Политические

система государственной власти, основанная

на принципе разделения власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации; народовластие, осуществляемое

на основе политического и идеологического

через органы государственной власти и местного самоуправления, самосотоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; реальное обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина и др.

Экономические

единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг

свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда; признание разнообразия и равная защита различных форм собственности, в том числе муниципальной и др

' правовые

принципы организации и деятельности местного самоуправления: - институт ответ­ственности орга­нов и допшност-ных лиц мест­ного самоуправ­ления; ■ порядок рассмотрения обращений органов местного самоуправления р судебная защи­та прав местного самоуправления и др.

Социальные

социальная стабильность, наличие переднего» класса;

ость удгапвтааренлн иннтлалъных потребностей каждого члена

общества, эффективная система социального обеспечения бесплатности

общего и среднего профессионального образования, общедоступность

культурны* ценностей; деятельность государства, направленная на

всестороннее развитие личности и т.д.

Культурно-I духовные)

существующая в стране система культурных и идеологических ценностей;

общий уровень общественного сознания, в частности правосознания,

идеологическое многообразие; запрет на разжигание социальной, расовой.

национальной и религиозной розни; оценка тех или иных явлений жизни

прежде всего с позиции нравственности, справедливости;

возможность личности реализовать свои способности на благо себе

и всего общества; возможность межгосударственного обмена культурными

ценностями; сложившиеся в обществе исторические, национальные,

местные традиции и обычаи и др

Организа­ционные

наличие организационных структур, обеспечивающих реализацию

и окрану прав местного самоуправлении, т.е. действующая система

государственных и общественных органов; демократический порядок

формирования и деятельности структур местного самоуправления,

использование форм прямого волеизъявления населения,

подготовка кадров для органов местного самоуправления;

материально-технические средства, обеспечивающие эффективность

даннойдеяг&льнветн(зцамня- Тинзпарти га.),

специально оборудованные помещения и технические средства для

проведения голосования и т д

Рис. 9.1. Гарантии местного самоуправления

262

Среди общих гарантий необходимо прежде всего выделить поли­тические, под которыми следует понимать демократический характер политического режима в стране:

многопартийность;

разделение ветвей власти, разграничение предметов ведения

между органами государственной власти России и субъектов Федерации;

право на местное самоуправление;

его самостоятельность в пределах предоставленных полномо­

чий и др.

Одним из уровней, на котором реализуется принцип разграниче­ния компетенции, — это отношения между государством и местным самоуправлением. Строго очерченная в Конституции РФ область го­сударственной компетенции создает необходимое политическое и правовое пространство для становления демократических структур гражданского общества, формирования и развития местного само­управления.

В ходе муниципальных выборов активное участие принимают политические партии, общественно-политические движения, изби­рательные объединения.

К экономическим гарантиям относятся: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятель­ности, предпринимательства и труда; признание разнообразия раз­личных форм собственности и их правовая защита, в том числе му­ниципальной собственности.

Экономические гарантии обеспечивают выполнение функций и полномочий местного самоуправления: становление и развитие его экономической основы, создание муниципальной собственности, формирование достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения новых современных технологий.

Материально-финансовые ресурсы должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

Под социальными гарантиями местного самоуправления пони­маются:

социальная стабильность;

наличие «среднего класса»;

возможность удовлетворения минимальных потребностей каж­

дого члена общества;

эффективная система социального обеспечения, бесплатность

основного общего и среднего профессионального образования;

общедоступность культурных ценностей;

всестороннее развитие личности; и др.

263

К культурно-идеологическим (духовным) гарантиям следует отнести:

существующую в стране систему культурных и идеологических

ценностей;

повышение общего уровня общественного сознания (в частно­

сти, правосознания);

нравственность, справедливость, идеологическое многообразие;

запрет на разжигание социальной, расовой, национальной и

религиозной розни;

возможность личности самореализоваться;

межгосударственный обмен культурными ценностями;

сложившиеся в обществе исторические, национальные, мест­

ные традиции и обычаи;

формирование муниципального права как комплексной отрас­

ли права, выработка стратегии законодательной деятельности;

проведение фундаментальных научных исследований в области

местного самоуправления;

разработка современных муниципальных управленческих техно­

логий.

Организационными гарантиями являются:

наличие структур, обеспечивающих реализацию и охрану прав

местного самоуправления (законодательные, исполнительные, судеб­

ные органы государственной власти различных уровней, органы мест­

ного самоуправления, уполномоченный по правам человека и др.);

демократический порядок формирования и деятельности струк­

тур местного самоуправления;

использование форм прямого волеизъявления населения;

система подготовки кадров для органов местного самоуправления;

материально-технические средства, обеспечивающие эффек­

тивность этой деятельности (здания, помещения, транспорт, средства

связи, оргтехника и т.п.).

Организационная самостоятельность местного самоуправления создает условия для участия граждан в осуществлении местного са­моуправления как непосредственно, так и через представителей.

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой совокупность способов и средств, обеспечиваю­щих деятельность всей системы местного самоуправления. Они за­креплены в Конституции РФ, федеральных законах и подзаконных актах, законах и подзаконных актах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований и др.

Юридические гарантии направлены на обеспечение правовыми средствами нормальной деятельности местного самоуправления и его органов в решении задач местного значения и выполнении передан­ных им государственных полномочий.

264

К юридическим гарантиям, в частности, относятся: правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, институт ответственности его органов и должностных лиц, судебная зашита прав местного самоуправления и др.

Важную роль в системе гарантий местного самоуправления игра­ют конституционные положения, из которых должны исходить орга­ны государственной власти как России, так и субъектов Федерации, при регулировании вопросов местного самоуправления.

К юридическим относятся следующие гарантии.

Органы местного самоуправления не включаются в систему орга­нов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), ^го означает, что органы местного самоуправления не рассматриваются как звенья единой иерархической цепи, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руко­водства вышестоящих органов нижестоящими.

Однако система местного самоуправления — это не государство в государстве. Она включена в общую систему управления делами го­сударства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной самостоятельностью. При этом можно говорить лишь об известных пределах такой независимости, четко определенных в законодательстве. Поэтому абсолютизировать самостоятельность ор­ганов местного самоуправления нельзя.

Население самостоятельно определяет структуру органов местно­го самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Население вправе не­посредственно (например, путем референдума), а также через выбор­ные органы местного самоуправления определять формы и пути его реализации, организационную структуру и порядок деятельности.

Функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, орга­низация территориального общественного самоуправления населе­ния конкретизируются в положении (уставе) о местном самоуправ­лении (ст. 8 Закона об общих принципах организации местного са­моуправления 1995 г.).

В соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона об общих принципах органи­зации местного самоуправления 1995 г. запрещено образование орга­нов местного самоуправления, назначение должностных лиц местно­го самоуправления органами государственной власти и государст­венными должностными лицами. Кроме того, субъекты Федерации не вправе предусматривать обязательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправления.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г. не содержится понятия «исполнительные органы мест­ного самоуправления». В обязательном порядке требуется лишь на-

265

личие выборных органов муниципальных образований. Образование иных органов местного самоуправления Закон 1995 г. оставляет на усмотрение самих муниципальных образований.

Должны быть установлены порядок прохождения муниципальной службы и закреплен статус муниципального служащего. Правовая регламентация муниципальной службы определяется уставом муни­ципального образования в соответствии с Законом об основах муни­ципальной службы и законами субъектов Федерации.

У органов местного самоуправления должна быть собственная компетенция. Закон об общих принципах организации местного са­моуправления 1995 г. закрепляет предметы ведения местного само­управления, перечисляя вопросы местного значения, которые само­стоятельно решаются органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 44 Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 1995 г. решения, принятые путем пря­мого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, яв­ляются обязательными для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учрежде­ниями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений вле­чет дисциплинарную, а также административную ответственность в виде штрафа.

Муниципальные образования вправе иметь собственную символи­ку (гербы, эмблемы, и др.), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции (ст. 11 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г.).

При изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, обязателен учет мнения населения (ст. 131 Кон­ституции РФ). Конкретизация этого положения находит отражение в ст. 13 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г., законах субъектов Федерации.

Устанавливаютсй пределы контроля государственных органов над деятельностью органов местного самоуправления. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены самими органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Никто, в том числе органы государственной власти, не вправе отменять акты органов и должностных лиц местного самоуправле­ния. Если «вышестоящие» органы наделены правом контроля над за­конностью решений органов самоуправления, они в случае необхо­димости должны обращаться в суд.

266

Досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправ­ления, выборного должностного лица возможно по решению законо­дательного (представительного) органа государственной власти субъ­екта Федерации с соблюдением особой процедуры (ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.).

Случаи вмешательства органов государственной власти в деятель­ность местного самоуправления четко оговорены в законе. Ими мо­гут быть, в частности, нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных законов, конституции, законов субъекта Федерации, устава муниципального образования.

Запрещено ограничивать права местного самоуправления (ст. 133 Кон­ституции РФ, ст. 43 Закона об общих принципах организации мест­ного самоуправления 1995 г.). Развивая конституционное положение, Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., кроме того, устанавливает, что осуществление местного са­моуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ч. 5 ст. 14).

Закреплено право на рассмотрение обращений органов и должно­стных лиц местного самоуправления. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, го­сударственными должностными лицами, предприятиями, учрежде­ниями и организациями, к которым они направлены (ч. 1 ст. 45 За­кона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.). Законы ряда субъектов Федерации дополнительно устанав­ливают конкретные сроки, в течение которых должен даваться моти­вированный ответ на обращение, и предусматривают ответственность за их нарушение.

Предусмотрено право законодательной инициативы. Нормы ч. 2 ст. 45 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г. наделяют представительные органы местного само­управления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации по всем вопросам компетенции субъекта. Это дает возможность органам местного само­управления влиять на принятие законов, затрагивающих его интересы.

Таким образом, устанавливается еще одно важное направление сотрудничества и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Федерации.

Право на юридическую защиту местного самоуправления занимает особое место в системе правовых гарантий. Оно получило свое закреп­ление в международно-правовых актах (в частности, в ст. 11 Европей­ской хартии местного самоуправления). Конституция РФ, федераль­ное законодательство, законодательные и нормативные правовые акты

267

субъектов Федерации устанавливают систему правовых мер, направ­ленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.

Порядок предъявления и рассмотрения искового заявления регу­лируется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.

В суде могут быть обжалованы любые акты как нормативного, так и индивидуального характера. Причем установлен альтернативный порядок обжалования: гражданин может обратиться как в суд общей юрисдикции, арбитражный суд, так и к вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу. Он вправе выбрать суд как по месту жительства, так и по месту расположения органа или должностного лица, нарушившего его права.

Жалоба может подаваться самим гражданином, права которого нарушены, или его уполномоченным представителем.

В соответствии со ст. 46 Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 1995 г. суд общей юрисдикции или ар­битражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушивших права местного самоуправления, изданных орга­нами государственной власти или государственными должностными лицами, органами местного самоуправления и их должностными ли­цами, предприятиями, учреждениями и организациями, обществен­ными объединениями.

С исками могут обращаться не только органы и должностные ли­ца местного самоуправления, но и граждане, проживающие на терри­тории муниципального образования.

Закон предусматривает также судебную форму защиты прав му­ниципального образования в случае отказа в государственной реги­страции устава муниципального образования.

Депутатам, членам выборного органа местного самоуправления и выборным должностным лицам местного самоуправления должны быть созданы условия для беспрепятственного и эффективного осущест­вления полномочий, защиты прав, чести и достоинства (ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.).

Для этого должны быть:

законодательно закреплены статус депутатов, членов выборно­

го органа и выборных должностных лиц местного самоуправления и

ограничения, связанные со статусом этих лиц, только на основании

Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации;

определены полномочия на срок не мнение двух лет;

запрещено задержание депутатов, членов выборных органов и

выборных должностных лиц местного самоуправления на террито­

рии муниципального образования (за исключением случаев задержа-

268

1!

ния на месте преступления); эти лица не могут быть подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации.

Муниципальные образования вправе объединяться в союзы и ас­социации (ст. 10 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.). Главная цель таких объединений (общерос­сийских, региональных, межрегиональных) — координация деятель­ности муниципальных образований, более эффективное осуществле­ние своих прав и интересов.

Для обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления создан Конгресс муниципальных образо­ваний РФ.

Вступление России в 1996 г. в Совет Европы и ратификация Ев­ропейской хартии местного самоуправления в 1998 г. дают дополни­тельные возможности для международного сотрудничества в области местного самоуправления.

Российская делегация, в составе которой имеются представители органов местного самоуправления, участвует в работе Конгресса ме­стных и региональных властей Европы, осуществляющего, в частно­сти, мониторинг реализации положений Европейской хартии в стра­нах, входящих в Совет Европы.

Поддержка государством местного самоуправления должна осу­ществляться в рамках федеральных и региональных программ разви­тия местного самоуправления (п. 8 ст. 4, п. 7 ст. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.).

Общие принципы, определяющие политику государства в облас­ти экономики применительно к органам местного самоуправления, закреплены на международном уровне.

Европейская хартия местного самоуправления предоставляет ор­ганам местного самоуправления право:

на достаточные собственные ресурсы, которыми они могут

свободно распоряжаться при осуществлении своей компетенции:

на установление в рамках закона местных налогов, составляю­

щих часть финансовых ресурсов местного самоуправления;

на защиту наиболее слабых в финансовом отношении органов

местного самоуправления (перераспределение финансов или иные

эквивалентные меры).

Эти положения Европейской хартии местного самоуправления нашли отражение и в законодательстве России.

Признается и равная правовая защита государством наряду с дру­гими формами собственности муниципальной собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Эта гарантия предполагает, что органы местного

269

самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собст­венностью. Они вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и со­глашениях условия использования приватизируемых или передавае­мых в пользование объектов муниципальной собственности.

При этом порядок и условия приватизации муниципальной соб­ственности муниципальное образование определяет самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет.

Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ст. 132 Конституции РФ). При этом минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государ­ственной власти и органами государственной власти субъектов Феде­рации путем закрепления доходных источников для покрытия мини­мально необходимых расходов местных бюджетов.

Органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, устанавливать местные налоги, сборы, а так­же льготы по их уплате.

Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной дея­тельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст. 30 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.). Они определяют цели, условия и порядок деятельности му­ниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей.

Соответствующие органы государственной власти обязаны финанси­ровать осуществление отдельных государственных полномочий, кото­рые законом переданы органам местного самоуправления (ст. 38 Закона об обших принципах организации местного самоуправления 1995 г.).

Кроме того, государственные органы должны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызван­ные решениями федеральных органов государственной власти и орга­нами государственной власти субъектов Федерации.

Закреплено право на участие в кредитных отношениях (ст. 42 За­кона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.), которое распространяется на муниципальные займы, лоте­реи, получение и выдачу кредитов.

В интересах населения органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные уч­реждения, осуществлять внешнеэкономическую деятельность (ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.).

270

Органы местного самоуправления имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ). Ком­пенсация расходов производится органами, принявшими решение. Размер ее определяется одновременно с принятием такого решения (ст. 38 Закона об общих принципах организации местного само­управления 1995 г.).

9.2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Местное самоуправление предполагает ответственность своих ор­ганов и должностных лиц за выполнение возлагаемых на них функ­ций и полномочий.

Ответственность в муниципальном праве — это наступление неблагоприятных правовых последствий для субъектов муниципаль­ных правоотношений в результате принятия ими противоправных решений или ненадлежащего исполнения своих обязанностей.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы такой ответственности.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут от­ветственность:

перед населением муниципального образования;

перед государством в случае нарушения Конституции РФ, кон­

ституций субъектов Федерации, иных правовых актов;

перед физическими и юридическими лицами (ст. 47 Закона об

общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.).

Одним из ключевых понятий в законодательном определении ме­стного самоуправления является «самостоятельная и под свою ответ­ственность» деятельность по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость последних от основного субъ­екта прав местного самоуправления — населения.

Основанием для наступления ответственности органов и должно­стных лиц местного самоуправления является утрата доверия населе­ния (ст. 48 Закона об общих принципах организации местного само­управления 1995 г.). Однако Закон не определяет порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и их должност­ных лиц в результате утраты такого доверия. Они содержатся в уставе муниципального образования.

271

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применитель­но к выборным органам и должностным лицам местного самоуправле­ния, ибо они получают в результате выборов своеобразный «мандат доверия» от населения на решение вопросов местного значения.

Практика и муниципальное законодательство знают следующие правовые институты, посредством которых население может выра­зить недоверие выборным органам и должностным лицам местного самоуправления: местный референдум и отзыв. В ряде субъектов Фе­дерации приняты законы об отзыве выборных должностных лиц ме­стного самоуправления.

Порядок отзыва депутата, члена выборного органа местного само­управления, выборного должностного лица может быть предусмотрен в уставе муниципального образования (ст. 18 Закона об общих прин­ципах организации местного самоуправления 1995 г.). В этом случае муниципальное образование с учетом законодательства субъектов Федерации определяет процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данных выборных лиц.

Отзыв — это крайняя мера, применяемая к депутату или выбор­ному должностному лицу. Возможны и более мягкие санкции: кол­лективное порицание, замечание со стороны представительного ор­гана, предупреждение со стороны собраний избирателей, заслушав­ших их отчет о проделанной работе и т.д. К отзыву следует прибегать, когда использованы эти и другие меры воздействия на депутатов и выборных должностных лиц.

Обобщая практику отзыва депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Федерации, Центральная избирательная комиссия РФ установила, что в законах ряда субъектов Федерации порядок от­зыва необоснованно упрощен, не предусмотрены гарантии депута­там, выборным должностным лицам местного самоуправления на осуществление ими своих полномочий, нет четких критериев, оп­ределяющих объективность и достаточность оснований для отзыва.

Требования к количеству граждан, принявших участие в голо­совании, для признания отзыва состоявшимся, порядок подведе­ния итогов голосования по отзыву не адекватны условиям ранее проведенных выборов.

В уставе муниципального образования могут предусматриваться основания и меры ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по решению представительного органа местного са­моуправления, выборного должностного лица местного самоуправ­ления. В этом случае ответственность наступает не перед населением. а перед органом или лицом, которые население уполномочило выра­жать и защищать свои интересы.

272

Главным основанием для наступления ответственности органов и должностных лип местного самоуправления перед государством яв­ляется нарушение Конституции РФ, федеральных законов, консти­туции, уставов, законов субъекта Федерации, а также устава муници­пального образования (ст. 49 Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 1995 г.).

Мера ответственности — прекращение полномочий соответст­вующею органа местного самоуправления (выборного или иного), а также его должностного яйца, осуществляемое в порядке, установ­ленном законом (п. 3 ст. 49).

Решение о прекращении этих полномочий принимается только коллегиально депутатами законодательного (представительного) ор­гана государственной власти субъекта Федерации.

Закон предусматривает определенные гарантии прав органа и вы­борного лица местного самоуправления в целях недопущения произ­вола и субъективизма при принятии столь ответственного решения. Основанием для рассмотрения такого решения законодательным (представительным) органом субъекта Федерации является заключе­ние суда субъекта (Верховный суд республики, краевой, областной или городской (город федерального значения) суд) о признании несоответ­ствия деятельности органа местного самоуправления, его должностного лица Конституции РФ, федеральным законам, законам субъекта Феде­рации, уставу муниципального образования.

Закон обязывает законодательный (представительный) орган субъ­екта Федерации после принятия решения о прекращении полномочий органа местного самоуправления одновременно назначать новые выборы.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г., предусматривая ответственность органов местного само­управления перед государством, говорит об ответственности предста­вительного органа (ст. 73) и об ответственности главы муниципаль­ного образования и главы местной администрации (ст. 74).

Как и в Законе 1995 г., в Законе 2003 г. говорится о том, что факт принятия представительным органом муниципального образования нормативного правового акта, противоречащего федеральному или региональному законодательству, должен быть установлен соответст­вующим судом, а ответственность в виде роспуска представительного органа наступает в случае непринятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда (в том числе не произведена отме­на соответствующего нормативного правового акта).

Правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) издается руководите­лем высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта Федерации в случае:

• издания должностным лицом местного самоуправления нор­мативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, феде-

273

ральным конституционным законам, федеральным законам, консти­туции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствую­щим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотрен­ного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

•               совершения должностным лицом местного самоуправления

действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нор­

мативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и

гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Рос­

сии, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству

правового и экономического пространства, нецелевое расходование

субвенций из федерального или регионального бюджетов, если это

установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приня­

ло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной админи­страции, в отношении которых высшим должностным лицом субъек­та Федерации (руководителем высшего исполнительного органа го­сударственной власти субъекта Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать этот правовой акт в судебном порядке в течение десяти дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через десять дней со дня ее подачи.

Новеллой Закона об общих принципах организации местного са­моуправления 1995 г. является установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправ­ления органами государственной власти субъекта Федерации.

Закон в ст. 75 предусматривает условия, при которых эти полно­мочия переходят от местного самоуправления к органам государст­венной власти:

если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной

чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального

образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут

быть сформированы в соответствии с федеральным законом;

если вследствие решений, действий (бездействия) органов ме­

стного самоуправления возникает просроченная задолженность му­

ниципальных образовании по исполнению своих долговых и (или)

бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном

БК, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муници­

пальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просро­

ченная задолженность муниципальных образований по исполнению

своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ас­

сигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения

бюджетных обязательств федерального и регионального бюджета в

274

отношении бюджетов этих муниципальных образований. По хода­тайству высшего должностного липа субъекта Федерации решением арбитражного суда субъекта Федерации может вводиться временная (сроком до одного года) финансовая администрация в целях восста­новления платежеспособности муниципального образования;

• если при осуществлении отдельных переданных государствен­ных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюдже­там органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установ­ленные соответствующим судом. Решение о временном осуществле­нии органами исполнительной власти субъекта Федерации отдель­ных полномочий органов местного самоуправления принимается од­новременно с изъятием соответствующих субвенций.

Решения органов государственной власти субъектов Федерации могут быть обжалованы в судебном порядке.

Кроме того, отдельные полномочия органов местного самоуправ­ления в определенных законом случаях могут временно осуществ­ляться федеральными органами государственной власти.

Часть 2 ст. 49 Закона об обших принципах организации местного самоуправления 1995 г. предусматривает также ответственность ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления за ненадлежа­щие осуществление отдельных государственных полномочий. Одна­ко эта ответственность наступает в той мере, в какой полномочия обеспечены органами государственной власти материальными и фи­нансовыми средствами.

Основанием для наступления такой ответственности перед госу­дарством является не нарушение конституционных норм или зако­нов (хотя следует учитывать, что эти полномочия передаются соглас­но ст. 132 Конституции РФ соответствующими государственными органами по закону), а неэффективное исполнение или неисполне­ние ими делегированных полномочий. Однако конкретный механизм привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности, как и сами меры ответственности перед государст­вом, законом не определены.

Основанием для ответственности перед физическими и юридиче­скими лицами являются действия органов или должностных лиц ме­стного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, при­чиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридиче­ским лицам (например, невыполнение условия договоров или сог­лашений с физическими и юридическими лицами, заключенных в отношении муниципального имущества). Ответственность определя­ется в судебном порядке.

Необходимость установления подобного рода ответственности, с одной стороны, связана с тем, что органы местного самоуправления

275

являются субъектами гражданского права и вступают в гражданско-правовые отношения с юридическими и физическими лицами (ст. 124 ГК), а потому в отношениях между ними должны применять­ся гражданско-правовые нормы, в том числе об ответственности за неисполнение обязательств или причинение вреда.

Органы местного самоуправления в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. явля­ются юридическими лицами (ст. 20). Это означает, что они самостоя­тельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия. На них в полном объеме распространя­ются нормы гражданского и арбитражного законодательства.

С другой стороны, основанием для гражданско-правовой ответст­венности органов местного самоуправления может стать совершение незаконных действий (бездействия), принятие незаконных решений, в том числе издание актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Незаконность действий или решений органов местного само­управления устанавливается судом либо арбитражным судом. Убытки, моральный вред, нанесенные физическому или юридическому лицу, возмещаются в порядке, установленном ГК. Причем сами должност­ные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен ущерб, непосредственной ответственности перед потерпевшим не несут и к ним не должны предъявляться требования о возмещении ущерба.

Должностное лицо местного самоуправления несет лишь уголов­ную, административную или дисциплинарную ответственность. Гра­жданско-правовую ответственность должностное лицо не несет, по­скольку не является субъектом гражданского права.

В случае незаконных действий должностного лица местного са­моуправления в сфере гражданского законодательства за причинен­ные им убытки несет ответственность орган местного самоуправле­ния (ст. 16 ГК).

Объем имущественной ответственности, а также условия и поря­док ее наступления определяются нормами как ГК, так и отдельных законов. Вред возмещается в полном объеме, как правило, за счет местного бюджета или иного имущества, входящего в состав муни­ципальной собственности.

Возмещение может осуществляться как добровольно, так и по ре­шению суда.

9.3. Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления

В уставе муниципального образования закреплены различные формы контроля деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Наиболее распространены отчеты органов и

276

^»

должностных лиц местного самоуправления перед населением, отче­ты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправле­ния на собраниях (сходах). Эта форма контроля содержится в зако­нодательстве субъектов Федерации о собраниях (сходах) граждан и старостах, о территориальном общественном самоуправлении.

Подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправ­ления определяется уставами муниципальных образований (ст. 16, 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.). Для обеспечения реальной ответственности, независимости органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля дея­тельности очень важна инициатива жителей муниципального образо­вания, их самоорганизация, осознание ими своих прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного значения.

Контроль в форме надзора за исполнением органами местного са­моуправления и их должностными лицами Конституции РФ, феде­ральных конституционных законов, федеральных законов, конститу­ций (уставов), законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют органы прокуратуры и другие уполномоченные федеральным законом органы.

Прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть членами выборных и иных органов местного самоуправления. Воз­действие в какой-либо форме органов местного самоуправления на этих лиц с целью повлиять на принимаемые ими решения или вос­препятствование в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Выполняя в соответствии с Законом о прокуратуре свои функ­ции, работники прокуратуры вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно

входить в помещения органов местного самоуправления, иметь дос­

туп к их документам и материалам, проверять исполнение законов в

связи с поступившей в органы прокуратуры информации о фактах

нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц органов

местного самоуправления предоставления необходимых документов,

материалов, статистических данных и иных сведений, а также выде­

ления специалистов для выяснения возникших вопросов;

требовать от должностных лиц местного самоуправления про­

ведения проверок по поступившим материалам и обращениям, а

также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных

им организаций;

вызывать должностных лиц местного самоуправления для объ­

яснения по поводу нарушения законов.

Прокурор или его заместитель по законным основаниям возбуж­дает уголовное дело или производство об административном право-

277

нарушении или требует привлечения лиц к иной установленной за­коном ответственности.

В соответствии с законом прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, обращаясь в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с тре­бованием о признании таких актов недействительными. Протест проку­рора вносится в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт, и подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления.

Протест на решение представительного органа рассматривается на ближайшем его заседании. Прокурор вправе установить сокра­щенный срок рассмотрения протеста, а также участвовать в его рас­смотрении органами местного самоуправления.

Важной формой реагирования прокурора на нарушения законно­сти в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправ­ления является представление об устранении нарушений закона. Представление вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотла­гательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих.

О результатах принятых мер орган или должностное лицо мест­ного самоуправления обязаны сообщить прокурору в письменной форме. Прокурор вправе присутствовать при рассмотрении своего представления.

Кроме того, в целях предупреждения правонарушений или при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор (его заместитель) в письменной форме объявляет должностным ли­цам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должно­стное лицо может быть привлечено к ответственности в установлен­ном законом порядке.

Прокурор в ряде случаев вправе выступать в качестве истца по гражданским и арбитражным делам (например, если пострадавшие не могут по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам лично отстаивать в суде общей юрисдикции или арбитражном суде свои права и свободы).

Контроль деятельности органов местного самоуправления осуще­ствляют и органы государственной власти, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту, учет интересов местного само­управления при осуществлении государственной политики в различ­ных сферах жизни общества.

Муниципальные образования имеют возможность отстаивать свои интересы по вопросам местного самоуправления в Совете по мест-

278

дому самоуправлению в РФ, который является координационным центром при Президенте РФ, обеспечивающим рассмотрение важ­нейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ государство осуществляет контроль над органами местного самоуправления и в части исполь­зования ими материальных и финансовых средств, выделенных для реализации переданных им государственных полномочий. Государ­ственный орган, предоставивший местному бюджету субвенцию в виде денежных средств, вправе проконтролировать их расходование.

Субвенция имеет целевое назначение и направляется на выпол­нение задач в установленные государством сроки. При выявлении фактов использования этих средств не по назначению орган государ­ственной власти вправе их изъять.

Государственные органы контролируют расходование финансо­вых средств, объединенных для выполнения каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления.

Налоговые органы контролируют также деятельность муници­пальных предприятий, организаций в части уплаты налогов и иных платежей в государственные бюджеты различных уровней.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправ­ления 2003 г. также предусмотрено, что органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом му­ниципального образования контрольными функциями, контролиру­ют соответствие деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительно­го органа муниципального образования.

Вопросы и задания для самоконтроля

Какие гарантии местного самоуправления закреплены в Конститу­

ции РФ?

Кто обладает правом отменить решения органов и должностных

лиц местного самоуправления?

Раскройте содержание права местного самоуправления на судеб­

ную защиту.

Назовите виды государственного контроля в области местного са­

моуправления.

В каких формах осуществляется общественный контроль?

Перед кем несут ответственность органы и должностные лица ме­

стного самоуправления за нарушение устава муниципального об­

разования?

Какие установлены законодательством  формы ответственности

должностных лиц местного самоуправления перед государством?

279