Охрана общественного порядка

деятельность по решению вопросов охраны общественного порядка

Экологическая

участие в решении вопросов природополь­зования и прироохраны

Рис. 6.1. Функции местного самоуправления

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что весь народ на всей территории страны имеет право на местное самоуправ­ление в различных формах. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого во­леизъявления через выборные и иные органы местного самоуправле­ния (ч. 2 ст. 130).

187

Конституция РФ содержит открытый перечень форм непосредст­венной демократии при осуществлении местного самоуправления, называет важнейшие из них. Закон об общих принципах организа­ции местного самоуправления 1995 г. предусматривает собрание (сход) граждан (ст. 24), право граждан на правотворческую инициа­тиву (ст. 25), право граждан на индивидуальные и коллективные об­ращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 26), право граждан на территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 27). При этом возмож­на замена собраниями (сходами) граждан представительных органов местного самоуправления (ч. 6 ст. 15).

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. такие формы непосредственной демократии, как собра­ние (сход), вывел в отдельные статьи (сход граждан — ст. 25, собра­ние граждан — ст. 29). Закон расширил формы непосредственной демократии, предусмотрев: публичные слушания (ст. 28), конферен­цию граждан или собрание делегатов (ст. 30), опрос граждан (ст. 31).

Законодательство субъектов Федерации в области местного само­управления содержит конкретный механизм реализации форм непо­средственной демократии при осуществлении самоуправления граж­данами. Однако в нем, а также в уставах муниципальных образований не дается исчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления граждан (этот перечень является открытым).

Органы местного самоуправления составляют ядро организаци­онной основы местного самоуправления. В соответствии с Консти­туцией РФ народ осуществляет свою власть в системе местного са­моуправления как непосредственно, так и через органы местного са­моуправления (ст. 3). В ст. 3 конкретно не сказано, какие это органы. Данное положение находит свое развитие в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, где органы местного самоуправления подразделены на выборные и другие. Это означает, что выборные органы местного самоуправле­ния должны формироваться в обязательном порядке, причем только путем прямого волеизъявления жителей соответствующего муници­пального образования.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местно­го самоуправления определяется гражданами самостоятельно. Другие органы местного самоуправления Конституция РФ не называет. Та­кое право предоставлено федеральным органам государственной вла­сти, органам государственной власти субъектов Федерации и самим муниципальным образованиям без указания таковых.

Нормы Конституции РФ называют выборными и другие органы, которые могут и должны получить развитие в иных нормативных

188

правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на федеральном уровне. Закон об общих принципах организации местного само­управления 1995 г. содержит специальную главу, которая называется «Органы местного самоуправления и должностные лица». Исходя из ст. 14 этого Закона к органам местного самоуправления относятся выборные и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Еще большее развитие получили конституционные нормы в за­конах о местном самоуправлении субъектов Федерации. Большинст­во этих законов предусматривает создание представительных органов местного самоуправления, а также формирование такого института в системе местного самоуправления, как глава муниципального обра­зования, староста и т.д.

Наименования представительных органов местного самоуправ­ления не имеют единообразия. В городах это городские думы, в рай­онах, улусах, аймаках, волостях, сельсоветах и иных муниципальных образованиях — собрания представителей, собрания депутатов, хура­лы, советы депутатов, муниципальные собрания, комитеты само­управления, волостные управления и др.

Среди иных органов местного самоуправления наиболее распро­странены такие названия, как администрация, мэрия, муниципали­тет, управа, исполнительный комитет.

Наименование должностных лиц в большей мере соответствует названиям самих органов. В законодательстве используются такие наименования должностных лиц, как глава муниципального образо­вания, глава муниципалитета, председатель собрания, глава админи­страции, мэр, глава управы, староста. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление строится в соответствии с исторически­ми и национальными особенностями.

Реализация функций (основных направлений деятельности) ор­ганами местного самоуправления осуществляется двумя способами: правовым и организационным.

Правовой способ включает процесс подготовки и принятия ре­шений, организационный предполагает использование структуры органов и их возможностей для выполнения принятых решений и доведения результатов до жителей муниципального образования.

Все функции, возложенные на эти органы законами, уставами муниципальных образований, осущестачяются ими самостоятельно, в пределах предоставленных полномочий, без вмешательства госу­дарственных органов (ст. 12 Конституции РФ). Кроме того, в ст. 12 содержится положение, в соответствии с которым эти органы не вхо­дят в систему органов государственной власти.

В своей деятельности органы местного самоуправления руково­дствуются принципами взаимодействия с другими субъектами пра-

189

boothошении, складывающихся в системе местного самоуправления, например с государственными органами. Федеральные и региональ­ные законы, уставы муниципальных образований имеют специаль­ные статьи и нормы о взаимодействии органов местного самоуправ­ления с государственными органами.

Такое взаимодействие закреплено не только в законах и уставах, но и проявляется в практической деятельности органов местного са­моуправления. Это означает, что и органы местного самоуправления, и государственные органы реализуют сходные функции.

6.2. Формы непосредственной демократии

и другие формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления

Местный референдум. Конституция РФ ставит на первое место среди всех остальных форм осуществления местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 130 референдум, равно как и выборы, есть форма прямого волеизъявления граждан, при помощи которого могут быть решены вопросы местного значения. Впервые в нашей стране термин «местный референдум» как элемент системы местного самоуправле­ния получил законодательное закрепление в ст. 2 Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», а затем в ст. 2 Закона РСФСР «О местном самоуправлении».

Референдум (от лат. referendum) — это прямое волеизъявление граждан, осуществляемое путем голосования по различным важней­шим вопросам общественной жизни. По своему масштабу референ­думы бывают всенародные, которые охватывают территорию всей страны, и локальные, имеющие распространение на определенной территории.

Признаки местного референдума:

непосредственное осуществление населением муниципальных

образований прямого волеизъявления путем голосования;

участие в референдуме населения, проживающего только на

территории муниципального образования;

локальность территории, на которой проводится местный ре­

ферендум;

решение или обсуждение на местных референдумах важных

вопросов местного значения.

Таким образом, местный референдум— это осуществляемое пу­тем голосования прямое волеизъявление населения, проживающего в границах муниципального образования, по решению или обсужде­нию важных вопросов местного значения, отнесенных к компетен­ции местного самоуправления федеральным законодательством.

190

Решение о проведении местного референдума принимается пред­ставительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию (по инициативе) населения в соот­ветствии с уставом муниципального образования. Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. содержит также среди инициаторов проведения местного референдума избира­тельные объединения, иные общественные объединения, уставы ко­торых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные феде­ральным законом.

Закон 2003 г. уточняет, что инициатива проведения референдума в муниципальном образовании выдвигается совместно представи­тельным органом местного самоуправления и главой местной адми­нистрации. Такая инициатива оформляется правовыми актами пред­ставительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Условием назначения местного референдума по инициативе гра­ждан, избирательных объединений, общественных объединений яв­ляется сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5% числа участников референ­дума, зарегистрированных на территории муниципального образова­ния в соответствии с федеральным законом.

При соблюдении всех требований закона представительный орган муниципального образования обязан назначить референдум в тече­ние 30 дней со дня поступления в представительный орган докумен­тов о выдвижении инициативы его проведения.

В случае, если в установленные сроки референдум не был назна­чен представительным органом, он назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципаль­ного образования, органов государственной власти субъекта Федерации или прокурора.

В случае назначения судом местного референдума он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а его обес­печение осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.

В местном референдуме вправе участвовать все граждане, прожи­вающие на территории муниципального образования и обладающие избирательным правом. Их участие является непосредственным и осуществляется на добровольной основе. Порядок назначения и про­ведения местного референдума определяется законом субъекта Фе­дерации и устанавливается уставом муниципального образования.

Правовую основу проведения местного референдума составляют Конституция РФ, Законы об общих принципах организации местного

191

самоуправления 1995 г. и 2003 г., об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме, другие федеральные за­коны, конституции, уставы, законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований.

Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на уча­стие в референдуме определяет основные гарантии реализации граж­данами конституционного права на участие в местном референдуме. Это прежде всего правовое, организационное, информационное и иное обеспечение избирательных прав и права на участие в референ­думе граждан России.

Закон также закрепляет принципы проведения референдума. Это всеобщее, равное и прямое волеизъявление при тайном голосовании, свободное и добровольное участие независимо от пола, расы, нацио­нальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Гражданин России, достигший 18 лет, вправе голосовать на ре­ферендуме, участвовать в предусмотренных законом действиях по его подготовке. Не имеют права участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

На местный референдум выносятся вопросы, находящиеся в ве­дении местного самоуправления. Конкретные вопросы, выносимые на местный референдум, определяются в законах субъектов Федера­ции о местном референдуме.

В ст. 13 Закона об основных гарантиях избирательных прав и пра­ва на участие в референдуме перечислены следующие вопросы, кото­рые не могут быть вынесены на местный референдум:

досрочное прекращение или продление срока полномочий, при­

остановление осуществления полномочий органов местного само­

управления, а также проведение досрочных выборов органов местно­

го самоуправления либо их отсрочка;

формирование состава органов местного самоуправления, пер­

сонального состава органов местного самоуправления;

избрание, утверждение, назначение либо дача согласия на на­

значение на должность или на освобождение от должности депутатов

и должностных лиц;

принятие или изменение местного бюджета, исполнение и из­

менение финансовых обязательств муниципального образования;

принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоро­

вья и безопасности населения.

На местный референдум не могут также выноситься вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образо­вания.

192

Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны огра­ничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Они должны быть сформулированы так, чтобы на них можно было дать однозначный ответ. Кроме того, эти вопросы не должны противоречить ни федеральному, ни региональному законодательст­ву. Не допускается установление ограничений для вопросов, выно­симых на местный референдум, за исключением вышеуказанных.

В ст. 14 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме названы обстоятельства, исключаю­щие проведение местного референдума. Местный референдум, в ча­стности, не проводится в условиях военного или чрезвычайного по­ложения, введенного на территории России либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или части этой тер­ритории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Законом субъекта Федерации, уставом муниципального образо­вания может быть установлен срок, в течение которого повторный местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Этот срок не должен превышать двух лет со дня офи­циального опубликования результатов референдума.

В ст. 15, 33 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме установлен общий порядок реализа­ции инициативы проведения местного референдума гражданами, имеющими право на участие в референдуме.

Каждый гражданин или группа граждан могут образовать ини­циативную группу по проведению местного референдума численно­стью не менее десяти человек. В случае выдвижения инициативы проведения местного референдума общественным объединением, за­регистрированным в органе юстиции того же или более высокого уровня, руководящий орган такого общественного объединения вы­ступает в качестве инициативной группы по его проведению незави­симо от своей численности.

Инициативная группа обращается в избирательную комиссию, которая действует в качестве комиссии по референдуму, с ходатайст­вом о регистрации. Если такой комиссии нет, эти функции до ее формирования выполняет представительный орган местного само­управления, при отсутствии последнего — избирательная комиссия субъекта Федерации.

Комиссия обязана проверить соответствие вопроса, предлагаемо­го для вынесения на местный референдум, установленным требова­ниям. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы.

1М1ЯНВ,,М™,«  193

В случае признания вопроса, выносимого на референдум, отве­чающим установленным требованиям, комиссия по референдуму ре­гистрирует инициативную группу, выдает ей регистрационное свиде­тельство, а также сообщает об этом средствам массовой информации.

В случае признания вопроса, выносимого на референдум, не от­вечающим установленным требованиям, комиссия отказывает в ре­гистрации инициативной группы и выдает решение с указанием ос­нования для отказа, которым может быть только нарушение инициа­тивной группой Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции, устава, законов субъек­та Федерации, устава муниципального образования. Отказ в регист­рации может быть обжалован в суд.

С момента получения регистрационного свидетельства инициа­тивная группа вправе организовать сбор подписей граждан в под­держку инициативы проведения референдума. Подписи собираются в порядке и количестве, определенном законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования. Максимальное количество подписей не может превышать 5% числа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Период сбора подписей должен со­ставлять не менее 20 дней.

По окончании сбора подписей подписные листы и итоговый про­токол инициативной группы передаются в комиссию по референдуму.

Если сбор подписей был проведен в соответствии с установлен­ными требованиями, комиссия в течение 15 дней принимает соответ­ствующее постановление и направляет его копию в представитель­ный орган местного самоуправления для назначения референдума. Местный референдум назначается только на календарный выходной день. Не допускается назначение на праздничный день. Решение о проведении местного референдума должно быть официально опуб­ликовано не позднее чем через шесть дней со дня его принятия и не менее чем за 45 дней до дня голосования.

Процесс подготовки местного референдума представляет собой совокупность следующих этапов (стадий):

формирование комиссий референдума;

составление списков участников референдума;

образование участков референдума;

агитацию при проведении референдума;

финансирование референдума;

организацию голосования;

подсчет голосов участников референдума;

установление результатов референдума и их опубликование.

Подготовку и проведение местного референдума, защиту права

граждан на участие в нем осуществляют муниципальные (территори-

194

альные) и участковые комиссии по референдуму, которые в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и местного самоуправления.

Решения муниципальной комиссии по референдуму, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для участковых комиссий ре­ферендума, органов местного самоуправления, общественных объеди­нений, организаций, должностных лиц и участников референдума.

Полномочия, порядок формирования и деятельности комиссий референдума устанавливаются Законом об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме (гл. 4), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Членами муниципальных и участковых комиссий по референду­му с правом решающего голоса не могут быть депутаты законода­тельных (представительных) органов государственной власти, депу­таты представительных органов местного самоуправления, выборные должностные лица органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления, судьи, представители инициативных групп по проведению местного референдума. Член комиссии не может быть одновременно членом и муниципальной, и участковой комиссий.

После принятия решения о проведении местного референдума инициативная группа, а также избирательные объединения (блоки) вправе назначить в муниципальную и участковые комиссии по одно­му члену с правом совещательного голоса.

В списки участников референдума включаются граждане России, обладающие на день проведения голосования правом на участие в местном референдуме, иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, постоянно или преимущественно проживающие на террито­рии муниципального образования, в котором проводится местный референдум.

Для проведения голосования и подсчета голосов территория му­ниципального образования делится на участки. Они создаются для обеспечения максимально благоприятных территориальных, транс­портных и других условий для участников референдума из расчета не более 3 тыс. участников референдума на каждом участке и не позднее чем за 30 дней до дня голосования.

Участки образуются главой муниципального образования по со­гласованию с муниципальной комиссией по референдуму. Списки участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участ­ковых комиссий и помещений для голосования должны быть опуб­ликованы не позднее чем за 25 дней до дня голосования.

Государство предоставляет и обеспечивает гражданам России, об­щественным объединениям, политическим партиям право вести свобод­ную агитацию «за» или «против» проведения местного референдума,

195

участия в нем, «за» или «против» вопросов, выносимых на местный референдум.

Такая агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов, а также в иных установленных законом формах.

В агитации не могут участвовать члены комиссий по референдуму с правом решающего голоса, государственные органы, органы мест­ного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муници­пальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих обязанностей. Агитация начинается со дня опубликования решения о назначении референ­дума и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования.

В случае вынесения на местный референдум проекта норматив­ного правового акта органа местного самоуправления каждый участ­ник референдума не позднее чем за 30 дней до дня голосования имеет право получить текст этого проекта в органе местного самоуправления. Обязанность изготовления и распространения такого текста возлага­ется на инициативную группу по проведению местного референдума.

Финансирование подготовки и проведения местного референдума осуществляется за счет средств местного бюджета. Муниципальная комиссия по референдуму распределяет их между участковыми ко­миссиями. Финансирование деятельности инициативных групп и других участников производится через созданные ими собственные фонды для участия в референдуме. Порядок формирования и расхо­дования средств этих фондов устанавливается законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

О времени и месте голосования муниципальные и участковые ко­миссии обязаны оповестить участников референдума не позднее чем за 20 дней до дня его проведения через средства массовой информа­ции и иными способами. Участнику референдума, который в день голосования по уважительной причине будет отсутствовать по месту своего жительства, должна быть предоставлена возможность прого­лосовать досрочно путем заполнения бюллетеня для голосования в помещении территориальной (за 4—15 дней до дня голосования) или участковой (не ранее чем за три дня до дня голосования) комиссии по референдуму.

Каждый участник референдума голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Бюллетени выдаются по предъявлении паспорта или иного документа, удостоверяющего личность голосую­щего. Участковая комиссия по референдуму обязана обеспечить воз-

196

можность участвовать в голосовании всем участникам, в том числе лицам, которые по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не могут прибыть в помещение для голосования.

Подсчет голосов участников референдума проводится открыто и гласно членами участковой комиссии с правом решающего голоса на основе поданных бюллетеней. При подсчете признаются недействи­тельными бюллетени, по которым невозможно установить волеизъ­явление участников референдума, а также бюллетени неустановлен­ной формы. Члены участковой комиссии подсчитывают и заносят в протоколы итоги голосования.

На основании протоколов участковых комиссий муниципальная комиссия устанавливает результаты местного референдума, составля­ет протокол, который подписывается всеми присутствующими чле­нами комиссии с правом решающего голоса.

Комиссия признает результаты местного референдума недействи­тельными, если допущенные при проведении голосования или под­ведении итогов нарушения не позволяют с достоверностью устано­вить результаты волеизъявления участников референдума либо в слу­чае, если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой участков референдума или по решению суда.

Муниципальная комиссия признает местный референдум несо­стоявшимся, если в нем участвовало менее половины внесенных в списки лиц. Кроме того, признается не принятым решение, если за него на референдуме проголосовало менее половины участников.

Официальное опубликование (обнародование) результатов местного референдума, а также данных о количестве голосов участников рефе­рендума, поданных за позиции «да» и «нет», осуществляется муници­пальной комиссией в сроки, установленные законами субъектов Фе­дерации, но не позднее одного месяца со дня голосования. Содержа­щиеся в протоколах полные данные об итогах голосования и ре­зультатах местного референдума публикуются в течение трех месяцев со дня голосования.

Решение, принятое на местном референдуме, является обязатель­ным и не нуждается в утверждении какими-либо органами государ­ственной власти, государственными должностными лицами или ор­ганами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения определить срок подготовки этого нормативного правового акта и обеспечить его принятие. Неиспол­нение или ненадлежащее исполнение решений, принятых на рефе­рендуме, влечет за собой ответственность в соответствии с федераль­ными законами.

197

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. обязывает органы местного самоуправления обеспечивать исполнение принятого на местном референдуме решения в соответ­ствии с разграничением полномочий между ними, определенным ус­тавом муниципального образования.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отме­нено или изменено путем принятия иного решения на местном ре­ферендуме, но не ранее двух лет, либо если оно признано недействи­тельным в судебном порядке.

В соответствии с Законом об общих принципах организации ме­стного самоуправления 2003 г. решение о проведении местного рефе­рендума, а также принятое на нем решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами го­сударственной власти.

Законодательство устанавливает систему правовых мер, направ­ленных на защиту нарушенных прав граждан на участие в референ­думе. Особая роль принадлежит праву на судебную защиту.

Муниципальные выборы — многопрофильное понятие, обозна­чающее:

наиболее распространенную форму непосредственной демо­

кратии в границах самоуправляющихся по своему статусу территорий;

единственный предусмотренный законом способ формирова­

ния представительных органов местного самоуправления;

основанный на законе порядок замещения выборных должно­

стей муниципальных служащих;

избирательный процесс, состоящий из установленных законо­

дательными актами о выборах последовательных этапов (стадий);

совокупность организационно-правовых мероприятий по из­

бранию депутатов представительных органов местного самоуправле­

ния, выборных должностных лиц муниципальной власти.

Правовой основой проведения муниципальных выборов являют­ся: Конституция РФ, Закон об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправ­ления, другие федеральные законы, конституции, уставы, законы субъектов Федерации.

Муниципальным выборам посвящена ст. 23 Закона об общих прин­ципах организации местного самоуправления 2003 г., требующая проведения муниципальных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспече­нии установленных законом избирательных прав граждан. Этой же статьей к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации отнесено установление порядка проведения муниципаль­ных выборов.

198

Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на уча­стие в референдуме определяет основные гарантии реализации граж­данами России конституционного права избирать и быть избранны­ми в органы местного самоуправления.

Одним из важных факторов, влияющих на организацию и прове­дение выборов, является тип избирательной системы. В целом при­меняемая избирательная система должна обеспечивать решение двух главных задач: 1) постоянное взаимодействие представительного ор­гана с населением и 2) обеспечение выражения общего интереса на­селения муниципального образования (речь идет о проектах развития муниципального образования).

Местные избирательные системы в России действуют преимуще­ственно на основе мажоритарной и пропорциональной систем. Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме предусматривает возможность использования на местах как мажоритарной, так и пропорциональной системы.

Суть мажоритарной системы заключается в разделении избира­тельной территории на несколько территориальных округов, от каж­дого из которых избирается один или несколько кандидатов (по чис­лу депутатских мандатов, выделенных на округ) на основе абсолют­ного или относительного большинства голосов.

Пропорциональная система предполагает, что депутатские места в представительном органе распределяются между списками кандида­тов от разных избирательных объединений и блоков в зависимости от количества голосов, полученных каждым списком в рамках единой избирательной территории (единого избирательного округа), охваты­вающей всю территорию муниципального образования.

Наибольшей популярностью при проведении местных выборов пользуется мажоритарная система выборов по одномандатным окру­гам. Можно выделить ряд достоинств и недостатков этой системы. К ее достоинствам следует отнести приближенность избранных депута­тов к своим избирателям (депутатам хорошо знакомы свои избира­тельные округа, интересы их жителей, а личность депутата и его по­литические качества знакомы избирателям).

Недостатком этой системы является отсутствие у сформирован­ного на такой основе представительного органа местного самоуправ­ления единого проекта развития территории муниципального обра­зования (каждый депутат стремится решить проблемы своего округа).

Пропорциональная же избирательная система ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед избирателя­ми, но в то же время представительный орган является выразителем общего интереса, обладает цельным проектом развития муниципаль­ного образования. Проблема применения пропорциональной систе-

199

мы заключается в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципаль­ном уровне.

Какой бы ни была принятая модель организации местного само­управления в конкретном муниципальном образовании, в ней, как правило, выделяются три основополагающих элемента: 1) глава му­ниципального образования, 2) представительный выборный орган и 3) иные органы. Каждый из этих органов имеет свои цели, функции, обладает определенными специфическими связями с другими орга­нами местного самоуправления и населением.

Эти и ряд других обстоятельств обусловливают различия в форми­ровании местных органов, в выборе избирательной системы и особен­ностях проведения выборов в соответствующий орган.

Совокупность правовых и социально-политических характери­стик позволяет определить местные выборы как общемуниципальное мероприятие, в ходе которого жители конкретного муниципального образования осуществляют конституционное право непосредственно избирать представительные органы местного самоуправления, непо­средственно или через депутатов избирать главу муниципального об­разования, иных должностных лиц местного самоуправления в соот­ветствии с уставом муниципального образования.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. определяет, что правом назначения муниципальных выбо­ров обладает представительный орган муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В слу­чаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муници­пального образования или судом.

Выборы проводятся на основе принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Пребывание гражданина вне места его постоянного или преиму­щественного проживания во время проведения на этой территории выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в голосовании. Установление срока постоянного или пре­имущественного проживания гражданина России на территории му­ниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

Минимальный возраст кандидата в органы местного самоуправ­ления — 21 год. Установление максимального возраста кандидата не допускается. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право изби-

200

рать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане России.

Прямое избирательное право означает, что гражданин России го­лосует «за» или «против» кандидата (список кандидатов). Голосова­ние является тайным, исключающим возможность какого-либо кон­троля над волеизъявлением гражданина. Срок полномочий органов местного самоуправления устанавливается конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образова­ний. Он не может быть более пяти и менее двух лет.

В случае досрочного прекращения полномочий органа или депу­татов должны быть не позднее чем через 14 дней со дня их прекраще­ния назначены новые выборы. Это решение подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Голосование может быть назна­чено только на календарный выходной день. Не допускается назна­чение голосования на праздничный день.

Выборы в органы местного самоуправления являются обязатель­ными и назначаются уполномоченным на то органом или должност­ным лицом.

Для проведения выборов соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей на основании сведе­ний, полученных с использованием государственной системы реги­страции (учета). Регистрация (учет) избирателей осуществляется гла­вой муниципального образования по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. При этом может использоваться государственная авто­матизированная информационная система.

В списки избирателей включаются граждане России, обладающие на день проведения голосования активным избирательным правом, а также в соответствии с международными договорами России — ино­странные граждане, достигшие 18 лет, постоянно или преимущест­венно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы.

В списке указываются фамилия, имя, отчество, год рождения, ад­рес постоянного или преимущественного проживания избирателя. Список подписывается председателем и секретарем территориальной избирательной комиссии и передается участковым избирательным комиссиям не позднее чем за 25 дней до дня голосования. Участковая избирательная комиссия производит уточнение списка избирателей и представляет его для ознакомления избирателей и дополнительного уточнения не позднее 20 дней до дня голосования.

На основании данных о численности избирателей, зарегистриро­ванных на соответствующей территории, образуются избирательные округа с обозначением их границ, номеров и центров, а также числа

201

избирателей в каждом избирательном округе. Представительный ор­ган местного самоуправления утверждает схему образования избира­тельных округов не позднее чем за 60 дней до дня голосования.

В случае образования многомандатного избирательного округа число мандатов, подлежащих распределению в округе, не может пре­вышать пяти.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей об­разуются избирательные участки. Они формируются главой муници­пального образования по согласованию с избирательными комис­сиями на основании данных о численности избирателей (из расчета не более 3 тыс. избирателей на каждом участке) не позднее чем за 30 дней до дня голосования.

Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы не позднее 25 дней до дня голосования.

В целях реализации и защиты избирательных прав, осуществле­ния подготовки и проведения муниципальных выборов создаются из­бирательные комиссии: муниципальная (территориальная), окружные и участковые. В пределах своей компетенции они независимы от ор­ганов государственной власти и органов местного самоуправления.

Решения и акты комиссий являются обязательными. Государст­венные органы, органы местного самоуправления, учреждения, ор­ганизации, предприятия с государственным участием, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий.

Формирование избирательных комиссий осуществляется пред­ставительным органом местного самоуправления. В федеральном и региональных законах определяется статус членов избирательных ко­миссий. Деятельность комиссий осуществляется коллегиально и гласно.

Право выдвижения кандидатов принадлежит избирателям соот­ветствующего избирательного округа и может быть осуществлено в порядке самовыдвижения. Кроме того, кандидаты (списки кандидатов) вправе быть выдвинуты избирательными объединениями (блоками).

Выдвижение кандидата (списка кандидатов) возможно при усло­вии представления лицом письменного заявления о согласии балло­тироваться, в котором указываются сведения биографического ха­рактера, основное место работы или службы, занимаемая должность, сведения о неснятых или непогашенных судимостях, гражданство, в том числе иностранного государства с указанием даты и оснований его приобретения, и дается обязательство в случае избрания прекра­тить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с заме­щением иной выборной должности.

202

В поддержку кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых не­посредственно избирателями, избирательными объединениями (бло­ками), собираются подписи избирателей. При проведении выборов в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тыс. сбор подпи­сей в поддержку кандидатов может не производиться.

Подписи собираются только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом, и в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение. Право сбора под­писей предоставляется совершеннолетнему дееспособному гражда­нину России.

Регистрация кандидатов (списков кандидатов) осуществляется при наличии необходимого количества собранных в их поддержку подпи­сей соответствующей избирательной комиссией, а также при нали­чии заявлений кандидатов об их согласии баллотироваться по дан­ному избирательному округу.

Законом может быть предусмотрено, что для регистрации канди­датов в соответствующую избирательную комиссию должны быть представлены также сведения о доходах и об имуществе, принадле­жащем кандидату на праве собственности.

Федеральный закон, закон субъекта Федерации может содержать норму о том, что по усмотрению кандидата или избирательного объ­единения (блока) регистрация может производиться на основании не представленных подписей, а внесенного избирательного залога, ко­торый должен составлять не более 15% предельного размера расходо­вания средств избирательного фонда.

Решение о регистрации кандидата либо об отказе в регистрации принимает избирательная комиссия в срок, который не должен пре­вышать пяти дней. Кандидат может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу.

В случае отказа зарегистрировать кандидата (список кандидатов) соответствующая избирательная комиссия обязана в течение суток выдать копию решения с изложением оснований для отказа.

Основаниями для отказа могут быть:

существенное нарушение установленного порядка сбора подписей;

недостоверность сведений, представленных кандидатом, если

эти сведения носят существенный характер;

существенное нарушение порядка создания избирательного

фонда и расходования его средств;

•               иные основания, предусмотренные федеральным законом.

Кандидат или избирательное объединение (блок) в любое время,

но не позднее чем за три дня до дня голосования, вправе отказаться от участия в выборах.

203

Если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в этом избирательном округе по решению соответствующей избира­тельной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий.

Законом субъекта Федерации при наступлении вышеуказанных обстоятельств может предусматриваться проведение голосования по одной кандидатуре. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании. Все зарегистрированные кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности.

Зарегистрированный кандидат, а также избирательное объедине­ние (блок) вправе назначить доверенных лиц, которые осуществляют агитационную и иную деятельность, способствующую избранию за­регистрированного кандидата (списка кандидатов).

Государство обеспечивает гражданам России, общественным объединениям, политическим партиям свободное проведение агитации за участие в выборах, «за» или «против» любого зарегистрированного кандидата (список кандидатов). Зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям (блокам) гарантируются равные усло­вия доступа к средствам массовой информации.

Агитация может осуществляться через средства массовой инфор­мации, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов, дискуссий, митингов, демонстра­ций, шествий), выпуска и распространения агитационных печатных материалов, в иных установленных законом формах.

В агитации не могут участвовать члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, государственные органы, органы мест­ного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муници­пальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих обязанностей. Предвы­борная агитация начинается со дня регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования.

Правоохранительные органы обязаны принимать меры по пресе­чению противоправной агитационной деятельности, предотвраще­нию изготовления подложных и незаконных печатных, аудиовизу­альных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавли­вать изготовителей этих материалов и источник их оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и принятых мерах.

204

Финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов произво­дится за счет средств местного бюджета.

Кандидаты и избирательные объединения (блоки) обязаны созда­вать избирательные фонды для финансирования избирательной кам­пании, источниками которых являются: собственные средства кан­дидата, избирательного объединения (блока); средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (блоком); добровольные пожертвования граждан и юридических лип; средства, выделенные соответствующей избирательной комиссией кандидату, избирательному объединению (блоку) после их регистрации.

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды: ино­странным государствам и иностранным юридическим лицам; иностран­ным гражданам, за исключением имеющих право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; лицам без гражданст­ва; гражданам России, не достигшим 18 лет; воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам; благо­творительным организациям и религиозным объединениям; аноним­ным жертвователям и др.

Предельные размеры избирательных фондов устанавливаются за­конами субъектов Федерации.

Следующая стадия муниципальных выборов — организация и по­рядок голосования. Помещение для голосования безвозмездно предос­тавляется в распоряжение участковой избирательной комиссии главой муниципального образования. В нем устанавливаются кабины или оборудуются специальные места для тайного голосования, стенд, на котором помещаются информационные материалы обо всех зарегист­рированных кандидатах, избирательных объединениях (блоках).

Форма и текст избирательных бюллетеней, а также порядок их изготовления, количество утверждаются соответствующими избира­тельными комиссиями не позднее чем за 25 дней до дня голосования. Текст бюллетеня должен быть размещен только на одной его стороне. Избирательные бюллетени выдаются избирателям по предъявлении паспорта или заменяющего его документа.

Каждый избиратель голосует лично, голосование за других изби­рателей не допускается. Бюллетень заполняется избирателем в спе­циально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц.

Избиратель, не имеющий возможности самостоятельно распи­саться в получении бюллетеня и заполнить его, вправе воспользо­ваться для этого помощью другого избирателя.

Заполненные избирательные бюллетени опускаются в опечатан­ные (опломбированные) ящики для голосования.

Избирателю, который в день голосования по уважительной при­чине будет отсутствовать по месту своего жительства, должна быть

205

предоставлена возможность проголосовать досрочно путем заполне­ния избирательного бюллетеня в помещении соответствующей тер­риториальной (окружной) избирательной комиссии (за 4—15 дней до дня голосования) или участковой избирательной комиссии (не ранее чем за три дня до дня голосования).

Участковая избирательная комиссия обязана также обеспечить избирателям, внесенным в списки, которые не могут самостоятельно по уважительным причинам прибыть на участок, возможность для голосования по месту жительства.

Подсчет голосов избирателей производится открыто и гласно. Он начинается сразу после окончания голосования и осуществляется на участке без перерыва до установления окончательных итогов и со­ставления протокола.

Протокол об итогах голосования заполняется в трех экземплярах и подписывается всеми присутствующими членами участковой изби­рательной комиссии. Первый экземпляр незамедлительно направля­ется в вышестоящую избирательную комиссию; второй вместе с из­бирательной документацией, включая избирательные бюллетени, хранится секретарем участковой избирательной комиссии в опеча­танном виде в охраняемом помещении до окончания ее работы; тре­тий экземпляр вывешивается для всеобщего ознакомления.

На основании полученных от участковых комиссий протоколов вышестоящая избирательная комиссия, наделенная правом решаю­щего голоса, устанавливает результаты выборов, о чем составляются в трех экземплярах протокол и сводная таблица за подписью членов избирательной комиссии.

Выборы признаются несостоявшимися, если:

в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это

предусмотрено законом;

количество голосов, поданных за «победившего» кандидата,

меньше, чем поданных против всех кандидатов;

при голосовании за списки кандидатов получили право при­

нять участие в распределении депутатских мандатов менее двух спи­

сков кандидатов;

за списки кандидатов, получившие право принять участие в

распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50% или

менее голосов избирателей.

При проведении выборов по многомандатным избирательным округам кандидат считается неизбранным, если количество голосов избирателей, поданных за кандидата, меньше, чем поданных против всех кандидатов. В этом случае по оставшимся незамещенными депу­татским мандатам назначаются дополнительные выборы.

Соответствующая избирательная комиссия отменяет свое реше­ние о признании кандидата (списка кандидатов) избранным, если он

206

в установленный срок (но не позднее семи дней со дня официально­го опубликования результатов выборов) не представил копию прика­за (распоряжения) об освобождении его от обязанностей, несовмес­тимых со статусом депутата, выборного должностного липа, либо ко­пию документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от этих обязанностей, и назначает по­вторные выборы.

Результаты муниципальных выборов признаются недействи­тельными'.

если допущенные при проведении голосования или установле­

нии итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью

установить результаты волеизъявления избирателей;

если они признаны недействительными не менее чем на одной

четверти избирательных участков;

по решению суда.

Федеральный закон предусматривает случаи проведения повтор­ного голосования, повторных и дополнительных выборов.

Организация и проведение повторного голосования осуществляются в соответствии с федеральными конституционными законами, феде­ральными законами, законами субъектов Федерации.

Повторные выборы проводятся не позднее чем через шесть меся­цев со дня первоначальных или со дня признания выборов недейст­вительными. При повторных выборах сроки избирательных действий по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть сокращены на одну треть. Сообщение о проведении повторных вы­боров публикуется в средствах массовой информации.

При досрочном прекращении полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в избирательном округе в течение месяца со дня прекращения полномочий назначаются до­полнительные выборы.

В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избран­ного по многомандатному избирательному округу, дополнительные выборы назначаются и проводятся, если в округе замещено менее двух третей депутатских мандатов. Законом могут быть предусмотре­ны иные основания для проведения в многомандатном избиратель­ном округе дополнительных выборов депутата взамен выбывшего.

Опубликование результатов выборов, а также данных о количестве голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (списков кан­дидатов), и голосов, поданных против всех кандидатов (списков канди­датов), осуществляется не позднее одного месяца со дня голосования.

Официальное опубликование полных данных о результатах муници­пальных выборов осуществляется в течение двух месяцев со дня голо­сования (рис. 6.2).

207

Стадии избирательного процесса муниципальных выборов

А

Назначение выборов

Составление списков избирателей

Образование избирательных округов

Образование избирательных участков

Формирование избирательных комиссий

Выдвижение кандидатов

Регистрация кандидатов

Предвыборная агитация

Финансирование выборов

Организация и порядок голосования

Подсчет голосов

А

Установление результатов выборов и их опубликование

Рис. 6.2. Стадии процесса муниципальных выборов

Решения и действия (бездействие) органов государственной вла­сти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избира­тельных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избиратель­ные права граждан, могут быть обжалованы в суд.

Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушивших избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию. Пред-

208

варительное обращение в вышестоящую избирательную комиссию не ^является обязательным условием для обращения в суд.

Конкретные меры уголовной, административной и иной ответ­ственности определяются соответствующими федеральными законами.

Собрания (сходы) граждан — одна из самых массовых форм непо­средственной демократии, наиболее доступная гражданам и являю­щаяся средством их самоорганизации.

Обеспечивая местному населению возможность сочетать коллек­тивное обсуждение вопросов и принятие решений с их личной ак­тивностью и инициативой, которая выражается в их выступлениях, участии в голосовании, собрания (сходы) играют важную роль в сис­теме местного самоуправления. Они являются формой привлечения местного населения к осуществлению самых разнообразных управ­ленческих функций.

Согласно Закону об общих принципах организации местного са­моуправления 2003 г. собрания (сходы) граждан могут созываться для решения вопросов местного значения. Порядок созыва и проведения собрания (схода), принятия и изменения его решений, пределы ком­петенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации.

В ст. 15 Закона 2003 г. указывается, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования может предусматриваться воз­можность осуществления полномочий представительных органов ме­стного самоуправления собраниями (сходами) граждан. В этих случа­ях собрание (сход) считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих изби­рательным правом.

Собрание (сход) граждан — это форма прямого волеизъявления граждан, непосредственного участия населения в решении вопросов местного, а иногда и государственного значения.

На федеральном уровне продолжает действовать Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г., утвердивший Поло­жение об общих собраниях (сходах) граждан по месту жительства. В соответствии с Положением на собраниях (сходах) могут решаться следующие вопросы: избрание органов общественной самодеятель­ности; выдвижение кандидатов в депутаты поселковых, сельских со­ветов; отзыв депутатов этих советов.

Законы о собраниях (сходах) граждан приняты во многих субъек­тах Федерации. В них определяются принципы организации и прове­дения собраний (сходов), их полномочия, порядок принятия реше­ний. Собрания (сходы) граждан по отдельным территориям муници­пального образования созываются по мере необходимости. Инициатива их проведения может исходить непосредственно от населения, депу-

209

татов, избранных на данной территории, главы муниципального об­разования, органов территориального общественного самоуправле­ния, иных органов или должностных лиц.

Право участия в собраниях (сходах) имеют граждане России, дос­тигшие 18 лет. Некоторые уставы муниципальных образований допус­кают участие в собрании (сходе) жителей, достигших 16 лет. Собрание считается правомочным, если в нем участвуют жители большинства квартир, домов, подъездов, улиц или большинство граждан поселка.

Решение принимается большинством голосов присутствующих. Повестка дня собрания (схода) определяется его инициаторами и ут­верждается участниками. Для ведения собрания избираются предсе­датель и секретарь.

Собрания (сходы) граждан осуществляют следующие функции и полномочия:

обсуждение вопросов жизнедеятельности муниципального об­

разования, отдельной его территории, проектов отдельных решений

органов и должностных лиц местного самоуправления, органов тер­

риториального общественного самоуправления;

инициирование предложений, в том числе проектов норматив­

ных правовых актов местного самоуправления, направляемых в орга­

ны местного самоуправления, предложений иным органам, предпри­

ятиям, организациям, учреждениям и должностным лицам;

рассмотрение сообщений и отчетов о работе депутатов, долж­

ностных лиц местной администрации;

решение вопросов о добровольном участии жителей в благоус­

тройстве территории муниципального образования, охране общест­

венного порядка, сохранении жилищного фонда, охране природы,

памятников истории и культуры, оказании помощи нуждающимся;

принятие решений о создании и избрании органов территори­

ального общественного самоуправления, утверждении уставов (по­

ложений) о них, одобрении программы деятельности этих органов,

использовании имущества и средств, находящихся в их распоряже­

нии, заслушивание и утверждение отчетов этих органов;

решение вопросов о добровольных взносах и пожертвованиях

граждан на общественные нужды и др.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. разграничил такие формы прямого волеизъявления ме­стного населения, как сход и собрание. Согласно ст. 25 Закона в по­селении с численностью жителей, обладающих избирательным пра­вом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избиратель­ным правом.

210

Сход граждан осуществляет полномочия представительного орга­на муниципального образования, в том числе отнесенные к исклю­чительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Сход граждан может созываться главой муниципального образо­вания самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселе­ния численностью не менее десяти человек. Проведение схода обес­печивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него прого­лосовало более половины участников. Эти решения подлежат обяза­тельному исполнению на территории поселения. Органы и должно­стные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение ре­шений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Реше­ния, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опублико­ванию (обнародованию).

В ст. 29 Закона об общих принципах организации местного само­управления 2003 г. закреплены следующие положения, характери­зующие такую форму, как собрание граждан. Для обсуждения вопро­сов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления, осуществления территориального общественного са­моуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан. Собрания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, гла­вы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по инициативе представительно­го органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования.

Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назна­чается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления оп­ределяется уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам и долж­ностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц,

211

уполномоченных представлять также собрание во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуще­ствлением территориального общественного самоуправления, прини­мает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязатель­ному рассмотрению органами и должностными лицами местного са­моуправления, к компетенции которых отнесено решение содержа­щихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Кроме того, в ст. 30 Закона об общих принципах организации ме­стного самоуправления 2003 г. предусмотрено проведение вместо со­браний граждан в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представи­тельного органа муниципального образования, уставом территори­ального общественного самоуправления, конференций граждан (со­браний делегатов).

Порядок назначения и проведения конференции граждан (соб­рания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муници­пального образования и (или) нормативными правовыми актами пред­ставительного органа муниципального образования, уставом терри­ториального общественного самоуправления.

Правотворческая инициатива в вопросах местного значения. Со­гласно ст. 25 Закона об общих принципах организации местного са­моуправления 2003 г. проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправле­ния, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию (обнародованию). Закон больше вни­мания уделил этой форме прямого волеизъявления населения муни­ципальных образований (ст. 26).

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, ус­тановленном нормативным правовым актом представительного ор­гана муниципального образования. Минимальная численность ини­циативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В случае отсутствия нормативного правового акта представитель­ного органа муниципального образования, регулирующего порядок

212

реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рас­смотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обяза­тельному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соот­ветствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Пред­ставителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении этого проекта.

В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, проект должен быть рассмотрен на открытом засе­дании этого органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотре­ния проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

В отдельных законах о местном самоуправлении субъектов Феде­рации и уставах муниципальных образований установлена процедура осуществления правотворческой инициативы, при этом она не явля­ется унифицированной.

Устав г. Челябинска, закрепляя право граждан на народную пра­вотворческую инициативу, указывает, что оно осуществляется путем внесения в городскую думу петиций с проектами правовых актов по вопросам местного значения за подписью не менее 1 тыс. человек.

Инициативная группа по внесению петиции образуется в со­ставе не менее десяти человек, регистрируется в городской думе и получает образец подписного листа.

Предложения, содержащиеся в петиции, вносятся в повестку заседания думы без голосования и рассматриваются в месячный срок со дня официального внесения петиции. Результаты рассмот­рения последней подлежат официальному опубликованию (обнаро­дованию).

Обращение в органы государственной власти, в органы местного самоуправления и к должностным лицам. В ст. 33 Конституции РФ ука­зано, что граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные или коллективные обращения в госу­дарственные органы и органы местного самоуправления.

Более детальное развитие это конституционное положение полу­чило в Законе об общих принципах организации местного самоуправ-

213

ления 1995 г. В соответствии со ст. 26 граждане имеют право на ин­дивидуальные и коллективные обращения в органы местного само­управления и к их должностным липам.

В настоящее время правовой основой реализации этого права на уровне субъектов Федерации являются законы о местном самоуправ­лении и об обращениях граждан в эти органы.

Работа с обращениями населения приобретает все большее зна­чение для органов местного самоуправления и должностных лиц, по­скольку обращения граждан выполняют функцию «барометра», из­меряющего настроения людей, их отношение к власти. Учитывая это, орган местного самоуправления действует в соответствии с поряд­ком, предусматривающим изучение и обсуждение итогов работы с обращениями в подведомственных учреждениях.

По этому вопросу проводятся проверки муниципальных учреж­дений и заслушиваются отчеты их руководителей на заседаниях ор­ганов местного самоуправления. Как правило, такие отчеты прово­дятся не реже одного раза в год.

По итогам работы с обращениями граждан принимаются решения, содержащие соответствующие выводы и меры в отношении должност­ных лиц, допускающих факты нарушения законодательства.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Федеральными и региональными законами может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на такие обращения.

Более конкретно эти вопросы регулируются законами субъектов Федерации.

Закон Амурской области от 30 декабря 1996 г. «Об обращениях граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления» устанавливает правовые и организацион­ные основы рассмотрения таких обращений.

В числе других вопросов Закон определяет права граждан:

лично излагать доводы лицу, проверяющему обращение;

знакомиться с итоговыми материалами проверит гто обращению;

присутствовать при рассмотрении обращения;

представлять дополнительные материалы или ходатайство­

вать об их истребовании органом (должностным лицом), рас­

сматривающим обращение;

обжаловать принятое решение в вышестояшую инстанцию

или в суд в порядке, установленном федеральным законода­

тельством;

требовать возмещения ущерба в установленном порядке;

•               пользоваться услугами законного представителя и адвоката.

Установлены также обязанности органов и должностных лиц

местного самоуправления.

214

В результате рассмотрения обращения граждан орган или долж­ностное лицо принимает одно из следующих решений: о полном или частичном удовлетворении обращения, восстановлении нарушенного права гражданина; об отказе в полном или частичном удовлетворении обращения, если отсутствуют законные основания для обжалования.

Органы и должностные лица обязаны довести до сведения заяви­теля мотивы отказа, а также указать возможность обжалования при­нятого по заявлению решения. Заявление рассматривается в срок до одного месяца со дня поступления, а не требующее дополнительного изучения и проверки — безотлагательно (но не позднее 15 дней).

Отказ в принятии заявления, а также решение по заявлению мо­гут быть обжалованы в вышестоящий орган (должностному лицу) или в суд.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС). ТОС как самостоятельная организационно-правовая форма осуществления местного самоуправления имеет следующие признаки: территори­альный принцип организации и деятельности; общественную форму осуществления; самоуправленческую природу.

В соответствии со ст. 27 Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 2003 г. под Территориальным общест­венным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образова­ния (территориях поселений, не являющихся муниципальными об­разованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других тер­риториях) для самостоятельного и под свою ответственность осуще­ствления непосредственно населением или через создаваемые им органы ТОС своих инициатив в вопросах местного значения.

Согласно Закону об общих принципах организации местного са­моуправления 2003 г. границы территории, на которой осуществляет­ся ТОС, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан:

подъезд многоквартирного жилого дома;

многоквартирный жилой дом;

группа жилых домов;

жилой микрорайон;

сельский населенный пункт, не являющийся поселением;

иные территории проживания граждан.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. определяет, что ТОС осуществляется в поселениях непосредст­венно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов ТОС (ч. 2, 3 ст. 27).

215

Порядок организации и осуществления ТОС определяется уста­вами муниципальных образований в соответствии с законами субъ­ектов Федерации и нормативными правовыми актами органов мест­ного самоуправления.

В ст. 77 Устава г. Москвы установлено, что жители домов, мик­рорайонов и других территорий, составляющих территориальную общину, вправе создавать комитеты общественного самоуправле­ния и другие формы ТОС.

Эти структуры представляют интересы жителей соответствую­щей территории в пределах своих полномочий и, руководствуясь собственными уставами, действуют согласно городскому (типовому) уставу. Последний является законодательным актом столицы и принимается городской думой по представлению мэра с учетом предложений граждан и органов ТОС.

В уставе ТОС указываются:

границы ТОС;

формы, порядок и гарантии непосредственного участия на­

селения в решении вопросов местного значения;

структура и порядок формирования органов ТОС, срок их

полномочий;

основания и виды ответственности органов ТОС;

экономическая и финансовая основа ТОС; и др.

В нем отражаются также соответствующие обязательства и функции органа ТОС по сохранению и ремонту жилищного фонда, поддержанию чистоты и порядка на своей территории, охране зе­леных насаждений, водоемов, созданию детских площадок, мест отдыха, ведению воспитательной работы среди детей и подростков, оказанию помощи инвалидам, престарелым, семьям военнослужа­щих и погибших воинов, малообеспеченным и многодетным семьям, детям, оставшимся без родителей, и т.д.

Устав ТОС регистрируется в исполнительном органе местного самоуправления. Отказ в регистрации может быть обжалован в су­дебном порядке.

Законодатели ряда субъектов Федерации при раскрытии понятия ТОС не оговаривают, какие элементы входят в его систему. Как пра­вило, эта система включает:

общие собрания (сходы), конференции граждан;

местные референдумы;

органы ТОС населения (советы или комитеты микрорайонов,

жилищных комплексов), советы или комитеты улиц, кварталов, домов.

Особое внимание Закон об общих принципах организации мест­ного самоуправления 2003 г. уделяет собраниям и конференциям гра­ждан по вопросам организации и осуществления ТОС. Собрание пра-

216

вомочно, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 лет.

Конференция считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан деле­гатов, представляющих не менее половины жителей соответствую­щей территории, достигших 16 лет.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граж­дан, осуществляющих ТОС, Закон 2003 г. относит:

установление структуры органов ТОС;

принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;

избрание органов ТОС;

определение основных направлений деятельности ТОС;

утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее ис­

полнении;

рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов

ТОС.

Одним из ключевых элементов являются органы ТОС.

В ст. 4 Закона г. Москвы о ТОС закреплено, что его орган (тер­риториальная община и создаваемые ею органы) — добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая органи­зация, создаваемая по инициативе граждан (жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса), объе­динившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, определенных уставом.

Органы ТОС формируются, как правило, путем выборов на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту их жительства на срок полномочий представительного органа местного самоуправле­ния. Однако общие собрания (сходы) или конференции жителей могут устанавливать и другой срок полномочий этих органов.

Для осуществления своих задач органы территориального обще­ственного самоуправления имеют следующие полномочия:

представлять интересы населения, проживающего на соответ­

ствующей территории;

обеспечивать исполнение решений, принятых на собраниях и

конференциях граждан;

осуществлять хозяйственную деятельность — создавать объекты

коммунально-бытового и социально-культурного назначения, обес­

печивать их содержание и эксплуатацию, коммерческие и некоммер­

ческие организации;

заключать договоры с юридическими лицами для решения со­

циально-экономических задач на данной территории;

разрабатывать и представлять органам местного самоуправле­

ния проекты планов и программ развития соответствующей террито-

217

рии, а также заключения по вопросам отвода земли на территории ТОС для строительства и расширения предприятий и других объек­тов производственного н социально-культурного назначения, по во­просам транспортного обслуживания этой территории;

выступать заказчиком по строительным и ремонтным работам,

осуществляемым за счет средств, находящихся в распоряжении ТОС;

принимать на свой баланс имущество, созданное за счет средств

и трудового участия населения или переданное органами местного

самоуправления и др.

В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления содействуют органам ТОС в осуществле­нии их полномочий. Речь идет не о руководстве его органами, а о возможном с ними сотрудничестве и взаимодействии.

Органы местного самоуправления:

содействуют гражданам в осуществлении их права на ТОС;

предоставляют помощь инициативным группам в проведении

собраний (сходов), конференций, опросов граждан и принимают в

них участие;

содействуют в разработке уставов ТОС;

создают необходимые условия для становления и развития сис­

темы территориального самоуправления;

координируют деятельность органов ТОС, оказывают им орга­

низационную помощь;

осуществляют контроль над соответствием деятельности орга­

нов ТОС их уставам, а также над выполнением договоров между ор­

ганами местного самоуправления и органами ТОС и др.

Многие уставы муниципальных образований предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления отдель­ных полномочий на разрешение органам ТОС. При этом с согласия последних допускается установление сферы совместного ведения, а также установление перечня вопросов, которые не могут быть реше­ны без согласования с ними.

В соответствии с Законом Московской области о местном са­моуправлении органы местного самоуправления могут передавать отдельные полномочия органам ТОС с их согласия. Однако органам ТОС не могут передаваться полномочия по принятию правовых актов.

Органы ТОС вправе участвовать в заседаниях органов местного самоуправления при обсуждении вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующей территории.

Экономическую и финансовую основу территориального обще­ственного самоуправления составляют собственность и финансовые ресурсы органов ТОС.

В соответствии с уставом муниципального образования органы ТОС могут являться юридическими лицами, осуществлять экономи-

218

ческую деятельность, иметь в собственности денежные средства и имущество, передаваемое им органами местного самоуправления, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобре­таемое за счет собственных средств; имети и самостоятельно исполь­зовать финансовые ресурсы, которые образуются за счет доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвова­ний, заемных средств, а также бюджетных средств, передаваемых по договору органами лестного самоуправления под определенные це­ли, и других поступлений.

Приближенность органов ТОС к населению, простота их форми­рования, тесная связь с повседневными жизненными интересами граждан обеспечивают массовость этих органов, определяют необхо­димость последовательного повышения их роли в системе местного самоуправления.

Гарантии территориального общественного самоуправления:

решения органов ТОС подлежат обязательному рассмотрению

в установленные законодательством сроки теми органами местного

самоуправления и их должностными лицами, а также юридическими

лицами, кому они адресованы, и принятию надлежащих мер;

государственные органы и органы местного самоуправления,

их должностные лица, а также юридические лица, причинившие ущерб

ТОС, несут ответственность, предусмотренную федеральным зако­

нодательством;

органы ТОС имеют право предъявить в суд заявление (иск) о

признании недействительными нормативных актов органов местного

самоуправления, решений (приказов) других юридических лиц, на­

рушивших права ТОС.

Такие формы непосредственной демократии, как митинги, шест­вия, пикетирование, используются в системе местного самоуправле­ния для привлечения внимания органов и должностных лиц местно­го самоуправления к проблемам социально-экономического и куль­турного развития, вопросам охраны окружающей среды, требующим срочного решения.

Нормы, регламентирующие право граждан на митинги, демонст­рации, шествия, содержатся в уставах муниципальных образований и, как правило, выделены в отдельные статьи в разделах о формах не­посредственной демократии.

На митингах граждане вправе обсуждать любые вопросы местного значения и принимать по ним соответствующие резолюции рекомен­дательного характера. Резолюции направляются в органы или долж­ностным лицам местного самоуправления. Содержащиеся в них тре­бования и предложения могут быть учтены при подготовке проектов решений или других документов органов местного самоуправления.

219

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. направлен на расширение самостоятельного решения во­просов местного значения непосредственно населением. Он содержит более полный перечень форм прямой муниципальной демократии.

Публичные слушания — новая форма, предусмотренная Законом 2003 г. Они могут проводиться для обсуждения проектов муници­пальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Публичные слушания могут проводиться по их инициативе, а также по инициативе населения,

На публичные слушания должны выноситься:

проект устава муниципального образования, а также проект

муниципального правового акта о внесении изменений и дополне­

ний в устав;

проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

проекты планов и программ развития муниципального образо­

вания;

•               вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний опре­

деляется уставом муниципального образования и (или) нормативными

правовыми актами представительного органа муниципального обра­

зования и должен предусматривать заблаговременное оповещение

жителей муниципального образования о времени и месте проведения

публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом

муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие уча­

стие в публичных слушаниях жителей муниципального образования,

опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний

(ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­

ления 2003 г.).

Еще одна форма прямой демократии, предусмотренная Законом 2003 г., — опрос граждан. Опрос проводится на всей территории му­ниципального образования или на части его территории для выявле­ния мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органа­ми государственной власти. Результаты опроса носят рекомендатель­ный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципаль­ного образования, обладающие избирательным правом. Опрос граж­дан проводится по инициативе:

•               представительного органа муниципального образования или

главы муниципального образования — по вопросам местного зна­

чения;

220

• органов государственной власти субъектов Федерации — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целево­го назначения земель муниципального образования для объектов ре­гионального и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными право­выми актами представительного органа муниципального образования.

Жители муниципального образования должны быть проинфор­мированы о проведении опроса граждан не менее чем за десять дней до его проведения. В соответствии со ст. 31 Закона об общих прин­ципах организации местного самоуправления 2003 г. финансирова­ние мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств либо местного бюджета (при проведении опроса по инициативе органов местного само­управления), либо бюджета субъекта Федерации (при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответст­вующего субъекта Федерации).

В Законе об общих принципах организации местного самоуправ­ления 2003 г. предусмотрена также возможность появления и исполь­зования в будущем других не противоречащих Конституции РФ форм прямой демократии на муниципальном уровне.

Расширение перечня форм прямого волеизъявления граждан на­правлено на усиление начал самоорганизации населения в осуществ­лении местного самоуправления, на укрепление связи граждан с ор­ганами местного самоуправления.

6.3. Органы местного самоуправления

Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществля­ется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 32, ст. 33, ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. !30, ч. 1 ст. 131, ч. 1, 2 ст. 132 и др.).

Органы местного самоуправления — это органы местных само­управляющихся территориальных сообществ, которыми они форми­руются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осу­ществление своих полномочий.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством: их наличие обеспечивает децентрализацию системы управления, делая ее наиболее пригодной к обеспечению интересов населения с учетом исторических и местных традиций. Кроме того, органы местного само­управления — это способ организации и осуществления власти на мес-

221

тах, обеспечивающий самостоятельное решение гражданами вопросов своей жизнедеятельности, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Систему органов местного самоуправления составляют предста­вительные и иные органы. Конституция РФ и Закон об общих прин­ципах организации местного самоуправления 1995 г. называют толь­ко представительные (выборные) органы; термин «исполнительный орган» вообще не употребляется. Это свидетельствует о том, что фе­деральное законодательство до принятия Закона об общих принци­пах организации местного самоуправления 2003 г. не устанавливало системы органов местного самоуправления.

Закон 2003 г. жестко определяет перечень основных органов, созда­ваемых на местном уровне: представительный орган, глава муници­пального образования, местная администрация (исполнительно-рас­порядительный орган муниципального образования), которые опреде­лены как обязательные, а также контрольный орган.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подот­четность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности этих органов определяются уставом муниципального образования.

Практика свидетельствует, что большинство субъектов Федера­ции подошли к этой проблеме, не только предусмотрев создание ис­полнительных органов местного самоуправления, но и наделив их значительными полномочиями по решению задач местного значения и части государственных функций.

Положения об исполнительных органах местного самоуправле­ния содержатся, как правило, в конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, о выборах органов местного самоуправления и их должностных лиц, о местном рефе­рендуме. Более детально статус и структура иных органов определены в уставах муниципальных образований.

Разработкой структуры этих органов занимаются представитель­ные и иные органы местного самоуправления. В большинстве их струк­тура утверждается представительным органом. На практике нет ни одного случая разработки структуры органов местного самоуправле­ния самим населением.

С тем чтобы исправить сложившуюся практику, в Законе об об­щих принципах организации местного самоуправления 2003 г. преду­смотрено, что структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях нового муниципального образования или в случае преобразования существующего определя­ется населением на местном референдуме (в муниципальном образо-

222

вании с численностью населения менее 100 человек — на сходе граж­дан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов мест­ного самоуправления вновь образованного муниципального образо­вания осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

При отсутствии такой инициативы граждан о проведении мест­ного референдума (схода) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муни­ципального образования после его избрания (ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.).

По поводу составных элементов системы органов местного само­управления имеются различные точки зрения.

В.И. Фадеев полагает, что эта система включает в себя выбор­ные и иные органы местного самоуправления, формируемые дру­гим (не выборным) путем. К выборным органам ученый относит выборных должностных лиц1.

Е.С. Шугрина в систему органов местного самоуправления включает главу муниципального образования, представительный и исполнительный орган2, А.И. Коваленко— формы непосредствен­ной демократии, т.е. собрания и сходы граждан.

В систему органов местного самоуправления целесообразно вклю­чать, кроме того, органы территориального общественного самоуправ­ления, которые формируются населением для решения задач местного значения: советы, комитеты и др.

По Конституции РФ представительные органы местного само­управления формируются путем выборов. В соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. наличие выборных органов местного самоуправления муни­ципальных образований является обязательным. Законы о местном самоуправлении субъектов Федерации также предусматривают обя­зательное формирование представительных органов местного само­управления путем выборов.

Система и состав выборных органов могут быть самыми различ­ными. Для некоторых муниципальных образований допустимо отсут­ствие представительных выборных органов, но тогда выборным обя­зательно будет глава администрации, который может избираться на-

! См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. — М., 2000. — С. 246. 1 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М., 1999. — С. 166.

223

селением непосредственно. В то же время он может и назначаться выборным представительным органом.

Общие принципы разграничения полномочий между разными органами определяются Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., но содержательно они распределя­ются в уставах муниципальных образований в соответствии с зако­нами субъектов Федерации.

Организация самоуправления различна, как и структура органон. Однако представительным органам принадлежит определяющая роль: они утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, принима­ют программы развития местного образования, устанавливают мест­ные налоги и порядок управления собственностью, осуществляют контроль над деятельностью администрации.

Принцип разделения властей в системе местного самоуправления может отсутствовать, в связи с чем допустимо, что глава администрации одновременно возглавляет представительный орган. Однако не допуска­ется назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и должностными лицами государства.

К иным органам местного самоуправления относятся органы об­щей (администрация, мэрия и т.д.) и специальной компетенции (отде­лы, управления здравоохранения, образования, культуры, коммуналь­но-бытового обслуживания, жилищного хозяйства и др.), которые являются неотъемлемым элементом системы местного самоуправле­ния. На них возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, состоящие в действиях по исполнению законов государст­ва и решений представительных органов местного самоуправления.

В конституциях ряда республик иные органы местного само­управления выступают в двух качествах. В Республике Башкортостан и Республике Коми они являются одновременно органами государ­ственной масти и органами местного самоуправления, что противо­речит Конституции РФ и Закону об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.

Деятельность органа общей компетенции представляет собой со­вокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся по поводу решения задач местного значения и осу­ществления части государственных функций. При этом используют­ся императивный и диспозитивный методы правового регулирования этих отношений.

Орган местного самоуправления общей компетенции выступает в качестве субъекта публичного и частного (корпоративного) права. Будучи субъектом публичного права, исполнительный орган в преде­лах своей компетенции издает решения, обязательные для других субъектов отношений, расположенных или действующих в пределах муниципального образования.

224

Как субъект частного права исполнительный орган от имени му­ниципального образования заключает сделки с другими субъектами гражданского и публичного права на равных основаниях. На него распространяется принцип юридического равенства сторон.

Из этого следует, что управление, осуществляемое исполнитель­ным органом местного самоуправления общей компетенции, содер­жит в себе отношения, регулируемые публичным и частным правом. Это дает основание сделать вывод о том.что формирование и дея­тельность исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции представляют собой совокупность регулируемых нор­мами права общественных отношений, складывающихся по поводу осуществления определенных функций местного самоуправления.

Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. В законах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований не предусмотрены нормы о возможно­сти и порядке прекращения полномочий исполнительного органа. Институт прекращения полномочий предусмотрен для должностных лин местного самоуправления, в том числе глав администраций, воз­главляющих исполнительные органы.

Таким образом, система местного самоуправления — это сово­купность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществ­ления местного самоуправления, посредством которых население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируе­мую Конституцией РФ власть, решает вопросы местного самоуправле­ния, исходя из своих собственных интересов, исторических и мест­ных традиций.

Вопросы и задания для самоконтроля

Назовите принципы проведения муниципальных выборов и ме­

стного референдума.

Каков механизм обеспечения обязательности проведения муници­

пальных выборов?

Какие вопросы не могут быть вынесены на местный референдум?

В чем суть народной правотворческой инициативы?

Что  понимается  под территориальным  общественным  самоуправ­

лением?

Каковы  принципы  взаимоотношений  органов  местного  само­

управления с органами территориального общественного само­

управления?

8 4h :: ii.i.ii.i ■     .■■   и,..

225