Глава 10 МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

10.1.        Модели соотношения государственной власти и самоуправления

на местах

Модели местного самоуправления в России

Местное самоуправление за рубежом

10.1. Модели соотношения государственной власти и самоуправления на местах

Мировой опыт выработал такие модели организации управления на местах, как централизация, децентрализация, деконцентрация вла­сти, кооперативные начала в местном самоуправлении и т.п. Выбор той или иной модели обусловлен историческими условиями, национальны­ми традициями, географическими, социально-экономическими и по­литическими факторами. Системы управления периодически меня­ются: они зависят от соотношения социальных сил, экономического развития территории, возможности применения достижений научно-технического прогресса и иных обстоятельств.

В современной науке и практике существует два подхода к во­просу о соотношении государственной власти и местного само­управления. В большинстве стран давно принята концепция, со­гласно которой органами государственной власти являются только центральные органы, распространяющие свою компетенцию на всю его территорию (глава государства, парламент, правительство), и их уполномоченные чиновники на местах (губернаторы областей, ру­ководители районов и т.д.).

Выборные же на местах органы и должностные липа рассматри­ваются лишь в качестве органов самоуправления местных территори­альных коллективов. Они реализуют власть не государства, а терри­ториального коллектива, для чего создают собственные администра­тивные службы, нанимают должностных лиц, которые занимаются

280

управленческой деятельностью в пределах компетенции территори­ального коллектива.

Органы самоуправления автономны, иерархически не подчинены друг другу (равно как один территориальный коллектив не подчиняет­ся Другому).

В настоящее время в большинстве современных конституций со­держатся нормы об основах местного самоуправления, а также при­знается, что по умолчанию центра (в отдельных случаях — и без тако­вого) органы местного самоуправления могут осуществлять некоторые функции органов государственной власти (такая возможность преду­смотрена и в Конституции РФ).

В отличие от этого подхода конституционное законодательство и научная доктрина стран социализма, а также развивающихся госу­дарств, ориентирующихся на социализм, исходя из марксистско-ленинской концепции, предполагающей в качестве местного органа самоуправления советы, не делает различия между государственной властью и местным самоуправлением.

Местные представительные органы трактуются как звенья единой государственной власти сверху донизу: они не автономны, а иерархи­чески соподчинены. Любой представительный орган, начиная с не­большого сельского совета, теоретически признается единственным полновластным органом, осуществляющим на своей территории го­сударственную власть,

В настоящее время такая практика существует во Вьетнаме, на Кубе, в Китае, КНДР и некоторых других странах.

В соответствии с двумя подходами и с учетом национальных осо­бенностей тех или иных стран можно выделить четыре основные модели местного самоуправления: 1) англосаксонскую, 2) континентальную, 3) иберийскую и 4) советы.

Государства англосаксонской модели — Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, многие страны Африки и Юго-Восточ­ной Азии. Для решения местных вопросов и управления местными Делами в административно-территориальных единицах избираются советы.

Наряду с такими коллегиальными органами общей компетенции в городах и других административно-территориальных единицах, а так­же в округах, образованных для определенных целей (природоохранные, школьные и др.), создаются небольшие советы (иногда их называют по­печительскими) по вопросам библиотечного, школьного дела, муници­пального жилья, местных дорог и т.д. Они распоряжаются денежными суммами, выделенными для этих целей из городского бюджета.

При этой системе население непосредственно избирает должно­стных лиц (шериф, казначей, прокурор). Исполнительных коллеги-

281

альных органов общей компетенции (подобных исполкомам советов в социалистических странах) учреждения самоуправления не создают. В США эту функцию исполняют должностные лица и отчасти советы, в Великобритании — отраслевые постоянные комиссии, состоящие из членов совета и служащих по найму.

В городах исполнительной работой занимаются мэры, избираемые непосредственно гражданами или советом города либо нанимаемые на несколько лет по контракту из числа специалистов-управленцев (менеджеров). В мелких приходах избираются советы либо функции органа местного самоуправления выполняет сход жителей.

Характерно, что деятельность органов местного самоуправления не контролируется чиновниками из центра. Эти органы самостоя­тельно решают вопросы местного значения, утверждают собствен­ный бюджет, используют субсидии центра, а центральные государст­венные органы осуществляют финансовый контроль над целевым использованием выделенных средств. Однако, будучи относительно автономными от центральной власти, муниципалитеты этой системы находятся под жестким судебным контролем.

Санкции по искам к муниципалитетам могут быть очень жест­кими (особенно если речь идет о нарушении основных прав и сво­бод граждан), вплоть до ареста, тюремного заключения или отстра­нения муниципальных советников или чиновников муниципально­го совета от власти

Англосаксонская модель муниципального управления возникла из местных общин и приходов. Самоуправляющимся англосаксон­ским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления су-дебно-полицейских функций.

Поскольку эта система предполагает выборность всех органов, осуществляющих управление на местах, она приводит к их излишней автономности. В связи с этим англосаксонская модель применима только в условиях, когда сложились традиции правового государства, преодолены в основном местнические тенденции, существует до­вольно высокий уровень правовой культуры граждан и управленцев, привито должное уважение к закону, чувство высокой ответственно­сти выборных органов, члены которых дорожат доверием граждан. В тех странах, где существуют тенденции сепаратизма, сильны местни­ческие влияния, эта система может оказаться нецелесообразной.

Англосаксонская модель получила широкое распространение в мире. Она позволяет местному населению и его представительным органам осуществлять всеобъемлющий контроль деятельности долж-

282

ностных лиц и муниципальных советников во всех вопросах местной жизни, особенно в финансах, их расходовании, в административной деятельности исполнительной власти, которая целиком (включая ее главу) состоит из наемных работников, получающих жалованье от му­ниципалитета.

Государства континентальной модели — Франция, Италия, Бол­гария, Венгрия, Польша и др. Модель основана на сочетании выбор­ных местных колле сальных органов самоуправления (советы и мэры общин, городов) с назначаемыми центром чиновниками. Однако в общинах назначенных чиновников нет, а в районном звене (где оно существует) есть назначенный представитель центра, контролирую­щий законность деятельности советов нижестоящих общин.

Представитель государства (комиссар, префект) в администра­тивно-территориальных единицах имеет свои полномочия (напри­мер, поддержание порядка, руководство местной полицией), и ни одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет его визы.

Эта модель в определенной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложениями о смешении мэра или роспуске выборного коллеги­ального органа, подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа местного самоуправления.

Таким образом обеспечивается необходимая для государства цен­трализация, особенно если у населения еще не сформировалась соот­ветствующая политическая и правовая культура. Главная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант сочетания центра­лизма с инициативой на местах и их правами.

Государства иберийской модели— Испания, Португалия, многие испаноязычные страны Латинской Америки. Во всех звеньях адми­нистративно-территориального деления существуют избранные сове­ты (хунты, муниципалитеты) и избираемые ими или непосредствен­но населением единоличные органы (алкальды, регидоры). Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алкальд или регидор — как исполнительный орган.

Назначаемых должностных лиц из центра нет, а алкальд после своего избрания утверждается центральной властью в качестве ее пред­ставителя в административно-территориальной единице и, таким об­разом, действует в двух качествах: как исполнительный орган совета и как представитель государства, контролирующий законность дей­ствий местного самоуправления.

Алкальд вправе приостанавливать на определенный срок реше­ния совета, обращаться с предложениями к центральным органам го-

283

сударства о его роспуске в случае систематического нарушения по­следним законов или неработоспособности.

Система, подобная иберийской, существует также в Японии и некоторых других странах. Близка к ней структура местных органов в отдельных арабских странах (Египет, Сирия и др.). Однако там пред­ставителями государственной власти являются их председатели, из­бранные советами. Кроме того, этой группе стран присущи особен­ности, связанные с действием мусульманского права.

Система советов как органов государственной власти сохраняется во Вьетнаме, в Китае, на Кубе. В последние годы существования со­циализма в странах Европы советы трактовались одновременно как органы государственной власти и местного самоуправления, что на­шло отражение в законодательстве Болгарии, Чехии, Словакии и не­которых других государств.

Правовое положение и практика деятельности советов хорошо известны из опыта СССР, бывших зарубежных социалистических стран, а также некоторых стран социалистической ориентации.

10.2. Модели местного самоуправления в России

Моделирование как метод познания и организации действитель­ности нашел широкое применение в сфере местного самоуправления в России. Разнообразие природно-климатических, социально-эконо­мических, политических, национально-культурных и иных особен­ностей местной жизни в нашей стране предполагает выбор различных моделей организации аппарата местной власти.

В юридической литературе разработаны пять основных моделей местного самоуправления: I) сущностная, 2) функциональная, 3) органи­зационно-структурная, 4) материально-финансовая и 5) правовая. В последнее время выделяется еще один тип модели,— территориаль­ный. Все модели взаимообусловлены, а также подтверждены консти­туционными нормами.

Основу сущностной модели составляют выборность и ответствен­ность органов местного самоуправления перед населением. Вычле­нение именно этих элементов базируется на мировом и отечествен­ном опыте развития местного самоуправления.

Вместе с тем сущностная модель не исчерпывается только эти­ми двумя составляющими. Одни правоведы связывают ее со спо­собностью местного населения самостоятельно решать значитель­ную часть своих вопросов. Другие видят в ней форму самооргани­зации граждан. Третьи считают, что сущностная модель — это организационно-правовая и финансово-экономическая автономия самоуправляющейся территории.

284

Сущностная модель есть форма децентрализации государствен­ной власти. Исторически она претерпела незначительную корректи­ровку, сохранив свое содержание практически в неизменном виде на протяжении многих лет. Эта модель обеспечивает преемственность самоуправленческой идеи в условиях действия конкретно-истори­ческих, национально-культурных, политических и социально-эконо­мических факторов.

Специфика сущностной модели и в том, что она, будучи опосре­дована современным законодательством, предстает в виде разверну­той системы правовых принципов местного самоуправления.

Ценностное значение других моделей состоит в конкретизации, дополнении и развитии сущностной модельной конструкции. В этом отношении важное место занимает территориальная модель.

Местное самоуправление в России осуществляется в рамках ад­министративно-территориального устройства субъектов Федерации, порядок образования, объединения, преобразования или упраздне­ния муниципальных образований, установления и изменения их гра­ниц и наименований регулируется законом субъекта Федерации.

Из смысла п. «н» ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ следует, что, если законом субъекта Федерации не установлен порядок образова­ния, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть нор­му, в соответствии с которой определение территории местного са­моуправления осуществляется так, как это предписано в п. 1 ст. 2 За­кона об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (т.е. в районах, городах, районах города, поселках, сельских округах, иных населен­ных пунктах).

Законодательство субъектов Федерации по-разному решает про­блему соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления. В одних случаях, когда административно-территориальные единицы всех ви­дов и муниципальные образования совпадают, происходит совмеще­ние административно-территориального устройства и муниципаль­ных образований. Сторонники другого подхода руководствуются принципом обособления административно-территориальных и му­ниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации.

Идея осуществления местного самоуправления не в жестких рам­ках административно-территориальных границ заложена в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ также отмечается, что территориальное устройство местного самоуправления не связано жестко с административно-территориальным делением.

285

Перечень территорий муниципальных образований является от­крытым, и они устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Из числа территорий местного самоуправления не могут исклю­чаться городские и сельские поселения (ст. 131 Конституции РФ). Основанием для приобретения сельским или городским населенным пунктом статуса муниципального образования служит мнение (ини­циатива) населения или решение соответствующего представитель­ного органа.

Вопрос о признании муниципальными образованиями иных тер­риторий находится в исключительном ведении субъектов Федерации и должен также решаться с учетом мнения населения, исторических и местных традиций.

При выборе любого из возможных вариантов соотношения адми­нистративно-территориального устройства и муниципальных обра­зований следует учитывать общее правило: изменение статуса муни­ципального образования (упразднение, разделение, преобразование) не означает автоматической трансформации административно-терри­ториального устройства. В частности, аннулирование района как му­ниципального образования не влечет за собой упразднения этого же района как административно-территориальной единицы.

Принципиальная допустимость такой реорганизации устанавли­вается Законом об общих принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г., однако необходимо учитывать при этом мнение насе­ления соответствующих территорий (ч. 2 ст. 13). Гарантии же учета такого мнения определяются законом субъекта Федерации.

Выбор территориальных моделей местного самоуправления обу­словлен следующими принципами:

местное самоуправление должно осуществляться на всей тер­

ритории России, а значит, во всех местных сообществах, возникаю­

щих по воле граждан или складывающихся в результате администра­

тивно-территориальных преобразований, проводимых государствен­

ными органами;

ограничение прав граждан на местное самоуправление на от­

дельных территориях допускается только федеральным законом и

только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны

страны и безопасности государства; правом на местное самоуправле­

ние обладают и жители закрытых административно-территориальных

образований, реализующие его в собственных границах;

население городского, сельского поселения независимо от его

численности не может быть лишено права на осуществление местно­

го самоуправления.

Современное законодательство допускает создание двухуровне­вой системы муниципальных образований: наряду с муниципальными

286

образованиями населенных пунктов, сельсоветов (волостей) могут формироваться охватывающие их территориально-муниципальные образования районного уровня.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. ввел понятие «глава муниципального образования*, под кото­рым понимается выборное должностное лицо, возглавляющее местное самоуправление на территории муниципального образования (ст. 16). С принятием этого Закона утвердился единственный способ вступле­ния глав муниципальных образований в должность — их избрание. Именно это обстоятельство обусловило возникновение нескольких организационно-правовых моделей местного самоуправления.

Рассмотрим их классификацию по способам формирования ор­ганов местного самоуправления, их взаимодействия, некоторым иным организационным особенностям.

Избрание главы муниципального образования непосредственно насе­лением: глава одновременно является высшим должностным лицом муниципального образования, его официальным представителем и главой администрации.

В настоящее время эта широко распространенная модель вос­производит сложившуюся на федеральном уровне форму полупрези­дентского правления с доминирующим положением Президента РФ.

На местах, естественно, над всеми органами доминируют главы муниципальных образований. Местная дума по-прежнему исполняет функции представительства, нормотворчества, контроля, однако гла­ва муниципального образования активно участвует в их осуществле­нии и его компетенция распространяется на все отрасли местной публичной жизни. При этой модели глава подотчетен думе только в качестве руководителя местной администрации.

Разновидностью этой модели является форма, при которой орга­низационная обособленность представительных и исполнительных ор­ганов устраняется в результате расширения полномочий главы муни­ципального образования.

Глава выступает одновременно в трех качествах: 1) как высшее должностное лицо своего муниципального образования; 2) как глава администрации; 3) как руководитель представительного органа, в со­став которого он входит по должности в качестве главы муниципаль­ного образования.

Расширение полномочий главы муниципального образования влечет за собой расширение форм подотчетности. Он подотчетен Населению, а как глава администрации и руководитель думы — также Думе.

Глава муниципального образования избирается не населением, а пред­ставительным органом: эта модель имеет два варианта. В первом глава

287

избирается только из числа депутатов представительного органа, во втором — круг лиц, из которых избирается глава, не ограничивается.

Избранный населением глава муниципального образования соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образова­ния и руководителя представительного органа: функции главы адми­нистрации исполняет иное лицо, занимающее свою должность по контракту. В этом случае глава в определенном смысле противопос­тавляется исполнительному аппарату местной власти: он взаимодей­ствует с администрацией как представитель жителей и думы.

Однако в этой модели заложена возможность возникновения конфликта между главой администрации (управляющим), реализую­щим исполнительно-распорядительные функции, распоряжающимся средствами местного бюджета, объектами муниципальной собствен­ности, и главой муниципального образования, «отодвинутым» от этих важных полномочий.

Перечень всех моделей не носит исчерпывающего характера. В юри­дической литературе выделяется множество других моделей.

А.Н. Широков классифицирует организационно-правовые мо­дели следующим образом: по способу образования органов, по месту главы муниципального образования, по взаимоотношениям между ним и представительным органом.

Многовариантность подходов особенностей наложила отпечаток буквально на все, что касается органов местного самоуправления. Так, эти органы даже называются по-разному. Наиболее распростра­ненными в городах являются думы, в районах, иных муниципальных образованиях — собрания представителей, собрания депутатов, хура­лы, советы депутатов.

Неоднороден численный состав представительных органов: от четырех депутатов в сельских муниципальных образованиях до 30 де­путатов в городских муниципальных образованиях.

Срок полномочий выборных органов также различен: в большин­стве субъектов Федерации — четыре года, в некоторых поселениях — два года.

В большинстве муниципальных образований избранный населе­нием глава администрации входит в состав представительного органа и наделен правом председательствовать на его заседаниях. В ряде му­ниципальных образований мэры, старосты работают по контракту.

Отличие функциональной модели местного самоуправления обу­словлено масштабами самоуправляющейся территории и другими объективными показателями, которые влияют на объем закреплен­ных в уставе муниципального образования местных задач. Иными словами, муниципальные образования должны на основе полной от­ветственности  самостоятельно решать все  общественные задачи,

288

сформулированные законом. Самостоятельность реализуется в пре­делах их полномочий.

Наличие разных вариантов функциональных моделей в большей степени связано с осуществлением в границах муниципальных об­разований государственных полномочий. В зависимости от способа решения этой задачи выделяются два типа региональных моделей: 1) создание территориальных органов государственной власти субъ­екта Федерации, осуществляющих государственные полномочия на территориях муниципальных образований; 2) наделение органов ме­стного самоуправления отдельными государственными полномочия­ми (Нижегородская область и др.).

Кроме того, можно выделить третий тип (область), когда наделе­ние муниципальных образований государственными полномочиями и создание территориальных органов государственной власти не ис­ключают, а дополняют друг друга. С этой задачей и было связано об­разование на территории области шести территориальных органов государственной власти — управленческих округов.

Материально-финансовая модель местного самоуправления вобра­ла в себя комплекс проблем, связанных с управлением и распоряже­нием муниципальной собственностью, с финансовым положением городов, районов и других территорий.

На отношения, связанные с муниципальной собственностью, распространяются общие правила гражданского законодательства. Так. в п. 1 ст. 215 ГК в качестве первичного субъекта права муници­пальной собственности называются местные сообщества жителей.

От имени муниципальных образований права собственности осу­ществляют соответствующие органы местного самоуправления, ко­торые в пределах собственной компетенции реализуют правомочия владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом, за исключением тех случаев, когда эти правомочия осуществляет на­селение посредством форм прямой демократии (референдум).

Собственник может по своему усмотрению совершать в отноше­нии принадлежащего ему имущества любые действия, не противоре­чащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и ин­тересы других лиц. Он вправе:

отчуждать свое имущество в собственность другим лицам;

передавать   им,   оставаясь  собственником,   права  владения,

пользования и распоряжения имуществом;

отдавать имущество в залог или обременять его другими спо­

собами;

распоряжаться им иным образом.

Собственник может передавать свое имущество в доверительное I управление иным лицам (ст. 209 ГК).

' № Муниципальное пргво

289

Таким образом, если местное население в сфере отношений му­ниципальной собственности выступает первичным собственником, то органы местного самоуправления — это публичные собственники. Они не только осуществляют полномочия первичного собственника, но и защищают его интересы, отождествляют собственное волевое усмотрение с усмотрением населения.

Вполне определенные очертания финансовая модель обрела с появлением Закона о финансовых основах местного самоуправления. В нем регламентируются основные принципы организации и исполь­зования местных финансов, источники их формирования, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Несомненным достоинством этого законодательного акта является формулирование понятия «собственные доходы местных бюджетов» (вместо прежнего «закрепленные доходы») с подробным указанием компонентов, составляющих собственную доходную часть бюджета муниципального образования.

К собственным доходам отнесены:

местные налоги и сборы;

доходы от приватизации и реализации муниципального иму­

щества;

не менее 10% доходов от приватизации государственного иму­

щества, находящегося на территории муниципального образования;

доходы от сдачи в аренду муниципального имущества;

доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых ло­

терей;

государственная пошлина и др.

Типовая правовая модель выглядит следующим образом. На феде­ральном уровне в законодательном порядке решаются вопросы де­централизации и деконцентрации власти, собственности, земли, фи­нансово-бюджетной политики, закрепления функций местного само­управления; определяются понятия муниципальной власти, муници­пальных образований и т.д.

Принцип децентрализации фактически положен в основу инсти­тута местного самоуправления, т.е. само его существование свиде­тельствует о реализации начал децентрализации. Принцип деконцен­трации отражен в институте территориальных органов государствен­ной власти субъектов Федерации, действующих в муниципальных образованиях.

В федеральном законодательстве разграничены полномочия го­сударственных органов власти разных уровней, определены функ­ции, предметы ведения муниципальных образований, полномочия органов местного самоуправления.

290

10.3. Местное самоуправление за рубежом

Соединенные Штаты Америки. С конституционной точки зрения, местное самоуправление в США составляет часть органов управле­ния штатов. Оно создается на основе законодательства штатов и об­ладает правами, определяемыми этим законодательством. Органы ме­стного самоуправления делятся на органы общей компетенции и орга­ны специального назначения. К первым относятся муниципалитеты, графства и тауншипы, ко вторым — школьные и специальные округа.

Более двух третей населения США проживает в муниципалите­тах. Муниципалитеты создаются для организации в населенных пунктах разнообразных социальных служб в дополнение к тем, кото­рые осуществляются графствами.

Для образования муниципалитета необходимо составить петицию, подписанную определенной частью населения, имеющего право го­лоса, и содержащую указание границ и численности жителей предпо­лагаемого муниципалитета, провести общее голосование в поселении по этому вопросу.

Муниципалитеты имеют право на получение различных феде­ральных и штатных субсидий и определенную долю от налоговых сбо­ров, производимых по всему штату. Они могут также получать средства от выпуска облигаций, владеть некоторыми торговыми и коммуналь­ными предприятиями, облагать налогами (ограниченно) предпри­ятия частного сектора, находящиеся на их территории. Создание му­ниципалитета позволяет общине осуществлять строгий контроль над землепользованием.

Значимая роль муниципалитетов в системе местного управления связана с тем, что они являются органами управления преимущест­венно городских районов, где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Там существует множество конкретных модификаций, форм муниципального управления. Тра­диционной является форма «мэр — совет», имеющая две разновидно­сти: «слабый мэр — сильный совет» и «сильный мэр — слабый совет».

При «слабом» мэре он избирается отдельно от членов совета и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решение совета). Слабость позиций мэра связана с отсутствием у него широких прав в админи­стративных вопросах.

Наряду с муниципальным советом и мэром имеются относитель­но самостоятельные специализированные советы и комиссии, зани­мающиеся многими конкретными вопросами в городской жизни и нередко наделенные прямыми административными полномочиями.

291

«Сильный» мэр сосредоточивает в своих руках почти весь кон­троль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право на­значать и освобождать от должности руководителей департаментов и служб муниципалитетов, составлять проект бюджета и организовы­вать его исполнение. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета, способен активно воздействовать на формирование стратегической линии муниципалитета, нередко предопределять ее.

Такая консолидированная форма руководства нашла в настоящее время широкое применение, особенно в крупных городах.

Форма «совет — менеджер» — чисто американское нововведение в практику муниципального управления. Для нее характерен небольшой состав совета, за которым закрепляются все нормотворческие функ­ции и функции формирования общей политики муниципалитета.

Практическая организация руководства муниципальным аппара­том возлагается на главного администратора (менеджера). Ему пре­доставлено право подбирать руководителей важнейших департамен­тов и служб, утверждаемых в должности советом. Второстепенные чи­новники назначаются самим менеджером.

Должность мэра формально сохраняется, но он выполняет в ос­новном представительские функции и председательствует на заседа­ниях совета. У него полностью отсутствуют административные пол­номочия и право вето. Эта форма получила широкое распростране­ние в средних и мелких городах.

Во второй половине XX в. в крупных американских городах полу­чила распространение смешанная форма управления: «сильный мэр — совет с главным администратором». Мэр обычно самостоятельно под­бирает главного администратора, полномочия которого строго регла­ментируются.       '

Графства являются традиционными единицами административ­но-территориального деления штатов. В отличие от муниципалите­тов большинство из них не наделено правами издания собственных законодательных актов, они лишь призваны обеспечивать реализа­цию на местах законодательства штатов.

В настоящее время объем и диапазон функций графства заметно расширился. Главная причина в том, что их деятельность стала рас­сматриваться как альтернативный способ организации социальных служб в условиях, когда муниципалитеты столкнулись с финансовы­ми и социальными проблемами урбанизации американских городов.

Графства имеют определенные преимущества перед муниципали­тетами в том, что обладают большей налоговой базой, а также имеют возможность для реализации более широкого, регионального, подхо­да к развитию тех местных служб, для которых муниципальные гра­ницы оказываются слишком узкими.

292

Практически во всех графствах создается избираемый населением руководящий коллегиальный орган — совет. Его полномочия и поря­док формирования определяются в конституциях и законах штатов.

Выделяются два типа советов: комиссионерный и совет контро­леров. Первый характеризуется небольшим составом и тем, что его члены избираются специально для работы в этом органе без права занимать другие государственные должности. Советы второго типа {только в пяти штатах) формируются из числа выборных должност­ных лиц тауншипов и муниципалитетов, входящих в графство.

В США используются три основные формы управления графст­вами. Наиболее распространенной является «комиссионная» форма, когда совет графства выполняет как законодательные, так и испол­нительные функции, а в отдельных штатах— и некоторые судебные функции.

Довольно широкое распространение получила форма управления «совет — администратора. Совет графства назначает одного админи­стратора для руководства аппаратом. За советом остаются полномо­чия по принятию постановлений по наиболее важным вопросам.

Еще одна модернизированная форма управления — «совет — вы­борный руководитель». Это должностное лицо имеет статус главы граф­ства. Как правило, он наделяется правами налагать вето на решения совета графства, формулировать и предлагать на рассмотрение совета основные направления политики графства, выступать от имени графства с публичными заявлениями.

Тауншипы играют незначительную роль во всей системе местного самоуправления. Формально их отличие от муниципалитетов состоит в том, что их границы определяются безотносительно к концентрации населения. По существу, тауншипы — это административно-терри­ториальные подразделения графств с ограниченными правами само­управления. Их функции близки к функциям муниципалитетов.

Специальные округа представляют собой самую многочисленную группу органов местного управления, выполняющих какую-либо од­ну или несколько строго определенных функций. Они выступают как самостоятельные юридические лица, наделены правом заключать со­глашения и контракты, приобретать объекты собственности и распо­ряжаться ими, а также обладают правом самофинансирования своей деятельности {за счет сбора налогов и пошлин, поступлений от платы за предоставляемые услуги, получения денег по финансовым обяза­тельствам и т.д.).

Значительная часть специальных округов — школьные округа. В них создаются избираемые населением советы, которые обладают правами взимать специальный имущественный налог для финанси­рования строительства и содержания школ, получать и распоряжать-

293

ся штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав и под общим контролем штата и графства заниматься практическими вопросами организации школь­ного образования.

В США существует 19 основных типов специальных округов: по­жарные, водоснабжения, по охране почв, жилищного строительства, дренажные, санитарные (включая канализационные), по дорожному строительству, общественному транспорту, ирригации и охране вод, энергоснабжению, здравоохранению и др.

Инициатива создания специальных округов может принадлежать как населению конкретного района, так и администрации штатов или местных властей, но компетенция и границы округа утверждают­ся властями штатов. В пределах своих полномочий советы округов пользуются полной административной автономией.

Определение территориальных сфер деятельности специальных округов без жесткой привязки к границам графств и муниципалитетов позволяет решать некоторые проблемы регионального масштаба при сохранении прежней системы административно-территориального деления. Специальные округа имеют преимущества и с точки зрения оперативности и маневренности управления.

Великобритания. В соответствии с действующим законодательством административно-территориальное деление Великобритании строится по двух- или трехзвенному образцу: графства и округа (Англия, Север­ная Ирландия, Уэльс); регионы и округа (Шотландия). Исторически сформировавшиеся на некоторых территориях низшие администра­тивно-территориальные единицы (приходы и общины) сохранены, но их полномочия существенно ограничены и признаны вспомогательными.

Главными органами местного самоуправления в графствах и ок­ругах являются советы графств и округов, избираемые населением-Советы графств и округов концентрируют в своих руках все властные полномочия по решению местных дел. Законодательство признает верховенство этого корпоративного коллегиального органа общей компетенции и не распространяет на местное самоуправление прин­цип разделения законодательной и исполнительной властей.

Правовой статус всех видов коллегиальных органов идентичен по отношению к центральным властям:

каждый выражает интересы избравшего его населения;

действует в рамках собственной компетенции, установленной

законодательством;

имеет право прямого обращения в центральные министерства

и ведомства;

в отношении каждого из этих органов применяются идентич­

ные формы контроля и отмены незаконных решений.

294

Все важнейшие функции местных органов переданы советам графств, а советы округов наделены второстепенными полномочиями. Иной подход применяется в отношении приходов и общин. Они осу­ществляют свою деятельность совместно с другими властями, поэтому в законодательстве их компетенция представлена в общих чертах.

В последние годы в Великобритании отчетливо проявляется тен­денция к ограничению полномочий местных органов управления и передачи центральным управленческим структурам вопросов, отно­сившихся ранее к их компетенции.

Для реализации намеченных мероприятий муниципальные советы образуют постоянные комитеты — органы управления отраслевой или функциональной компетенции. Создание некоторых из них преду­смотрено законодательством и считается обязательным (комитеты по образованию, по финансам и социальным делам). Остальные специали­зированные органы образуются по решению соответствующего совета.

Число, состав и полномочия комитетов определяются регламен­том каждого совета. В состав постоянных комитетов включаются на­ряду с депутатами специалисты, эксперты, а также представители различных групп населения и заинтересованных организаций. Лишь некоторым органам, например финансовым комитетам, надлежит включать в свой состав только депутатов данного муниципалитета.

Особенностью организации местного управления является то, что муниципальные советы не создают исполнительных органов управ­ления общей компетенции. Координационные полномочия общего характера предоставляются одному из постоянных комитетов — по­литики и ресурсов, в состав которого включаются лишь представите­ли партии большинства.

В Великобритании можно выделить три вида контроля над мест­ным самоуправлением:

административный — его субъектами являются органы госу­

дарственного управления и должностные лица, правительство, мини­

стерства, ревизионные комиссии, региональные комиссары;

судебный — суды проверяют исполнение местными органами

своих полномочий и соответствие решений муниципальных советов

актам центральных органов; они могут отменить решение муниципа­

литета или признать его ничтожным либо подтвердить правомер­

ность действий местных органов;

парламентский — парламент контролирует как законность, так

и административную целесообразность форм и методов деятельности

местных властей; результатом может стать изменение законодатель­

ства о местном управлении.

Франция. Территориальная структура Франции включает три ос­новных уровня: 1) коммуны, 2) департаменты и 3) регионы.

295

Наиболее многочисленные из них — коммуны (общины). Воз­никшие задолго до революции как наследницы церковных приходов, они ближе всего к населению, наименее централизованы и наиболее демократичны.

Правовое положение коммун определяется общим уставом, ут­вержденным законом. Во главе коммуны стоит муниципальный со­вет, избираемый населением сроком на шесть лет. Выборы в совет и его досрочный роспуск осуществляются декретом Совета министров под контролем административного суда.

Муниципальный совет ежегодно утверждает местный бюджет, принимает решения о займах, штате служащих, выбирает из своего состава мэра общины (коммуны) и контролирует его деятельность. Мэр и его заместители — исполнительная власть коммуны.

Коммуна имеет собственное имущество: местные дороги (на пра­ве публичной собственности), а иногда крупные предприятия и дру­гое имущество (на праве частной собственности). Даже небольшие сельские коммуны (общины) бывают богатыми, так как владеют ле­сами и получают в дар значительное имущество. Доходная часть бюджета пополняется за счет общинных налогов.

Департаменты менее самостоятельны, чем коммуны, поскольку более жестко контролируются центром через префектов. По реформе 80-х гг. XX в. им отошла часть полномочий, осуществлявшихся цен­тром. Сегодня департаменты наделены полномочиями в сфере жи­лищного строительства, транспорта, здравоохранения и образования. Им предоставлено право вмешиваться в хозяйственную деятельность частных лиц.

Высшим органом управления департамента является генераль­ный совет, избираемый населением на шесть лет и обновляемый на­половину каждые три года. Совет утверждает бюджет и договоры с другими департаментами о создании хозяйственных и иных объеди­нений, определяет судьбу ассигнований, выделяемых центром, осу­ществляет опеку над общинами, избирает председателя совета и кон­тролирует его деятельность.

Председатель генерального совета является главой местной ис­полнительной власти. В его распоряжение переданы частично мест­ные службы министерств, поскольку департамент ранее не распола­гал собственным аппаратом служащих.

Регионы имеют статус местных сообществ с правами самоуправ­ления, собственный бюджет, набирают свой персонал. Регионы стано­вятся крупнейшими центрами местного управления в таких сферах, как планирование, благоустройство территории, профессиональная подготовка, транспорт, культура, научные исследования. Они управ­ляются региональными советами, избираемыми населением. Предсе-

296

датель регионального совета осуществляет высшую исполнительную власть в регионе.

Помимо основных уровней территориальная структура Франции включает и чисто административные единицы. Так, в состав депар­таментов входят районы и кантоны, не имеющие в отличие от ком­мун в департаментах и регионах своих представительных органов и не пользующиеся правами юридического лица.

Следует отметить, что термин «самоуправление» как в научной литературе, так и в различных законодательных и нормативных актах Франции отсутствует. Речь идет о местных коллективах или местных территориальных общностях, под которыми понимаются и населе­ние, проживающее на соответствующей территории, и его представи­тельные органы.

Одна из важнейших функций местных органов управления — обеспечение комплексного развития хозяйства через систему комму­нальных (или публичных) служб, а также находящихся на территории производственных и непроизводственных предприятий. Это службы системы водо- и электроснабжения, санитарно-эпидемиологическая, коммунальный транспорт и т.д.

Во Франции в основе отнесения объекта к местному хозяйству лежит чисто объективный, функциональный критерий удовлетворе­ния социально-экономических потребностей проживающего населе­ния. Это не значит, что все предприятия находятся в ведении или в собственности муниципалитета и непосредственно управляются им.

Существуют различные формы управления предприятиями и службами коммунального хозяйства. Если их деятельность осуществ­ляется за счет средств муниципалитета, то говорят о непосредствен­ной форме управления. Однако она обязательна лишь для школ, до­рожных служб, архивов, похоронных услуг. В большинстве же случа­ев коммунальное обслуживание осуществляется на контрактной (договорной) основе.

Важную роль в системе местного самоуправления играют различ­ные формы межмуниципального управления на уровне коммун: син­дикаты коммун, округа, межгородские ассоциации.

Межмуниципальные органы самоуправления существуют на уровне не только коммун, но и административно-территориальной структуры страны.

Финансирование своей деятельности местные органы управле­ния осуществляют за счет доходов муниципальных бюджетов. Мест­ные бюджеты состоят из бюджета текущей деятельности (функцио­нирования) и бюджета нового строительства (бюджет инвестиций).

Имеются четыре группы источников доходов бюджетов: 1) от муниципальной собственности и местного хозяйства;

297

налоговые поступления;

дотации (прежде всего государственные);

частные и государственные кредиты.

Первые две группы образуют собственные (внутренние) доходы, третья и четвертая — внешние.

Определенный вклад в доходную часть местных бюджетов вносят косвенные налоги. Обязательными среди них являются налог на иг­ровые и увеселительные мероприятия, сбор от розничной торговли прохладительными и алкогольными напитками, налог, взимаемый при передаче собственности другому лицу, необязательными — налог на электроэнергию, рекламу, за временное проживание, а также на­лог, связанный с туризмом.

Германия. Так как Германия является федеративным государством, основная схема структуры ее государственного управления включает в себя три независимых уровня: 1) федеральное управление, 2) земель­ное управление и 3) коммунальное управление. Каждое их них имеет свой автономный и сконцентрированный круг задач.

Несмотря на сильную децентрализацию, государственная цело­стность Германии не подвергается опасности. Причиной этого явля­ются следующие пять факторов:

общефедеральный правопорядок;

регулируемая в масштабе всей страны государственная служба:

национальная структура партий;

федеральная экономическая система;

федеральное административное устройство.

Коммунальное управление подразделяется на три уровня: 1) об­щинное, 2) районное и 3) надрайонное. Местное самоуправление пре­дусматривает выполнение местными органами возложенных на них государственных задач под собственную ответственность.

Местное самоуправление защищено конституционно-правовыми гарантиями трех видов:

институциональными;

конституционно-правовыми в сфере финансовых отношений:

конституционно-судебными гарантиями правозащиты.

Институциональные гарантии закреплены в ст. 28 Основного зако­на, в соответствии с которой конституционный порядок в федераль­ных землях должен соответствовать принципам республиканского, де­мократического, социального и правового государства. В землях, окру­гах, общинах народ имеет представительства, которые созданы путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов.

В общинах собрание может заменять выборный орган. Общинам предоставлено право решать местные вопросы в рамках закона под их собственную ответственность. Объединения обшин в рамках их

298

законной сферы деятельности также имеют право на самоуправление в соответствии с законом.

Федерация гарантирует, что конституционный порядок в феде­ральных землях будет соответствовать вышеназванным правам и пред­писаниям.

Установленная в ст. 28 Основного закона институциональная гаран­тия местного самоуправления означает, что самоуправление как форма организации принципиально неприкосновенна. Вместе с тем эта норма не лает гарантии неприкосновенности отдельно взятой общине.

Роспуск ее может быть осуществлен по решению конституцион­ных судов федеральных земель в связи с нарушением или преступле­нием против общественного блага, что предполагает и одновремен­ное нарушение Основного закона.

В рамках институциональной гарантии общины имеют право вы­полнять задачи местного уровня под собственную ответственность, к которой в пределах вышестоящих законов земель и федерации отно­сятся главным образом следующие суверенные права:

кадровый суверенитет, позволяющий общинам самим комплек­

товать кадры, принимать на работу, продвигать по службе и увольнять;

организационный суверенитет, предоставляющий право са­

мостоятельного создания органов и определения их внутренней ор­

ганизации;

суверенитет в области планирования, дающий право общинам

под свою ответственность организовывать территорию общины пу­

тем составления строительных планов (использования территории и

застройки);

суверенитет издания правовых актов, содержащий право изда­

вать общинные уставы;

финансовый суверенитет, позволяющий общинам иметь соб­

ственные статьи доходов и расходов под свою ответственность;

налоговый суверенитет, дающий общинам право взимать нало­

ги (это право существенно ограничено вышестоящими законами зе­

мель и Федерации).

Конституционно-правовые гарантии в сфере финансовых отноше­ний изложены в ст, 106, 107 Основного закона. Эти нормы упорядочи­вают участие общин в налоговых поступлениях Федерации и земель и содержат так называемую налоговую гарантию — гарантируют переда­чу общинам поступлений от промыслового и поземельного налогов.

Конституционно-судебные гарантии правозащиты представлены в ст. 93 Основного закона, согласно которой общинам предоставлено право защищаться от вмешательства со стороны Федерации и земель, нарушающих право самоуправления, путем подачи конституционной жалобы против федеральных законов.

299

В случае нарушения законов той или иной земли жалоба подается в соответствующий конституционный суд земли, если ее законода­тельство разрешает это. В противном случае вопрос решается Феде­ральным Конституционным Судом ФРГ.

В соответствии со ст. 93 Основного закона Федеральный Консти­туционный Суд ФРГ выносит решения по конституционным жало­бам со стороны общин и их союзов по поводу законодательного на­рушения их права на самоуправление согласно ст. 28. Однако, если речь идет о законах земли, то Федеральный Конституционный Суд ФРГ рассматривает жалобу только тогда, когда она не может быть подана в конституционный суд земли.

Если административно-судебная инстанция при вынесении су­дебного решения сочтет закон, о котором идет речь, антиконститу­ционным, Суд должен приостановить его действие и скорректиро­вать принятое решение.

Судебное разбирательство в случае подсудности Федеральному Конституционному Суду ФРГ может состояться, если было вмеша­тельство в основные функции местного самоуправления. При выяс­нении содержания основных прав местного самоуправления решение этого Суда ориентируется на различные исторически сформировав­шиеся формы проявления самоуправления.

Структура управления и сферы деятельности общины регламен­тируются коммунальными конституционными законами земель.

Общины являются главными субъектами коммунального управ­ления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подраз­деляются на собственные и делегированные. К собственным задачам относятся как обязательные, так и добровольные.

Обязательные задачи как таковые предписаны органам управле­ния общин в законодательном порядке. К ним относятся строитель­ство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, строитель­ство и эксплуатация общинных дорог, санитарный надзор и др.

К добровольно взятым задачам относится создание объектов со­циально-культурного назначения (библиотеки, местные музеи, спор­тивные площадки, дома престарелых и др.). Причем, если обязатель­ные задачи не выполнены, добровольно взятые не подлежат выполне­нию (например, нельзя начать строительство театра, пока не решены вопросы пожарной охраны территории). Выполняя делегированные (порученные) задачи, коммунальные органы выступают как органы управления, включенные в решение общегосударственных задач.

Действующее в Германии организационное устройство общин основано на четырех типах конституций:

магистратной;

бургомистрской;

300

северогерманской конституции совета местного самоуправления;

южногерманской конституции совета местного самоуправления.

Рассмотрим их более подробно.

Магистратная конституция (на примере общин земли Гессен). Со­гласно положению об общинах земли Гессен высшим органом общи­ны является ее представительство. Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на четыре года. Его члены работают на общественных началах и не обяза­ны руководствоваться поручениями и указаниями своих избирателей.

Представительство общины отвечает за все вопросы, которые не отнесены законом к компетенции исполнительной власти.

Исполнительной властью является магистрат. Он состоит из бур­гомистра (председателя) и уполномоченных, работающих как на об­щественных началах, так и в штате. Члены магистрата избираются представительством общины, благодаря чему обеспечивается участие граждан в управлении. Избрание уполномоченных на общественных началах происходит по принципу выборов пропорционального пред­ставительства, в то время как штатные уполномоченные избираются по принципу мажоритарной системы.

Магистрат действует как коллегиальный орган. Решения прини­маются большинством, при этом бургомистр не имеет по отношению к прочим членам директивной компетенции. В компетенцию маги­страта входят: подготовка и выполнение решений представительства общины, решение текущих вопросов, исполнение законов и распо­ряжений, а также указаний учреждений по надзору, изданных в рам­ках законов, правовое представительство вовне, право оспаривания противоправных решений совета.

Бургомистр внутри магистрата имеет положение primus inter pares (первого среди равных). У него есть целый ряд особых прав. Бурго­мистр является председателем магистрата, имеющим право решаю­щего голоса. Он имеет право возражать против противоправных ре­шений магистрата или решений, идущих не на пользу магистрату.

Если магистрат все-таки настаивает на решении, то бургомистр имеет право обратиться в представительство общины для принятия окончательного решения.

В срочных случаях бургомистр располагает правом неотложного принятия решения. При этом магистрат должен быть уведомлен о принятом решении.

Бургомистр занимается распределением поручений между упол­номоченными, правда, если представительство общины избрало для определенной сферы деятельности штатных уполномоченных, бур­гомистру запрещено менять сферу их деятельности.

Бургомистрская конституция (на примере общин земли Рейланд Пфальц). Высшим исполнительным органом также является предста-

301

вительство общины (совет), которое избирается гражданами путем всеобщих, свободных, равных и тайных выборов на срок пять лет. Члены представительства работают на общественных началах и не обязаны в своей деятельности руководствоваться поручениями и ука­заниями своих избирателей.

В компетенцию представительства входят все вопросы, если они не переданы законом бургомистру, который является председателем представительства (совета) с правом голоса: подготовка решений со­вета и комитетов, а также их исполнение, осуществление текущего управления, право и обязанность оспаривать противоправные реше­ния совета, созыв совета общины на заседания.

Бургомистр имеет право сам решать вопрос, если налицо неспо­собность совета к принятию решения по причине пристрастности (необъективности) более чем двух третей членов совета.

В качестве особенности этой формы следует отметить, что наряду с советом и бургомистром существует еще один важный орган прав­ления города, который образуется из бургомистра, штатных уполно­моченных и уполномоченных на общественных началах с собствен­ной сферой деятельности. Его задачи состоят в том, что он, заступая на место бургомистра, готовит материалы для совета по вопросам о бюджете, об уставах, о назначениях и увольнениях чиновников, раз­работке планов строительства.

Северогерманская конституция местного самоуправления (на при­мере общин земли Северный Рейн-Вестфалия). Основным исполни­тельным органом также является представительство общины (совет). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на пять лет. Члены представитель­ства общины не являются штатными работниками и не обязаны вы­полнять поручения по указанию избирателей.

Председательствует в совете бургомистр, который исполняет свои обязанности по совместительству. Он осуществляет председатель­ские функции, является представителем во внешних сношениях. Кроме того, в компетенцию бургомистра входят опротестование ре­шений совета, если они противоречат интересам общины, и удовле­творение претензий общины к ее директору.

В компетенцию представительства общины входят все вопросы, если положение об общине не предусматривает иного. Особенно яр­ко это проявляется в праве отмены (дезавуирования) решений дирек­тора общины по вопросам текущего управления.

Директор общины избирается советом на штатную должность на восемь лет. К его полномочиям относится ведение вопросов текуще­го управления, которые считаются возложенными на директора сове­том общины.

302

Эта форма конституции подвергается постоянной критике, кото­рая направлена прежде всего на дуализм, параллельное существова­ние бургомистра как председателя совета общины, выполняющего свои обязанности на общественных началах и значительно уступаю­щего ему в сфере компетенции и полномочий штатного директора общины, работающего на профессиональной основе.

Южногерманская конституция местного самоуправления (на примере общин земли Бавария). Основным органом является также представи­тельство общины (совет). Оно избирается гражданами путем всеоб­щих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на шесть лет. Члены представительства общины не являются штатными работ­никами и не обязаны выполнять поручения по указанию избирателей.

В компетенцию представительства входят все вопросы общины, за исключением тех, решение которых вменено бургомистру. Он из­бирается непосредственно населением сроком на шесть лет и отвеча­ет за решение текущих вопросов, не имеющих для общины принци­пиального значения. Кроме того, бургомистр решает те вопросы, ко­торые совет общины поручил ему решать самостоятельно.

К полномочиям бургомистра относятся: исполнение обязанно­стей председателя совета; подготовка решений, рассматриваемых на совете, и их выполнение; право срочного принятия решений в неот­ложных вопросах.

Италия. В Италии существует трехзвенная система территори­ального устройства: 1) коммуны (муниципальный уровень); 2) про­винции (муниципальный уровень); 3) области (региональный уро­вень). В местных территориальных единицах может осуществляться как местное управление со стороны центральной власти или админи­страции вышестоящего территориального уровня, так и местное са­моуправление.

Италия — типичный представитель французской модели местно­го самоуправления. Вместе с тем в Италии разработана оригинальная модель административно-территориального устройства, в основе ко­торой лежат два принципа: политическая децентрализация и автоно­мия территориальных коллективов в рамках единого государства. Эта модель получила название «областное государство». Она предполага­ет предоставление самостоятельности всем территориальным коллек­тивам, но в наибольшем объеме ею наделены области.

Коммуны — самые мелкие административно-территориальные единицы. Они обладают административными полномочиями в сфере социального обслуживания, благоустройства и использования терри­тории, ее экономического развития.

Провинции не могут иметь менее 200 тыс. населения. Они соби­рают предложения коммун, участвуют в разработке областных пла-

303

нов и программ развития, а также принимают собственные много­летние секторные программы и планы развития территории.

На основании соответствующих программ провинция координи­рует деятельность коммун и самостоятельно действует в области эко­номики, производства, коммерции, туризма, а также социальной сфе­ры, спорта и культуры и др.

Крупнейшие административно-территориальные единицы — об­ласти, которые могут создаваться при наличии не менее 1 млн жите­лей. Они обладают законодательной, административной и финансо­вой самостоятельностью. Им переданы полномочия, которые ранее входили в компетенцию государства. Наиболее важные из них — полномочия в законодательной сфере.

Законы областей не могут противоречить принципам государст­венного правопорядка, международным обязательствам страны, ин­тересам государства и других областей. В случае необходимости цен­тральные органы государства могут делегировать областям и иные полномочия. Область, в свою очередь, может передавать отдельные полномочия в сфере управления провинциям и коммунам.

Все территориальные единицы имеют свои статуты и систему ор­ганов, включающую совет, джунту, председателя (в коммунах — син­дика). В областях члены джунты и ее председатель избираются на за­седании представительного органа из числа советников. Джунта яв­ляется исполнительным органом совета. Она управляет областным имушеством, заключает сделки и договоры от имени области, коор­динирует деятельность предприятий и служб областного подчинения.

Председатель джунты представляет область вовне, координирует ее деятельность, обеспечивает единство, созывает на заседания, про-мульгирует областные законы и постановления и др.

В провинциях и коммунах председатель (синдик) самостоятельно формирует состав джунты и лишь информирует совет о ее составе, когда представляет на одобрение общие направления деятельности джунты.

В соответствии с Конституцией области исполняют свои админист­ративные функции, делегируя их провинциям, коммунам или другим местным учреждениям либо используя их соответствующие службы. При этом делегирование предполагает передачу финансовых средств (в необходимых случаях — персонала или имущества) всем территориаль­ным учреждениям (ассоциациям) данного уровня исходя из числа жите­лей, показателей социально-экономического развития или специальных критериев (например, общего числа студентов, лиц школьного возраста, проживающих на конкретной территории).

Делегирование полномочий осуществляется на определенный срок и может быть прекращено досрочно в случае серьезных откло­нений от направлений деятельности, установленных областью.

304

Во всех территориальных единицах Италии есть представители центральной власти. В области эти функции исполняет правительст­венный комиссар, в провинциях они возложены на префекта, кото­рый входит в систему Министерства внутренних дел. На него возло­жено исполнение директив центральных властей по вопросам обще­ственного порядка и безопасности. Он разрабатывает план граждан­ской защиты, руководит службами помощи населению в случае сти­хийных бедствий и катастроф.

В коммунах таким государственным чиновником является син­дик, который информирует префекта о состоянии общественного порядка и безопасности, издает акты об осуществлении неотложных мер в сфере здравоохранения и гигиены, строительства и местной полиции и др.

Япония. В Японии сложилась двухзвенная система местного са­моуправления — префектуры и муниципалитеты. Наряду с ними мо­гут создаваться особые органы местного самоуправления — столич­ные районы, корпорации регионального развития, ассоциации орга­нов местного самоуправления, финансово-промышленные округа для решения конкретных задач (например, для реализации совмест­ными усилиями крупномасштабных строительных проектов).

К муниципальному уровню относятся города, поселки и деревни. Все единицы местного самоуправления муниципального уровня име­ют одинаковый правовой статус, несмотря на различия в размерах.

Особый статус предоставлен так называемым специальным горо­дам, к которым отнесены города с населением свыше 500 тыс. человек. К специальным городам приравнены и особые столичные районы.

Объем компетенции местных органов закреплен в Конституции и Законе о местном самоуправлении. Функции, выполняемые местными органами, можно объединить в три основные группы: 1) собственно местные функции; 2) «административные полномочия», носящие ме­стный характер, но требующие государственного принуждения и санкций в случае их нарушения; 3) функции, делегированные цен­тральными ведомствами. Осуществление последних должно финан­сироваться из государственного бюджета.

За выполнение делегируемых функций главы местных админист­раций отвечают перед соответствующими министрами.

Разграничение функций местного самоуправления между префек­турами и муниципалитетами закреплено в Законе о местном само­управлении. На муниципалитеты возлагается исполнение всех функ­ций местного самоуправления, кроме тех, реализация которых выхо­дит за их границы. Эти функции относятся к компетенции префектур.

На префектуры возлагается и координация деятельности муни­ципалитетов, находящихся на их территории.

305

В каждой единице административно-территориального деления непосредственно избирателями формируется префектурное (город­ское, поселковое, деревенское) собрание сроком на четыре года.      |

Конституция отводит местным собраниям роль совещательного органа. Основными их полномочиями являются:

принятие нормативных актов;

утверждение местных бюджетов;

учреждение местных налогов, штрафов;

заключение хозяйственных договоров;

принципиальные вопросы управления муниципальными пред­

приятиями;

проведение расследования деятельности местных исполнитель­

ных органов и др.

Главой местной администрации в префектуре является губерна­тор, в городах и поселках — мэр, в деревнях — староста. Все эти должностные лица избираются непосредственно населением, прожи­вающим в данной административно-территориальной единице, сро­ком на четыре года.

Глава помимо исполнительно-распорядительных полномочий име­ет право вносить на рассмотрение местного собрания проекты реше­ний общего характера, налагать относительное вето на решения соб­рания, досрочно распускать его. Он наделяется правом приостанав­ливать или не выполнять действия центральных ведомств на своей территории.

К другим полномочиям главы местной администрации относятся обшее руководство и контроль над всеми общественными организа­циями неполитического характера, находящимися на территории ме­стной общины, а также назначение части исполнительного и вспомо­гательного персонала (вице-губернатора, вице-мэра, главного казна­чея и др.).

Исполнительные функции в местных органах выполняют различ­ные административные комиссии: по образованию, по делам персона­ла, общественной безопасности, по труду и др. Они обладают значи­тельной самостоятельностью, что обеспечивается порядком их фор­мирования: назначаются главой местной администрации с согласия местного собрания или избираются местным собранием.

Вопросы и задания для самоконтроля

Назовите современные основные модели местного самоуправле­

ния и различия между ними.

Раскройте основные черты англосаксонской модели муниципаль­

ного управления.

306

Назовите особенности континентальной модели местного само­

управления.

Охарактеризуйте иберийскую модель местного самоуправления.

Дайте характеристику системы советов как органов государст­

венной власти.

Каковы модели местного самоуправления в России и их осо­

бенности?

Назовите основные черты организации муниципального управ­

ления в США.

Каковы  основные  черты  организации  муниципального  управ­

ления в Великобритании?

Назовите  основные  черты  организации  муниципального  управ­

ления во Франции.

Каковы  основные черты  организации  муниципального управ­

ления в Германии?

Назовите основные черты организации муниципального управ­

ления в Италии.

Каковы основные черты организации муниципального управле­

ния в Японии?

307

КРАТКИЙ СЛОВАРЬ

Гарантии местного самоуправления — условия и средства, позволяю­щие обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту ме­стного самоуправления.

Глава муниципального образования — высшее должностное лицо му­ниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Источники муниципального права — нормативные правовые акты, со­держащие и регулирующие муниципально-правовые отношения.

Местное самоуправление — в соответствии со ст. 1 Федерального за­кона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» форма осущест­вления народом своей, власти, обеспечивающая в пределах, уста­новленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов ■ Федерации, самостоятельное и под свою ответствен­ность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных тра­диций. В соответствии со ст. 2 Закона 2003 г. признаваемая и га­рантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответ­ственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и ме­стных традиций. В соответствии со ст. 3 Европейской хартии ме­стного самоуправления право и реальная способность органов ме­стного самоуправления управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления.

Местные выборы — общемуниципальное мероприятие, в ходе которо­го жители конкретного муниципального образования осуществ­ляют конституционное право непосредственно избирать предста­вительные органы местного самоуправления, непосредственно или через депутатов избирать главу муниципального образования, иных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уста­вом муниципального образования.

Местные финансы — совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.

308

Местный бюджет — совокупность правовых норм, регулирующих об­щественные отношения, складывающиеся по поводу формирова­ния и расходования денежных средств для осуществления функ­ций и компетенции местного самоуправления.

Местный референдум — осуществляемое путем голосования прямое волеизъявление населения, проживающего в границах муници­пального образования, по решению или обсуждению важных во­просов местного значения, отнесенных федеральным законода­тельством к компетенции местного самоуправления.

Метод правового регулирования отрасли муниципального права — сово­купность юридических приемов, способов, средств воздействия муниципальных норм на возникающие в этой сфере отношения.

Муниципальная должность — должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопро­сов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправле­ния, образуемых в соответствии с уставом муниципального обра­зования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправ­ления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальная служба — профессиональная деятельность на посто­янной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Муниципальное образование— городское, сельское поселение, не­сколько поселений, объединенных общей территорией, часть по­селения, иная населенная территория, в пределах которых осуще­ствляется местное самоуправление, имеются муниципальная соб­ственность, местный бюджет и выборные органы местного само­управления.

Муниципальное право — комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общест­венные отношения, возникающие в процессе организации и дея­тельности местного самоуправления.

Муниципальное право как учебная дисциплина — совокупность зна­ний, включающих в себя наиболее существенные вопросы, связан­ные с организацией и деятельностью местного самоуправления. Мунииипально-правовые нормы— правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процес­се организации и деятельности местного самоуправления. Мушшипально-правовые отношения — регулируемые нормами муни­ципального права общественные отношения, возникающие в про­цессе организации и деятельности местного самоуправления в го­родских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций.

309

Муниципальные выборы — совокупность организационно-правовых

мероприятий по избранию депутатского состава представительных

органов и должностных лиц местного самоуправления.         i

Наука муниципального права — совокупность знаний, идей, представ­лений о возникновении, развитии и функционировании местного самоуправления, о системе норм муниципального права и регули­руемых ими общественных отношениях.

Нормативный правовой акт местного самоуправления — официальный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах их полномочий, устанав­ливающий общеобязательные правила повеления в соответствии с предметами ведения местного самоуправления, предусмотренны­ми законодательством и уставом муниципального образования.

Организационная основа местного самоуправления — единая взаимо­связанная и взаимозависимая система, между элементами которой существует тесная организационно-правовая связь.

Органы местного самоуправления — органы местных самоуправляю­щихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществ­ление своих полномочий.

Основы местного самоуправления — условия и предпосылки, способ­ствующие становлению и развитию местного самоуправления.

Правовая основа местного самоуправления — совокупность юридиче­ских норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Предмет науки муниципального права — возникновение, развитие и функционирование местного самоуправления, система норм муни­ципального права и регулируемые ими общественные отношения.

Предмет отрасли муниципального права — общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности мест­ного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

Представительные органы — выборные органы, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени ре­шения, имеющие юридическую силу на территории муниципаль­ного образования.

Принципы местного самоуправления — исходные начала и идеи, лежа­щие в основе организации и деятельности населения муниципаль­ного образования и формируемых им муниципальных органов.

Система местного самоуправления — совокупность форм прямого во­леизъявления граждан, органов местного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного само­управления, посредством которых население муниципального об-

310

разования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает вопросы местного самоуправления, исходя из своих собственных интересов, исторических и местных традиций.

Система муниципального права — объединение муниципально-право-вых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Собрание (сход) граждан — форма прямого волеизъявления граждан, непосредственного участия населения в решении вопросов мест­ного значения, а иногда и вопросов государственного значения.

Территориальная основа местного самоуправления — муниципально-правовой институт, представляющий собой совокупность муни-ципально-правовых норм, закрепляющих и регулируюших терри­ториальную организацию местного самоуправления: формирова­ние и состав территории муниципального образования, границы территории, порядок их установления и изменения и др.

Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация гра­ждан по месту их жительства на части территории муниципально­го образования (территориях поселений, не являющихся муници­пальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответст­венность осуществления непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного само­управления своих инициатив в вопросах местного значения.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления — сово­купность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общест­венные отношения, связанные с формированием а использованием муниципальной собственности, местньгх бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

Функции местного самоуправления — основные направления муници­пальной деятельности.

311