Глава 5 ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие и структура финансово-экономической основы местного

самоуправления

Муниципальная собственность и порядок ее формирования.

Местный бюджет

5.1. Понятие и структура финансово-экономической основы местного самоуправления

Финансово-экономическая основа является непременным усло­вием для эффективной муниципальной деятельности, так как обес­печивает хозяйственную самостоятельность местного самоуправле­ния и позволяет улучшить качество жизни населения соответствую­щей территории.

В юридической литературе нет единого подхода к пониманию финансово-экономической основы местного самоуправления. Ряд ученых разделяет ее на экономическую и финансовую, при этом последнюю определяют по-разному: как финансы или как само­стоятельный институт. Так, Г.В. Барабашев определяет финансо­вую основу (базу) как денежные средства', a H.JI. Пешин считает, что финансовая основа местного самоуправления может рассмат­риваться как институт муниципального права и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и использования денежных средств2.

Что касается экономической основы местного самоуправле­ния, то ученые понимают под ней совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятель­ности населения, проживающего в пределах муниципального обра­зования, и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муници-

' См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. — М., 197!. — С. 172.

2 См.: Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. — И., 2000.-С. 11-12.

154

пальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения (Н.В. Постовой).

Одни исследователи вместо терминов «экономическая» я «фи­нансовая» используют термин «материально-финансовая» основа1.

Другие ученые объединяют финансовую и экономическую ос­новы в одну2, давая определение понятия «финансово-экономи­ческая* основа в совокупности, придерживаясь структуры Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.

Понятие финансовой основы значительно уже, чем экономиче­ской, так как первая является составной частью второй и они соот­носятся соответственно как часть и целое. При этом экономическая и финансовая основы взаимосвязаны и взаимозависимы. Это и по­зволяет включить в состав экономической основы финансовую и объединить их общим названием — финансово- экономическая основа.

Хотя в Законе об общих принципах организации местного само­травления 1995 г. выделены ст. 28 «Экономическая основа местного :амоуправления» и отдельные статьи, касающиеся финансово-бюд-кетной деятельности и кредитных отношений, гл. 5 названа именно (■Финансово-экономическая основа*.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле-шя 2003 г. содержит гл. 8 с названием «Экономическая основа мест­ного самоуправления».

Следует согласиться с О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым, ко­торые определяют понятие «финансово-экономическая основа* как институт муниципального права, который через совокупность правовых норм закрепляет и регулирует общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в ин­тересах населения муниципальных образований3. Аналогичной точки зрения придерживается и Е.С. Шугрина4.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. установил, что экономическую основу местного самоуправ­ления составляют муниципальная собственность, местные финансы,

См.: Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. — М., 1999. — С. 121; Тоболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах. — М., 1999. — С. 143; Васильев 8-И. Местное самоуправление.— М., 1999.— С. 389; Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления //Местное самоуправление: со­временный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие /Подред. К.Ф. Шеремета, И.И.Овчинникова. — М., 1998.

2              См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. — М., 2000. — С. 312;

Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М, 1999. — С. 218.

3              См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 312.

4              См.: Шугрина Е.С.Укзя. соч. С. 218.

155

имущество, находящееся в государственной собственности и пере­данное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования (ст. 28).

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. содержит более лаконичную формулировку: «Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муници­пальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований» (ст. 49).

В законах о местном самоуправлении одних субъектов Федера­ции (Ямало-Ненецкий автономный округ, Санкт-Петербург и др.) воспроизводится формулировка Закона 1995 г.

В других субъектах Федерации состав экономической основы местного самоуправления отличается от сформулированного в За­коне. Так, законы Республики Адыгея, Белгородской и Вологод­ской областей дают примерно следующее определение: экономиче­скую основу местного самоуправления составляют природные ре­сурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах территорий местного самоуправления; имущество, находящееся в муниципальной собственности, имуще­ство; находящееся в государственной собственности, но передан­ное органам местного самоуправления для осуществления отдель­ных государственных полномочий, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей местного сообщества.

В законе Республики Адыгея в отличие от законов Белгород­ской и Вологодской областей в экономическую основу не вклю­чены недра земли.

Закон о местном самоуправлении Краснодарского края 1995 г. устанавливает, что экономическую основу местного самоуправле­ния составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах соответ­ствующей территории, за исключением отнесенных к федеральной собственности и собственности Краснодарского края, движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собст­венности, государственная собственность, переданная органам ме­стного самоуправления для реализации отдельных полномочий, а также частная и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения соответствующей территории.

Законодатель устанавливает, что не только муниципальная, но и другие виды собственности должны вносить определенный вклад в формирование экономической основы местного самоуправления.

Примерно такую же норму закрепляет закон Магаданской об­ласти. Закон Рязанской области о местном самоуправлении преду­сматривает в составе экономической основы также акции предпри­ятий и банков.

156

Одни субъекты Федерации в состав экономической основы включают все виды местных финансов, другие — местные финансы включают в состав муниципальной собственности так же, как это закреплено в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.

Местные финансы выступают в роли формирующего элемента финансово-экономической основы местного самоуправления. Это означает, что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью органов местного самоуправления.

Связь эта носит взаимообусловленный характер: развитие муни­ципальной и других форм собственности (например, в виде предпри­ятий) создает условия для расширения источников доходов местного бюджета. Муниципальные предприятия могут быть проданы, пере­даны в управление, их площади сданы в аренду, т.е. все доходы по­ступают в местный бюджет.

Рост доходной части бюджета позволяет увеличить расходы на приумножение муниципальной собственности в виде объектов, а также производимой продукции и т.д.

Муниципальная собственность оказывает влияние на состояние местного бюджета по-разному. С одной стороны, она способствует пополнению доходной части бюджета, с другой — требует расходов на свое содержание. Объясняется это тем, что не все объекты муни­ципальной собственности приносят доход. Так, объекты здравоохра­нения, образования, культуры, т.е. бюджетные учреждения, а также муниципальные предприятия пассажирского транспорта, жилищное хозяйство убыточны и требуют немалых затрат для своего функцио­нирования.

Естественно, что эти объекты не являются источниками доходов. Чтобы покрыть расходы на эти и другие сферы деятельности, необ­ходимо изыскивать финансовые средства.

Самый разумный выход состоит в создании сбалансированной структуры объектов муниципальной и иной собственности на терри­тории муниципального образования. Для обретения экономической самостоятельности необходимо создавать прибыльные муниципаль­ные предприятия и организации.

Конечно, нельзя исключать и другие организационно-правовые формы предприятий. Но каждый собственник должен иметь свою собственность — только тогда можно рассчитывать на самостоятель­ность в своей деятельности и успешное достижение целей.

Муниципальная власть не является исключением. Эту задачу можно решить с помощью таких важнейших экономических инстру­ментов, как регулирование отношений муниципальной собственно­сти, приватизация, инвестиционная деятельность, создание объектов других форм собственности. В частности, регулирование отношений

157

муниципальной собственности предполагает сочетание действий по ее формированию и получению доходов. По составу муниципальной и других форм собственности можно прогнозировать и состояние ме­стного бюджета.

Одной из форм привлечения финансовых средств на создание объектов производственного назначения и сферы услуг на террито­рии муниципального образования являются инвестиции. Особенно это важно в условиях, когда местные бюджеты практически не в со­стоянии выделить финансовые средства на развитие производства и сферы услуг.

Что касается развития предпринимательской, коммерческой дея­тельности, то предоставление желающим возможности создавать та­кие предприятия, а затем получать от них в бюджет соответствующие средства — важнейшее условие становления и укрепления финансо­во-экономической основы местного самоуправления

Итак, финансово-экономическая основа местного самоуправления — это совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих об­щественные отношения, связанные с формированием и использова­нием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных мест­ных финансов в интересах населения муниципальных образований.

5.2. Муниципальная собственность и порядок ее формирования

Муниципальная собственность занимает особое место в составе финансово-экономической основы местного самоуправления. Она признается и защищается государством наравне с государственной, частной и иными формами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).

Муниципальная собственность не является разновидностью го­сударственной собственности1. Конституция РФ определила, что ор­ганы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ственной власти (ст. 12), установив, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130).

В соответствии с ГК муниципальной собственностью является иму­щество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским по­селениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215).

В ч. 2 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного са­моуправления 1995 г. конкретизируются положения Конституции РФ: от имени муниципального образования права собственника осущест­вляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотрен-

1  См.:  Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. —  М., 1995.-С. 263.

158

ных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных об­разований, — население непосредственно.

Согласно ч. 1 ст. 29 Закона в состав муниципальной собственности входят:

средства местного бюджета;

муниципальные внебюджетные фонды;

имущество органов местного самоуправления;

муниципальные земли и другие природные ресурсы, находя­

щиеся в муниципальной собственности;

муниципальные предприятия и организации, муниципальные

банки и другие финансово-кредитные организации;

муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

муниципальные учреждения образования, здравоохранения, куль­

туры и спорта;

иное движимое и недвижимое имущество.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. устанавливает, что в собственности муниципальных обра­зований может находиться имущество, предназначенное, во-первых, для решения вопросов местного значения, во-вторых, для осуществ­ления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и, в-третьих, для обеспечения деятельно­сти органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципаль­ных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными пра­вовыми актами представительного органа местного самоуправления.

В ч. 1 ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. содержится перечень объектов муниципаль­ной собственности применительно к поселениям, муниципальным районам, городским округам. Так, в собственности поселений могут находиться:

имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и во­

доснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топ­

ливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные

транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунк­

тов поселения, за исключением автомобильных дорог общего поль­

зования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений фе­

дерального и регионального значения, а также имущество, предна­

значенное для их обслуживания;

жилищный фонд социального использования для обеспечения

малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в

улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях

договора социального найма, а также имушество, необходимое для

содержания муниципального жилищного фонда;

159

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные

для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвида­

ции последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, пред­

назначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

библиотеки;

имущество, предназначенное для организации досуга и обес­

печения жителей поселения услугами организаций культуры;

. • объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

имущество, предназначенное для развития на территории по­

селения массовой физической культуры и спорта;

имущество, предназначенное для организации благоустройства

и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства

мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых от­

ходов и мусора;

имущество, включая земельные участки, предназначенные для

организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

имущество, предназначенное для официального опубликова­

ния (обнародования) муниципальных правовых актов, иной офици­

альной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственно­

сти поселения в соответствии с федеральными законами;

обособленные водные объекты на территории поселения;

леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.

Имущество, находящееся в собственности муниципального обра­зования, может использоваться только для решения вопросов мест­ного значения, осуществления отдельных переданных государствен­ных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должно­стных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. устанавливает право создания предприятий и организа­ций для осуществления хозяйственной деятельности без каких-либо ограничений, а Закон 2003 г. предусматривает, что такие предпри­ятия должны создаваться только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (например, незаконной ста­новится практика создания ликеро-водочных заводов).

В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществле­ния отдельных государственных полномочий, переданных органам

160

местного самоуправления для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных слу­жащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, ли­бо не относящееся к видам имущества, перечисленным в Законе 2003 г., это имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом. Такое правило выступает правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое, как известно, состоит в непосредственном обеспечении жиз­недеятельности населения.

Законом также устанавливаются особенности возникновения, осуществления и прекращения прав муниципальной собственности, порядок учета муниципального имущества.

Органы местного самоуправления вправе передавать объекты му­ниципальной собственности во временное или постоянное пользова­ние физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находя­щимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Одна часть имущества, находящегося в муниципальной собст­венности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учре­ждениями на правах оперативного управления или хозяйственного ведения. Вторая его часть — средства местного бюджета и иное имуще­ство, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учрежде­ниями, — составляет муниципальную казну соответствующего муници­пального образования.

Законы большинства субъектов Федерации о местном самоуправ­лении закрепили эти нормы о составе муниципальной собственно­сти, порядке ее формирования и управления (Рязанская, Пензен­ская, Читинская, Ярославская области, Республика Адыгея и др.).

В законах некоторых субъектов Федерации состав муниципаль­ной собственности дополняется такими объектами, как, например, унитарные предприятия (в том числе транспорт, торговля, обществен­ное питание, бытовое обслуживание, ремонтно-строительные, жилиш-но-эксплуатационные, предприятия по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, утилизации и переработки мусора), а также ценные бумаги.

Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований и специальных правовых ак­тах органов местного самоуправления.

Таким образом, правовое регулирование отношений по поводу муниципальной собственности осуществляется на федеральном уров-

6 МуннщитальНие право ПОП

не, на уровнях субъектов Федерации и муниципальных образований в рамках конституций России и субъектов Федерации, федеральных законов, законов субъектов Федерации, решений органов местного самоуправления1.

Большинство городских муниципальных образований имеет при­нятые представительными органами местного самоуправления по­ложения о муниципальной собственности и реестре муниципальной собственности. Значительная часть нормативных актов касается во­просов приватизации муниципальной собственности.

В ряде городов приняты решения и положения, предусматри­вающие порядок продажи объектов недвижимости, распределения средств, поступающих от приватизации муниципальной собственности. Представительные органы местного самоуправления городов издали нормативные акты, закрепившие нормы о муниципальном кадастре недвижимости. Наибольшее число таких актов принято в Омске, Томске, Новосибирске, Красноярске и др.

Формирование муниципальной собственности осуществляется путем перераспределения собственности между Россией, субъектами Феде­рацией и муниципальными образованиями, передачи государственной собственности в состав муниципальной, приватизации, создания но­вых объектов, приобретения в результате купли-продажи, дарения, наследства и т.д.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправ­ления 2003 г. устанавливается, что в целях организации местного са­моуправления органы государственной власти субъектов Федерации в сроки до 1 января 2005 г. обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося в собственности субъ­екта Федерации имущества, предназначенного для решения вопро­сов местного значения (ч. 3 ст. 85).

В состав муниципальной собственности могут быть перераспре­делены: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здраво­охранения, образования, культуры и спорта; оптово-складские мощ­ности и др.

Перераспределение собственности предпринято еще в начале 90-х гг. Порядок формирования муниципальной собственности был преду­смотрен, в частности, в постановлении Верховного Совета РСФСР «О разграничении государственной собственности в РСФСР на фе­деральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г.2

1              См.: СЗРФ. - 2002. - № 4. - Ст. 251.

2              См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1992. - № 3. - Ст. 39, 89.

162

Передаче в муниципальную собственность подлежали объекты государства, расположенные на территории городских и районных советов (жилой и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфра­структуры и т.д.), объекты, находившиеся в собственности субъектов Федерации и расположенные на территории соответствующих городов (предприятия розничной торговли, общественного питания и бытово­го обслуживания населения, учреждения и объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта, оптово-складские мощности), а так­же предприятия розничной торговли, общественного питания и быто­вого обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.

На законодательном уровне решаются и вопросы разграничения му­ниципальной собственности между муниципальными образованиями.

В Алтайском крае принят Закон «О разграничении муници­пальной собственности в Алтайском крае». В соответствии с его ст. 1 в состав муниципальной собственности районных и внутрирайон­ных муниципальных образований входят средства, фонды, имущест­во, земли, ресурсы, предприятия и организации, определенные ч. 1 ст. 29 Закона об общих, принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г.

Инициатива о передаче объектов исходит от представительного органа внутрирайонного муниципального образования. В соответ­ствии с законом Алтайского края он принимает решение о перечне объектов муниципальной собственности, истребованных в собст­венность данного внутрирайонного муниципального образования.

Однако не все объекты могут быть переданы по требованию внутрирайонных муниципальных образований в их собственность. Запрещено передавать объекты, предназначенные для удовлетворе­ния потребностей всего населения района или населения несколь­ких муниципальных образований (ст. 11 Закона Алтайского края).

В ряде субъектов Федерации для решения вопросов о разграни­чении собственности созданы специальные комиссии как на уровне субъекта, так и отдельных его районов.

Очень важным является урегулирование процесса передачи госу­дарственной собственности в состав муниципальной. Фактически все законы о местном самоуправлении предусматривают возмож­ность пополнения муниципальной собственности за счет государст­венной. Это может быть и федеральная собственность, и собствен­ность субъектов Федерации.

Порядок передачи государственной собственности в состав му­ниципальной предусмотрен в раде нормативных актов федерального и регионального уровней. Постановление Верховного Совета РСФСР 1991 г. установило, что такая передача осуществляется решением представительных органов государственной власти субъектов Феде-

163

рации на основании предложений представительных органов мест­ного самоуправления, направляемых ими в соответствующий коми­тет по управлению имуществом.

В 1992 г. распоряжением Президента РФ утверждено Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собст­венности1. Эти вопросы были отнесены к ведению комитетов по управлению имуществом городов и районов.

В дальнейшем порядок передачи государственной собственности субъектов Федерации в муниципальную стал определяться либо за­конами субъектов Федерации о местном самоуправлении, либо спе­циальными законами о муниципальной собственности, о передаче объектов в состав муниципальной собственности.

Нормативные правовые акты принимались в форме как законов, так и подзаконных актов и регулировали отношения по передаче объектов или отдельных его видов в муниципальную собственность.

В значительной части субъектов Федерации приняты норматив­ные акты в форме законов и постановлений глав администраций о порядке передачи объектов в состав муниципальной собственности (Алтайский, Красноярский края, Московская область и др.).

В соответствии со ст. 2 Закона Красноярского края органы го­сударственной власти в пределах своей компетенции вправе пере­давать объекты краевой государственной собственности в муници­пальную на безвозмездной основе2. Согласно этому Закону инициа­тива передачи объектов принадлежит как органам государственной власти края, так и органам местного самоуправления.

Решение, принятое соответствующим органом государственной власти или должностным лицом субъекта Федерации, является до­кументом, устанавливающим право муниципальной собственности на переданные объекты. После принятия решения на уровне субъек­та Федерации представительный орган местного самоуправления выносит свое решение о приеме объектов в состав муниципальной собственности, которое направляется в комитет по имуществу субъ­екта с пообъектным перечнем.

В соответствии со ст. 30 Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 1995 г. органы местного самоуправле­ния вправе создавать собственность путем строительства предпри­ятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Эта

'См.:ВС/£ЗРФиВСРФ- 1992.-№ 12.-Ст. 697.

1 См.: Материалы Управления законодательства субъектов Российской Федерации Министерства юстиции РФ //Сборники решений и постановлений органов мест­ного самоуправления.

164

норма нашла развитие в законах о местном самоуправлении боль­шинства субъектов Федерации. Более детально эти вопросы регла­ментированы в уставах муниципальных образований.

Важными инструментами экономического и финансового разви­тия муниципальных образований являются приватизация муници­пальной собственности, инвестиции, муниципальные заказы на вы­полнение тех или иных работ.

Под приватизацией муниципальной собственности понимается ее преобразование в частную путем продажи. Порядок и условия прива­тизации регулируются федеральными нормативными правовыми ак­тами, а также актами субъектов Федерации и уставами муниципаль­ных образований.

К основным федеральным нормативным правовым актам, регу­лирующим вопросы приватизации, можно отнести:

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О прива­

тизации государственного и муниципального имущества»;

Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284, которым ут­

верждена Государственная программа приватизации государствен­

ных и муниципальных предприятий в РФ1;

постановление Правительства РФ от 29 июня 1995 г. «О перво­

очередных мерах по укреплению доходной части федерального бюд­

жета и улучшению деятельности налоговых органов»2;

Положение о порядке уплаты, распределения, учета и контро­

ля поступления средств от приватизации государственной и муници­

пальной собственности от 18 октября 1995 г.;

Закон об общих принципах организации местного самоуправ­

ления 1995 г. (ст. 29), устанавливающий право населения и органов

местного самоуправления определять порядок и условия приватиза­

ции муниципальной собственности.

Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет. С одной стороны, прода­жа (приватизация) имущества (объектов) способствует упрочению фи­нансовых ресурсов, с другой — органы местного самоуправления могут избавиться от убыточных предприятий или объектов и тем самьщ со­кратить расходы на финансирование их деятельности и содержание.

Органы и должностные лица местного самоуправления органи­зуют процесс приватизации имущества, осуществляют контроль над полнотой и своевременностью поступления средств от продажи объ­ектов приватизации, обеспечивают учет этих средств по каждому проданному объекту, предоставляют местному налоговому органу сведения о перечислении денег в местный бюджет.

1              См.: С4ЯЯРФ. - 1994. - № 1. - Ст. 2,

2              См.: СЗ РФ. - 1995. - № 28. ~ Ст. 2676.

165

Изучение нормативных актов органов местного самоуправле­ния 35 городов по вопросам приватизации муниципальной собст­венности показало, что в большинстве из них приняты программы приватизации муниципальной собственности, положения о прива­тизации и другие акты. Однако в значительной части городов ре­шения о порядке приватизации муниципальной собственности принимают главы муниципальных образований, администраций и местного самоуправления, что противоречит ч. 4 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., закрепляющей это право исключительно за представительными ор­ганами местного самоуправления.

Под инвестициями следует понимать привлечение дополнитель­ных денежных средств, получение кредитов, выпуск муниципальных займов для развития и укрепления муниципальной собственности (строительство новых объектов производственного назначения и реанимация убыточных предприятий и организаций).

Правовое регулирование отношений, складывающихся в резуль­тате инвестиционной деятельности, осуществляется в основном нор­мативными правовыми актами России. Специальными нормативны­ми актами в этой сфере являются федеральные законы от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Фе­дерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»1 и от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Фе­дерации»2, а также ряд указов Президента РФ и постановлений Пра­вительства РФ3.

Инвестиции могут стать одним из наиболее важных инструмен­тов финансового развития муниципальных образований, так как яв­ляются вложениями в развитие предпринимательской деятельности, налогообложение которой позволит пополнить местный бюджет.

В то же время резкий отток инвестиций способен вызвать финан­совый кризис в муниципальном образовании, привести к недостатку финансовых ресурсов для реализации программ его экономического и социального развития4.

В целях обеспечения стабильности инвестиционной политики в Законе об инвестиционной деятельности предусмотрено, что введе­ние в действие норм, ограничивающих права субъектов инвестици-

1              См.: СЗ РФ. - 1999. - № 9. - Ст. 1096.

2              См.: СЗРФ. - 1999. - № 28. - Ст. 3493.

J См., например, указы Президента РФ от 26 июля 1995 г. «О дополнительных мерах по повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации» и от 23 февра;ш 1998 г. «О дальнейшем развитии деятельности инвестиционных фон­дов», а также постановление Правительства РФ от 9 марта 1994 г. «Об упорядочении в Российской Федерации строительства объектов, осуществляемого за счет валют­ных средств и государственных иностранных инвестиционных кредитов». 4 См.: Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 167.

166

онной деятельности, осуществляется не ранее чем через год после их опубликования (ст. 14).

Защита интересов инвесторов от изменения политического курса государства и от принятия законов, ущемляющих права субъектов инвестиционной деятельности, гарантирована нормами о запрете безвозмездной национализации, реквизиции инвестиций и приме­нения к ним иных равных по последствиям мер. Возмещение вреда, причиненного подобными действиями, включает полное восполне­ние всех понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. От­дельные виды инвестиций (их перечень определяет федеральный за­конодатель) подлежат обязательному страхованию.

Что касается иностранных инвестиций, то в соответствии со ст. 6 Закона об иностранных инвестициях иностранным инвесторам пре­доставляется столь же благоприятный правовой режим, что и рос­сийским. Их инвестиционная деятельность может протекать в тех же видах, что и отечественная. Иностранные инвестиции могут вклады­ваться в любые объекты, в том числе относящиеся к муниципальной собственности.

С учетом недостатка средств местных бюджетов для развития про­изводства, социальной и культурной сферы в муниципальных образо­ваниях привлечение инвестиций, в том числе иностранных, должно стать одним из важнейших направлений работы органов местного самоуправления1.

В субъектах Федерации и в муниципальных образованиях в боль­шей степени принимаются решения, регулирующие прямые вложения в производство товаров, оказание услуг, приобретение оборудования, разработку и осуществление предпринимательских проектов, касаю­щихся развития производства, и т.д. Такие решения приняты в основ­ном в ряде городских муниципальных образований Сибири и Северо-Западного региона. При этом ссуды выдаются, как правило, из мест­ного бюджета. Это незначительные средства, но тем не менее спо­собствуют становлению производства.

В соответствии со ст. 33 Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 1995 г. органы местного самоуправле­ния вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоуст­ройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов соци­альной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполне­ние других работ с использованием предусмотренных для этого соб­ственных материальных и финансовых средств.

1 См.: Пешин Н.Л. Правовое регулирование финансовой системы местного само­управления в РФ. — М., 1998.-С. 158-159.

167

С помощью муниципального заказа органы местного самоуправ­ления способствуют развитию добросовестной конкуренции по по­ставкам товаров, выполнению работ, оказанию различных услуг.

В муниципальном заказе заинтересованы предприятия различных организационно-правовых форм, так как он гарантирует реализалию их возможностей, способствует росту производства, совершенствова­нию его технологии, приводит к накоплению оборотных средств. Кроме того, муниципальный заказ нацелен на обеспечение занятости населения и укрепление позиции российского товаропроизводителя.

Изучение практической деятельности органов местного само­управления свидетельствует о том, что муниципальный заказ приме­няется в городах, районах и даже в крупных сельских муниципальных образованиях, где имеются бюджетные средства. Он распространен в строительстве объектов социально-бытового обслуживания, дорожном строительстве, строительстве газовых систем населенных пунктов, ре­монте школ, больниц и т.д.

Муниципальный заказ способствует развитию отношений орга­нов местного самоуправления с предприятиями и организациями различных форм собственности, стимулирует расширение производ­ства и сферы оказания услуг, что в конечном счете позволят расши­рить источниковую базу для местного бюджета.

От увеличения доходной части последнего зависит объем выделяе­мых средств в виде капиталовложений в развитие отечественного това­ропроизводства, а также инфраструктуры муниципального образования.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. дополняет существующие положения о муниципальном заказе нормами, регулирующими условия его размещения (как правило, на конкурсной основе), о порядке исполнения и контроля его исполнения.

5.3. Местный бюджет

Местные финансы являются составной частью финансово-эко­номической основы местного самоуправления. Отношения, склады­вающиеся В этой сфере, регулируются правовыми нормами, содер­жащимися в общих и специальных нормативных актах, принимае­мых на международном, федеральном уровнях субъектами Федера­ции, органами местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления провозглашает следующие принципы финансовой деятельности органов местного са­моуправления:

• органы местного самоуправления имеют право в рамках на­циональной экономической политики обладать собственными фи­нансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжать­ся при осуществлении своих функций;

168

финансовые средства органов местного самоуправления долж­

ны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конститу­

цией или законом;

часть финансовых средств органов местного самоуправления

должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки кото­

рых этих органы вправе устанавливать в пределах, предусмотрен­

ных законом.

К нормативным правовым актам федерального уровня, регули­рующим финансово-экономическую сферу местного самоуправле­ния, относятся: Конституция РФ, законы об общих принципах орга­низации местного самоуправления 1995 г. и о финансовых основах местного самоуправления, Налоговый и Бюджетный кодекс (НК и БК), Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации»1 и др.

Однако следует иметь в виду, что со дня вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. (т.е. с 1 января 2006 г.) Закон о финансовых основах местного само­управления утратит юридическую силу.

В субъектах Федерации отношения местного самоуправления в сфере бюджетно-финансовой деятельности регулируются конститу­циями республик, уставами краев, областей, автономной области, ав­тономных округов, законами и подзаконными актами. К норматив­ным правовым актам, принимаемым органами местного самоуправ­ления, относятся уставы муниципальных образований, положения о структуре органов местного самоуправления и др.

Наряду с этим в ряде муниципальных образований приняты спе­циальные нормативные акты, в частности положения о финансовых органах местного самоуправления, местном бюджете, бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о системе местных налогов.

Статья 1 Закона о финансовых основах местного самоуправления ввела понятие «местные финансы». Местные финансы ~ это сово­купность денежных средств, формируемых и используемых для ре­шения вопросов местного значения (в ст. 2 Закона устанавливается структура местных финансов). В частности, местные финансы вклю­чают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.

Законодатель не дает исчерпывающего перечня элементов местных финансов, оставляя широкое поле деятельности в этом направлении субъектам Федерации. Закон об общих принципах организации мест­ного самоуправления 2003 г. не оперирует понятием «местные финан­сы», говоря об экономической основе местного самоуправления, но

1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 34. - Ст. 4030; 1998. - № 10. - Ст. 1144.

169

наряду с находящимся в муниципальной собственности имуществом называет средства местных бюджетов и имущественные права муни­ципальных образований.

Законодательство субъектов Федерации о местном самоуправлении. бюджетном устройстве и бюджетном процессе либо воспроизводит нормы, содержащиеся в федеральных законах, либо дает расширенную структуру местных финансов. Уставы муниципальных образований, как правило, воспроизводят нормы законов о местном самоуправлении субъектов Федерации в части определения состава местных финансов.

Местные финансы можно разделить на две группы: бюджетные и внебюджетные средства.

Наличие собственного местного бюджета — необходимое условие для существования любого муниципального образования. Конституция РФ закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет (ч. 1 ст. 132).

Согласно Закону об общих принципах организации местного са­моуправления 2003 г. бюджет муниципального района и свод бюдже­тов поселений, входящих в состав муниципального района, состав­ляют консолидированный бюджет муниципального района. В каче­стве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не яв­ляющихся поселениями.

Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет опре­деляется органами местного самоуправления соответствующих посе­лений самостоятельно.

В научной литературе даются различные понятия местного бюд­жета. С экономической точки зрения бюджет определяется как сово­купность экономических отношений, возникающих в процессе соз­дания, распределения и использования муниципального (местного) фонда денежных средств, с правовой — как основной финансовый план муниципального образования1.

БК определяет местный бюджет как форму образования и расхо­дования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправле­ния (ст. 14).

Бюджетная система страны основывается на ряде принципов, важнейшими из которых являются принципы единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов (ст. 29—38 БК).

Единство бюджетной системы базируется на взаимодействии бюджетов всех уровней, которое осуществляется через использова­ние регулирующих источников доходов местных бюджетов, созда­ние целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное пе-

См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право. — М., 1999. — С. 29.

170

рерасиределение. В соответствии с принципом единства бюджеты всех уровней являются автономными и не входят в бюджеты выше­стоящих уровней.

Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК) в системе ме­стного самоуправления означает:

право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

наличие собственных источников доходов, определяемых в со­

ответствии с законодательством России;

законодательное закрепление регулирующих доходов местных

бюджетов и полномочий по их формированию в соответствии с БК и

налоговым законодательством;

право самостоятельно в соответствии с БК определять направ­

ления расходования средств местных бюджетов, а также источники

финансирования дефицита местного бюджета;

недопустимость изъятия доходов, полученных дополнительно

в ходе исполнения решений о местном бюджете, сумм превышения

доходов над расходами местных бюджетов и сумм экономии по рас­

ходам местных бюджетов;

недопустимость компенсации за счет местного бюджета бюд­

жетов других уровней в случаях потерь в доходах и дополнительных

расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюдже­

те, за исключением изменений законодательства.

Самостоятельность местных бюджетов как части бюджетной системы России гарантируется правами органов местного самоуправ­ления на:

формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов,

установление местных налогов и сборов;

определение направлений использования средств местных бюд­

жетов;

распоряжение свободными остатками средств местных бюдже­

тов, образовавшимися в конце финансового года в результате увели­

чения поступления доходов или уменьшения расходов;

компенсацию дополнительных расходов, возникших в резуль­

тате решений, принятых федеральными органами государственной

власти и органами государственной власти субъектов Федерации;

получение дотаций, субвенций, субсидий, кредитов;

обеспечение минимальных местных бюджетов;

судебную защиту органов местного самоуправления по финан­

совым вопросам; и др.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. дополняет полномочия органов местного самоуправле­ния. Они обеспечивают сбалансированность местных бюджетов, со­блюдение требований федерального законодательства к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса,

171

размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муници­пального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должны ежегодно предусматриваться как в федеральном, так и в ре­гиональном бюджетах. Финансовое обеспечение этих полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (ч. 4 ст. 19 Закона 2003 г.).

В местных бюджетах должны раздельно предусматриваться дохо­ды, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвен­ции, предоставленные для обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий, а также осуществляемые за счет этих доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов (ч. 5 ст. 52 Закона об общих принципах организации местного само­управления 2003 г.).

В то же время Закон 2003 г. предоставляет право органам местно­го самоуправления дополнительно использовать собственные мате­риальные ресурсы и финансовые средства для осуществления пере­данных им отдельных государственных полномочий в случаях и по­рядке, предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 4, 5 ст. 19).

Размер компенсации дополнительных расходов определяется од­новременно с принятием соответствующего решения органами госу­дарственной власти и России, и субъектов Федерации. Решения ор­ганов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются последними в преде­лах средств, переданных им в качестве компенсации.

Показатели финансовой деятельности органов местного само­управления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету со стороны органов государственной статистики в установлен­ном порядке.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. содержит также требование об официальном опубликова­нии проекта местного бюджета, решения о его утверждении, годово­го отчета о его исполнении, ежеквартальных сведений о ходе испол­нения местного бюджета и численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учре­ждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.

В случае невозможности их опубликования органы местного са­моуправления поселения должны обеспечить жителям поселения воз­можность ознакомиться с этими документами и сведениями (ч. 6, 7 ст. 52 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­ления 2003 г.).

172

Местный бюджет состоит из статей доходов и расходов. Под дохо­дами следует понимать денежные средства, поступающие в безвоз­мездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательст­вом в распоряжение органов местного самоуправления.

Федеральные законы, законы субъектов Федерации предусмат­ривают формирование доходной части местных бюджетов за счет как налоговых, так и неналоговых платежей.

Статья 36 Закона об общих принципах организации местного са­моуправления 1995 г., в частности, устанавливает, что в местный бюджет зачисляются: местные налоги и сборы, штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации в соответст­вии с нормативами, предусмотренными федеральными законами и законами субъектов Федерации, закрепленными на долговременной основе; поступления от приватизации муниципального имущества, сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и ло­терей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций и др.

Доходная часть местных бюджетов в соответствии со ст. 61 БК состоит из собственных и регулирующих доходов, а также дотаций, субсидий, субвенций, заемных средств, трансфертных платежей, ас­сигнований на осуществление отдельных государственных полномо­чий и др. Перечень доходов установлен ст. 60 БК и Законом о финан­совых основах местного самоуправления.

Понятие собственных доходов определено в ст. 47 БК и ст. 7 За­кона о финансовых основах местного самоуправления. Закон об об­щих принципах организации местного самоуправления 2003 г. также закрепляет собственные доходы местных бюджетов (ст. 55).

К собственным относятся доходы полностью или в твердо фикси­рованной доле (в процентах), т.е. закрепленные на постоянной осно­ве полностью или частично за местными бюджетами, поступающие в местный бюджет в установленном порядке. Эти средства состоят из налоговых и неналоговых доходов.

К налоговым отнесены предусмотренные налоговым законода­тельством (п. 2 ст. 41 НК), БК (ст. 61), Законом о финансовых осно­вах местного самоуправления (ст. 7) местные налоги и сборы. В част­ности, БК к налоговым относит: доходы от использования имущест­ва, находящегося в муниципальной собственности, от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муници­пальной собственности, от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также их бюджетными учреждениями; средства, полученные от возмещения вреда, причиненного муници­пальным образованиям; иные суммы принудительного изъятия.

Неналоговые доходы местных бюджетов формируются также за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, ос­тающейся после уплаты налогов или иных обязательных платежей.

173

В число основных собственных доходов местных бюджетов вхо­дят местные налоги, сборы и штрафы, доходы от имущества, нахо­дящегося в муниципальной собственности, поступления от| сдачи в аренду муниципального имущества, государственная пошлина, по­ступления от приватизации имущества, от местных займов и1 лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и органи­заций, остающаяся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. дополняет виды собственных доходов местных бюджетов. Он относит к ним также:

средства самообложения граждан, под которыми понимаются

разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных

вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообло­

жения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для

всех жителей муниципального образования, за исключением отдель­

ных категорий граждан, численность которых не может превышать

30% общего числа жителей муниципального образования и для кото­

рых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и ис­

пользования таких разовых платежей решаются на местном референ­

думе (сходе граждан) (ст. 56);

доходы от трех видов налогов и сборов — местных, определен­

ных видов региональных и федеральных налогов (в соответствии с

едиными для всех поселений или муниципальных районов нормати­

вов отчислений, установленных соответственно законами субъекта

Федерации или федеральными законами) (ст. 57—59);

безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (фе­

дерального или регионального), включая дотации на выравнивание

бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предос­

тавляемые в соответствии с законом, иные средства бюджетной по­

мощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные бюджет­

ные перечисления;

часть доходов от оказания органами местного самоуправления

и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после

уплаты налогов и сборов;

добровольные пожертвования (ст. 55).

Специфика собственных доходов заключается в том, что эти средства поступают непосредственно в местный бюджет. Конститу­ция РФ наделяет органы местного самоуправления правом самостоя­тельно вводить местные налоги и сборы (ч. 2 ст. 132). Их перечень и ставки установлены федеральным законодательством и в соответст­вии с ним законодательством субъектов Федерации.

Статья 15 НК относит к местным налогам и сборам земельный налог, налог на имущество физических лиц, наследование или даре-

174

нис, местные лицензионные сборы. При этом из системы местных исключены доминирующие источники доходов.

\lo подсчетам специалистов Союза российских городов, уро­вень, собственных налоговых доходов в крупнейших муниципаль­ных образованиях России в связи с введением в действие НК будет снижен с 7 до 4%'. Это означает, что принцип финансовой само­стоятельности не может быть реализован в полном объеме.

К регулирующим относятся доходы, которые поступают в местные бюджеты'в виде процентных отчислений от налогов или других пла­тежей по'нормативам, утверждаемым в установленном порядке на следующий финансовый год для сбалансирования доходов и расхо­дов местного бюджета. В их число входят отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации, финансовые средства, пере­данные органами государственной власти органам местного само­управлений для реализации отдельных государственных полномочий.

Регулирующие доходы передаются бюджетам местным и субъектов Федерации йа срок не менее трех лет в порядке, предусмотренном ст. 52, 58 и 63 БК и ч. 5 ст. 7 Закона о финансовых основах местного само­управления. Размер регулирующих доходов устанавливается (в процен­тах) решением соответствующего органа государственной власти.

Доходная часть местного бюджета должна содержать необходимый объем средств для финансирования минимальных расходов на реше­ние задач местного значения. Не все муниципальные образования се­годня имеют достаточно развитую налогооблагаемую базу, за счет ко­торой можно сформировать полноценную доходную часть бюджета.

В связи с этим согласно ст. 37 Закона об общих принципах орга­низации местного самоуправления 1995 г. федеральные органы госу­дарственной власти, органы государственной власти субъектов Феде­рации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для по­крытия минимально необходимых расходов. Последние устанавли­ваются законами субъектов Федерации на основе нормативов мини­мальной бюджетной обеспеченности.

Федеральный закон, законы субъектов Федерации о местном са­моуправлении, другие нормативные правовые акты, уставы муници­пальных образований устанавливают, что доходная часть минималь­ных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долго­временной основе доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти,

См.: Чернышев М.А. Основные направления государственной политики развития ме­стного самоуправления на современном этапе муниципальных реформ //Местное са­моуправление на рубеже веков: история и современность. — Ростов н/Д, 2000. — С. 7.

175

органы государственной власти субъектов Федерации передают орга­нам местного самоуправления иные доходные источники федераль­ного бюджета и бюджета субъекта Федерации.

Эта важнейшая гарантия со стороны государства создает благо­приятные условия для формирования местных бюджетов на стадии становления муниципального образования, еще не имеющег© хорошо развитого производства, являющегося базовым источником сйедств.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. предусматривает также предоставление местным бюдже­там дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Фе­дерации регионального фонда финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов). Эти дотации предос­тавляются в порядке, установленном Законом об общих принципах организации местного самоуправления ] 995 г. и БК,

Цель предоставления дотаций — выравнивание (исходя,1 из числен­ности жителей поселения, а также бюджетной обеспеченности муни­ципальных районов, городского округов) финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои пол­номочия по решению вопросов местного значения. Размеры дотаций определяются для каждого поселения субъекта Федерации в расчете на одного жителя городского, сельского поселения (ст. 61, 62 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.).

Обеспечение минимальных объемов местных бюджетов предпо­лагает наличие минимальных социальных стандартов, которые служат основой для расчетов минимальных местных бюджетов и получения недостающих средств от государственных органов власти.

Статья 41 Закона об общих принципах организации местного са­моуправления 1995 г. устанавливает, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджет­ные фонды в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законодательством.

Муниципальные внебюджетные фонды являются одним из составных элементов местных финансов и образуются для формирования денеж­ных средств, направляемых на решение задач местного значения.

Внебюджетные фонды формируются из следующих источников:

добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий,

учреждений и организаций;

штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное

использование природных ресурсов и другие нарушения природо­

охранительного законодательства, санитарных норм и правил, пла­

тежей, возмещающих причиненный ущерб — суммы этих штрафов и

платежей используются на проведение природоохранительных и оз­

доровительных мероприятий;

176

• штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного на­следия, памятников природы, другие нарушения соответствующего законодательства по охране этих объектов, а также платежей, ком­пенсирующих причиненный ущерб — суммы этих штрафов и плате­жей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию объектов историко-культурного наследия.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. предусматривает образование в составе расходов бюджета субъекта Федерации фонда муниципального развития в целях предос­тавления местным бюджетам субсидий для долевого финансирова­ния инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований.

Субъекты Федерации осуществляют отбор инвестиционных про­грамм и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются такие субсидии. Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Федерации на очередной финансо­вый год.

В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований из федераль­ного и региональных бюджетов бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь (ст. 62 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.).

Особое внимание в Законе 2003 г. уделено вопросам предостав­ления субвенций местным бюджетам на осуществление органами ме­стного самоуправления отдельных государственных полномочий. Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального и ре­гионального бюджетов на эти цели, определяется федеральным зако­ном о федеральном бюджете и законами субъектов Федерации о бюджете субъекта на очередной финансовый год раздельно по каж­дому из видов передаваемых полномочий.

Эти субвенции предоставляются местным бюджетам из создавае­мого в составе бюджета каждого субъекта Федерации регионального фонда компенсаций. Фонд формируется за счет: а) субвенций из фе­дерального фонда компенсаций на осуществление органами местно­го самоуправления отдельных государственных полномочий, пере­данных им федеральным законом; б) иных доходов бюджета субъекта Федерации в объеме, необходимом для осуществления переданных законами субъекта Федерации полномочий.

Федеральные и региональные субвенции распределяются между всеми субъектами Федерации пропорционально численности насе­ления или потребителей соответствующих бюджетных услуг муници-

177

пального образования с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг, и утверждаются законами субъек­тов Федерации.

Наряду с внебюджетными некоторые органы местного само­управления образуют валютные фонды, состоящие из отчислений от валютной выручки предприятий муниципальной собственности, а также предприятий иных форм собственности по нормативам, уста­навливаемым федеральным законодательством.

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые местным бюд­жетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих рас­ходов в порядке бюджетного регулирования.

Дотации предусматриваются в федеральном и региональных бюд­жетах. Они не имеют целевого назначения и могут использоваться представительным органом по собственному усмотрению. Дотации служат средством сбалансирования местных бюджетов при недоста­точности собственных и регулирующих источников доходов. Так, в Москве за счет дотаций покрываются расходы на развитие метро, соци­альные нужды.

Субвенции — бюджетные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из фе­дерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок. Субвенции предостав­ляются, например, для реализации программ развития социальной инфраструктуры территории, ликвидации последствий стихии.

Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые местному бюд­жету Россией субъектом Федерации на условиях долевого финанси­рования целевых расходов, например совместное финансирование строительства жилищного фонда, дорог.

Заемные средства местных бюджетов — это средства, предна­значенные на покрытие расходов, превышающих минимальный бюд­жет. В случае временных финансовых затруднений в процессе ис­полнения утвержденного бюджета органы местного самоуправления могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюд­жетов, а также выпускать займы, муниципальные ценные бумаги на инвестиционные цели в порядке, установленном органами власти субъектов Федерации.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. определяет, что привлечение заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, осуществляется в порядке, ус­тановленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с "требованиями федеральных законов и иных норматив­ных правовых актов федеральных органов государственной власти.

17Э

В России сегодня наметилась определенная тенденция к ста­новлению и развитию института займа. За 2000—2002 гг. зарегист­рировано 143 выпуска облигаций субъектов Федерации и муници­пальных образований.

Статья 36 Закона об общих принципах организации местного са­моуправления 1995 г. установила, что в доходы местных бюджетов зачисляются также трансфертные платежи, что означает передачу органам местного самоуправления права владения именными цен­ными бумагами (акциями и др.), осуществляемую в основном при помощи передаточной надписи (индоссамента).

Под расходами местного бюджета следует понимать денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления.

Расходы местного бюджета согласно БК делятся на расходы, со­вместно финансируемые из бюджета муниципального образования, бюджета субъекта Федерации и федерального бюджета, а также рас­ходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

К совместным расходам ст. 85 БК относит:

государственную поддержку отраслей промышленности (за ис­

ключением атомной энергетики), строительства и строительной ин­

дустрии, ееяьехого хозяйства, автомобильного и речного транспорта,

связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

обеспечение правоохранительной деятельности и противопо­

жарной безопасности, научно-исследовательских, опытно-конструк­

торских и проектно-изыскательских работ;

социальную защиту населения, охрану окружающей среды, ох­

рану и воспроизводство природных ресурсов и др.

Исключительно из местных бюджетов финансируются:

содержание органов местного самоуправления, т.е. произво­

дится оплата труда депутатов, членов выборных органов местного

самоуправления, выборных должностных лиц, осуществляющих свои

полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих;

формирование муниципальной собственности и управление ею;

организация, содержание и развитие учреждений образования,

здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств

массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципаль^

ной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

содержание  муниципальных органов охраны общественного

порядка;

организация, содержание и развитие муниципального жилищ­

но-коммунального хозяйства;

муниципальное дорожное строительство и содержание дорог

местного значения;

179

•               обеспечение противопожарной безопасности; и др.

Расходная часть местного бюджета согласно ст. 12 Закона о фи­

нансовых основах местного самоуправления включает:

расходы, связанные с решением вопросов местного значения,

установленные федеральным "и региональным законодательством;

расходы, связанные с осуществлением отдельных государст­

венных полномочий, переданных органу местного самоуправления, и

обеспечение их финансовыми ресурсами;

расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по

муниципальным ссудам и займам;

ассигнования на страхование муниципальных служащих, объ­

ектов муниципальной собственности, а также гражданской ответст­

венности и предпринимательского риска;

иные расходы, предусмотренные уставом муниципального об­

разования.

Закон устанавливает открытый перечень статей расходной части местных бюджетов.

Расходы местных бюджетов подразделяются на расходы, вклю­чаемые в бюджет текущих расходов и в бюджет развития.

В бюджет текущих расходов могут быть включены отчисления на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) жилищно-коммунального хозяйства, объектов охраны окружающей среды, образовательных учреждений и т.п.

Помимо этого, в бюджете текущих расходов выделяются защи­щенные статьи, перечень которых определяется ежегодно при утвер­ждении бюджета. К ним относятся, например, заработная плата, пенсии, стипендии, хозяйственные расходы на аренду, охрану, ото­пление, освещение. По этим статьям гарантируется финансирование в полном объеме.

В бюджет развития включаются затраты на финансирование ин­вестиционной деятельности и другие, связанные с расширенным вос­производством.

Расходы должны соответствовать доходам. Принцип сбалансирован­ности бюджета — необходимое условие нормальной бюджетной дея­тельности. Нарушение этого принципа (т.е. превышение расходов над доходами) порождает дефицит бюджета. Дефицит местного бюджета обусловлен расстроенностью экономики и финансов, отсутствием достаточной налогооблагаемой базы.

Для сокращения дефицита устанавливается его предельный раз­мер, в случае превышения которого вводится механизм секвестра, т.е. пропорционального ежемесячного снижения расходов по всем статьям, кроме защищенных. Применяется также привлечение средств путем выпуска муниципальных займов и использования кредитов.

180

Решения по этим вопросам принимают представительные органы местного самоуправления.

В местном бюджете предусмотрена оборотная кассовая налич­ность, образуемая за счет остатков средств по итогам истекшего года, предназначенная для покрытия временных кассовых разрывов.

В условиях неравномерного размещения объектов, составляющих источниковую базу для местного самоуправления, в ряде субъектов Федерации созданы стабилизационные фонды субвенций. Цель таких фондов состоит в обеспечении финансирования защищенных статей местных бюджетов. Создаются они за счет налоговых платежей раз­витых территориальных образований.

Таковы основные элементы, составляющие систему местных фи­нансов.

Бюджетным процессом на уровне местного самоуправления назы­вается деятельность по составлению и рассмотрению проекта мест­ного бюджета, его утверждению и исполнению, а также по контролю над исполнением и утверждению отчета о его исполнении.

Бюджетный процесс строится в соответствии с БК (ст. 9), а также на основании нормативных актов, принимаемых самими органами местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона о фи­нансовых основах местного самоуправления такие нормативные акты вправе принимать только представительные органы местного само­управления.

Участниками бюджетного процесса являются представительные, а также иные органы местного самоуправления. К последним относятся местная администрация (орган общей компетенции), финансовый от­дел или управление, муниципальное казначейство, отраслевые муни­ципальные службы, муниципальная налоговая инспекция. Однако наличие таких органов реально только для крупных муниципальных образований на уровне района или города субъекта Федерации.

Бюджетный процесс разделяется на четыре основные стадии: I) ор­ганизацию работы и составление проекта бюджета; 2) рассмотрение и утверждение бюджета; 3) исполнение бюджета и контроль над его исполнением; 4) утверждение отчета об исполнении бюджета.

Организация работы и составление проекта бюджета начинается с решения о начале работы, которое принимает глава администрации местного самоуправления за шесть месяцев до следующего финансо­вого года. Соответствующим постановлением утверждается план ор­ганизационных мероприятий по разработке проекта бюджета, уста­навливаются сроки и конкретные исполнители по направлениям.

Финансовый орган собирает предложения от всех служб хозяйст­венной и бюджетной сферы, согласовывает их и на основе прогноза экономического и социального развития муниципального образова-

181

ния и его административно-территориальных структур, главных на­правлений бюджетно-финансовой политики и бюджетной класси­фикации составляет проект бюджета по доходам и расходам.

После составления проекта бюджета производится его рассмот­рение и утверждение. Проект бюджета финансовый орган представля­ет администрации местного самоуправления. Последняя согласует его статьи с отраслевыми хозяйственными и бюджетными организа­циями, а затем обсуждает проект на своем заседании.

После этого глава местной администрации составляет бюджетное послание и вместе с проектом бюджета направляет его на рассмотре­ние представительному органу местного самоуправления. На заседа­ние местной администрации приглашаются руководители муници­пальных учреждений, предприятий, организаций.

Весь пакет документов должен предусматривать взаимосвязан­ный механизм, обеспечивающий нормальное функционирование ме­стных финансов.

Руководитель представительного органа организует предвари­тельное рассмотрение и обсуждение пакета: материалы направляются прежде всего депутатам, в комитеты и комиссии представительного органа (если таковые имеются).

На заседания комиссий (комитетов) могут приглашаться руково­дители муниципальных предприятий, учреждений, организаций в целях согласования возникающих вопросов по проекту бюджета. При необходимости в заседаниях участвуют представители местной адми­нистрации. Согласительная комиссия проводит согласительные про­цедуры и принимает окончательное решение.

Доработанный и уточненный проект бюджета рассматривается на сессии представительного органа и утверждается в форме норматив­ного правового акта. Он должен содержать статьи доходов с указани­ем источников, а также расходов в соответствии с ведомственной структурой бюджета муниципального образования, суммы дотаций и субвенций. Расходная часть бюджета утверждается постатейно.

Следующая стадия — исполнение бюджета и контроль над его ис­полнением. Бюджет исполняется по принципу единства кассы, преду­сматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет, а также направление запланированных расходов с единого бюджетного счета.

Местная администрация организует исполнение бюджета в соот­ветствии с бюджетной классификацией на основе росписи бюджет­ных расходов на очередной финансовый год. Роспись составляется финансовым органом, входящим в систему местной администрации, и в течение десяти дней после утверждения бюджета направляется в местную администрацию и его контрольно-счетную палату (если тако­вая имеется). Роспись утверждается руководителем финансового органа.

182

Кроме того, финансовый орган составляет лимиты финансиро­вания конкретных бюджетополучателей на месяц, исходя из бюджет­ных назначений для каждого из них, а также в соответствии с реше­ниями о секвестре (индексации) бюджетных расходов. Уведомления о лимитах должны быть доведены до бюджетополучателя в установ­ленный срок.

Контрольно-счетная палата проводит проверку соответствия рос­писи утвержденному бюджету и направляет свое заключение предста­вительному органу местного самоуправления.

В процессе исполнения бюджета местная администрация (если она наделена такими полномочиями по уставу) вправе вносить изме­нения по доходным и расходным статьям бюджета в пределах утвер­жденных ассигнований. Финансирование бюджетных организаций производится по трем укрупненным статьям (заработная плата, те­кущие расходы, капитальные вложения) на основании смет доходов и расходов с расчетными показателями к ним.

Решения местной администрации в части изменений цен и тари­фов, если эти изменения приводят к увеличению установленного предельного дефицита бюджета, подлежат утверждению представи­тельным органом местного самоуправления.

В ходе исполнения бюджета по предложению местной админист­рации может быть введен секвестр бюджета. Проект решения о сек­вестре выносится на рассмотрение представительного органа, кото­рый и принимает соответствующее решение.

Контроль над исполнением бюджета осуществляется представи­тельным органом местного самоуправления. В этих целях образуется контрольно-счетная палата, что характерно преимущественно для представительных органов городов, районов, где имеются матери­альные возможности для ее содержания.

Местная администрация контролирует исполнение бюджета че­рез свой финансовый орган. Руководитель финансового органа мест­ной администрации в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. назначается на долж­ность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным Правительством РФ. В этот процесс могут включать­ся муниципальные налоговые службы, создание которых предусмот­рено Законом о финансовых основах местного самоуправления.

Согласно Закону об общих принципах организации местного са­моуправления 2003 г. территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогопла­тельщиков по каждому муниципальному образованию и предостав­ляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в

183

бюджет муниципального образования, в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах в порядке, установленном Правительством РФ.

Завершающая стадия — утверждение отчета об исполнении бюд­жета. Отчет об исполнении бюджета составляется на основании данных, представляемых бюджетными учреждениями, предприятиями и организациями в сроки, установленные местной администрацией по единой форме (квартал, полугодие, девять месяцев) и в той же структуре и бюджетной классификации, которая применялась при утверждении бюджета.

После обсуждения отчета на заседании местной администрации (в присутствии всех заинтересованных подразделений) он направля­ется представительному органу местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом или положением о бюджетном процессе.

По итогам рассмотрения отчета принимается нормативный пра­вовой акт. Данные об отчете подлежат опубликованию в средствах массовой информации.

Важнейшим принципом, обеспечивающим оптимальную устой­чивость местных бюджетов на современном этапе, является их взаи­мосвязь с государственным бюджетом, которую принято называть межбюджетными отношениями.

Межбюджетные отношения строятся на принципах бюджетного федерализма, взаимной ответственности, применения единой мето­дологии, учитывающей особенности территории, выравнивания до­ходов местных бюджетов, максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков, компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов (возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти), повышения заинтересованности органа местного самоуправления в увеличении собственных доходов бюджета, законности, гласности.

Принцип бюджетного федерализма означает распределение и за­крепление источников доходов, а также расходов за бюджетом мест­ным, региональным и федеральным в соответствующих пропорциях, равноправие местного бюджета, перераспределение средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов с ин­тересами муниципального образования.

Взаимоотношения по поводу бюджетов осуществляются при их составлении, утверждении и исполнении. В частности, взаимоотно­шение с бюджетам субъекта Федерации строится следующим образом.

Местная администрация представляет в установленные сроки не­обходимые данные для составления консолидированного бюджета субъекта Федерации, совместно с органами государственной власти осуществляет контроль над правильностью расходования средств,

164

предназначенных для реализации межтерриториальных программ и других проектов, выполняемых на основе договоров. Местная адми­нистрация в целях получения средств от государственного бюджета разрабатывает необходимые расчеты для обоснования нормативов отчислений от регулируемых источников доходов в бюджет муници­пального образования, дотаций, субвенций, а также перечень дохо­дов и расходов, подлежащих передаче из бюджета субъекта Федера­ции или федерального бюджета.

Кроме того, местная администрация после утверждения собст­венного бюджета направляет данные по доходам и расходам в испол­нительный орган субъекта Федерации, который обобщает информа­цию по бюджетам муниципальных образований и составляет на ее основе консолидированный бюджет.

Аналогичные действия производятся и по отчету об исполнении местного бюджета.

Вопросы и задания для самоконтроля

Дайте понятие финансово-экономической основы местного само­

управления.

Как складываются местный бюджет и внебюджетные фонды?

Охарактеризуйте порядок формирования и исполнения местных

бюджетов.

Кому принадлежат права собственника в отношении имущества,

входящего в состав муниципальной собственности?

Чем обеспечивается финансово-экономическая самостоятельность

местного самоуправления?

Как отражается в местном бюджете финансирование осуществле­

ния государственных полномочий?

Назовите основные принципы межбюджетных отношений органов

местного самоуправления и органов государственной власти субъ­

ектов Федерации.

166