Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах

Дореволюционные

административно-

территориальные преобразования

Первая советская

административно-

территориальная реформа

Вторая советская реформа

административно-

территориального деления и его

дальнейшие изменения

 

 

 

 

 

Государственно-территориальное устройство России

 ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО- ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ

Административно-территориальное деление почти любой страны имеет свои давние исторические корни — политические, экономические, культурные, национальные и др. В России было несколько крупных реформ админист­ративного деления и территориального управления. Они диктовались раз­ными потребностями и задачами государственного строительства на раз­личных этапах. В то же время определенные цели (укрепление государства, прежде всего) и функции управления (наблюдение за исполнением зако­нов, сбор налогов и др.) оставались постоянными.

Итак, о чем говорит наша история?

С ростом населения и хозяйства в условиях позднего феодализма и зарож­дения капиталистических отношений в России создается сложная поли­тическая надстройка — разветвленный государственный аппарат и его орга­низационная основа — административно-территориальное деление.

Еще в XVII в. основной единицей местного управления являлись города и уезды, возглавляемые царскими воеводами (в 1617 г. последние были в 103 городах с уездами). Новые экономические потребности государства при Пет­ре I, вызвавшие усиленное насаждение промышленности, строительство мор­ских портов и флота, а также большие войны с иностранными государства­ми за обеспечение выгодных торговых путей, привели к резкому росту раз­личных повинностей, налогов и сборов. Старый консервативный государ­ственный аппарат не мог решительно устанавливать правопорядок, быстро взыскивать подати, осуществлять массовый набор в армию. С утверждением абсолютной монархии необходимо было и на местах иметь сильную власть. Решение этой задачи явилось частью государственных реформ Петра I.

Указом от 18 декабря 1708 г. «для всенародной пользы» учреждались 8 губер­ний с приписанными городами: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. — Санкт-Петербургская), Архангелогородская, Смоленская, Киевс­кая, Азовская, Казанская, Сибирская, несколько позже выделились Ниже­городская, Астраханская и Рижская, а Смоленская ликвидирована. Губер­наторы имели весьма широкие полномочия, осуществляли административ-

36

 

Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах

ные, полицейские, судебные, финансовые и военные функции. Они не толь­ко командовали войсками и подавляли «бунты», но и с помощью чиновни­чьего аппарата следили за исполнением царских указов, обеспечивали сбор казенных налогов и выполнение населением всех государственных повин­ностей (рекрутских, гужевых, строительно-дорожных и пр.). Размещенные по губерниям полки содержались за счет местных жителей.

Губернии состояли из провинций, а последние из дистриктов, вместо ко­торых впоследствии были вновь созданы уезды. Такая система управления диктовалась мобилизацией всех ресурсов, прежде всего, для создания силь­ных армии и флота, способных «пробить окно» в Европу, вывести Россию в разряд могущественных держав. Одновременно перекраивание админис­тративных границ, как и в дальнейшем, использовалось для заполнения властных структур на местах сторонниками проводимых реформ.

Стремление укрепить устои самодержавно-дворянского строя, особенно после пугачевского восстания, вызвало реформы государственного управ­ления при Екатерине II, которая осуществила значительную децентрализа­цию власти. В результате проведения губернской реформы 1775 г. вместо 23 губерний было создано 40, а затем (за счет новых территорий) — 51. Губер­нии по 2-3 объединялись в наместничества (их насчитывалось 13) и дели­лись на округа или уезды. Вводя свое «Учреждение о губерниях», императ­рица не без основания полагала, что «целое только тогда может быть хоро­шо, когда части его находятся в устроении». Екатерининская система административно-территориального устройства зиждилась на принципе удобства «управления подданными», в ее основе лежали те же задачи пра­воохранительной, военной и налоговой политики государства, но решае­мые в обновленных формах. Экономическая структура и связи территорий, национальные и культурно-бытовые особенности местного населения учи­тывались слабо. Зато предусматривалось, что в губернии должно проживать 300-400 тыс. «ревизских душ», а в уезде — 20-30 тыс. Размеры и состав этих административно-территориальных единиц устанавливались с расчетом, чтобы губернатор в губернии и исправник в уезде могли управлять таким количеством жителей, с которым они справились бы в «чрезвычайных об­стоятельствах»1. Исходя из такой численности населения осуществлялись

Если посмотреть на карту введенного Екатериной II административно-территори­ального деления, то бросается в глаза, что губернии и уезды, особенно в Повол­жье, были построены вытянутой линией. Это вытягивание губерний вдоль рек, а территорий уездов — вдоль больших трактов позволяло обеспечивать не только тор-гово-транспортные связи, но и возможно быстрое передвижение воинских команд для подавления крестьянских волнений.

37

 

Государственно-территориальное устройство России

взимание налогов, рекрутские наборы, судебные функции, система «обще­ственного призрения».

Несмотря на большие сдвиги, происходившие в экономике и в количе­стве населения, екатерининские губернии в подавляющем большинстве просуществовали полтора столетия вплоть до Октябрьской революции. Основное внимание уделялось улучшению управления в губерниях. При Александре I делалась попытка усовершенствовать систему доходов и на­логов (М.М. Сперанский), при Александре II — наладить местное самоуп­равление, при Николае II — его активизировать (П.А. Столыпин). Пере­стройка губернского деления проводилась только на новых и окраинных территориях.

Так, Сибирь в 1708-1719 гг. состояла из одной обширной губернии, вклю­чавшей также Пермь и Вятку (центр — Тобольск); в 1719-1763 гг. подразде­лялась на 5 провинций; с 1763 г. — на 2 губернии (Тобольскую и Иркутс­кую); в 1775 г. здесь созданы 3 наместничества (Тобольское, Иркутское, Колыванское), замененные в 1796 г. 2 губерниями (Тобольской и Иркутс­кой); в начале XIX в. образуется одно генерал-губернаторство с 3 губерни­ями (Тобольской, Томской, Якутской), разделенное в 1822 г. на 2 генерал-губернаторства — Западно-Сибирское (с Тобольской, Томской губерния­ми, Омской областью) и Восточно-Сибирское (с Енисейской, Иркутской губерниями, Якутской областью и Приморским управлением); в 1882 г. первое генерал-губернаторство упраздняется; в 1887 г. второе переимено­вывается в Иркутское, из которого в 1894 г. выделяется Приамурское ге­нерал-губернаторство (3 области и о. Сахалин).

«Особое» управление — наместничества, генерал-губернаторства — сохра­нялось в столицах и на окраинах (Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Кавказ, Сибирь и т.д.). На приграничных территориях созда­вались области (как и губернии, входившие в состав генерал-губернаторств).

Принцип сочетания на таких «трудных» территориях, составлявших более половины империи, губернского и укрупненного («генерал-губернатор­ского») территориального деления позволял лучше совмещать оператив­ное управление (в первом случае) с функциями общего надзора и конт­роля (во втором). Но были и негативные явления. Многие генерал-губер­наторы обладали диктаторскими полномочиями, проводя волю царя, его законы на подвластной территории. Они осуществляли наблюдение и кон­троль за деятельностью губернаторов и других должностных лиц (включая

38

 

Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах

представителей министров). В таких районах не вводилось местное самоуп­равление (земства), не действовали судебные уставы и т.д.

Успехи этой системы управления и территориального деления были нео­днозначны в различных частях страны и зависели от уровня экономиче­ского развития регионов, степени отдаленности от центра, этнического состава, давления центробежных сил, стремившихся к национальному самоопределению (вплоть до отделения) и т.д. Так, несмотря на значи­тельные уступки, включая предоставление автономии, не удалось полно­стью интегрировать в состав Российской империи Польшу, Финляндию, Прибалтику с преобладанием нерусского населения и относительно вы­соким уровнем социально-экономического развития (они впоследствии вышли из России).

Существенным недостатком системы являлось чрезмерное превалирова­ние административного фактора над экономическим, а также неучет ин­тересов национальных меньшинств. Крупные промышленные районы и даже центры нередко разделялись границами губерний и уездов (напри­мер, Иваново-Вознесенский текстильный район). Целый ряд важных ин­дустриальных центров находился на положении уездных городов (напри­мер, Брянск), заштатных поселков (Юзовка, ныне Донецк) и даже сел (Нижний Тагил). Территория нынешнего Татарстана дробилась между 5 губерниями. До 60-х годов XIX века административное и государственно-территориальное устройство совпадало.

Регулированием экономики территориальные органы общего управления не занимались (кроме сбора налогов), в небольшой мере это был удел цен­тральных министерств (железнодорожное строительство, работа казенных заводов и т.д.). У нынешних федеральных округов функции контроля и ко­ординации, наоборот, связаны в основном с хозяйственной деятельнос­тью регионов, и поэтому их сходство с генерал-губернаторствами чисто внешнее.

Губернское устройство вызывало резкую критику революционно-демок­ратических слоев общества (А.Н. Радищев, Н. Н. Муравьев, П.И. Пестель, Н.П. Огарев и др.). С недостатками указанного деления отчасти были свя­заны многочисленные опыты познавательного экономического райони­рования, усилившиеся со второй половины XIX столетия (П.П. и В.П. Се-меновы-Тян-Шанские, Д.И. Менделеев, А.И. Скворцов, А.Н. Челинцев и др.). В.И. Ленин в работе «Развитие капитализма в России» на основе ис-

39

 

Государственно-территориальное устройство России

следования законов общественной формации и обобщения фактического материала по 50 губерниям Европейской России провел опыт выявления сложившихся районов сельскохозяйственной и промышленной специа­лизации и форм экономических отношений в них. После Февральской революции Временное правительство подготовило план оформления Рос­сии в федерацию из двух десятков областных республик.

По состоянию на 1914 г. в границах современной России было 38 самосто­ятельных единиц административно-территориального деления, в том числе 32 самостоятельные губернии, 3 генерал-губернаторства (с 3 губерниями и 6 областями), частично 1 генерал-губернаторство (с 1 областью), час­тично 1 наместничество (с 1 губернией и 3 областями) и 1 самостоятель­ная область; всего насчитывалось 47 губерний и областей (рис. 2.1).

ПЕРВАЯ СОВЕТСКАЯ

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ

РЕФОРМА

Октябрьская революция ликвидировала старый административный аппа­рат на местах, установила новые, советские органы власти.

В первые послереволюционные годы осуществлялось широкое националь­но-государственное строительство, было образовано большинство союз­ных республик, автономных республик и областей, вошедших затем в СССР. Губернское административное деление сохранилось до 1923-1929 гг., но происходили изменения в его составе. Возникли новые губернии в про­мышленных районах — Иваново-Вознесенская, Екатеринбургская, Брян­ская. Ряд губерний появился в результате разукрупнения старых на базе важных промышленных и транспортно-торговых центров — Мурманская, Челябинская, Омская, Новониколаевская (позже — Новосибирская об­ласть), происходило объединение крестьянских губерний с теми, где сколь-нибудь имелся сложившийся пролетариат. Вместе с тем наблюдались слу­чаи, когда рождались маложизненные административные единицы (по­скольку одно время такие вопросы целиком решались на местах).

В 1919 г. было решено разработать новое административно-территориальное деление РСФСР на основе экономического районирования и в неразрыв-

40

 

Глава 2

 

Территориально-организационная система на различных этапах

 

 

 

ХГ

Owcok административных е

на совпадающих с назвами

центров на

Вымекм гув.     И   т»рш««

Рис. 2.1. Административно-территориальное деление Российской империи

 

41

 

Государственно-территориальное устройство России

ной связи с образованием национальных республик и областей. Организо­ванная для этого межведомственная Административная комиссия Всерос­сийского Центрального Исполнительного комитета (ВЦИК) выработала общие положения установления границ административно-хозяйственных районов.

Управлением промышленностью тогда занимались Высший совет народ­ного хозяйства (ВСНХ) и губернские совнархозы. Встал вопрос о сочета­нии централизованного и местного управления. Для согласования деятель­ности губернских органов по экономическим вопросам, рассмотрения, увязки и представления в правительство хозяйственных планов по груп­пам смежных губерний были созданы областные (межгубернские) эконо­мические совещания (ЭКОСО). В условиях того времени, когда централь­ная власть еще недостаточно окрепла, областные объединения в эконо­мической форме не могли перерасти в административную форму (поэтому попытки создать крупные области не увенчались успехом).

Работы по экономическому районированию велись в Административной комиссии ВЦИК, Комиссии по электрификации России (ГОЭЛРО), ВСНХ, местных совнархозах, Академии наук (КЕПС) и в других органи­зациях. Вопросы административно-территориального деления на базе эко­номического районирования по научному и практически широко стали решаться после создания обще планового органа — Госплана (1921 г.)1.

Первые шаги Госплана сразу же после его организации были направлены на реализацию этой задачи. Поскольку проведение районирования тесно связывалось с национально-государственным строительством, работа осу­ществлялась совместно с ВЦИК.

Уже к осени 1921 г. Госплан разработал первоначальный проект райони­рования, тесно связанный с планом ГОЭЛРО. По этому проекту всю тер­риторию страны предполагалось разделить на 21 крупную область (в том числе на территории современной России — 16) (рис. 2.2), каждая из ко­торых мыслилась как целостный экономический район. Однако проект не в полной мере учитывал существование различных национально-государ­ственных образований. Например, намечалось создание единой Кавказ­ской области с включением в ее состав Северного Кавказа и всего Закав-

1 Примечательное обстоятельство введенной тогда новой экономической политики (нэпа) - почти одновременный выход в феврале 1921 г. документов о замене про­дразверстки продналогом, т.е. развертывании рынка, и образовании высшего пла­нового органа (Госплана).

42

 

43

 

Государственно-территориальное устройство России

казья, хотя на территории последнего находились три независимые совет­ские республики (Азербайджан, Грузия, Армения). Необходима была даль­нейшая работа по улучшению проекта, прежде всего, в направлении дос­таточно гибкого сочетания экономического районирования с требовани­ями национальной политики. В этих целях 4 ноября 1921 г. Совет Труда и Обороны под председательством В.И. Ленина рассмотрел доклад Госпла­на об экономическом районировании страны и, принципиально его одоб­рив, признал необходимым образовать при ВНИК представительную ко­миссию по районированию с участием ответственных работников цент­ральных и местных органов. В соответствии с постановлением Президиума ВЦИК такая комиссия была создана под председательством М.И. Кали­нина. В Госплане под руководством его председателя Г.М. Кржижановско­го особенно активную роль в разработке районирования сыграли проф. И.Г. Александров и экономист-географ Л.Л. Никитин, а в его обществен­ной и вузовской пропаганде — проф. Н.Н. Баранский.

13 апреля 1922 г. Президиум ВЦИК утвердил известные Тезисы по вопро­су об экономическом районировании России, основанием которых слу­жили методология Госплана и его первоначальная сетка районов. Предпо­лагалось, что в пределах каждого из них можно организовать как доста­точно сильное местное хозяйство, так и частичное управление отраслями общегосударственного значения. Область подразделялась на округа, а пос­ледние — на низовые административные районы (укрупненные волости). Районирование, таким образом, становилось формой организации хозяй­ства на местах, способом привлечения населения к управлению, откры­вало пути для проявления хозяйственной инициативы территориальных органов власти.

Характерно, что во время нэпа для формирования планово-рыночной эко­номики наиболее подходящими признавались именно крупные админис­тративно-территориальные единицы, а не мелкие — губернии и области. Без них не мыслились экономические преобразования и переход к совет­ской федерации. Госплановский проект воплотил в себе новаторскую идею единства экономического и административного районирования^. В нем под­ход к такому районированию был системным и заключался в учете ряда взаимосвязанных факторов — общеэкономического (принцип наивысшей производительности общественного труда), исторического, националь-

1    Вопросы экономического районирования СССР: Сб. материалов и статей. - М.: Госполитиздат, 1957, с. 104-105.

44

 

Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах

ного, перспективного (определяющая роль плана), производственного (тер­риториальная специализация и концентрация производства), транспорт­ного, технического и т.д. Проект получил высокую авторитетную оценку.

Образование СССР (1922 г.) стало одним из главных факторов, обеспе­чивших благоприятные условия для объединения усилий всех народов и их тесного сотрудничества в рамках единого многонационального госу­дарства. В то же время оно создало все возможности для практического проведения районирования.

Ввиду особой государственной важности вопросы районирования рассмат­ривал XII съезд партии (1923 г.), который отметил несоответствие адми­нистративно-территориального деления новым политическим и эконо­мическим потребностям страны, но вместе с тем подчеркнул, что введе­ние новой системы хозяйственно-административного устройства требует осторожного подхода. Для начала было решено провести районирование, кроме Украины (где создавались округа), еще в двух районах России — промышленном и сельскохозяйственном с организацией в них областных исполкомов. В отношении других областей, национальных республик и гу­берний предлагалось ограничиться только разработкой плана райониро­вания, не допуская его проведения до учета опыта в указанных двух обла­стях. Основной задачей реформы была признана такая организация волос­ти и других первичных органов власти, которая наряду с удешевлением всего административно-хозяйственного аппарата привела бы к укрепле­нию и развитию ближайших к населению органов власти.

В качестве первых двух областей для опытного районирования намечались промышленный Урал и сельскохозяйственный Северный Кавказ. В 1923 г. была создана промышленная Уральская область, а в 1925 г. образован сель­скохозяйственный Северо-Кавказский край.

Согласно утвержденному ВЦИК Положению об Уральской области, она разделялась на округа и районы, причем границы области, округов и рай­онов и их административные центры были определены по принципам экономического тяготения.

Особенность Северного Кавказа (помимо того, что он представлял один из главных районов сельскохозяйственного производства) заключалась в том, что в его состав входили территории, населенные различными националь­ностями с разным уровнем экономического и культурного развития и раз-

45

 

Государственно-территориальное устройство России

личными бытовыми условиями. Это обстоятельство требовало тщательного учета. В отличие от Урала, где реформа прежде всего была связана с органи­зацией округов, на Северном Кавказе, согласно решению Юго-Восточного бюро ЦК РКП(б), районирование должно было начаться с низового звена: первоначально предлагалось укрупнить волости и преобразовать их в райо­ны, одновременно ликвидировав уезды, а после приступить к организации округов и упразднению губерний. Все мероприятия по районированию про­водились по согласованию с местными органами. При этом предписыва­лось обеспечить самый тщательный учет интересов различных националь­ностей и сохранение прав автономных республик и автономных областей.

Опыт районирования на Урале и Северном Кавказе вполне себя оправдал. В связи с этим вскоре были образованы два новых края: Сибирский (1925) и Дальневосточный (1926), а чуть позднее несколько областей: Ле­нинградская (1927), Московская (1929), Ивановская (1929) и др.

Поскольку новая структура административно-территориального устройства вводилась постепенно, с учетом практики первых крупных краев и облас­тей, а также опытно-показательных округов, в течение ряда лет новые тер­риториальные единицы существовали наряду с губерниями, уездами, кан­тонами. Это вело к чрезвычайной пестроте административной карты стра­ны. Однако такое положение существовало сравнительно недолго.

Практическое осуществление административно-экономического районирования на обширной территории Советского Союза заняло 7 лет. К 1 октября 1929 г. оно было проведено по всей стране (табл. 2.1). При этом пришлось сделать ряд отступлений от предварительной госплановской схемы.

Так, если состав Центрально-Черноземной области, Нижневолжского, Северного краев и некоторых других полностью или почти полностью со­ответствовал предложениям Госплана, то, например, Центрально-Про­мышленную область из-за несоразмерности хозяйства с другими областя­ми пришлось разделить на Московскую, Ивановскую области и Нижего­родский край. Изменения вносились и в связи с более широким учетом национальных интересов республик, а также предстоящих сдвигов в раз­мещении производительных сил и экономических связях в результате на­чавшейся индустриализации страны.

Вместе с тем идея крупного деления, примерные масштабы выделенных экономических районов сохранялись. Новые области и края представляли

46

 

Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах

ТАБЛИЦА 2.1. ИЗМЕНЕНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ ДЕЛЕНИИ СССР ЗА 1923-1937 гг. (на начало года)'

 

Территориальные единицы

1922

1929

1937

Союзные республики

3

6

11

Автономные республики

9

15

22

Автономные области

10

16

9

Края и области

-

8

47

Округа (включая национальные)

-

176

35

Районы (низовые)

-

2426

3307

Губернии

84

16

-

Уезды

759

198

-

Волости

15072

1595

-

* Пятилетний план народнохозяйственного строительства СССР. Т. 3. — М.: Плановое хозяйство, 1930, с. 12; Народное хозяйство СССР 1922-1972 гг. Юбил. стат. сжегодн. - М.: Статистика, 1972, с. 44.

собой крупные специализированные народнохозяйственные комплексы с большими и разнообразными ресурсами. Так, в РСФСР половина создан­ных областных образований (без АССР) по количеству населения соот­ветствовала размерам, предусмотренным проектом Госплана1.

В 1930 г. в СССР насчитывалось 35 крупных политико- и административно-территориальных единиц — союзных республик, краев, областей и АССР (не входящих в края), в том числе в РСФСР — 14 (рис. 2.3), например таких, как Северный край (из прежних Архангельской, Вологодской, Се-веро-Двинской губерний, а также Коми авт. обл. и Ненецкого и.о.), Ураль­ская область (из Пермской, Екатеринбургской, Челябинской, Тюменс­кой губерний и Коми-Пермяцкого и.о.), Сибирский край (из Омской, Новониколаевской, Томской, Алтайской, Енисейской, Иркутской губер­ний и Ойротской авт. обл.) и т.д. Причем Северо-Кавказский, Сибир­ский, Дальневосточный края по составу сходны с соответствующими ны­нешними федеральными округами.

1    Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР. - М.: Госпланиздат, 1959, с. 162.

47

 

48

 

Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах

В целях ускоренного развития хозяйства и культуры отстающих нацио­нальностей в состав краев иногда включались не только автономные об­ласти, но и автономные республики (Чувашская в Горьковском крае, Уд­муртия в Кировском и т.д.).

Первый и второй пятилетние планы, подготовленные в конце 20-х — на­чале 30-х годов, имели развернутые территориальные разделы с проекти­ровками и системой показателей по крупным хозяйственным админист­ративным районам. Серьезное внимание при выделении новых областей уделялось подбору для них руководящих кадров.

Губернско-уездно-волостное деление было заменено в пределах РСФСР новым делением на области, округа и районы, основанным на учете эко­номических и национальных условий. При этом была создана новая, бо­лее гибкая, система взаимоотношений отдельных звеньев советского го­сударственного аппарата, и проведена дальнейшая децентрализация опе­ративных функций органов государственного управления.

Подводя итоги этой большой и сложной работе, XIV Всероссийский съезд Советов отметил: «За истекший период закончено административно-эко­номическое районирование РСФСР, что создает более благоприятные ус­ловия для усиления дальнейшего подъема народного хозяйства на основе дальнейшего расширения прав местных исполкомов, развития инициати­вы низовых органов власти и приближения их к населению, а также вов­лечения в социалистическое строительство широких масс пролетариата и трудящегося крестьянства»1.

В других республиках районирование было проведено несколько раньше, и их территории разделены только на округа и районы.

Следовательно, уже в самом начале советская модель государственно-тер­риториального устройства приняла вид системы, сочетающей основное — национально-политическое устройство с административно-территориальным делением союзных республик2, причем последнее тогда (к сожалению, недолго) имело укрупненный характер на базе экономического районирова­ния.

1          Съезды Советов (В документах). - М.: Юриздат, 1962, т. 4, ч. I, с. 117.

2          Это обстоятельство отразилось в названиях официальных периодических справоч­

ников, издаваемых Президиумом Верховного Совета Союза ССР: «СССР. Админи­

стративно-территориальное деление союзных республик».

49

 

Государственно-территориальное устройство России

 

2.3.

 

ВТОРАЯ СОВЕТСКАЯ РЕФОРМА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ И ЕГО ДАЛЬНЕЙШИЕ ИЗМЕНЕНИЯ

 

К началу 20-х годов страна перешла на плановый метод управления эко­номикой с задействованием рыночных рычагов, товарно-денежных от­ношений. Началось заметное оживление во всех сферах и отраслях хозяй­ства. Однако складывавшиеся темпы и пропорции не удовлетворяли: к 1927 г. только достигли невысокого уровня предвоенного 1913 г., причем с той же структурой производства, преобладанием сельского хозяйства и легкой промышленности. Об экономическом могуществе державы нельзя было и мечтать, а тут еще резко усложнилась международная обстановка. Германия нарушила условия Версальского договора, стала усиленно во­оружаться. Перед СССР встала безальтернативная задача ускоренной ин­дустриализации страны и коренного переустройства сельского хозяйства, создания в кратчайший срок мощной мобилизационной экономики. Это потребовало отказаться от нэпа (надо бы временно) и перейти к жестко директивно-плановому руководству хозяйством. Резко усиливалось от­раслевое управление, был создан ряд крупных промышленных наркома­тов (министерств).

Поэтому вскоре в областное административное устройство пришлось вне­сти коренные изменения. Крупная промышленность управлялась строго цен­трализованно, через наркоматы, а сельским хозяйством руководили в ос­новном территориальные органы — облисполкомы (фактически, обкомы партии). В целях улучшения руководства колхозным строительством по­требовалось расширить права и обязанности районного звена исполни­тельной власти и установить непосредственные контакты низового (сель­ского) района с областью, ибо сельский район стал узловым пунктом преобразований сельского хозяйства. Промежуточное территориальное зве­но — округ — было ликвидировано. Это, в свою очередь, вызвало разук­рупнение областей, поскольку руководить из областного центра огром­ным количеством низовых районов стало невозможно (в Уральской обла­сти, например, их насчитывалось 202).

50

 

Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах

В 1934 — 1937 гг. в РСФСР выделилось 29 новых областей. Они создавались и в других крупных союзных республиках — Украинской и Казахской. Были случаи образования областей внутри краев (Хабаровского). Хотя высшая административная единица сохранила прежнее название — область, — это был уже другой тип района, нежели госплановская область.

Ликвидация округов и укрепление районов явились завершающим этапом создания новой системы административно-территориального устройства страны, включавшей в РСФСР, на Украине и в Казахстане три звена (край, область — район — сельские и поселковые советы), а в остальных республиках два звена (район — сельские и поселковые советы).

В результате, хотя и не всегда, достигалось некоторое сочетание экономи­ческих и административных границ и обеспечивалось укрепление местных органов власти, усиление их связей с населением и вышестоящими госу­дарственными органами.

Конечно, количество краев, областей, районов в дальнейшем не остава­лось неизменным, но нет никаких оснований считать, как это делают некоторые авторы, что только принятие Конституции СССР 1936 г. внесло коренные изменения в административно-территориальное устройство со­ветского государства1. Это произошло гораздо раньше.

К началу 1941 г. в РСФСР насчитывалось 57 областных единиц, в том числе областей — 35, краев — 6 и АССР — 16, к 1990 г. их количество увеличилось до 71 за счет 14 новых областей.

Дробное административное деление было обосновано реалиями того вре­мени еще на XVI и XVIII съездах партии (в докладах И. В. Сталина) и служило для партийных органов удобным средством руководства эконо­микой2. Попутно сказывалось и стремление центра воспрепятствовать уси­лению роли региональных партийно-советских элит.

После серьезной перекройки административного деления во второй со­ветской пятилетке, когда образовалась почти половина существующих

1          См.: Чиркин В.Е. Формы социалистического государства. - М.: Юридическая лите­

ратура, 1973, с. 56-57.

2          XVIII съезд ВКП(б). Стенографический отчет. - М.: Госполитиздат, 1939, с. 28.

51

 

Государственно-территориальное устройство России

областей, краев и республик, дальнейшее изменение его происходило срав­нительно медленно. За прошедшие более полувека количество вновь об­разованных единиц не превысило половину выделенных в 30-е годы.

Во время Великой Отечественной войны возник ряд областей в тыловых и освобожденных районах (Владимирская, Ульяновская, Курганская, Ке­меровская, Псковская, Новгородская, Брянская и др.)- После войны они появились на новых территориях (Калининградская область, а также Ту­винская АССР).

В 50-х годах проводилось разукрупнение отдельных областей в густонасе­ленных центральных районах (выделились Белгородская и Липецкая обла­сти). Некоторые новые области оказались нежизнеспособными, были вскоре упразднены (Арзамасская, Балашовская, Каменская). Не удался и опыт создания областного деления в Татарии и Башкирии, а также в Закавказье и Прибалтике. Основным мотивом образования областей по-прежнему являлась необходимость улучшить руководство сельским хозяйством.

Таким образом, в СССР, как и до революции, было два крупных админи­стративно-территориальных преобразования, причем второе касалось глав­ным образом государственно-территориального устройства.

В советскую эпоху областное административное деление использова­лось для управления отраслями промышленности (строительных мате­риалов, легкой, пищевой, местной и др.) и строительством союзно-республиканского и республиканского подчинения, сельским хозяй­ством, торговлей, бытовым обслуживанием, финансами, автомобильным транспортом, непроизводственной сферой (просвеще­ние, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство) и т.д. (че­рез соответствующие управления и отделы обл(край)исполкомов и ми­нистерств АССР). Это так называемое «местное хозяйство» являлось отдельной сферой разработки годовых и пятилетних народнохозяйствен­ных планов. Через структуры территориальных партийных органов вли­яние и интересы регионов распространялись на размещенные в них отрасли союзной промышленности. Фактически с этой системой внешне сходно существующее регулирующее управление в регионах, которое осуществляют департаменты и отделы администраций глав субъектов Федерации, а также региональные структуры федеральных министерств и ведомств.

52

 

Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах

Большое количество областей в крупных союзных республиках СССР (РСФСР, Украина, Казахстан) могло использоваться для управления толь­ко при наличии сильных опор центральной власти в виде обкомов (край­комов, ЦК нацкомпартий) и направления социально-экономического развития через план. Однако управление и планирование по территории затруднялось, ибо нарушилось единство экономического и администра­тивного районирования: многие области уже не являлись народнохозяй­ственными комплексами (подробнее в главе 5).

Если говорить о наиболее общих тенденциях развития административно-территориального устройства за последние советские десятилетия, то они, по нашему мнению, могут быть охарактеризованы следующим образом:

укрепление областного звена административно-территориального

устройства, о чем свидетельствует введение областного деления в

тех республиках, где его не было, и общее увеличение количества

областей;

укрупнение сельских районов, что особенно проявилось с 60-х

годов в связи с общим курсом на укрепление районного звена;

значительный рост городов различной подчиненности и городс­

ких поселков как результат бурного индустриального развития стра­

ны и, особенно, районов Сибири и Дальнего Востока;

введение районного деления в республиканских и областных цен­

трах, а также в ряде крупных городов, насчитывающих свыше

500 тыс. населения;

сохранение в неизменном виде основных структурных звеньев ад­

министративно-территориального устройства союзных республик

(области — сельские районы).

Из всего изложенного видно, что введение и развитие нового админис­тративно-территориального устройства, составлявшего организационно-правовую и социально-экономическую базу деятельности местных сове­тов, а также функционирования массовых общественных организаций на местах, было одной из важных проблем государственного строитель­ства в СССР. При этом очевидно, что огромная территория страны, мно­гонациональный состав населения, большое разнообразие природно-

53

 

Государственно-территориальное устройство России

географических зон, значительные различия в плотности населения от­дельных районов обусловили несомненную сложность решения этой про­блемы.

Новое административно-территориальное устройство, складываясь под воздействием определенных социально-экономических и политических условий, не являлось чем-то застывшим, раз и навсегда данным, а по мере успехов в хозяйственном и культурном строительстве неизбежно ви­доизменялось, приспосабливаясь к новым задачам и потребностям обще­ственного развития (табл. 2.2 и 2.3). Вот почему, изучая вопросы админис­тративно-территориального устройства, следует исходить не только из того, что уже осуществлено, но и из того, что предстоит сделать, что уже сей­час требует настоятельного внимания.

Исторический опыт советского административного районирования пока­зывает, что в СССР и его союзных республиках уделялось серьезное вни­мание работе по решению задач экономического районирования и созда­нию нового административно-территориального устройства. Об этом сви­детельствуют постановления съездов советов СССР, ЦИК СССР, Президиума ЦИК СССР, съездов советов и ЦИК союзных республик. Ак­тивно участвовали в работе по районированию Госплан СССР, Наркомат рабоче-крестьянской инспекции, Академия наук СССР. При Президиуме ЦИК СССР и Президиумах ЦИК союзных республик были созданы авто­ритетные комиссии, проводившие большую и полезную работу по реше­нию задач административного районирования. Опыт работы этих комис­сий, и в первую очередь комиссии по районированию при Президиуме ВЦИК под председательством М.И. Калинина, представляет несомнен­ный интерес и в современных условиях.

Важным является изучение на основе исторического опыта советского государства принципов и методики проведения районирования, приме­нения прогнозирования, а также экспериментальных проверок всякого рода новых гипотез и предложений, касающихся административно-тер­риториального устройства.

Реформа административно-территориального устройства 30-х годов, силь­но раздробившая его, поставила вопрос о новом региональном разрезе го­сударственного народнохозяйственного плана. Поскольку планирование комплексного развития районов требовало в первую очередь внимания к

54

 

Глава 2

 

Территориально-организационная система на различных этапах

 

ТАБЛИЦА 2.2. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ РСФР

В РАЗРЕЗЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РАЙОНОВ НА 1 ЯНВАРЯ 1991 г.

 

 

Годы

 

Годы

Наименование

обра-

Наименование

обра-

 

зова-

 

зова-

 

ния

 

ния

Северный

 

Тверская обл.

1935

экономический район

 

 

 

Карельская АССР

1920

Тульская обл.

1937

Коми АССР

1921

Ярославская обл.

1936

Архангельская обл.

1937

Волго-Вятский экономи­ческий район

 

в т.ч. Ненецкий авт.

1929

Марийская ССР

1920

Округ

1    \J Cm\J

 

 

Вологодская обл.

1937

Мордовская ССР

1930

Мурманская обл.

1938

Нижегородская обл.

1936

Северо-Западный эко-

 

Кировская обл.

1936

номический район

 

 

 

г. Санкт-Петербург

-

Чувашская ССР

' 1920

 

 

Центрально-

 

Ленинградская обл.

1927

Черноземный экономиче-

 

 

 

ский район

 

Новгородская обл.

1944

Белгородская обл.

1954'

Псковская обл.

1944

Воронежская обл.

1934

Центральный экономи-

 

Курская обл.

1934

ческий район

 

 

 

Брянская обл.

1944

Липецкая обл.

1954

Владимирская обл.

1944

Тамбовская обл.

1937

Ивановская обл.

1929

Поволжский экономиче­ский район

 

Калужская обл.

1944

Калмыцкая ССР

1920

Костромская обл.

1944

Татарская ССР

1920

г. Москва

-

Астраханская обл.

1943

Московская обл.

1929

Волгоградская обл.

1936

Орловская обл.

1937

Пензенская обл.

1939

Рязанская обл.

1937

Самарская обл.

1936

Смоленская обл.

1937

Саратовская обл.

1936

 

 

Ульяновская обл.

1943

55

 

Государственно-территориальное устройство России

Продолжение табл. 2.2

 

Северо-Кавказский эко-

 

Тюменская обл.

1937

номический район

 

 

 

Дагестанская ССР

1921

в т.ч. Ханты-Мансийский авт. округ

1930

Кабардино-Балкарская ССР

" 1921

Ямало-Ненецкий авт. округ

1930

Северо-Осетинская ССР

1924

Восточно-Сибирский

 

 

 

экономический район

 

Чечено-Ингушская Респуб­лика

1922

Бурятская ССР

1923

Краснодарский край

1937

Тувинская АССР

1944

в т.ч. Адыгейская авт. обл.

1922

Красноярский край

1934

Ставропольский край

1937

в т.ч. Хакасская авт. обл.

1930

в т.ч. Карачаево-Черкес-

1Q9R

Таймырский (Долгано-

1СПЛ

ская авт. обл.

 

Ненецкий) авт. округ

 

Ростовская обл.

1937

Эвенкийский авт. округ

1930

Уральский экономи­ческий район

 

Иркутская обл.

1937

Башкирская АССР

1919

в т.ч. Усть-Ордынский Бу­рятский авт. округ

1937

Удмуртская Республика

1920

Читинская обл.

1937

Курганская обл.

1943

в т.ч. Агинский Бурятский авт. округ

1937

Оренбургская обл.

1934

Дальневосточный эконо­мический район

 

Пермская обл.

1938

Якутская-Саха ССР

1922

в т.ч. Коми-Пермяцкий авт. округ

1925

Приморский край

1938

Свердловская обл.

1934

Хабаровский край

1938

Челябинская обл.

1934

в т.ч. Еврейская авт. обл.

1934

Западно-Сибирский эко­номический район

 

Амурская обл.

1932

Алтайский край

1937

Камчатская обл.

1932

в т.ч. Горно-Алтайская авт. обл.

1922

в т.ч. Корякский авт. округ

1930

Кемеровская обл.

1943

Магаданская обл.

1953

Новосибирская обл.

1937

в т.ч. Чукотский авт. округ

1930

Омская обл.

1934

Сахалинская обл.

1932

Томская обл.

1944

Калининградская обл.

1946

56

 

Глава 2

 

Территориально-организационная система на различных этапах

 

ТАБЛИЦА 2.3. ИЗМЕНЕНИЕ КОЛИЧЕСТВА ОБЛАСТНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ РСФСР ПО ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЙОНАМ (на начало года)

 

Экономические районы

Количество губерний (областей) 1914

Количество областей, краев, АССР

 

 

1930

1940

1991

Северный Северо-Западный Центральный Волго-Вятский

Центрально-Черноземный

Поволжский Северо-Кавказский Уральский Западно-Сибирский Восточно-Сибирский Дальневосточный Всего

}6

10 2 3

6 6 3 2 о 5 46

}3

о

1 1

4 2

1 20

}6

8 5 3

7

7

5

-4

4 3 52

5 3 12 5 5

8

7 7

6 5 7 70

большим хозяйственным территориям, где объективно складывались мощ­ные производственные комплексы, возникла необходимость в укрупненной сетке регионов — экономических районах — противовесе дробным админист­ративным образованиям. В третьем пятилетнем плане (1938 — 1942 гг.) тер­ритория РСФСР была разделена на 9 основных экономических районов. В результате группировки других союзных республик позднее сформировалась сетка из 13 районов (рис. 2.4).

Между прочим, архивные материалы бывшего Госплана СССР свидетель­ствуют о настойчивых поисках оптимальной схемы экономических райо-

57

 

58

 

Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах

нов и зон — экономических очагов — для обеспечения народнохозяйствен­ных потребностей1.

Принятое экономическое районирование, подготовленное Госпланом СССР, сохраняя единство с союзно-республиканским государственным устройством, уже не совпадало с административно-территориальным де­лением, но позволяло смягчить его недостатки. Таким образом, продол­жалась начатая еще системой генерал-губернаторств традиция сочетания в государственном управлении дробного и укрупненного территориаль­ного деления.

В послевоенное время возобновились научные исследования по эконо­мическому районированию. Были разработаны различные варианты сетки крупных экономических районов в НИЭИ и СОПС Госплана СССР (П.М. Алампиев, В.В. Кистанов, Ф.Н. Сухопара и др.) и в МГУ им. М.В. Ломоносова (Н.Н. Колосовский, Ю.Г. Саушкин, Т.М. Калашникова).

Работа по районированию в масштабе государства активизировалась во второй половине 50-х — начале 60-х годов. В 1961 г. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР была принята разработанная Госпла­ном СССР и его НИЭИ новая сетка из 17 экономических районов с сове­тами по координации и планированию в них. С выделением в 1963 г. Бело­руссии в качестве крупного экономического района общее количество рай­онов достигло 18, в том числе в РСФСР — 10 (с 1982 г. — 11). В них были образованы плановые комиссии, которые проводили работу по изучению комплексных территориальных проблем и предотвращению местнических тенденций в совнархозах. Характерно, что ряд новых экономических рай­онов (Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский и др.) напоминает крупные области и края конца 20-х — начала 30-х годов.

Высшее звено районирования — основные (крупные) экономические рай­оны — наряду с союзно-республиканским делением использовалось пла­новыми органами для общегосударственного планирования народного хозяйства в территориальном разрезе.

При разработке генеральных планов на 10 — 15 лет в довоенные и послево­енные годы применялись еще более укрупненные сетки районов (зональ-

1    Более подробно см.: Планирование размещения производительных сил СССР. Ч. 1. - М.: Экономика, 1985, с.171-172.

59

 

Государственно-территориальное устройство России

ного характера). Например, проект долгосрочного плана СССР на 1976-1990 гг. составлялся по 7 укрупненным экономическим районам, в том числе в РСФСР — по 5: Север и Центр Европейской части, Юг Европей­ской части, Урало-Поволжье, Сибирь, Дальний Восток.

Необходимо еще упомянуть одну масштабную реформу управления, свя­занную с попыткой восстановить в 1957-1964 гг. советы народного хо­зяйства (совнархозы), впервые возникшие еще в 1918 г. Правда, эта пе­рестройка относилась к руководству промышленностью и строительством, а не всей экономикой, т.е. к функциональному управлению, и не вызва­ла каких-либо изменений административно-территориального деления. Совнархозовская система управления по экономическим администра­тивным районам оказалась недостаточно эффективной, она нарушала принцип сочетания отраслевого и территориального развития, делая крен на «территорию» в ущерб «отрасли». Тормозилось управление единым народным хозяйством страны, подрывался технический прогресс, раз­рушались производственно-технологические связи между предприятия­ми различных регионов, руководство отраслью дробилось между разны­ми территориями.

Этот пример еще раз подтвердил, что при ослаблении роли центра в управлении государством невозможен никакой прогресс. А искать пути движения страны вперед надо было в другом направлении: возрождать рыночные отношения в соединении с сохранением роли плана. Ибо план и рынок — крупнейшие достижения цивилизации. Вместе с тем, совнар-хозовский опыт районирования и организации комплексного хозяйства регионов (особенно кооперирования) представляет несомненный интерес.

Любопытно, что и совнархозы показали преимущество укрупненного тер­риториального деления. Вначале они создавались по экономическим ад­министративным районам, совпадающим с областями, краями, АССР и небольшими союзными республиками; всего их было 105, в том числе в РСФСР — 70. Но затем в результате укрупнения в России их осталось 24, в основном, межобластных (табл. 2.4).

Как видим из исторического экскурса, административно-территориаль­ное деление и базирующееся на нем территориальное управление в ос­новном изменялись в соответствии с потребностями общества, новыми политическими, экономическими и социальными задачами, проблемами

60

 

Глава 2

 

Территориально-организационная система на различных этапах

 

ТАБЛИЦА 2.4.      УКРУПНЕННЫЕ «СОВНАРХОЗОВСКИЕ» ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РАЙОНЫ РОССИИ

 

 

 

 

Терри-

Насе-

Втом

Наименование

Местонахож-

 

тория,

ле-

числе

экономических районов

дение совнар­хоза

Состав района

тыс. кв. км

ние, млн. чел.

город­ское, млн.

 

 

 

 

 

чел.

1

2

3

4

5

6

Северо-

г. Архан-

Архангельская обл. и

759,7

2,0

1,2

Западный

гельск

Карельская АССР

 

 

 

Коми

г. Сыктывкар

Коми АССР

415,9

0,9

0,5

Мурманский

г. Мурманск

Мурманская обл.

144,9

0,6

0,6

Ленинградский

г. Ленинград

Ленинградская, Новго-

342,2

7,8

5,3

 

 

родская, Псковская и

 

 

 

 

 

Вологодская обл.

 

 

 

Московский го-

г. Москва

г.Москва

—

6,3

6,3

родской

 

 

 

 

 

Московский

г. Москва

Калининская, Москов-

220,8

9,4

4,8

 

 

ская, Рязанская и Смо-

 

 

 

 

 

ленская обл.

 

 

 

Верхне-Волжский

г. Иваново

Владимирская, Ива-

149,4

5,1

3,1

 

 

новская, Костромская и

 

 

 

 

 

Ярославская обл.

 

 

 

Приокский

г. Тула

Брянская, Калужская,

115,1

5,4

2,5

 

 

Орловская и Тульская

 

 

 

 

 

обл.

 

 

 

Волго-Вятский

г. Горький

Горьковская и Киров-

263,2

8,3

3,6

 

 

ская обл., Марийская,

 

 

 

 

 

Мордовская и Чуваш-

 

 

 

 

 

ская АССР

 

 

 

Центрально-

г. Воронеж

Белгородская, Воро-

167,7

7,9

2,4

Черноземный

 

нежская, Курская, Ли-

 

 

 

 

 

пецкая и Тамбовская

 

 

 

 

 

обл.

 

 

 

Средне-Волжский

г. Куйбышев

Куйбышевская обл.,

265,3

8,9

4,4

 

 

Башкирская и Татар-

 

 

 

 

 

ская АССР

 

 

 

61

 

ГО С УДА Р СТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ   УСТРОЙСТВО   РОССИИ

 

Продолжение табл. 2.4

1

2

3

4

5

6

Приволжский

г. Саратов

Пензенская, Саратов­ская и Ульяновская обл.

180,7

4,9

2,3

Нижне-Волжский

г. Волгоград

Астраханская и Волго­градская обл., Калмыц­кая АССР

234,1

2,9

1,7

Северо-Кавказский

г. Ростов-на-Дону

Ростовская обл., Крас­нодарский и Ставро­польский края, Даге­станская, Кабардино-Балкарская, Северо-Осетинская и Чечено-Ингушская АССР

355,1

12,5

5,6

Западно-Уральский

г. Пермь

Пермская обл., Уд­муртская АССР

202,8

4,4

2,6

Средне-Уральский

г. Сверд­ловск

Свердловская и Тю­менская обл.

1630,1

5,4

3,7

Южно-Уральский

г. Челябинск

Курганская, Оренбург­ская и Челябинская обл.

282,8

6,1

3,7

Западно-Сибирский

г. Новоси­бирск

Новосибирская, Омская и Томская обл.

634,6

4,9

2,6

Кузбасский

г. Кемерово

Алтайский край и Ке­меровская обл.

357,2

5,8

3,4

Красноярский

г. Красноярск

Красноярский край и Тувинская АССР

2572,1

3,0

1,6

Восточно-Сибирский

г. Иркутск

Иркутская и Читинская обл., Бурятская АССР

1550,7

3,9

2,3

Дальневосточный

г. Владиво­сток

Приморский край, Са­халинская и Камчат­ская обл.

725,3

2,3

1,7

Хабаровский

г. Хабаровск

Амурская обл. и Хаба­ровский край

1188,3

1,9

1,4

Северо-Восточный

г. Магадан

Магаданская обл. и Якутская АССР

4302,3

0,8

0,5

62

 

Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах

регулирования экономики^. К настоящему времени далеко не все важные вопросы государственного территориального устройства и управления ре­шены, но этому положено хорошее начало.

В связи с тяжелым экономическим и социальным положением России и необходимостью коренного улучшения государственного управления уче­ными-экономистами и правоведами, специалистами-управленцами велись интенсивные поиски модели более совершенного территориального деле­ния и регулирования.

В государственном научно-исследовательском учреждении «Совет по изу­чению производительных сил» (СОПС) Минэкономики России и РАН в инициативном порядке при поддержке Российского гуманитарного науч­ного фонда к середине 90-х годов был подготовлен проект реформирова­ния государственно-территориального устройства на перспективу. На пер­вом этапе при сохранении существующей системы регионов — субъектов Федерации предлагалось выделить межрегиональный уровень территори­ального деления и управления в виде укрупненных административно-эко­номических образований (макрорегионов типа федеральных краев или округов). В них, не застрагивая полномочий и функций регионов, намеча­лось формирование общих территориальных органов федеральной власти. На втором этапе предусматривалось укрупнение субъектов Федерации, изменение их состава (см. главу 6).

Проект докладывался на научных форумах, был опубликован2, вызвал интерес Администрации Президента и направлен в Комиссию при Пре­зиденте Российской Федерации по разработке Программы государствен­ного строительства.

Спустя неделю после вступления в должность новый Президент России В. В. Путин Указом от 13 мая 2000 г. образовал в стране 7 федеральных

1          Соответственно этому в советское время было два пика научных публикаций по

экономическому районированию и административно-территориальному делению

—         20-е и 50—60-е («совнаркомовские») годы. Подробную библиографию см.: Алам-

пиев П.М. Экономическое районирование СССР. — М.: Госпланиздат, 1959; Кн.2.

-           М.: Экономиздат, 1963.

2          Адамеску А., Кистанов В., Савельев В. Экономическое районирование как основа

территориального устройства России. — Федерализм, 1998, № 1; Адамеску А., Ки­

станов В. Нужна новая форма территориального управления. - Обозреватель-Observer,

1999, № 9. Вышли монографии по федеральным округам: Кистанов В. В. Федераль­

ные округа России. — М.: Экономика, 2000; Федеральные округа (экономические

проблемы, перспективы развития)/ Науч. рук. Б.М.Штульберг. — М.: СОПС, 2001.

63

 

Государственно-территориальное устройство России

округов с полномочными представителями главы государства. Это был его не только первый значительный правовой акт, но и первый в стране крупный шаг за последнее десятилетие (за которым скоро последовали другие) по реальному укреплению государственной власти и, по суще­ству, политическому и экономическому реформированию.

В подготовке этого важного государственного решения активную роль сыграло территориальное управление Президента РФ (С.Н. Самойлов), а формированию идеи способствовали исследования ряда крупных на­учных коллективов страны: Института законодательства и сравнительно­го правоведения при Правительстве РФ, РАГС при Президенте РФ, ИЭ и ОПП СО РАН и др., обосновывающих необходимость усиления цент­рализованного и эффективного территориального управления и пре­имущества для этого экономических макрорегионов.

За короткий срок деятельности полпредов Президента в федеральных ок­ругах этот новый организационный институт государства проявил свои бесспорные преимущества. В округах развернулась широкомасштабная ра­бота по приведению региональных законодательно-нормативных актов в соответствие с федеральными, уточнению разграничения полномочий между центром и регионами и свертыванию прежних двусторонних дого­воров об этом, подготовке комплекса мер по реализации единой социаль­но-экономической политики, хозяйственной интеграции регионов, раз­работке единых программ их экономического и социального развития. Но впереди еще более сложные задачи. Таким образом, уже первый этап новой административно-териториальной реформы в виде создания феде­ральных округов показал ее важную государственную значимость и широ­кую перспективность.

64

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 13      Главы:  1.  2.  3.  4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11. >