчур широкой, малоэффектив­ной), чрезмерное удлинение внутренних связей (превращение их по ха­рактеру в межрайонные), затруднение доступности населения к центрам управления территорией и т.д.

Зарубежный опыт районирования. Наблюдаемая ныне заметная активи­зация процессов государственного регулирования постиндустриальной экономики на фоне усиления ее регионализации и интеграции, сопро­вождающаяся разработкой специальной региональной политики, повы­сила на Западе научное и практическое значение экономического райо­нирования. Основные направления его использования как инструмента регионального анализа и управления — составление и реализация терри­ториальных программ, прогнозирование развития различных регионов, решение локальных социальных и экологических проблем, районная пла­нировка, регулирование урбанизации и др., а также научные региональ­ные исследования с применением традиционных и экономико-матема­тических методов.

Концепция и методы районирования во многом зависимы от специфики социально-экономического развития различных стран и проводимой ими региональной политики, хотя и впитывают межгосударственный опыт, в том числе и достижения советской науки.

В теории регионализации и районирования различаются районы однород­ные (гомогенные) и узловые (полярные), причем принцип гомогенности постепенно вытесняется принципом полярности. Большое значение при­дается принципу диверсификации экономики, который признается более приемлемым для рыночного хозяйства с циклическим характером разви­тия, нежели территориальная комплексность, чреватая, по мнению ряда ученых, быстрым распространением кризиса на многие отрасли. Перво­степенное внимание при разработке сеток районов уделяется определе­нию ядра района (город, агломерация) как центра хозяйственной жизни и тяготения сопредельной территории. Как правило, не практикуется вы-

109

Государственно-территориальное устройство России

деление районов по национальному признаку, поскольку это связано с опасностью возникновения и обострения межэтнических конфликтов.

Сложность и многообразие задач регионального развития породили, как и у нас, появление системы районирования — сочетания различных сеток районов, причем на Западе речь идет прежде всего о разновидностях гене­рального (всеобщего) и селективного (избирательного) районирования. Например, во Франции наряду с департаментами выделены программ­ные районы, зоны развития и макрорегионы.

Генеральное районирование характерно для государств, активно воздейству­ющих на территориальное разделение труда, среди которых — крупные капиталистические страны (ФРГ, Франция, Италия и др.) и ряд развива­ющихся. Условно генеральное районирование, используемое в территори­альном планировании (регулировании), можно подразделить на 4 вида: административное, основанное на существующем административ­но-территориальном делении; плановое (программное) — выделение но­вых районов для регионального планирования; экономическое, заменяю­щее прежнее административное деление; индикативное — определение по­тенциальных ядер будущих районов в странах с замедленным процессом районообразования (Эфиопия и др.).

При селективном районировании типы проблемных районов выделяются по остроте социально-экономической ситуации и сложности выхода из нее в целях оказания государственной поддержки и помощи (посредством разработки национальных программ их развития, предоставления льгот­ных кредитов и т.п.). Так, «депрессивными» в Англии обозначались райо­ны, в наибольшей степени пораженные безработицей во время кризисов, в ФРГ «районами бедствия» — имевшие самые низкие темпы экономичес­кого роста и наиболее высокий уровень безработицы. Распространенной за рубежом является классификация проблемных районов из 4 типов: ре­сурсные, крупных проектов, депрессивные, метрополитенские (для регу­лирования развития городских агломераций).

Таковы наиболее общие принципы административно-территориального устройства и экономического районирования, выработанные отечествен­ной наукой и практикой государственного строительства и территориаль­ного регулирования.

110