Глава 7 ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие представительных органов и их место в системе органов

местного самоуправления

Выборы, структура и организация работы представительных ор­

ганов местного самоуправления

Статус депутата

Компетенция представительных органов местного самоуправле­

ния, их нормативные правовые акты

7.1. Понятие представительных органов

и их место в системе органов местного

самоуправления

Основу местного самоуправления составляют представительные ор­ганы. Точную характеристику представительному органу дает Н.С. Бон­дарь. По его мнению, представительный орган выступает в отношени­ях с муниципальной собственностью не только как властный орган, но и как единственный орган, осуществляющий прежде всего объедини­тельную функцию, организующий население данной территории в единый территориальный самоуправленческий коллектив, местное сообщество, как объект муниципальной собственности'.

Представительные органы — это выборные органы, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, имеющие юридическую силу на территории муниципаль­ного образования.

В системе местного самоуправления они занимают особое поло­жение. В ч. 2 ст. 130 Конституции РФ указывается, что местное само­управление осуществляется гражданами через выборные и иные ор­ганы местного самоуправления, при этом другие органы не называ­ются. Это свидетельствует о том, что приоритет отдается именно представительным органам.

1 См.: Бондарь Н.С Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. - Ростов н/Д, 1998. - С. 105.

226

Представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их во­лю. Они наделены исключительной компетенцией, содержание ко­торой подчеркивает особенность их статуса по сравнению с иными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Основными чертами представительных органов местного само­управления являются: выборность, срочность осуществления полно­мочий, возможность досрочного прекращения их полномочий, само­стоятельное определение населением муниципального образования структуры представительных органов, представительный характер этих органов.

Обязательность выборности (представительности) органов мест­ного самоуправления предусмотрена в Европейской хартии местного самоуправления, в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законах субъектов Федерации. Закрепляя права местного само­управления в решении государственных дел, Европейская хартия ус­танавливает, что эти права осуществляются советами или собрания­ми, состоящими из депутатов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

В соответствии со ст. 9 Закона об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме выборы органов ме­стного самоуправления являются обязательными. Обязательность формирования выборных органов местного самоуправления преду­смотрена и в Законе об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправ­ления 2003 г. предусмотрен особый порядок для формирования пред­ставительных органов муниципальных районов. Они могут, во-первых, избираться на основе всеобщих, прямых выборов, а во-вторых, фор­мироваться из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего со­става в соответствии с равной нормой представительства, независимо от численности населения поселений.

При этом Закон 2003 г. отдает предпочтение первому из спосо­бов, ограничивая применение второго рядом условий, например, ес­ли решение о таком порядке формирования представительного орга­на муниципального района будет поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав му­ниципального района (ч. 5 ст. 35).

В большинстве субъектов Федерации в муниципальных автоно­миях избраны представительные органы.

Законодательство субъектов Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают различный численный состав пред-

227

ставительных органов, который колеблется от четырех человек в сельской местности до 30 и более человек в городах. Это зависит от числа избирателей, проживающих на территории муниципальных образований.

Определение численности представительных органов в сельсове­тах, городах районного значения, поселках, селах, деревнях отнесено к прерогативе самих муниципальных образований. Однако Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. не­посредственно решает многие организационные вопросы организа­ции муниципальных представительных органов. Так, он устанавли­вает минимальную численность депутатов представительных органов в зависимости от численности населения муниципального образова­ния: для представительного органа поселения, в том числе городско­го округа, при численности населения менее 1 тыс. человек число де­путатов не может быть менее семи, при численности населения до 500 тыс. человек — менее 25 депутатов; численность депутатов пред­ставительного органа муниципального района не сможет быть менее 15 человек, а представительного органа внутригородской территории города федерального значения — менее десяти человек.

В отличие от ныне существующего правила, по которому все де­путаты могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе, Закон 2003 г. предусмотрел, что на постоянной профессиональной основе имеют право работать не более 10% депутатов. Такая мера на­правлена против превращений депутатов в чиновников.

Срок полномочий представительных органов местного самоуправ­ления в субъектах Федерации различен и составляет от двух до четы­рех лет. Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме устанавливает, что срок полномочий предста­вительного органа не должен превышать пяти лет.

Пятилетний срок полномочий предусмотрен в законодательст­вах Республики Татарстан, Ставропольского края и Тверской облас­ти. В большинстве субъектов Федерации он составляет четыре года.

Срок полномочий представительных органов местного само­управления определен и в п. 2 ст. 18 Закона об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления 1995 г. Так, срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления не мо­жет быть меньше двух лет.

Сокращенные сроки полномочий представительных органов не создают условий для стабильности в организации управления, тре­буют значительных дополнительных затрат на проведение выборов.

Представительный орган сохраняет свои полномочия до избра­ния нового представительного органа следующего созыва.

Полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены досрочно по основаниям, предусмотренным

228

ч. 3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного само­управления 1995 г. (в Законе 2003 г. такие основания предусмотрены ст. 73). Таким основанием является нарушение этим органом законо­дательства, устанавливаемое судом.

Заключение суда о признании несоответствия деятельности орга­на местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу, законам субъекта Федерации, федеральным законам, уставу муници­пального образования является основанием для рассмотрения зако­нодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации вопроса о прекращении полномочий (роспуске) соответствующего органа местного самоуправления.

Решение представительного органа о самороспуске должно быть одобрено не менее чем двумя третями голосов депутатов. Такую нор­му устанавливает большинство законов о местном самоуправлении и уставов муниципальных образований. В уставах некоторых муници­палитетов предусмотрен досрочный роспуск представительного ор­гана по решению главы администрации.

В 2002 г. в Закон об общих принципах организации местного са­моуправления 1995 г. внесены изменения в процедуру прекращения полномочий представительного органа, закрепленные в его ст. 49. Так, в случае издания представительным органом правовых актов, противоречащих Конституции РФ, конституции, уставу, законам субъекта Федерации, федеральным законам, уставу муниципального образования, суд принимает решение об устранении нарушений представительным органом. Если нарушения не устранены, законо­дательный орган субъекта Федерации вправе вынести (объявить) предупреждение органу местного самоуправления.

Если и после предупреждения представительный орган местного самоуправления в течение месяца не принял надлежащих мер, он может быть распущен не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда.

Усилено влияние исполнительных органов государственной вла­сти и Президента РФ относительно представительного органа мест­ного самоуправления. Так, если в течение трех месяцев со дня вступ­ления в силу решения суда представительным органом не отменены правовой акт или его отдельные положения, нарушающие законы, а законодательным органом субъекта Федерации не приняты соответ­ствующие меры, Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного ор­гана местного самоуправления.

Эти и другие положения Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 1995 г. означают, что законодательство постепенно формирует нормы об установлении вертикали власти в системе представительных органов.

229

В соответствии с Конституцией РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. связывает решение вопросов организации местного самоуправления с приня­тием устава муниципального образования. В уставе определяются структура, наименование и порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления, другие положения, составляющие организационную основу местного самоуправления.

Представительный характер означает, что представительные ор­ганы местного самоуправления выражают интересы населения муни­ципального образования и принимают решения от его имени, обяза­тельные для исполнения на своей территории.

Уставами муниципальных образований, помимо представитель­ных органов, может быть предусмотрено наличие иных органов и должностных лиц местного самоуправления (в том числе выборных), предназначенных для исполнения решений представительных орга­нов, организационно-методического, информационного и матери­ально-технического обеспечения их деятельности.

Глава муниципального образования и другие выборные должно­стные лица и органы местного самоуправления в соответствии с ус­тавом подотчетны как непосредственно населению, так и представи­тельному органу местного самоуправления.

7.2. Выборы, структура и организация работы

представительных органов местного

самоуправления

Представительные органы местного самоуправления формируют­ся населением муниципального образования путем выборов. Право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления яв­ляется конституционным правом граждан России, а также общим принципом организации и деятельности местного самоуправления.

Правовое регулирование избирательных прав граждан, порядок подготовки и проведения муниципальных выборов, а также перечень выборных органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе Конституции РФ, федерального и регио­нального законодательства.

В настоящее время основные вопросы, связанные с проведением муниципальных выборов, регулируются Законом об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в орга­ны местного самоуправления. В нем определена территория местного самоуправления, предоставлена возможность населению всех муни-

230

ципальных образований, существующих в соответствии с админист­ративно-территориальным делением субъектов Федерации, реализо­вать свое право на местное самоуправление.

Кроме того, в Законе установлены сроки и порядок проведения выборов, в частности возможность принятия решения о сроках про­ведения выборов в судебном порядке. Законом также установлена юридическая ответственность за нарушение конституционного права граждан России избирать и быть избранными в органы местного са­моуправления.

Избирательное право не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Право избирать депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления принадле­жит каждому гражданину России, постоянно проживающему на тер­ритории соответствующего муниципального образования и достиг­шему на день выборов 18 лет.

Депутатом представительного органа, выборным должностным лицом местного самоуправления может быть гражданин России, дос­тигший 21 года, постоянно проживающий на территории соответст­вующего муниципального образования. Срок обязательного прожи­вания на территории не должен быть менее одного года.

Не имеют права избирать и быть избранными граждане, при­знанные судом недееспособными, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Выборы депутатов представительных органов местного самоуправ­ления осуществляются гражданами России на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Участие в выборах является добровольным. Никто не вправе при­нуждать гражданина к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

Как правило, в большинстве муниципальных образований установ­лена мажоритарная избирательная система. Выборы проводятся по од­номандатным (один округ — один депутат) избирательным округам на основе единой системы представительства. Но закон допускает и обра­зование многомандатных округов.

Избрание выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляется по единому округу, границы которого совпадают с границами муниципального образования.

Сроки полномочий представительного органа предусмотрены ус­тавом муниципального образования. Они влияют и на сроки муни­ципальных выборов. Дату выборов назначает представительный ор­ган местного самоуправления, а в случае его отсутствия — глава му-

231

ншшпального образования (глава местной администрации) не позд­нее чем за два месяца до дня голосования.

Кандидаты выдвигаются избирательными объединениями или непосредственно избирателями за 60 дней до дня выборов,

Регистрация кандидатов заканчивается за 30 дней до дня выбо­ров. Каждый кандидат может быть зарегистрирован только в одном избирательном округе. Он не должен состоять ни в одной избира­тельной комиссии. Кандидат не может быть привлечен к уголовной ответственности, задержан, арестован или подвергнут мерам админи­стративного взыскания, налагаемым в судебном порядке на террито­рии соответствующего муниципального образования, без согласия прокурора субъекта Федерации. Меры пресечения или иные уголов­но-процессуальные меры могут применяться к нему только по по­становлению суда.

Кандидат в депутаты представительного органа вправе иметь до пяти доверенных лиц. Не позднее чем за пять рабочих дней до дня выборов он может снять свою кандидатуру.

Кандидат, должность или род занятий которого не совместимы со статусом члена выборного представительного органа местного само­управления, в случае его избрания дает письменное обязательство о прекращении такой деятельности. Кандидаты, находящиеся на госу­дарственной или муниципальной службе, а также работающие в сред­ствах массовой информации, со дня регистрации и до дня официаль­ного опубликования результатов выборов в обязательном порядке временно освобождаются от исполнения служебных обязанностей.

Финансирование муниципальных выборов осуществляется за счет местного бюджета. Кроме того, предусмотрен такой источник фи­нансирования, как кредит в банке на конкурсной основе. Выплаты кредита и процентов по нему осуществляются за счет средств бюджета субъектов Федерации.

Избирательные фонды кандидатов могут формироваться за счет денежных средств, выделенных на предвыборную агитацию избира­тельной комиссией муниципального образования или окружной из­бирательной комиссией, собственных денежных средств, денежных средств, выделенных выдвинувшим кандидата избирательным объеди­нением, добровольных пожертвований физических и юридических лиц.

В избирательных округах, выборы в которых не состоялись или признаны недействительными, новые выборы проводятся в трехме­сячный срок. Для их проведения может быть принято решение о соз­дании новых избирательных комиссий.

Представительный орган местного самоуправления имеет опре­деленную структуру— комитеты и комиссии. Коми/петы создаются как на весь срок полномочий депутатов (постоянные), так и на опре-

232

деленное время для предварительного рассмотрения вопросов, отно­сящихся к компетенции представительного органа, а также для со­действия в реализации его решений, осуществления контроля над деятельностью местной администрации, предприятий, учреждений и организаций.

Постоянные комиссии (комитеты) выполняют следующие функции:

участвуют в разработке программ экономического и социаль­

ного развития, бюджета муниципального образования, решений по

другим вопросам;

по поручению представительного органа, его председателя го­

товят проекты решений по вопросам, относящимся к сфере их дея­

тельности;

дают заключения, вносят предложения, контролируют в пре­

делах компетенции представительного органа соблюдение законода­

тельства и выполнение решений представительного органа админи­

страцией муниципального образования, предприятиями, учрежде­

ниями, организациями и общественными объединениями на его

территории независимо от подчиненности и форм собственности, за­

слушивают по этим вопросам доклады и сообщения соответствую­

щих руководителей;

проводят проверки или депутатские слушания и др.

Работа постоянных комиссий (комитетов) строится в соответст­вии с планом работы представительного органа на конкретный пери­од, обычно на один год. Для проработки вопросов образуют рабочие группы, в состав которых включаются также специалисты и предста­вители различных организаций. Вопросы рассматриваются на засе­дании комиссии, в том числе на совместных заседаниях комиссий, если в этом есть необходимость.

На заседаниях могут заслушиваться руководители предприятий, организаций, учреждений, а также специалисты. Решение по рас­смотренному вопросу принимается простым большинством голосов депутатов и носит рекомендательный характер.

Структура представительного органа устанавливается, как прави­ло, уставом муниципального образования. В городах в обязательном порядке (о чем свидетельствует практика) создаются постоянные ко­миссии (комитеты) по регламенту, законности, бюджету и налогам, делам молодежи, вопросам социальной политики и культуры, по об­разованию и здравоохранению, промышленности, транспорту и свя­зи, по вопросам дорожного хозяйства и благоустройства, наблюда­тельные и т.д.

В районах областного значения, кроме них, образуются комиссии по вопросам сельского хозяйства, переработки сельхозпродукции и др. (с учетом инфраструктуры муниципального образования, в зависи-

233

мости от наличия сфер деятельности). В сельской местности количе­ство постоянных комиссий незначительно.

Временные комиссии действуют по мере необходимости в решении тех или иных вопросов. В большинстве случаев роль временных ко­миссий выполняют территориальные избирательные комиссии по выборам органов местного самоуправления, а также территориаль­ные комиссии по местному референдуму. Временными могут быть и отраслевые комиссии. По завершении своих обязанностей комиссии упраздняются решением представительного органа местного само­управления.

Организация работы представительного органа — это совокуп­ность отношений, складывающихся по поводу формирования внут­ренней структуры и осуществления полномочий. Субъектами отно­шений выступают депутаты, комитеты, комиссии, исполнительные органы, жители муниципального образования, предприятия, органи­зации и т.д.

Основной формой организации работы является сессия (заседа­ния) депутатов с одной повесткой дня. Заседания бывают пленарные (открытые и закрытые), когда в работе сессии принимают участие все депутаты, и проводимые по комитетам и комиссиям.

Подготовка к сессии организуется главой муниципального обра­зования, председателем представительного органа или иными упол­номоченными на то должностными лицами. Подготовку конкретных вопросов в основном осуществляют депутаты представительного ор­гана. Вместе с тем ряд вопросов может быть внесен и главой муници­пального образования и иными органами местного самоуправления.

Депутаты утверждают план проведения сессионных заседаний, который направляется заинтересованным должностным лицам в сро­ки, установленные регламентом представительного органа. Для подго­товки вопросов к заседанию образуются рабочие группы из числа де­путатов и работников аппарата представительных и иных органов ме­стного самоуправления, а также специалистов в той или иной сфере. Если в составе представительного органа есть комиссии или комите­ты, на них возлагаются обязанности по организации этой работы.

Подготовленные документы могут быть вынесены и на обсужде­ние граждан по месту жительства или работы.

Обсуждение вопросов на сессии носит коллегиальный характер. Каждый депутат вправе вносить свои предложения и замечания.

В начале заседания председательствующий оглашает число депу­татов, присутствующих на сессии. Это необходимо для выяснения вопроса о наличии кворума, без которого сессия считается неправо­мочной, а принимаемые решения недействительными. В одних слу­чаях это председатель представительного органа, избранный депута-

234

тами на его заседании, в других — глава муниципального образова­ния или замещающее его должностное лицо.

После установления кворума утверждается повестка дня. Голосо­вание депутатов может быть проведено как по повестке в целом, так и по каждому вопросу в отдельности. Каждый депутат вправе внести в повестку дополнительные вопросы, которые в обязательном порядке ставятся председательствующим на голосование, как правило, открыто.

По каждому вопросу выступают основной докладчик и содоклад­чик— обычно представитель комиссии (комитета) представительно­го органа, принимавший участие в подготовке вопроса на сессию. По итогам доклада и содоклада проект решения принимается за основу.

В обсуждении вопроса участвуют все депутаты представительного органа, а также (по решению большинства) — специалисты и граж­дане муниципального образования.

Проект решения с учетом предложений и замечаний, которые со­гласно регламентам представительных органов оформляются пись­менно в виде поправок, оглашается председателем редакционной комиссии, избранной из состава депутатов.

Каждая поправка ставится на голосование депутатов. Перед голо­сованием автору предоставляется слово для ее обоснования. Поправ­ки могут вносить и депутаты, и комиссии (комитеты).

Доработанный с учетом принятых поправок проект решения ог­лашается и ставится на окончательное голосование. Решения прини­маются, как правило, простым большинством голосов, за исключе­нием вопросов, входящих в исключительную компетенцию представи­тельного органа, для которых необходимо иногда квалифицированное большинство.

Сессия может проводиться по комитетам и комиссиям. Обычно такая форма используется при обсуждении проекта бюджета на пред­стоящий год или отчета об исполнении бюджета за истекший год. В данном случае каждый комитет (комиссия) назначает своего содок­ладчика на пленарное заседание. Комитет (комиссия) готовит пись­менные предложения к рассматриваемому вопросу в виде поправок, концепций, обоснований и вносит их на сессию.

Окончательное решение по любому вопросу, принятое в коллеги­альном порядке всеми депутатами открытым или тайным голосова­нием, подписывается главой муниципального образования либо председателем представительного органа и обнародуется в средствах массовой информации или иным способом.

Решения вступают в силу с момента опубликования с даты, ука­занной в самом решении, или со дня его принятия. Уставы муници­пальных образований сами закрепляют этот порядок. Однако есть не­преложный принцип, который должен действовать повсеместно, — это опубликование, доведение решения до сведения граждан.

235

Сессии представительных органов местного самоуправления про­водятся открыто, гласно. Этот принцип закреплен в законах субъектов Федерации и в большей мере в уставах муниципальных образований. На сессии приглашаются представители заинтересованных организа­ций и средств массовой информации.

Законодательство субъектов Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают также проведение закрытых пленарных заседаний. На них рассматриваются, как правило, вопросы, содержа­щие государственную тайну и не подлежащие всеобщему оглашению.

В законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, в ус­тавах муниципальных образований закреплены нормы, обеспечи­вающие роль сессий как основной организационно-правовой формы деятельности представительных органов местного самоуправления.

Обязательность проведения сессий — одна из норм — вытекает не только из законов, уставов, регламентов, но и из самой природы представительного органа. Обязательность проведения сессий связа­на с характером вопросов, которые могут быть рассмотрены только на сессии. К ним отнесены все вопросы исключительной компетен­ции представительного органа. Если представительный орган не про­водит сессионных заседаний, он может быть распущен или расфор­мирован путем отзыва депутатов.

Законы отдельных субъектов Федерации о местном самоуправле­нии, уставы муниципальных образований в большинстве своем пре­дусматривают также нормы о периодичности проведения сессий. Как правило, сессии проводятся по мере необходимости, но не реже од­ного раза в три месяца.

Эти нормы способствуют своевременной подготовке плановых вопросов к заседаниям и обеспечивают соблюдение принципа за­конности, предполагающего обязательность проведения сессий в ус­тановленные сроки.

Сессии могут быть как плановые, так и внеплановые. Плановые могут созываться главой муниципального образования, председателем представительного органа, главой управы, главой администрации. Внеплановые сессии созываются по требованию определенного числа депутатов, избирателей, а также главы муниципального образования. Уставы муниципальных образований закрепляют это право за различ­ными должностными лицами.

Для проведения сессии представительного органа необходимо, чтобы на его заседании присутствовало определенное законами или уставами количество депутатов.

7.3. Статус депутата

Депутат является выборным лицом органа местного самоуправ­ления. Его статус закреплен в ст. 18 Закона об общих принципах ор-

236

ганизации местного самоуправления 1995 г., срок полномочий — не менее двух лет. По законам субъектов Федерации о местном само­управлении этот срок составляет от двух до пяти лет.

Полномочия депутата, члена выборного органа, начинаются со дня его избрания и прекращаются с началом работы выборного орга­на местного самоуправления нового созыва.

Депутаты осуществляют свои полномочия на постоянной основе или на общественных началах. Эта норма без изменения воспроизве­дена во всех законах субъектов Федерации о местном самоуправле­нии. Однако вопрос о работе депутата на постоянной основе в пред­ставительном органе до конца не урегулирован: в уставах муници­пальных образований он не всегда находит отражение и развитие.

Несмотря на это, общие представления о направлениях деятель­ности, правах, обязанностях, социальных гарантиях депутата пред­ставительного органа в уставах муниципальных образований уже сло­жились.

Депутат, равно как и все должностные лица местного самоуправ­ления, осуществляет свою деятельность в соответствии с Конститу­цией РФ и действующим законодательством.

Депутат обязан участвовать в заседаниях представительного орга­на местного самоуправления, выполнять его поручения. Работая в сессиях, депутат вправе принимать участие в обсуждении вопросов, вносить предложения в повестку дня, проекты нормативных право­вых актов, программ по вопросам местного значения, поправки к об­суждаемым проектам решений, оглашать на заседаниях обращения граждан, имеющие общественное значение, обращаться с запросом (вопросом) к должностным лицам и получать ответ по существу.

Как правило, депутат состоит в одной или двух комиссиях (коми­тетах) представительного органа. В составе комиссии (комитета) он может быть избран и избирать ее руководителей. Депутат обязан при­сутствовать на заседаниях комиссии, по поручению руководства уча­ствовать в подготовке вопросов, выносимых на заседание комиссии (комитета), в этих целях проводить проверки соответствующих пред­приятий, учреждений, организаций, запрашивать у должностных лиц необходимые материалы.

По итогам проверки депутат (группа депутатов) составляет обоб­щенный документ и представляет его председателю или секретарю комиссии.

Депутаты принимают непосредственное участие в обсуждении рас­сматриваемых на заседаниях комиссии (комитета) вопросов, вносят свои предложения и замечания по проектам документов, выступают с обоснованием своих предложений, обладают правом решающего го­лоса при принятии решений комиссии.

237

Деятельность депутатов в избирательном округе регламентирова­на, как правило, уставами муниципальных образований. Депутат обязан вести прием избирателей в установленное время и по опреде­ленному адресу, проводить встречи с избирателями и отчитываться о выполняемой им работе в представительном органе, комиссии (ко­митете) или в пределах своего избирательного округа.

В городах для повышения эффективности своей деятельности де­путаты объединяются в территориальные депутатские группы. Работа депутатской группы строится на основе плана, в который включают­ся вопросы насущной жизни граждан: благоустройство территорий, санитарное состояние, подготовка жилищного фонда к зиме, органи­зация досуга детей и подростков и т.д.

По вопросам, поставленным в заявлениях, жалобах граждан, де­путат обязан в пределах своих полномочий принять все исчерпы­вающие меры для восстановления справедливости или наведения со­ответствующего порядка. Он вправе обратиться с этим вопросом к должностным лицам, от которых зависит его решение, а также к должностным лицам местного самоуправления. В случае невыполне­ния законных требований депутат вправе обратиться в суд.

Депутат имеет право выступать в средствах массовой информа­ции по любому вопросу общественной жизни как муниципального образования, так и округа, от которого он избран.

Одним из важных элементов статуса депутата в системе местного самоуправления является депутатский иммунитет. Нормы о непри­косновенности депутата закреплены в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. В ч. 7 ст. 18 Закона за­писано, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправ­ления на территории муниципального образования не могут быть за­держаны (за исключением случаев задержания на месте преступле­ния), подвергнуты обыску, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации.

Депутат представительного органа не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за свое мнение, позицию, выраженные при голосовании, и другие действия, соответ­ствующие его статусу, как в период исполнения полномочий, так и по истечении этого срока. Вместе с тем в уставах муниципальных об­разований есть исключение, которое предостерегает депутатов от возможных злоупотреблений при выражении своего мнения: пуб­личных оскорблений и клеветы.

Депутатский иммунитет позволяет депутату представительного органа местного самоуправления беспрепятственно осуществлять свои полномочия, не опасаясь возможного преследования за те или иные законные действия или за волеизъявление при голосовании.

238

Депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, должны устанавливаться специальные гарантии. Эту функ­цию Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. относит к компетенции субъектов Федерации. Уставы от­дельных муниципальных образований содержат правила, согласно которым все депутаты представительного органа работают на посто­янной основе, за что получают заработную плату из средств местного бюджета. Кроме того, законы отдельных субъектов Федерации уста­навливают некоторые социальные гарантии депутату.

В законе о местном самоуправлении в Московской области за­креплено, что работающий на постоянной основе депутат после истечения срока полномочий, если он не устроился на новое место работы, продолжает в течение года получать установленную ему среднемесячную заработную плату с учетом индексации за счет ме­стного бюджета.

Социальные гарантии депутатов на этапе становления местного самоуправления позволяют вовлечь в представительные органы наи­более подготовленных людей, владеющих основами управления, об­ладающих высокими нравственными и волевыми качествами.

7.4. Компетенция представительных органов

местного самоуправления, их нормативные правовые акты

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г., закрепляя статус представительного органа местного са­моуправления, определяет основы его компетенции, ядро которой составляют исключительные полномочия.

Согласно ст. 15 Закона в исключительном ведении представитель­ного органа находятся:

принятие общеобязательных правил по предметам ведения му­

ниципального образования, предусмотренных его уставом;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

разработка планов и программ развития муниципального обра­

зования, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов;

определение порядка управления и распоряжения муниципаль­

ной собственностью;

контроль над деятельностью органов местного самоуправления

и их должностных лиц.

Кроме того, представительному органу предоставлена возмож­ность принятия устава муниципального образования.

239

Представительному органу местного самоуправления принадле­жат также права:

принятия решения о проведении местного референдума по

собственной инициативе или по требованию населения в соответст­

вии с уставом муниципального образования;

определения порядка и условий приватизации муниципальной

собственности;

установления льгот по уплате местных налогов и сборов;

образования целевых внебюджетных фондов в порядке и на ус­

ловиях, установленных законодательством России;

законодательной инициативы в законодательном (представи­

тельном) органе субъекта Федерации.

Конкретный перечень полномочий, относящихся к компетенции представительного органа местного самоуправления, устанавливается в уставе муниципального образования, регламенте представительного органа на основе федеральных законов, законов субъектов Федерации.

Нормативный правовой шоп местного самоуправления — это офици­альный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах их полномочий, устанавливающий общеобязательные правила поведения в соответствии с предметами ве­дения местного самоуправления, предусмотренными законодательством и уставом муниципального образования.

Среди нормативных правовых актов, принимаемых представи­тельными органами самоуправления, можно выделить:

устав муниципального образования, определяющий его статус;

регламент, регулирующий порядок работы представительного

органа, внесения и рассмотрения вопросов на сессиях, образования

комиссий и др.;

постановление по осуществлению своих полномочий — эти ак­

ты могут приниматься и в порядке правотворческой инициативы;

положение, систематизирующее нормы статусного (об органе)

или тематического содержания, утверждаемое распорядительным актом.

Нормативный правовой акт местного самоуправления в соответ­ствии с Законом об общих принципах организации местного само­управления 1995 г. обязателен для исполнения всеми расположен­ными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражда­нами (ч. 1 ст. 44). Этот акт официально признается государством и его органами, т.е. не нуждается в дополнительном утверждении последним.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также решений органов и

240

должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законом (ч. 3 ст. 44 Закона об общих принципах орга­низации местного самоуправления 1995 г.). Таким образом, государ­ство обеспечивает юридическую силу правовых актов местного само­управления наряду с другими актами.

Все акты представительных органов местного самоуправления, носящие нормативный характер, принимаются большинством голосов от числа избранных в представительный орган депутатов.

Иные правовые акты представительного органа принимаются в порядке, установленном данным органом самостоятельно, однако для этого требуется большинство голосов депутатов, участвовавших в го­лосовании. Так, нормативные правовые акты по вопросам принятия устава муниципального образования или внесения в него поправок и дополнений, административно-территориального устройства, об от­решении от должности главы администрации и иных должностных лиц муниципального образования, назначение которых согласовыва­ется с представительным органом, считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей числа депутатов, избранных в представительный орган.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (обнародованы) официально.

В соответствии с Законом об общих принципах организации ме­стного самоуправления 2003 г. нормативные правовые акты предста­вительного органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представи­тельного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения (ч. 12 ст. 35).

Принятый представительным органом нормативный правовой акт направляется главе местной администрации (муниципального образо­вания) для подписания. В случае несоответствия акта нормам зако­нодательства или невозможности его исполнения из-за недостаточной финансовой или материальной обеспеченности глава местной адми­нистрации не позднее семи дней после поступления документа воз­вращает его для повторного рассмотрения в представительный орган.

Если представительный орган вторично большинством голосов (двумя третями) примет нормативный правовой акт в прежней ре­дакции или с учетом всех (части) поправок, внесенных главой адми­нистрации (муниципального образования), акт подлежит безуслов­ному подписанию главой местной администрации (муниципального образования) в течение трех дней и опубликованию (обнародованию).

241

Порядок официального опубликования (обнародования) и вступ­ления правовых актов в силу устанавливается соответствующим пред­ставительным органом местного самоуправления. Поскольку право­вые акты издаются от имени конкретного субъекта местного само­управления, последний должен издавать только те их виды, которые за ним закреплены. Необходимо также, чтобы принимаемые реше­ния и издаваемые акты не выходили за пределы компетенции соот­ветствующих субъектов правотворчества.

Одно из наиболее значительных и актуальных требований к пра­вовым актам местного самоуправления — их соответствие федераль­ному законодательству. В противном случае предусматривается про­цедура их отмены или признания недействительными.

Решения органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть отменены либо признаны недействительными по ре­шению суда. Противоречащие законодательству правовые акты могут быть также опротестованы в порядке прокурорского надзора.

Вопросы и задания для самоконтроля

Дайте понятие представительных органов. Каково их место в сис­

теме местного самоуправления?

Охарактеризуйте  выборы,  структуру и  организационно-правовые

формы работы представительных органов местного самоуправле­

ния.

Какова компетенция представительных органов местного само­

управления?

Какие правовые акты принимают представительные органы мест­

ного самоуправления?

В каких случаях представительные органы местного самоуправле­

ния могут не избираться?

Кто определяет численный состав и сроки полномочий представи­

тельных органов местного самоуправления? Какими правовыми

нормами следует руководствоваться при решении этих вопросов?

Что находится в исключительном ведении представительных орга­

нов местного самоуправления?

Охарактеризуйте содержание неприкосновенности депутата и вы­

борного должностного лица местного самоуправления.

Кто из субъектов местного самоуправления обладает правом законода­

тельной инициативы в законодательном (представительном) органе?

242