Глава 8 ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, ИНЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Соотношение полномочии представительных, иных органов и долж-

ностныхлиц местного самоуправления

Глава муниципального образования: порядок избрания, компетенция

Муниципальная служба: понятие, основные принципы, условия и

порядок ее прохождения

Роль органов местного самоуправления в охране общественного

порядка

8.1. Соотношение полномочий

представительных, иных органов

и должностных лиц местного самоуправления

Конституция РФ, законодательство о местном самоуправлении установили различные формы осуществления местного самоуправ­ления. Естественно, в этих условиях возникает необходимость в рас­пределении полномочий внутри системы местного самоуправления.

В ч. 2 ст. I30 Конституции РФ наряду с выборными называются иные органы местного самоуправления. Положения об иных органах местного самоуправления содержатся, как правило, в конституциях республик и законах субъектов Федерации о местном самоуправле­нии. Закон об общих принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г. устанавливает исключительные полномочия только представительного органа, ничего не упоминая о полномочиях иных органов, должностных лиц, а также о вопросах, решаемых на мест­ных референдумах, собраниях (сходах) граждан.

В законах ряда субъектов Федерации разграничены полномочия между представительными и иными органами местного самоуправ­ления и их должностными лицами. Полномочия иного органа и долж­ностного лица местного самоуправления представляют совокупность

243

прав и обязанностей в области исполнительно-распорядительной и управленческой деятельности на соответствующей территории. Более детально статус и структура этих органов определены в уставах муни­ципальных образований.

Иные органы местного самоуправления — это прежде всего глава муниципального образования (глава администрации), который в со­ответствии с законодательством о местном самоуправлении избира­ется либо на выборах путем прямого тайного голосования населения муниципального образования, либо из числа депутатов соответст­вующего представительного органа. В основном главы местных ад­министраций избираются населением непосредственно, но могут быть наняты по контракту.

Глава муниципального образования (администрации) формирует местную администрацию. Законы о местном самоуправлении субъек­тов Федерации, уставы муниципальных образований наделяют его правом самостоятельно решать вопрос о формировании местной ад­министрации или по согласованию с представительным органом.

Для организации работы администрации создаются структурные подразделения — комитеты, департаменты, управления, отделы и др., перечень которых определяется главой администрации единолично либо по согласованию с представительным органом местного само­управления. По решению главы муниципального образования эти структуры могут обладать правами юридического лица, иметь смету расходов, открывать счета в банках, иметь имущество, закрепленное за ними на правах оперативного управления.

В качестве совещательных органов при руководителях управле­ний и отделов создаются консультативно-общественные, научно-методические, экспертные и иные советы.

Финансирование органов администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат.

Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется соот­ветствующий аппарат администрации, деятельность которого регла­ментирована уставом муниципального образования.

Аппарат местной администрации в ряде муниципальных образо­ваний обеспечивает деятельность представительного органа. По боль­шей части это происходит там, где глава муниципального образования одновременно является и председателем представительного органа. Однако многие представительные органы, особенно в городах, обра­зуют собственный аппарат.

Таким образом, иной орган местного самоуправления состоит из главы муниципального образования (главы администрации), замес-

244

тителей, аппарата, отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в пределах имеющейся компетенции.

Местная администрация реализует свои функции двумя способа­ми — правовым и организационным. Правовой предполагает приня­тие нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компе­тенцию данного органа. Организационный способ предполагает орга­низацию работы по исполнению решений представительного органа местного самоуправления, собственных решений, а также законов и других нормативных правовых актов России и субъектов Федерации.

Деятельность местной администрации строится на основе прин­ципов законности и гласности, а также коллегиальности или едино­началия.

Принцип законности означает, что все принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции РФ, законам и другим нормативным правовым актам России, субъектов Федерации, уставу муниципального образования, решениям пред­ставительного органа местного самоуправления.

Местная администрация является постоянно действующим орга­ном местного самоуправления. В законах субъектов Федерации, ус­тавах муниципальных образований не предусмотрены нормы о воз­можности и порядке прекращения полномочий этого органа. Инсти­тут прекращения полномочий предусмотрен для должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав администраций, возглав­ляющих эти органы.

Гласность выражается в том, что все принимаемые решения под­лежат опубликованию в средствах массовой информации или дове­дению иным путем до сведения граждан. В районах, городах для этих целей создается местная печать (газеты, вестники, сборники). В сель­ских населенных пунктах, где такие возможности отсутствуют, ис­пользуются стенная печать, информационные стенды, а иногда ре­шения распространяются на отдельных листах по почте.

Решения администрации вступают в силу с момента опубликова­ния либо в срок, указанный в самом решении.

Принцип коллегиальности означает, что основной формой работы являются заседания, в которых должны принимать участие все члены или большинство членов данного органа, обладающих правом ре­шающего голоса. При необходимости на заседания приглашаются депутаты, руководители предприятий, учреждений, организаций, представители средств массовой информации и т.д.

Принцип единоначалия предполагает, что глава администрации вправе самостоятельно принимать решения без обсуждения вопросов на заседаниях. Такой порядок предусмотрен в законах о местном са­моуправлении ряда субъектов Федерации. Однако практика свиде-

245

тельствует о том, что главы администраций хотя и принимают реше­ния единоначально, но перед этим обсуждают вопросы со своими за­местителями, а иногда и с руководителями подразделений. Так, проект бюджета муниципального образования, выносимый на рассмотрение представительного органа, предварительно обсуждается в коллеги­альном порядке на заседании у главы администрации, а решение по этому вопросу принимает глава администрации единолично.

Решения, принимаемые иным органом местного самоуправления в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения всеми юридическими лицами и гражданами и действуют в пределах границ муниципального образования.

Компетенция выражена либо через полномочия, предоставляемые главе местного самоуправления (главе администрации), либо через полномочия местной администрации как коллегиального органа мест­ного самоуправления. Вместе с тем единого подхода к определению их компетенции в законах о местном самоуправлении субъектов Феде­рации и уставах муниципальных образований нет.

Законы значительной части субъектов Федерации определяют компетенцию иных органов и должностных лиц местного самоуправ­ления в общем виде, выделяя наиболее важные направления дея­тельности, например:

разработка структуры местной администрации;

управление отраслевыми и функциональными подразделения­

ми, учреждениями, состоящими на местном бюджете;

управление муниципальной собственностью (в порядке, уста­

новленном представительным органом);

разработка проектов местного бюджета и подготовка отчетов о

его исполнении;

разработка планов и программ развития территории и поселений;

организация охраны общественного порядка;

•               обеспечение санитарного состояния территории и др.

Аналогичный перечень полномочий и предметов ведения содер­

жится в уставах муниципальных образований районов и городов.

8.2. Глава муниципального образования: порядок избрания, компетенция

Глава муниципального образования — выборное должностное лицо (в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. — высшее должностное лицо муниципального образования), возглавляющее деятельность по осуществлению мест­ного самоуправления, наделенное соответствующими полномочиями.

Глава муниципального образования избирается гражданами, про­живающими на территории муниципального образования, на основе

246

всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голо­совании либо представительным органом местного самоуправления из его состава в порядке, установленном федеральными и региональ­ными законами.

Глава муниципального образования в городах — это мэр, глава города, городского самоуправления или администрации; в районах — глава местного самоуправления, председатель районной думы, глава района; в других территориальных образованиях — глава муниципаль­ного округа, сельсовета, муниципального образования, староста и т.д.

Институт выборных должностных лиц местного самоуправления нашел свое закрепление в ст. 16 Закона об общих принципах органи­зации местного самоуправления 1995 г. Срок полномочий глав мест­ного самоуправления, как правило, составляет четыре гола, в шести субъектах Федерации — два года, в семи — пять лет.

Глава муниципального образования организует работу представи­тельного органа местного самоуправления, осуществляет оперативно-распорядительные функции, подписывает решения представительного органа, представляет интересы муниципального образования. Если гла­ва муниципального образования избран и главой администрации, на него возлагаются также обязанности по руководству администрацией.

Глава муниципального образования подотчетен как населению, так и представительному органу. Его полномочия начинаются со дня вступления в должность и прекращаются в день вступления в долж­ность вновь избранного главы муниципального образования. Компе­тенция этих лиц определяется уставами муниципальных образова­ний, согласно которым ее можно разделить на сильную и слабую.

Под сильной следует понимать компетенцию, позволяющую гла­ве муниципального образования самостоятельно решать ббльшую часть вопросов местного значения без согласования с представитель­ным органом. Слабая компетенция предполагает согласование цело­го ряда вопросов с представительным органом.

В субъектах Федерации сложилась следующая система выборных должностных яиц местного самоуправления:

глава муниципального образования (в некоторых субъектах —

глава местного самоуправления), избираемый гражданами, прожи­

вающими на территории муниципального образования, и не входя­

щий в состав представительного органа местного самоуправления;

глава муниципального образования, избираемый гражданами,

проживающими на территории муниципального образования, вхо­

дящий в состав представительного органа местного самоуправления

и возглавляющий его;

глава муниципального образования, избираемый представи­

тельным органом месшого самоуправления из своего состава и воз­

главляющий его;

247

•               глава администрации муниципального образования, избирае­

мый представительным органом местного самоуправления из своего

состава и не возглавляющий этот орган; он относится к иным выбор­

ным должностным лицам.

В соответствии с Законом об общих принципах организации ме­стного самоуправления 2003 г. глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования. В случае формирования представи­тельного органа муниципального района из глав поселений, входя­щих в этот район, глава муниципального образования является пред­седателем представительного органа муниципального района.

Глава муниципального образования наделяется Законом 2003 г. собственными полномочиями:

представляет муниципальное образование в отношениях с орга­

нами местного самоуправления других муниципальных образований,

органами государственной власти, гражданами и организациями, без

доверенности действует от имени муниципального образования;

подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом

муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые

представительным органом муниципального образования;

издает в пределах своих полномочий правовые акты;

имеет право требовать созыва внеочередного заседания предста­

вительного органа муниципального образования (ч. 4 ст. 36).

Статья 18 Закона об общих принципах организации местного са­моуправления 1995 г. содержит следующие положения в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выбор­ного должностного лица местного самоуправления:

гарантирует условия для беспрепятственного и эффективного

осуществления полномочий, защиту их прав, чести и достоинства;

срок их полномочий не может быть меньше двух лет;

эти лица в соответствии с уставом муниципального образова­

ния могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе;

эти лица неприкосновенны: они не могут быть задержаны (за

исключением случаев задержания на месте преступления), подверг­

нуты обыску, арестованы, привлечены к уголовной ответственности

без согласия прокурора субъекта Федерации;

социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих долж­

ностях, устанавливаются законами субъектов Федерации;

предусматривает возможность их отзыва населением, которая

устанавливается уставами муниципальных образований в соответст­

вии с законами субъектов Федерации.

Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправле­ния, выборного должностного лица местного самоуправления и ог-

248

раничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавлива­ются Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов федерации.

В большинстве субъектов Федерации действуют законы, регули­рующие статус депутата, главы муниципального образования. В них определяются права, обязанности, ответственность вышеуказанных лиц, устанавливаются правовые и социальные гарантии их деятельности.

Основаниями для досрочного прекращения полномочий депутата пред­ставительного органа, главы местного самоуправления являются:

письменное заяыение о сложении своих полномочий;

утрата гражданства России;

выезд за пределы муниципального образования на постоянное

место жительства;

вступление в законную силу обвинительного приговора суда

либо решения суда о признании гражданина недееспособным;

смерть;

избрание в выборный орган государственной власти или иной

орган местного самоуправления или в течение месяца со дня избрания

от него не поступило письменного заявления о сложении полномочий;

поступление на государственную либо муниципальную службу;

прекращение полномочий представительного органа местного

самоуправления, главы муниципального образования на основании

решения суда о признании несоответствия их деятельности федераль­

ному или региональному законодательству, уставу муниципального

образования;

принятие решения о самороспуске представительного органа

местного самоуправления;

отзыв депутата, главы местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. дополняет эти основания следующими:

признание судом безвестно отсутствующим;

выезд за пределы России на постоянное место жительства;

прекращение гражданства России, прекращение гражданства

иностранного государства — участника международного договора

России, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет

право быть избранным в органы местного самоуправления;

установление в судебном порядке стойкой неспособности по

состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального

образования;

неисполнение или ненадлежащее исполнение главой муници­

пального образования своих обязанностей.

Инициатива отзыва может исходить от группы избирателей, собрав­ших не менее 1% подписей жителей соответствующего округа. В таком

249

случае представительный орган местного самоуправления обязан на­значить по этому округу референдум, который проводится в порядке, определенном законом субъекта Федерации о местном референдуме.

Глава муниципального образования считается отозванным, если за это высказалось более половины избирателей, участвовавших в референдуме.

Часть 3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. устанавливает, что в случае издания главой муниципального образования правового акта, противоречащего Кон­ституции РФ, федеральным законам, конституции, уставу, законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, суд при­нимает решение, обязывающее устранить данное нарушение.

Если глава муниципального образования не выполнит постановле­ние суда в установленный срок, его полномочия могут быть досрочно прекращены руководителем высшего исполнительного органа субъекта Федерации. Если последний не примет такого решения, главу муници­пального образования освобождает от должности Президент РФ.

Кроме того, высшему должностному лицу субъекта Федерации и Президенту РФ предоставлено право назначать временно исполняю­щего обязанности главы местного самоуправления или иного выбор­ного должностного лица местного самоуправления.

Наряду с этими выборными должностными лицами в системе ме­стного самоуправления возрождается и такая выборная должность, как староста, который избирается в сельских населенных пунктах. В ряде субъектов Федерации приняты соответствующие нормативные акты в виде положений.

Староста осуществляет свою деятельность на постоянной оплачи­ваемой основе, избирается на сходе граждан, постоянно проживающих в данном поселении, достигших 18 лет. При этом на сходе должно присутствовать не менее 25% жителей муниципального образования.

Закон предусматривает обширный объем полномочий старосты в области хозяйственной и социально-культурной деятельности. В ос­новном он выполняет исполнительно-распорядительные функции.

Срок полномочий старосты составляет не менее двух лет. Зако­ном предусмотрено также досрочное прекращение его полномочий: по личному желанию, за систематическое невыполнение своих обя­занностей, в случае переезда за пределы соответствующей территории, при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда.

Инициатива отзыва старосты принадлежит гражданам. Вопрос об этом может быть поставлен на их сходе по требованию не менее 10% граждан, проживающих в границах муниципального образования.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. впервые ввел норму, определяющую статус местной адми-

250

нистрации (исполнительно-распорядительного органа). Местная ад­министрация наделяется уставом муниципального образования пол­номочиями по решению вопросов местного значения и полномо­чиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами России и субъектов Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах един- началия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на долж­ность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса, порядок проведения которого устанавливается представительным органом муниципального образования.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Предусматривая возможность назначения лица на должность главы администрации по контракту, Закон об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления 2003 г. вносит во взаимоотно­шения органов местного самоуправления элемент системы сдержек и противовесов, характерный для органов государственной власти.

Законодатель тем самым стремится ограничить характерную в на­стоящее время тенденцию усиления единоличной власти глав муни­ципальных образований, с одной стороны, и практику неоправдан­ного вмешательства представительных органов в исполнительно-распорядительную деятельность — с другой.

Структура местной администрации утверждается представитель­ным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В нее могут входить отраслевые (функцио­нальные) и территориальные органы местной администрации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предприни­мательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключе­нием педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

смерти;

отставки по собственному желанию;

расторжения контракта по соглашению сторон или в судебном

порядке на основании заявления представительного органа или гла­

вы муниципального образования в связи с нарушением условий кон­

тракта в части, касающейся решения вопросов местного значения,

либо на основании заявления высшего должностного лица субъекта

251

.■:

Федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касаю-шейся осуществления отдельных государственных полномочий, пе­реданных органам местного самоуправления, либо на основании за­явления главы местной администрации в связи с нарушением усло­вий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Федерации;

отрешения от должности в случае издания им нормативного

правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному

или региональному законодательству, уставу муниципального обра­

зования, если такие противоречия установлены судом, а глава адми­

нистрации не принял в течение установленного законом срока мер

по исполнению решения суда;

признания судом недееспособным или ограниченно дееспо­

собным;

признания судом безвестно отсутствующим или объявления

умершим;

вступления в отношении его в законную силу обвинительного

приговора суда;

выезда за пределы России на постоянное место жительства;

прекращения гражданства России, прекращения гражданства

иностранного государства — участника международного договора

России, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет

право быть избранным в органы местного самоуправления (ст. 37 Зако­

на об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.).

Еще одна новелла Закона 2003 г. — норма о контрольном органе муниципального образования. Такой орган (контрольно-счетная па­лата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля над исполнением местного бюджета, соблюдением установленного по­рядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля соблюдения установлен­ного порядка управления и распоряжения имуществом, находящим­ся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муници­пального образования в соответствии с уставом муниципального об­разования (ст. 38 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.).

8.3. Муниципальная служба:

понятие, основные принципы,

условия и порядок ее прохождения

Муниципальная служба является одним из инструментов осуще­ствления местного самоуправления. Закон об основах муниципаль­ной службы устанавливает общие принципы организации муници-

252

пальной службы и основы правового положения муниципальных служащих. Согласно ст. 2 Закона под муниципальной службой пони­мается профессиональная деятельность на постоянной основе в ор­ганах местного самоуправления.

Правовая регламентация муниципальной службы определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации и федеральными законами.

Законы о местном самоуправлении субъектов Федерации дают примерно такое же понятие муниципальной службы.

Муниципальная должность определяется как должность, предусмот­ренная уставом муниципального образования в соответствии с зако­ном субъекта Федерации (с установленными полномочиями на реше­ние вопросов местного значения и ответственностью за их осуществ­ление), а также как должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования (с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа и ответственностью за это исполнение).

Закон об основах муниципальной службы определил основные принципы муниципальной службы, а именно:

верховенство Конституции РФ, федеральных законов и зако­

нов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми ак­

тами, должностными инструкциями при исполнении муниципаль­

ными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав

муниципальных служащих;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосред­

ственного действия;

самостоятельность органов местного самоуправления в преде­

лах их полномочий;

профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

ответственность муниципальных служащих за неисполнение

или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

равный доступ граждан к муниципальной службе в соответст­

вии с их способностями и профессиональной подготовкой;

единство основных требований, предъявляемых к муниципаль­

ной службе в России, а также учет исторических и иных местных тра­

диций;

правовая и социальная защищенность муниципальных слу­

жащих;

внепартийность муниципальных служащих.

В соответствии с Законом об основах муниципальной службы финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.

253

Согласно ст. 7 Закона муниципальным служащим является граж­данин России, исполняющий в порядке, установленном уставом му­ниципального образования, в соответствии с федеральными закона­ми и законами субъекта Федерации, обязанности по муниципальной службе за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Важнейшим институтом муниципальной службы является инсти­тут прав и обязанностей муниципального служащего. Закон об осно­вах муниципальной службы относит установление его прав и обязан­ностей к компетенции самих муниципальных образований.

Статья 11 Закона устанавливает для муниципальных служащих следующие ограничения:

заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педа­

гогической, научной или иной творческой деятельности, которая

должна осуществляться в свободное от службы время (это касается и

других разрешенных видов деятельности);

быть депутатом Государственной Думы, депутатом законода­

тельного органа субъекта Федерации, депутатом представительного

органа, членом иных выборных органов местного самоуправления,

выборным должностным лицом местного самоуправления;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или

через доверенных лиц;

состоять членом органа управления коммерческой организа­

ции (если иное не предусмотрено законом или если в порядке, уста­

новленном уставом муниципального образования, ему не поручено

участвовать в управлении этой организации);

быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в

органе местного самоуправления, в котором он состоит на муници­

пальной службе либо который непосредственно подчинен или под­

контролен ему;

использовать в неслужебных целях средства материально-тех­

нического, финансового и информационного обеспечения, другое

имущество и служебную информацию;

получать гонорары за публикации и выступления в качестве

муниципального служащего;

принимать участие в забастовках;

использовать свое служебное положение в интересах политиче­

ских партий, региональных и других общественных объединений; и др.

Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах ме­стного самоуправления структуры политических партий, религиоз­ных и других общественных объединений, за исключением профес­сионал^ ых союзов.

Деятельность муниципальных служащих связана с рядом гаран­тий, необходимых для се осуществления и после ее завершения.

254

Федеральный закон гарантирует муниципальному служащему:

условия работы, обеспечивающие исполнение должностных

обязанностей;

денежное содержание и иные выплаты;

ежегодный оплачиваемый отпуск;

медицинское обслуживание его и членов его семьи (в том числе

после выхода его на пенсию);

пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспе­

чение членов семьи в случае его смерти, наступившей в связи с ис­

полнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное страхование на случай причине­

ния вреда здоровью или имуществу в связи с исполнением им своих

должностных обязанностей;

защиту его и членов его семьи в порядке, установленном зако­

нами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с

исполнением им должностных обязанностей.

Федеральные законы и законы субъектов Федерации, а также ус­тавы муниципальных образований предусматривают институт ответ­ственности муниципального служащего. Согласно ст. 14 Закона об основах муниципальной службы ответственность муниципального служащего наступает за неисполнение или ненадлежащее исполне­ние им своих обязанностей или за должностной проступок.

Налагаемые дисциплинарные взыскания, предусмотренные нор­мативными правовыми актами органов местного самоуправления, должны соответствовать федеральным законам и законам субъектов Федерации. В уставах ряда муниципальных образований предусмот­рены такие дисциплинарные взыскания, как выговор, понижение в должности, снижение квалификационного разряда, увольнение. Кроме того, муниципальный служащий за неисполнение или ненад­лежащее исполнение обязанностей может быть лишен права на до­полнительные выплаты (премии, надбавки и т.д.).

Помимо оснований, предусмотренных законодательством о тру­де, Законом об основах муниципальной службы установлено, что увольнение муниципального служащего возможно также по инициа­тиве руководителя органа местного самоуправления в случаях.:

достижения предельного возраста (60 лет), установленного для

замещения должности муниципального служащего;

прекращения гражданства России;

несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных

для муниципального служащего;

разглашения сведений, составляющих государственную или

иную охраняемую законом тайну.

255

8.4. Роль органов местного самоуправления в охране общественного порядка

Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью относится к полномочиям Правительства РФ (п. «е» ст. 114 Конституции РФ). В то же время согласно ч. 1 ст. 132 охрана общественного порядка является одной из функций органов местно­го самоуправления, которые вправе осуществлять ее самостоятельно.

Это положение развивается в Законе об общих принципах орга­низации местного самоуправления 1995 г., где к предметам ведения органов местного самоуправления отнесены вопросы охраны обще­ственного порядка, организации и содержания муниципальных пра­воохранительных органов, а также осуществления контроля над их деятельностью (п. 8 ч. 2 ст. 6).

Интересы местного самоуправления в области охраны общест­венного порядка связаны прежде всего с реализацией конкретных потребностей населения в обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании обстановки общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирова­ния предприятий, учреждений, организаций, для труда и отдыха гра­ждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

Полномочия органов местного самоуправления в этой сфере оп­ределяются в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации в части, не противоречащей Конституции РФ.

Анализ действующего законодательства и сложившейся практики позволяет выделить ряд полномочий органов и должностных лиц ме­стного самоуправления, в той или иной степени имеющих отноше­ние к охране общественного порядка.

В настоящее время органы местного самоуправления выполняют следующие функции:

определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на

территории муниципального образования законов, иных норматив­

ных правовых актов государственных органов и органов местного са­

моуправления в части обеспечения охраны прав и свобод граждан;

создают за счет собственных бюджетов дополнительную шта i -

ную численность подразделений милиции общественной безопасно­

сти; внебюджетные средства используются для улучшения, социально­

го обеспечения сотрудников милиции и стимулирования их труда в

порядке, определяемом органами местного самоуправления;

назначают (и освобождают) на должность начальников отделов

(управлений) внутренних дел районов, городов и иных муниципальных

256

образований, а также начальников милиции общественной безопас­ности, являющихся по должности их заместителями;

заслушивают отчеты начальников городских, районных орга­

нов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на

обслуживаемой территории;

создают необходимые условия для работы милиции: предос­

тавляют служебные помещения, оборудованные мебелью и средст­

вами связи; обеспечивают их техническую эксплуатацию (в том

числе отопление и освещение), капитальный ремонт; выделяют со­

трудникам милиции жилую площадь, их детям — места в дошколь­

ных учреждениях;

накладывают в пределах своей компетенции административ­

ные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими

административные правонарушения;

принимают предусмотренные законодательством меры, свя­

занные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и де­

монстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массо­

вых общественных мероприятий;

самостоятельно в пределах своей компетенции и в соответст­

вии с Федеральным законом от Ш декабря 1995 г. «О безопасности

дорожного движения» решают вопросы обеспечения безопасности

дорожного движения (обустройство и содержание дорог, транспорт­

ных магистралей и др.);

осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических ка­

тастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений об­

щественного порядка предусмотренные законом меры по спасению

людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных цен­

ностей, поддержанию порядка;

содействуют в пределах своих полномочий органам суда, про­

куратуры и юстиции в их работе по обеспечению законности на тер­

ритории муниципального образования; в частности, органы местного

самоуправления в районах и городах наделены полномочиями по со­

ставлению общих списков присяжных заседателей;

привлекают граждан, общественные объединения, предприятия

и учреждения к решению вопросов охраны общественного порядка;

оказывают помощь органам и войскам пограничным, противо­

воздушной обороны, военно-морского флота, государственным ор­

ганам, осуществляющим различные виды контроля на государствен­

ной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют

необходимую информацию.

Охрана общественного порядка обеспечивается органами мест­ного самоуправления с помощью милиции общественной безопасно­сти, входящей в состав районных, городских органов внутренних дел.

9 Муниципальное право

257

Милиция общественной безопасности подчиняется непосредст­венно руководителям соответствующих органов внутренних дел субъ­ектов Федерации, а также органам местного самоуправления в пре­делах их компетенции.

Социальная и правовая защита сотрудников милиции общест­венной безопасности, предоставляемые им льготы, гарантии и ком­пенсации определяются в законодательстве России, но могут быть дополнены другими мерами и гарантиями, устанавливаемыми в том числе органами местного самоуправления.

Финансирование милиции общественной безопасности осущест­вляется из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Фе­дерации, а также местных бюджетов и иных поступлений. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание милиции общественной безопасности в пределах имею­щихся средств, производить дополнительные выплаты сотрудникам милиции сверх установленного размера денежного довольствия.

При органах местного самоуправления действуют следующие ко­миссии:

административная — рассматривает дела об административных

правонарушениях;   вправе применять административные санкции

(штраф и др.) к правонарушителям;

по делам несовершеннолетних — занимается вопросами, свя­

занными с административными правонарушениями, совершаемыми

подростками;

наблюдательная — участвует в осуществлении контроля над

соблюдением законности в местах лишения свободы, в решении во­

просов социальной поддержки граждан, отбывших наказание в мес­

тах лишения свободы.

Значительными являются полномочия органов местного само­управления и а области обеспечения пожарной безопасности. В слу­чае повышения пожарной опасности решением органов местного самоуправления на соответствующих территориях может вводится особый противопожарный режим. На период его действия устанав­ливаются дополнительные требования, согласованные с Государст­венной противопожарной службой.

Согласно ст. 14 Закона об общественных объединениях в преде­лах территории органа местного самоуправления могут осуществлять свою деятельность местные общественные объединения. Органы ме­стного самоуправления принимают соответствующие меры по охране общественного порядка, обеспечению безопасности граждан во вре­мя проведения общественными объединениями собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ-

258

ного и техногенного характера» на территории России функциониру­ет единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая объединяет органы управления, си­лы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного са­моуправления. Последние обязаны оперативно и достоверно инфор­мировать население через средства массовой информации и по иным каналам о состоянии и способах зашиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечении их безопасности, о прогнози­руемых и возникших чрезвычайных ситуациях и принимаемых мерах.

В условиях чрезвычайной ситуации органы местного самоуправ­ления на своей территории самостоятельно осуществляют подготовку необходимых сил и средств для защиты населения, принимают ре­шение и организуют проведение эвакуационных мероприятий, свое­временно информируют население об угрозе или о возникновении чрезвычайной ситуации, организуют проведение аварийно-спасательных и других неотложных работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; содействуют устойчиво­му функционированию организаций, создают постоянно действую­щие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий и т.д.

Резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций создаются органами местного самоуправления заблаговременно. Порядок создания и использова­ния этих резервов и восполнения использованных средств определя­ются органами местного самоуправления в соответствии с федераль­ным законом.

■ Согласно Закону РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. на муниципальных территориях, где расположены такие учреждения, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий ока­зывают им содействие в комплектовании квалифицированными кад­рами, создают надлежащие условия для привлечения осужденных к труду, а также обеспечивают ре&чизацию гарантий правовой и соци­альной зашиты персонала и членов их семей, в экстренных случаях (с уведомлением соответствующих территориальных органов уголовно-исполнительной системы) привлекают для ликвидации последствий аварий, катастроф, других чрезвычайных ситуаций персонал испол­няющих наказания учреждений, дислоцированных на своей террито­рии, устанавливают для персонала дополнительные гарантии соци­альной зашиты за счет своего бюджета.

Органы местного самоуправления определяют границы террито­рий, прилегающих к учреждениям, исполняющим наказания, и уста-

259

навливают режимные требования на этих территориях, а также кон­тролируют деятельность этих учреждений и следственных изоляторов в пределах и порядке, предусмотренных законодательством России. Главы органов местного самоуправления вправе без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и след­ственные изоляторы для осуществления контроля.

В соответствии с Законом РФ «О Государственной границе Рос­сийской Федерации» от 1 апреля 1993 г. органы местного самоуправ­ления приграничных районов и их должностные лица создают усло­вия для участия граждан на добровольных началах в защите Государ­ственной границы РФ в пределах своей территории. Уставами таких муниципальных образований могут быть предусмотрены должност­ные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

Вопросы и задания для самоконтроля

Кому подотчетен глава муниципального образования?

Приведите определение понятий «муниципальная должность»,

«муниципальная служба».

Какие установлены ограничения и гарантии, связанные с муници­

пальной службой?

Какова роль органов местного самоуправления в осуществлении

охраны общественного порядка?

Имеет ли право представительный орган местного самоуправле­

ния отменить постановление главы муниципального образования,

если оно противоречит Конституции РФ?

260