Глава 1 МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Понятие, предмет, метод отрасли муниципального права. Муници-

пально-правовые отношения, их субъекты

Система и источники муниципального права. Муниципально-пра-

вовые нормы. Место муниципального права в системе права России

Муниципальное право как наука и как учебная дисциплина

1.1. Понятие, предмет, метод отрасли

муниципального права.

Муниципально-правовые отношения,

их субъекты

Муниципальное право понимается как отрасль системы права, как наука и как учебная дисциплина. Они тесно взаимосвязаны, од­нако каждое из них имеет специфическое содержание, свой предмет.

Муниципальное право как отрасль представляет собой совокуп­ность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления, как наука — совокупность научных теорий и знаний о нормах муниципального права, регулирующих общественные отношения, и практике реализации этих норм, как учебная дисциплина — совокупность знаний, включающая наиболее существенные вопросы, связанные с организацией и деятельностью органов местного самоуправления.

Как любая другая отрасль права, муниципальное право имеет свой предмет и метод правового регулирования.

Предметом отрасли муниципального права являются обществен­ные отношения, которые возникают в процессе организации и дея­тельности местного самоуправления в городских, сельских поселени­ях и других муниципальных образованиях.

Местное самоуправление — особый, специфический уровень вла­сти в государстве. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государст­венная власть), а также через органы местного самоуправления (му-

ниципальная власть). Кроме того, народ реализует свою власть непо­средственно через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Одна из особенностей муниципальной власти состоит в том, что именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее эффективно. Свое­образие местного самоуправления обусловлено также тем, что его ор­ганы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Кон­ституции РФ), однако могут наделяться отдельными государствен­ными полномочиями.

Особенности организации и осуществления местного самоуправ­ления обусловлены спецификой муниципальных отношений, состав­ляющих предмет муниципального права.

Отличительные признаки муниципальных отношений:

локально-территориальный характер — эти отношения возника­

ют в основном на местном (муниципальном) уровне в процессе осу­

ществления самоуправления населением городских, сельских посе­

лений и других муниципальных образований, территории которых

устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Фе­

дерации с учетом исторических и иных местных традиций;

комплексный характер — предмет муниципального права охва­

тывает различные по содержанию и характеру общественные отноше­

ния: организационные, управленческие, имущественные, финансовые

и др. Нормы муниципального права, регулирующие на местном уров­

не эти отношения, составляют одновременно нормы гражданского,

финансового, земельного и других отраслей права. Однако всех их

объединяет то, что они возникают в процессе решения населением

муниципальных образований вопросов местного значения непосред­

ственно или через органы местного самоуправления;

субъекты — это либо население муниципального образования,

которое непосредственно (путем референдума, выборов, других форм

прямого волеизъявления) решает вопросы местного значения, либо

орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенное

полномочиями по решению этих вопросов.

Каждая отрасль права имеет свой специфический метод правово­го регулирования. Метод правового регулирования — это совокупность юридических средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование качественно однородных общественных отношений.

Под методом правового регулирования отрасли муниципального права следует понимать совокупность юридических приемов, спосо­бов, средств воздействия муниципальных норм на возникающие в этой сфере отношения.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как обязывание. доз-

8

воление, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования. В зависимости от преобладания того или иного пра­вового приема различают два основных метода правового регулиро­вания — императивный и диспозитивный.

Императивный метод характеризуется преобладанием властных предписаний (запреты, обязывания, наказания) юридического воздей­ствия на общественные отношения. Он предполагает такое правовое положение субъектов, которое построено на субординации и прямом подчинении. Так, руководители структурных подразделений админи­страции муниципального образования подчиняются его главе. Эта субординация закреплена в уставе муниципального образования.

Для диспозитивного метода характерно дозволение, предоставляю­щее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, основанное на их равноправии и координации. Основа­нием для возникновения правоотношений при этом обычно высту­пает договор. Субъекты муниципальных образований в пределах сво­их полномочий могут заключать между собой различные договоры по вопросам их жизнедеятельности.

Кроме императивного и диспозитивного методов правового регу­лирования, используются методы гарантий и рекомендаций.

Гарантии — средства и условия, обеспечивающие соблюдение прав местного самоуправления. Метод гарантий широко применяется в правовом регулировании местного самоуправления. Так, федераль­ные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нор­мы муниципального права, не могут ограничивать права местного самоуправления, гарантированные Конституцией РФ и Федераль­ным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — Закон об общих принципах организации местного само­управления 1995 г.).

Гарантии содержатся, в частности, в ч. 3 ст. 17 Закона, в которой закреплено, что образование органов местного самоуправления и на­значение его должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Кроме того, в ч. 1 ст. 37 установлено, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обес­печивают муниципальным образованиям минимальные местные бюд­жеты путем закрепления доходных источников для покрытия мини­мально необходимых расходов местных бюджетов.

Рекомендации — советы по осуществлению конкретного жела­тельного для общества и государства поведения. Применение метода

См.: СЗ РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.

9

рекомендаций обусловлено прежде всего тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного само­управления в пределах его полномочий (ст. 12). Рекомендации в ад­рес органов местного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Федерации.

Таким образом, в муниципальном праве используется совокуп­ность норм правового регулирования. Это обусловлено комплексным характером муниципальных отношений, затрагивающих сферы и пуб­личного, и частного права.

Муниципальное право — это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регу­лирующих общественные отношения, возникающие в процессе ор­ганизации и деятельности местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения — регулируемые нормами му­ниципального права общественные отношения, возникающие в про­цессе организации и деятельности местного самоуправления в город­ских, сельских поселениях и на других территориях с учетом истори­ческих и местных традиций.

Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания мож­но разделить на три группы. В первую входят отношения, связанные с образованием, объединением муниципальных образований, установ­лением и изменением их границ, утверждением собственной симво­лики, определением структуры и наименования, формированием, а также с контролем над их деятельностью, установлением меры ответ­ственности.

Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения (например, вопросы управления муниципальной собственностью, формирования, утвер­ждения и исполнения местного бюджета, планировки и застройки территорий, содержания дорог местного значения, организации и развития муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры).

Третью группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправления конкретными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, определяет условия и порядок контроля их осуществления.

Муииципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов (участников) и по другим основаниям. Субъекты правоотношений — это индивиды и организации, которые в соответствии с нормами права являются носителями субъектных прав и юридических обязанностей.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

муниципальные образования;

население муниципальных образований;

собрание (сход) граждан;

органы местного самоуправления;

граждане;

депутаты представительных органов местного самоуправления;

члены других выборных органов местного самоуправления;

должностные лица местного самоуправления;

органы территориального общественного самоуправления;

ассоциации и союзы муниципальных образований;

государственные органы;

общественные объединения; предприятия, учреждения, орга­

низации.

Субъекты муниципально-правовых отношений условно состав­ляют три группы.

К первой группе Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. относит особый субъект — муниципальное образование, определяя его как городское, сельское поселение, не­сколько поселений, объединенных общей территорией, часть посе­ления, иную населенную территорию, в пределах которых осуществ­ляется местное самоуправление, имеются муниципальная собствен­ность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собст­венности. Согласно ст. 124 Гражданского кодекса РФ (ГК) муници­пальные образования не являются юридическими лицами, однако выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодатель­ством, наравне с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, регламентирующие участие юридиче­ских лиц в имущественных отношениях.

Особый правовой статус муниципальных образований проявля­ется и в том, что именно к их ведению закон относит вопросы мест­ного значения, а также отдельные государственные полномочия, ко­торыми могут наделяться органы местного самоуправления. В сово­купности они составляют предметы ведения местного самоуправления.

Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-пра­вовых отношений принадлежит право создавать объединения в фор-

ме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов. В соот­ветствии со ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. для организации взаимодействия органов ме­стного самоуправления, выражения и защиты общих интересов му­ниципальных образований в каждом субъекте Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Федерации.

В целях организации взаимодействия муниципальных образова­ний, советов муниципальных образований субъектов Федерации, вы­ражения и защиты общих интересов муниципальных образований, в том числе представления своих интересов в федеральных органах го­сударственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований России с международными организациями и иностран­ными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть обра­зованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами пред­ставительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и согла­шения. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полно­мочиями органов местного самоуправления.

Муниципальные образования в соответствии с федеральным за­конодательством и геральдическими правилами вправе устанавли­вать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Права и обязанности муниципальных образований реализуются через соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной правовыми актами, либо населением муниципального образования непосредственно.

Ко второй группе относятся субъекты, наделенные правом при­нимать решения (участвовать в их принятии) по вопросам местного значения. Это прежде всего население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного решения населением вопросов местного значения закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Население избирает свой представительный орган, должностных лиц, определяет структуру органов местного самоуправления, решает иные вопросы местного значения. Непосредственно населением мо­жет быть принят устав муниципального образования, выражено недо-

верие выборным органам местного самоуправления. С учетом мнения населения решаются вопросы об образовании, объединении, о преоб­разовании или упразднении муниципального образования, об уста­новлении или изменении его территории. Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворче­скую инициативу в вопросах местного значения.

Некоторые вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан (например, вопрос о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования различных программ местного значения).

В отдельных поселениях, где отсутствует представительный орган местного самоуправления, собрание (сход) граждан может осуществ­лять его полномочия. В этом случае в собрании (сходе) вправе участ­вовать все дееспособные жители муниципального образования. Кро­ме того, собрание (сход) может создаваться по инициативе граждан на части территории муниципального образования (собрания жите­лей дома, улицы, микрорайона и т.п.) для решения соответствующих вопросов.

Субъектами мунииипально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним отно­сятся орган, представляющий интересы населения и принимающий от его имени решения, а также выборное должностное лицо, наде­ленное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут предусматриваться должности главы муниципаль­ного образования и иных выборных лиц местного самоуправления, которые наделяются собственной компетенцией.

Полномочия депутата представительного органа местного само­управления определяются его статусом. Он обладает правом пред­ставлять интересы населения и принимать от его имени соответст­вующие решения. Депутат участвует в принятии решений об утвер­ждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполне­нии, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции пред­ставительного органа.

Члены других выборных органов местного самоуправления уча­ствуют в решении вопросов местного значения, отнесенных к веде­нию этого выборного органа.

Полномочия депутата или члена выборного органа начинаются со дня его избрания и прекращаются с начала работы выборного ор­гана местного самоуправления нового состава.

Помимо представительных органов и выборных должностных лиц, в уставе предусматриваются иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные соответствующими полномочиями. Выборные и другие органы местного самоуправления управляют му­ниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным во­просам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального об­разования, являются юридическими лицами.

В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 1995 г. граждане имеют равные права на местное самоуправление как непосредственно, так и через своих представителей, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, от­ношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Граждане имеют также равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредст­венно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Им гарантируется возможность получения и другой полной и достовер­ной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Реализация наиболее важных прав граждан — субъектов муници-пально-правовых отношений — связывается с достижением опреде­ленного возраста. Например, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избран­ными в эти органы — по достижении возраста, установленного зако­нами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Фе­дерации. Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации»1 предусматривает, что ми­нимальный возраст кандидата не может быть меньше 21 года.

Ограничения же пассивного избирательного права, связанного с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Уста­новление федеральным законом или законом субъекта Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории муниципального образова­ния в качестве основания для приобретения пассивного избиратель­ного права не допускается.

К третьей группе относятся субъекты, содействующие осуществ­лению местного самоуправления, а именно:

См.: СЗРФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.

органы территориального общественного самоуправления;

ассоциации и союзы муниципальных образований;

государственные органы;

общественные объединения;

предприятия, учреждения, организации.

Органы территориального общественного самоуправления, соз­даваемые гражданами по месту жительства на части территории му­ниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют собственные инициати­вы в вопросах местного значения.

В соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Эти органы участвуют в организа­ции акций милосердия и благотворительности, общественного кон­троля над использованием муниципальной собственности, работы с детьми и подростками по месту жительства и т.п.

Для эффективного осуществления территориального обществен­ного самоуправления, координации деятельности его органов созда­ются городские, районные, сельские и другие ассоциации (объеди­нения) органов территориального общественного самоуправления (советы, комитеты), а также ассоциации (объединения) уполномо­ченных выборных лиц (советы старост).

Объединения в форме ассоциаций и союзов муниципальных об­разований (например, Союз малых городов России) создаются в це­лях координации деятельности, более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований. Однако им не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они ре­гистрируются в порядке, установленном законодательством для неком­мерческих организаций.

Государственные органы работают в тесном контакте с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая поддерж­ку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, ор­ганизационные, финансово-экономические условия для становления и развития местного самоуправления, содействуют населению в осу­ществлении права на местное самоуправление.

Они обязаны рассматривать обращения органов местного само­управления и их должностных лиц, взаимодействовать с органами местного самоуправления, другими субъектами муниципально-пра-вовых отношении, осуществляя контроль над соблюдением законно­сти в их деятельности, а также над реализацией отдельных государст­венных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Ряд предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, находится в муниципала

ной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают уставы, назначают и увольня­ют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности.

Взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организа­циями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления вправе коор­динировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Общественные объединения в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают собственные права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местно­го самоуправления.

Согласно ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1 вопросы, затрагивающие интере­сы общественных объединений в предусмотренных законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответст­вующих общественных объединений или по согласованию с ними.

В законодательстве о местном самоуправлении ничего не гово­рится об участии в осуществлении местного самоуправления ино­странных граждан и лиц без гражданства, проживающих на террито­рии муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии со ст. 62 Конституции РФ поль­зуются правами и имеют обязанности наравне с российскими граж­данами, кроме случаев, установленных федеральным законодатель­ством или международным договором России.

Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории муниципального образования, взаимодействуют с орга­нами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим их пра­ва и интересы.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. обязывает органы и должностных лиц местного само­управления обеспечить каждому возможность ознакомления с докумен­тами и материалами, непосредственно затрагивающими права и сво­боды человека и гражданина.

В некоторых зарубежных странах лица, не являющиеся гражда­нами данного государства, допускаются к участию в выборах муни­ципальных органов. Обычно это право предоставляется по истечении установленного срока проживания в стране. Закон об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме до-

См.: СЗРФ. - 1995.-№21.-Ст. 1930.

пускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального об­разования, в муниципальных выборах и местном референдуме в соот­ветствии с международными договорами России.

1.2. Система и источники муниципального права.

Муниципально-правовые нормы.

Место муниципального права

в системе права России

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в ко­торой выделяются правовые институты. Последние представляют собой совокупность норм муниципального права, регулирующих определен­ный вид (группу) общественных отношений, входящих в его предмет.

Система муниципального права основывается на логическом, по­следовательном разделении норм и их объединении в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления. Она отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регу­лирования вопросов местного самоуправления как целостного соци­ального явления.

Система муниципального права имеет объективную основу: ее по­строение обусловлено не только структурой Закона об общих прин­ципах организации местного самоуправления 1995 г., но и потребно­стями практики развития местного самоуправления. Она оказывает влияние на формирование институтов муниципального права, помо­гает определить их роль в осуществлении местного самоуправления.

Таким образом, под системой муниципального права понимается объединение муништально-правовых норм в муниципально-право­вые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципаль­ных отношений.

Эта система включает следующие структурные группы:

местное самоуправление в системе народовластия;

основы деятельности местного самоуправления (правовая, ор­

ганизационная, территориальная и финансово-экономическая);

предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

гарантии местного самоуправления;

ответственность органов и должностных лиц местного само­

управления.

Муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение ме­стного самоуправления в системе народовластия, определяет его роль

17

в развитии демократических начал в управлении обществом и госу­дарством. К этой группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких, как местное самоуправление, му­ниципальное образование, вопросы местного значения, местный ре­ферендум, органы местного самоуправления, должностное лицо ме­стного самоуправления и др.

В эту же группу входят нормы, закрепляющие основные принци­пы и функции местного самоуправления. Последнее как форма орга­низации власти на местном уровне характеризуется взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демо­кратии. Нормы муниципального права этой группы закрепляют фор­мы непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительной демократии в системе ме­стного самоуправления, другие элементы данной системы.

Нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправ­ления (правовую, территориальную, организационную и финансово-экономическую), определяют порядок создания, объединения, преоб­разования или упразднения муниципальных образований, установ­ления и изменения их границ и наименований, а также принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и по­рядок осуществления муниципальной службы, статус муниципального служащего.

Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправле­ния является финансово-экономическая основа деятельности насе­ления муниципальных образований. Нормы муниципального права устанавливают порядок формирования муниципальной собственно­сти, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоя­тельности местного самоуправления.

Предмет ведения и полномочия местного самоуправления (а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления) определяет компетенцию органов местного самоуправления, регулирует отношения, которые возникают в процессе реализации их полномочий в различных сферах общест­венной жизни.

Гарантии местного самоуправления обеспечивают организацион­ную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы его защиты.

Нормы, устанавливающие ответственность органов и должност­ных лиц местного самоуправления, определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного само­управления перед населением муниципального образования, государ­ством, а также перед физическими и юридическими лицами.

18

Источниками муниципального права являются нормативные право­вые акты, регулирующие мушшипально-правовые отношения.

С учетом различных уровней такого регулирования (международ­ный, федеральный, региональный, местный) можно выделить сле­дующие группы источников муниципального права:

общепризнанные принципы и нормы международного права и

международные договоры России;

нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном

уровне;

нормативные акты, принимаемые органами государственной

власти субъектов Федерации;

нормативные правовые акты, принимаемые путем прямого во­

леизъявления населения муниципального образования, органами и

должностными лицами местного самоуправления.

К источникам муниципального права относятся общепризнан­ные принципы и нормы международного права и международные до­говоры России по вопросам организации местного самоуправления (ст. 15 Конституции РФ).

Важнейшим международно-правовым актом по вопросам мест­ного самоуправления является Европейская хартия местного само­управления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.1 (Россия является членом Совета Европы с 28 февраля 1996 г.) Европейская хартия ратифицирована Государственной Думой 20 марта 1998 г. и всту­пила в силу на территории России с 1 сентября 1998 г. Хартия уста-нашшвает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав мест­ного самоуправления.

К нормативным правовым актам в области местного самоуправ­ления, принимаемым на федеральном уровне, относятся:

Конституция РФ — главный источник муниципального права,

в которой содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и

принципы организации местного самоуправления, гарантии прав ме­

стного самоуправления;

Закон об общих принципах организации местного самоуправ­

ления 1995 г. и федеральные законы от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­

сийской Федерации» (вступает в силу с 1 января 2006 г.; далее — Закон

об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.),

от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного

самоуправления в Российской Федерации"2, от 8 января 1998 г. «Об

' См.: СЗРФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466. 1 См-; СЗ РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464.

19

основах муниципальной службы в Российской Федерации»1, от 26 но­ября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав гра­ждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»2 и др.;

указы и распоряжения Президента РФ (например, Указ «О Кон­

грессе муниципальных образований Российской Федерации»);

постановления и распоряжения Правительства РФ, норматив­

ные акты федеральных органов исполнительной власти (например,

постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о

продаже государственного или муниципального имущества на аук­

ционе»3);

постановления палат Федерального Собрания РФ, решения

Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления

(например, постановление «По делу о проверке конституционности

п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Закона об общих принципах организации ме­

стного самоуправления 1995 г.).

К нормативным актам, принимаемым органами государственной власти субъектов Федерации, относятся: конституции республик, ус­тавы, законы субъектов Федерации по вопросам местного само­управления, акты президентов республик, глав администраций дру­гих субъектов Федерации, постановления законодательных (предста­вительных) органов государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Нормативные правовые акты, принимаемые путем прямого воле­изъявления населения муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления, — это уставы му­ниципального образования, решения представительных органов, по­становления и распоряжения должностных лиц, приказы руководи­телей структурных подразделений исполнительных органов местного самоуправления.

Особое место среди источников муниципального права занимают договоры нормативного содержания, которые могут заключать между собой муниципальные образования (например, когда одно из них на­ходится в границах территории другого).

Источники муниципального права можно также классифициро­вать и по другим основаниям, например:

•               по юридической силе, которая зависит от вида акта, его места в

системе правовых актов (законы и подзаконные акты);

}См. !См.

jCm.

СЗРФ.- 1998.-№2. -Ст. 224. СЗ РФ. - 1996: - № 49. - Ст. 5497. СЗ РФ. - 2002. - № 33. - Ст. 3229.

20

по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих

источниках затрагиваются (акты, касающиеся управления муниципаль­

ной собственностью, местными финансами, определяющие порядок

принятия и изменения уставов муниципальных образований, и т.д.);

по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает

население муниципального образования, и акты, которые принима­

ют органы местного самоуправления; акты органов государственной

власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципаль­

ных образований).

Государство регулирует общественные отношения посредством их закрепления в правовых нормах. Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами. Для них характерны такие призна­ки норм иных правовых отраслей, как общеобязательность, установ­ление государством, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, зашита от нарушений принудительными средствами, формальная определенность, волевой характер и т.д.

Вместе с тем муниципально-правовым нормам присущ и ряд спе­цифических особенностей. Во-первых, некоторые из них одновремен­но выступают в качестве норм других отраслей права (это определяет комплексный характер муниципального права как отрасли права); во-вторых, значительная часть муниципально-правовых норм содер­жится в нормативных актах органов местного самоуправления, а значит, не является государственно-правовой; в-третьих, не все отношения, возникающие в сфере организации и деятельности местного само­управления, являются предметом правового регулирования (порядок проведения сходов граждан, деятельность органов территориального общественного самоуправления).

Нормы муниципального права можно классифицировать по сле­дующим основаниям: по объекту правового регулирования, характе­ру содержащихся в них предписаний, методам правового регулиро­вания, юридической силе, территории действия.

По объекту правового регулирования (по кругу регулируемых отно­шений) нормы бывают закрепляющие, т.е. закрепляют:

местное самоуправление в системе народовластия (понятие,

принципы, функции);

основы деятельности местного самоуправления (правовая, тер­

риториальная, организационная, финансово-экономическая);

предметы ведения и полномочия;

гарантии местного самоуправления;

ответственность органов местного самоуправления и его долж­

ностных лиц.

По характеру содержащихся предписаний нормы делятся на:

21

управомочивающие — предоставляют права на совершение оп­

ределенных действий (например, определяют предметы ведения ме­

стного самоуправления);

обязывающие — содержат указание на обязательное исполнение

определенных требований (например, обеспечение каждому возмож­

ности ознакомиться с документами и материалами, непосредственно

затрагивающими права и свободы человека и гражданина). Устанавли­

вают также обязанности государственных органов по отношению к

муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципаль­

ного права;

запрещающие — не допускают каких-либо действий. Эти нор­

мы-запреты обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав

местного самоуправления (например, запрещается ограничение прав

местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, феде­

ральными законами).

Классификация по методам правового регулирования:

императивные — включают властные предписания (например,

устанавливают порядок вступления в силу нормативных правовых

актов органов и должностных лиц местного самоуправления, кото­

рые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина),

требующие их официального опубликования (обнародования);

диспозитивные — содержат свободу усмотрения (например,

устанавливают порядок рассмотрения и решения законодательным

(представительным) органом государственной власти субъекта Феде­

рации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа

местного самоуправления, выборного должностного лица местного

самоуправления — ст. 49 Закона об общих принципах организации

местного самоуправления 1995 г.);

поощрительные — стимулируют социально полезное поведение;

рекомендательные — предлагают наиболее приемлемый для го­

сударства и общества вариант поведения.

По юридической силе нормы могут содержатся либо в законах (в том числе в Конституции РФ), либо в подзаконных актах. Нормы по территории действия:

федеральные, действующие на всей территории России;

субъектов Федерации, действие которых ограничивается тер­

риторией конкретного субъекта Федерации;

местные, действующие в пределах отдельного муниципального

образования.

Нормы муниципального права могут также подразделяться на:

материально-правовые — закрепляют полномочия органов и долж­

ностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граж­

дан, других субъектов муниципального права;

процессуальные — определяют порядок (процедуру) выборов и

деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия

решений непосредственно населением муниципальных образований,

22

процедуру реализации права граждан на правотворческую инициати­ву в вопросах местного значения и т.д.

Классификация норм может осуществляться и по другим основа­ниям и критериям (рис. 1.1).

Классификация источников муниципального права