Глава 3 ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИНИ

Самоуправление в XII— XVIвв.

Самоуправление в XVII—XIX вв.

Местное управление и самоуправление в XIXв.

Развитие институтов самоуправления в XX в.

3.1. Самоуправление в XII—XVI вв.

Самоуправление в период создания Древнерусского государства. Формирование на огромных пространствах Восточно-Европейской равнины славяно-русской общности, основанной не на родоплемен-ных, а на территориально-общинных принципах управления и само­управления, обозначившееся во второй половине IX — начале X в., привело к серьезным переменам и социальным трансформациям, внесшим известные коррективы в отношения населения к земству, вождям-правителям и многочисленным подвластным племенам.

При этом становление принципиально иных общественных от­ношений должно было привести не только к определенным социаль­ным осложнениям, но и к противоречиям между древнерусским об­ществом — территориальными (посадские, сельские и волостные) общи­нами и традиционной, тем более привнесенной извне («варяжской»), княжеской властью. Поэтому не случайно, что первые признаки формирования самоуправляющихся городских общин, например Ки­евской и Новгородской, связываются с конфликтами между ними и князьями (как славянскими, так и приглашенными).

По существу, создавалось своего рода двоевластие: с одной сто­роны, органы и институты общинного самоуправления, опирающе­гося на кровнородственные и все более проявлявшиеся (а в чем-то значительно преобладавшие или доминировавшие) соседские связи, с другой — вожди-князья, стремящиеся к созданию собственных во­енной, управленческой и ритуально-клановой организаций в проти­вовес стесняющим, регламентирующим и контролирующим их ини­циативу обшинно-вечевым структурам.

Причем «исторический парадокс» состоял в том, что общинное самоуправление было более демократичным, но все более неэффек-

85

тивным, а военно-клановая организация публичной власти была менее демократична, но давала более действенные средства и механизм принуждения и насилия, что и обеспечивало лучшие условия жизне­обеспечения разросшимся общностям — племенам, союзам племен и городам-землям.

На этапе возникновения древнерусской государственности ин­ституты непосредственной демократии и самоуправления в целом получили значительное развитие. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением тех исследователей, которые считают, что этот процесс носил, по существу, двоякий характер.

С одной стороны, это является лишним подтверждением значи­тельного демократизма в жизни восточно-славянских племен, более того — отличительным моментом всего образа их жизни и повсе­дневного быта, устойчивости традиционных самоуправленческих ин­ститутов архаичной демократии и их ведущей, иногда определяющей роли в становлении древнерусской государственности.

С другой стороны — по мере развития государственности публич­ные структуры становились все более неадекватными, рудиментар­ными, изживали себя, использовались для навязывания большинству посадского и волостного населения авторитарных решений, абсолю­тизации не только великокняжеской, но и местной власти, достиже­ния корыстных целей.

Представляется обоснованным рассматривать следующие «пуб­личные прообразы» русско-славянской ранней (полисной) государ­ственности и «народоправства»:

народное собрание (сходка) представителей восточнославянских

и ряда угро-финских племен, населявших территорию Древней Руси

(Русской земли), в последующем эволюционировавшее в общерас­

пространенный коллегиальный самоуправленческий институт славя­

но-русской демократии и народовластия — вече;

вождь (князь), «владевший и судящий», должность которого

первоначально, вероятнее всего, была выборной (факт приглашения

на княжение Рюрика и его братьев говорит именно о том, что их сна­

чала выбрали из какого-то числа претендентов и лишь затем пригла­

сили); в доваряжский период княжеская власть была и в славянских

родовых союзах (у восточных славян князем и княгиней назывались

новобрачные — родоначальники будущего рода) и в общинных (у

южных славян князем именовался общинный старшина-староста);

дружина — особый вооруженный отряд, не только сопровождав­

ший славянского князя или приглашенного скандинавского конунга-

правителя в военных походах, но и помогавший ему выполнять значи­

тельный объем новых обязанностей, связанных как с осуществлением

чисто военно-оборонительных или полицейских функций и прерогатив,

86

так и судебных, административных, финансовых, дипломатических и иных «гражданских» властно-управленческих полномочий.

Вполне естественно, что со временем варяжский военный и управ­ленческий опыт сыграл свою положительную роль в генезисе государст­венного и муниципального строительства восточных славян, привнеся с собой на Русь некоторые элементы, дополнившие традиционные ин­ституты «народоправства» и непосредственной вечевой демократии.

Однако эти привнесенные элементы институционально лишь ката­лизировали сложившиеся на Руси публично-властные отношения, которые уже длительное время находились в состоянии динамичного развития, видоизменив их архаичную внешнюю атрибутику, оставив неизменными саму суть, содержание и логику: территориальную децен­трализацию, посадское и волостное вечевое самоуправление, общинную дифференциацию и иерархичность, выборность и представительство.

Решающее влияние на эволюцию славяно-русского обшества и становление ранней (полисной) государственности оказал синтез ва­ряжской военной организации, традиционных общественных инсти­тутов «народоправства» восточных славян и привнесенного греко-византийского (прежде всего канонического) права, ставшего из­вестным и довольно распространенным на Руси после ее крещения и утверждения в Киеве византийской церковной иерархии.

Несмотря на особенности взаимодействия древнерусских инсти­тутов непосредственной и представительной демократии в течение всего «киевского» периода, в основном вечевые собрания на протя­жении нескольких веков были весьма заметными и влиятельными органами публичной власти.

Факт того, что даже введение христианства в Киевской, а затем Новгородской Руси «осуществлялось с ведома и одобрения местной (посадской общины Киева. — Авт.) вечевой общины»1, свидетельст­вует об огромном авторитете и политической значимости этого древ­нейшего славянского института народовластия, решение которого проигнорировать (и на то были объективные причины) не смог бы даже князь Владимир Святой — креститель Руси.

Об этом же говорят и дошедшие до нас сведения о числе пригла­шенных на соответствующий «стол» князей или выборных лиц по-садско-городской администрации.

Известно, что из 50 князей, занимавших киевский престол в IX—X вв., почти одна треть (14) были приглашены вечем. В Вели­ком Новгороде с 1126 по 1400 г. выбрано 275 посадников2.

1              Фроянов И.Я. Древняя Русь. Опыт исследования истории социальной и полити­

ческой борьбы. — СПб.. 1995. - С. 180.

2              См.:  Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной

России. - М„ 1968. - С. 2з—?5.

87

Вместе с тем было бы не совсем верным отрицать и то, что имен­но коллективно-вечевые структуры способствовали институциональ­ному укреплению княжеской власти и системы княжеского управле­ния. Как справедливо признавал в свое время известный дореволю­ционный историк С.Ф. Платонов, рядом с властями городскими, посадскими стала власть княжеская, и на Руси, по существу, опреде­лились два политических авторитета — княжеский и городской (вече­вой). Иными словами, речь шла об образовании своего рода полити­ко-правового двоевластия, сочетавшего элементы представительства и прямого народовластия.

Таким образом, несмотря на то что роль князя, его личной дру­жины и администрации претерпела значительное, прежде всего каче­ственное, изменение, а древнерусское общество из общества, по­строенного на родоплеменной основе, постепенно трансформирова­лось в социальную структуру, базирующуюся на территориально-общинных связях, это не привело к отмиранию традиционных сла­вянских самоуправленческих коллегиальных институтов публичной власти и «народоправства» — вечевых собраний и советов старейшин («старцев градских»).

Следовательно, нет никаких весомых историко-правовых аргумен­тов оспаривать мысль о том, что вечевые собрания-сходки и другие традиционные славянские самоуправленческие институты являлись непосредственными публичными предшественниками, предтечами древнерусской полисной государственности, а не продуктом истори­ческого развития государственного аппарата и никак не связаны с приглашением на княжение варяжских князей-конунгов.

Изменения непосредственно затрагивали взаимоотношения двух важнейших публичных институтов древнерусской государственности всего домонгольского периода: веча, олицетворявшего собой власт­ное начало подлинного народовластия и непосредственной демокра­тии, и князя, призванного осуществлять управление на вверенной ему удельной общинно-волостной территории. «Веча собираются во всех волостях. Они составляют думу волости. Решения, принятые на вече главными представителями волости, — отмечал В.И. Сергее­вич, — старшими городами, по общему правилу, принимаются к ис­полнению пригородами»1.

Каждая древнерусская земля концентрировалась вокруг столи­цы — старшего города (стольного града-крепости) и его самоуправ­ляющейся общины. Все остальные города в земле считались только пригородами, т.е. меньшими городами. Сельские районы были из­вестны как волости.

С точки зрения ряда современных авторов, совокупность древне­русских самоуправляющихся населенных пунктов укладывалась в

1 Сергеевич В.И. Русские юридические древности. — М., 1968. — Т. 2. — С. 1.

88

сложную иерархическую систему, своеобразную многоступенчатую территориально-общинную пирамиду.

В ее основании находилась масса рядовых сельских поселений, а вершину венчали крупные стольные города — центры самостоятельных земель-княжений (земель-городов) Руси. Ступени между ними занима­ли самоуправляющиеся поселения переходных типов, связанные друг с другом отношениями административно-хозяйственного соподчинения1.

К последней трети X— середине XI в. процесс формирования древнерусских городов-государств (земель-городов) на соседско-тер-риториальной, а не родоплеменной основе зашел довольно далеко: социально-психологические и публично-управленческие процессы протекают уже в совершенно иных условиях, чем в рамках архаично­го родового и племенного быта.

Достаточно привести в качестве примера процесс трансформации киевского городского веча, прошедшего путь от народного собрания племенного союза полян до коллегиального верховного органа зако­нодательной и судебной власти восточно-славянского государствен­но-племенного «суперсоюза», от племенного вечевого собрания до органа "народоправства» и непосредственной демократии общины старшего города.

Каждая древнерусская земля (город-государство) представляла собой многоступенчатую, иерархически выстроенную территориаль­ную организацию общинного типа— союз соподчиненных общин разного ранга.

Главной, «правящей», являлась община старшего (стольного) го­рода, решения которой были обязательны для пригородов и тянув­шихся к ним сельских округов. В качестве «политического центра» старшие города не только функционально, но чаще всего и генетиче­ски были связаны с бывшими центрами племенных союзов.

Не случайно, что по мере распада родовых связей племенные назва­ния повсеместно заменяются территориальными. Именно старший го­род являлся административным, военным, финансовым, конфессио­нальным и культурным центром соответствующей древнерусской земли.

Древнерусская городская территориальная община имела слож­ную внутреннюю административно-организационную структуру, со­стоявшую из вечевых общин более мелких территориальных образо­ваний — концов и улиц.

Кроме этого, она включала в себя архаичный родоплеменной элемент— тысячно-сотенную организацию (первоначально военную, а затем военно-административную и государственно-управленческую),

1 См.: Даркевич В.Л. Происхождение и развитие городов Древней Руси //Вопросы истории. — 1994. — N° 10. — С. 52; Древнерусские поселения //Древняя Русь: Го­род, замок, село. — М., 1985. — С. 39.

89

сохранившую свое значение и действовавшую со времени колониза­ции и расселения восточно-славянских племен.

Весьма успешно функционировавшая система городского об­щинного управления и территориального самоуправления представ­ляла собой совокупность традиционных органов «народоправства» и публичных институтов, привнесенных извне скандинавскими вож­дями-конунгами, и включала «наследственного» или «приглашенно­го» князя, посадников, воевод — тысяцких и сотских.

Однако важнейшим звеном ее публичной организации по-преж­нему было вече, осуществлявшее всю полноту верховной законода­тельной и судебной власти. Тем самым городская община Древней Руси воплощала в себе прежде всего государственное начало, явля­лась носителем государственных отношений и источником власти.

В период, предшествовавший призванию на княжение сканди­навских вождей-конунгов, города (посадские общины) управлялись выборными людьми (по мнению летописных источников, называв­шихся «старейшими мужами, державшими землю»). Над выборными посадскими должностными лицами стояло вече, их выбиравшее. Над пригородным вечем главенствовало вече старшего города, в котором первоначально было сосредоточено племенное управление.

У некоторых славяно-русских племен, например у древлян, наря­ду с вечевым собранием действовала и княжеская власть. Решение, принятое вечем старшего города, было непреложным законом для всех пригородов.

Следовательно, у русских славян так же, как и у древних эллинов, шумеров, хеттов и др., наиболее ранней формой территориально-поли­тической организации являлись города-государства. В них самоуправ­ляющиеся территориальные общины входили в определенные адми­нистративно-иерархические структуры, а несколько территориальных общин в совокупности составляли общину-государство или группи­ровались вокруг центральной общины-города (старшего города).

Что же представлял собой самоуправляющийся древнерусский город-укрепление, город-крепость как территориально-политичес­кая основа национальной государственности южных, северных и вос­точных славян? Древнерусский город IX—XII вв. был не чем иным, как крупным поселением замкового характера.

Город являлся прежде всего военно-административным и управ­ленческим центром для тянувшейся к нему волости или совокупно­сти волостей. Он был не только постоянным местом пребывания не­большого воинского гарнизона (профессиональной дружины князя или боярина-посадника), но и сборным пунктом всех военных сил данной земли (ополчения) или округи во время неприятельской оса­ды либо иных подобных мероприятий. Кроме того, древнерусский город был и финансово-административной единицей, центром осо­бого финансового округа.

90

Территориальный округ, примыкавший к древнерусскому полису (городу-государству, земле-княжению), был так тесно с ним связан, что, когда говорили о передаче города, это означало передачу и всей городской округи.

Город без окружавших его территорий в этот период не мыслит­ся, поэтому именно таким «замковым» характером русских городов и можно объяснить их громадное количество, характерное для XII в. Каждая земля oбладaлa десятками городов.

Вокруг каждого города-замка как военного укрепления посте­пенно образуется город-посад как ремесленно-торговый центр. Каж­дый древнерусский город-государство территориально включал три соподчиненные самоуправлявшиеся общины: посадскую, волостную и сельскую.

Самоуправление и административно-территориальное управление в период создания Московского централизованного государства. После свержения татаро-монгольского ига Русское централизованное госу­дарство, объединившее вокруг себя многие боровшиеся за нацио­нальное освобождение народы как исконно славянских земель, так и неславянского мира, становится на путь самостоятельного развития.

Развиваясь по общим историческим законам, русская средневе­ковая государственность имела ряд специфических особенностей, связанных с географическим, военным и внешнеполитическим по­ложением страны, требовавших в условиях почти непрерывного от­ражения внешней агрессии резкого усиления центральной государст­венной власти. Эта ситуация обусловила и ряд черт общественно-государственного строя и системы управления, сохранение опреде­ленных самоуправленческих традиций, существовавших вне зависи­мости от того или иного к ним отношения.

По мере воссоединения исконно русских земель (а также освое­ния новых территорий на востоке) в состав Московского государства постепенно вошли многие бывшие удельные княжества, вольные го­рода, области со своим общественным укладом и царства — Казан­ское, Астраханское и Сибирское. Землям (Новгородской, Псков­ской, Вятской и т.д.), как правило, оставлялись их обычное право и уставы. Вместе с тем местное население этих территорий приводи­лось к присяге («целованию креста») московскому государю, а мест­ное право, традиционно действовавшее на протяжении нескольких веков, становилось частью общегосударственного.

Примерно к середине XVI в. в Руси в основном складываются предпосылки для формирования того государственного строя, кото­рый будет в последующем определен как сословно-представителъная монархия, где каждый подданный принадлежал к определенному со­словию, исполняющему свои обязанности — службу или тягло.

Собирая русские земли, Москва собирала и их уклады. При не­зыблемости положения верховной власти способы управления меня-

91

лись и трансформировались в зависимости от исторических условий, развития сословий, специфики традиционного управления на той или иной территории.

Это было естественным, исторически обусловленным процессом, предполагающим возможность различных способов и вариантов управления в пределах существовавшего государственного строя. Данное обстоятельство в полной мере относится к местному само­управлению как разновидности управления вообще.

Центральная власть в состоянии создать ту или иную систему управления на любой возможной для нее основе: централизованная система управления, когда управление исходит непосредственно из правительственных органов; управление на базе местного само­управления и децентрализации; наконец система, сочетающая в себе варианты централизации и децентрализации управления на местах.

В муниципальной истории нашей страны были периоды, когда развитие централизации (самодержавия) и самоуправления шло одновременно или параллельно.

Практика местного самоуправления в Средние века неразрывно связана с историей уезда (провинции) как части административно-территориального деления складывавшегося государства. Уезд фор­мировался из пригородов или воссоединяемых по мере освобождения от татаро-монгольского ига древнерусских земель. В этом коренится политико-правовое и территориальное неравенство базовой единицы административного деления, выраженное в том числе в дифферен­циации ее официальных названий — уезд, земля, царство.

Древнерусские земли со временем распадались на части (волос­ти), которые также становились областями государства с особой сис­темой управления.

Трансформация земель продолжается и далее, вплоть до создания особых единиц — станов, третей, четвертей. К концу XVI в. по сво­ему политико-правовому положению уезд становится выше не толь­ко более мелких территориальных единиц (волостей), но и более крупных (земель).

Вместе с тем волость по-прежнему остается, особенно на Севере, основной хозяйственной, самоуправляющейся единицей, большинст­во населения которой составляли свободные крестьяне-общинники. Волость ведала земельным фондом, защищая его (как крестьянская общность) от устремлений феодалов, и закрепляла {посредством раз­работанных форм учета) за каждым крестьянским двором-хозяйством его надел, фиксируя изменения в его составе.

Именно в рамках волости развивалось крестьянское хозяйство с обязательным севооборотом, перераспределенными сенокосами с общим выпасом скота и т.д. Наконец волость играла основную роль в раскладе повинностей и налогов, в их сборе. На ней базировалась вся

92

система фискальной (налоговой) организации Руси того времени и через нее доходила до каждого налогоплательщика.

История развития местного управления в XV — первой половине XVII в. можно разделить на три условных периода:

«кормление» (управление через наместников и волостелей) — до

середины XVI в.;

земское и губное управление (самоуправление) — вторая половина

XVI-началоXVIIв.;

приказно-воеводское управление в сочетании с традиционным

местным самоуправлением — вторая половина XVII в.

Земли, не приписанные к княжескому двору, бывшие в частном владении, и «черные» входили в круг местного управления, которому отводилось все то, чем княжеский двор не управлял непосредственно сам. Это управление было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.

Значительные по своей территории княжества были разделены на административные округа (уезды). Впрочем, уезд не был админист­ративной единицей в том смысле слова, каким он стал в XIX в.

Территориально уезд включал в себя уездные города и несколько сельских сообществ («миров») — волостей и станов. Стан — это та же сельская волость, основное отличие которой состояло в том, что она территориально располагалась очень близко к уездному городу, нахо­дилась в «окологородьи». Иногда значительные по территории волос­ти делились на станы, а обширные станы — на волости. Так, в одном из уездов XVI в. было 11 станов и девять волостей.

Наместник осуществлял свои полномочия в рамках уездного го­рода и пригородных станов в соответствии со специальным назначе­нием на эту должность — пожертвованием. Волости управлялись во­лостелями, которые обычно руководили соответствующей террито­рией независимо от наместника уездного города, за исключением некоторых уездов, в которых наместник осуществлял судопроизвод­ство по наиболее тяжким уголовным преступлениям, совершавшим­ся в тех или иных волостях руководимого им уезда.

Наместники и волостели, являясь представителями верховной власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им административный аппарат, в частности на тиунов, творивших правосудие от их имени, доводчиков и праведников, которые занимались вызовом в суд участников процесса, исполнением судебных решений, осуществляли функции судебных следователей и судебных приставов.

Характерно, что ни тиуны, ни доводчики, ни праведчики не со­стояли, если говорить юридическим языком, на государственной службе, т.е. не были государственными чиновниками. Как правило, они являлись дворовыми людьми, или холопами, наместников и во­лостелей.

93

Главной целью удельного областного управления было макси­мальное извлечение доходов из управляемой территории. Не случай­но поэтому каждый нормативный акт наместника или волостеля (ли­бо подчиненного им административно-судебного аппарата) был свя­зан с соответствующим местным сбором или пошлиной, а сами действия лиц местной администрации были направлены не столько на поддержание общественного порядка и охрану прав граждан, сколько на сбор податей, являвшихся источником дохода или доход­ных статей для наместника или волостеля.

Должность главы удельно-областного управления называлась кормлением, так как глава местной администрации «кормился» за счет управляемой территории в буквальном смысле этого слова1. Оплата его труда (содержание) состояла из кормов и пошлин. Кормы вноси­лись в местный бюджет не отдельными лицами, а их различными общностями и корпорациями, т.е. крестьянскими «мирами*, купече­скими гильдиями, ремесленными и промысловыми артелями.

Пошлины уплачивались отдельными гражданами за осуществле­ние определенных действий или за оформление им различных адми­нистративно-судебных документов в органах уездного суда.

Все кормы распределялись по так называемым сохам. Соха пред­ставляла собой единицу подати, включавшую либо определенное число тяглых городских дворов (определявшихся по уровню зажиточ­ности горожан той или иной общины), либо соответствующий раз­мер тяглой крестьянской пашни (определявшийся качеством земли и родом землевладельца).

В начальный период Московского государства пометная и вот­чинная сохи включали в себя 1200 десятин добротной земли в трех

полях, 1500 десятин земли среднего качества и 1800 десятин земли

плохого качества.

В период удельных княжеств кбрмы чаще всего взимались в нату­ральной форме (мясом, хлебом, зерном и др.). Таким образом, можно определить кормы как особые (окладные) местные сборы, взимав­шиеся в строго определенном, редко менявшемся размере.

Еще одним не менее распространенным источником дохода для кормленщиков были так называемые неокладные сборы и пошлины, к которым, в частности, относились денежные штрафы, налагавшиеся за незначительные преступления.

Непосредственная деятельность удельно-областных администра­ций по большей части была сконцентрирована в судебно-поли-цейской сфере, раскрытии преступлений, розыске преступников и татей, в осуществлении правосудия по гражданским и уголовным делам.

1 См.: Полное собрание русских летописей (Никоновская летопись). — СПб., 1862. - Т. [X; 1885. - Т. X. - С. 196-197 (ч. 7).

94

Основными взимаемыми пошлинами, известными практике ме­стного управления, были:

судебные — известный процент с суммы иска или штраф с ви­

новного в размере всей суммы иска;

таможенные, взимаемые с продаваемых в уезде товаров;

свадебные, взимаемые при выдаче замуж как в рамках соответ­

ствующего административного округа, так и за его пределами.

Институт кормлений не представлял собой вознаграждения за го­сударственную службу, а являлся наградой за службу придворную и военную, которая была обязанностью каждого служилого человека и осуществлялась безвозмездно, так как управление городом или воло­стью не считалось государственной (государевой) службой.

Такая награда была лишь одним из средств содержания служило­го человека и отличалась от должностного оклада в современном по­нимании тем, что получалась непосредственно с населения той тер­ритории, которой управлял кормленщик, а не выдавалась в качестве заработной платы из доходов государственного бюджета.

Еще с домонгольского периода наместничества жаловались, как правило, боярам — более знатным служилым людям государства, а во-лостельства — людям менее родовитым и знатным.

Власть наместников не была безраздельной и бесконтрольной. До XVI в. повсеместно практиковались так называемые тарханы1, когда великий князь предоставлял (даровал) той или иной территории при­вилегию не иметь наместничьей или волостельской власти. Причем под действие «тарханных грамот» подпадали служилые люди, цер­ковные учреждения, посадские слободы и дворцовые вотчины.

Правовое содержание «тарханных грамот» выражалось в том, что духовенство и церковное имущество относились к юрисдикции осо­бого церковного суда (а не к судебной компетенции наместника или волостеля), а служилые люди и дворцовое имущество подлежали личному суду великого князя или боярской думы (от имени князя).

Следовательно, наместничья власть и наместничий суд распро­странялись в основном лишь на тяглое население, проживавшее на «подведомственной» территории. Главное назначение наместников и волостелей как раз в том и состояло, чтобы приводить его в «тяглую связь» с государством.

Управление местными делами, именно управление, а не получение кормов, как правило, осуществляли не сами наместники и волостели, а выбираемые населением сотские и старосты. Главное назначение наместничьего управления «заключалось в приведении провинций в связь с государством, а не во внутреннем управлении провинцией»2.

1              См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Хрестоматия по истории русского права. —

СПб-Киев, 1901. - Вып. II. - С. 139.

2              Там же- С. 207.

95

По мере укрепления верховной власти Московского государства к началу царствования Ивана IV (Грозного) «кормление» постепенно превращается в своего рода «паразитический нарост» на теле как го­сударства, так и местных самоуправляющихся волостных, посадских и сельских сообществ.

Кормленщики не только значительно превышали установленные размеры кормов, но зачастую грабили население в городах и волос­тях, подрывали влияние центральной власти, не проводя на местах в жизнь ее решения или весьма свободно толкуя их по-своему.

Объективная необходимость в усилении властной вертикали и дальнейшей централизации административного аппарата не позво­ляла впредь мирно сосуществовать с «государством в государстве», которыми выступали бывшие вотчины удельных князей, вследствие чего подчинение наместников и волостелей центральной власти уси­лилось. Сроки наместничества сокращались. За превышение установ­ленного размера корма все чаще следовало наказание.

Судебные полномочия кормленщиков начинают постепенно ог­раничиваться, так как именно уездный и волостной суды были той сферой полномочий местных администраторов, где их злоупотребле­ния были наиболее очевидными. Наряду с наместником и тиуном в судопроизводстве все чаще участвуют сотские, старосты и наиболее авторитетные и уважаемые представители местного населения.

3.2. Самоуправление в XVII—XIX вв.

Самоуправление и областное управление в период реформ Петра I. В конце XVII — начале XVIII в. Петр I провел реформы в области местного управления, направленные на усиление централизации ме­стного государственного аппарата в интересах укрепления личной власти молодого монарха.

Реформы усиливали сословную стратификацию и корпоратив­ность, подводя невидимую черту под многовековой историей само­бытного славяно-русского самоуправления. Первым шагом в этом направлении было создание особого сословного управления — само­управления горожан.

Как и в предшествующие периоды, управление городами в конце XVII в. основывалось на принципах строгой централизации. Возглавлял городское управление воевода, назначенный соответствующим москов­ским приказом, к ведомству которого относился тот или иной город.

Воевода— представитель центральной администрации, через ко­торого осуществляли свою власть многочисленные приказы. При этом непосредственно воеводе отдавал распоряжения только тот приказ, который его назначал на эту должность.

Все другие управленческие структуры центрального аппарата мог­ли воздействовать на воеводу, лишь получив «послушные грамоты» в

96

приказе, которые выдавались, как правило, для производства воево­дой строго определенных управленческих действий.

Такой порядок, безусловно, не мог способствовать оперативно­сти и эффективности местного управления. Наоборот, он вызывал волокиту и требовал огромной переписки по всякому мало-мальски заметному делу.

Поскольку главной функцией приказа, в подчинении которого находился конкретный воевода, был сбор податей с определенной тяглой единицы, то и воевода решал главным образом фискальные задачи. Ему предписывалось наблюдать, чтобы тягло отбывалось «безволокитно, без недоборов и без воровства». Поэтому вопросы су­да, полицейские, военные и ряд других, также традиционно входив­ших в компетенцию воеводы, отодвигались как бы на второй план.

Одновременно с воеводами на местах действовали выборные от населения: ямские и городовые приказчики, житичные головы, горо-додельцы, сборщики хлеба, денег и других податей, разные лица по отдельным поручениям, таможенные и кабацкие головы, губные ста­росты, сышики по губным делам и по сыску беглых. Иерархия отно­шений между ними установлена не была.

К концу XVII в. в России, как и в Западной Европе, вопрос раз­вития городского самоуправления все теснее соприкасался с пробле­мами развития буржуазных отношений и формирования единого об­щероссийского рынка, что и стало экономической предпосылкой дальнейшего развития абсолютной монархии.

Именно с укреплением городов борьба сословий и различность их интересов придавали монарху новое качество — судьи-арбитра, стоящего над их интересами, с одной стороны, и заинтересованного в совпадении этих интересов — с другой.

Новые права и относительная самостоятельность предоставлялись прежде всего городскому купечеству, что позволило абсолютизму не только использовать для военных нужд экономику городов, но и зна­чительно увеличить налоги с городского населения1. Именно из-за необходимости введения податной ответственности, которая при­крывалась установлением новых сословных прав, в указе Петра I от 30 января 1699 г. закреплялась практика, в соответствии с которой «его великого государя казне окладным доходам, доимки, а пошлин­ным, питейным и иным сборам недоборов бы не было»2.

Таким образом, реформа городского самоуправления конца XVII в. имела, по существу, государственно-фискальный характер, была на­правлена на организацию торгово-промышленного класса (как об-

' См.: Латкин В.Н. Учебник истории русского тфава периода империи (XVIII и

ХГХвв.). - СПб., 1900. - С. 400.

2 Полное собрание законов Российской империи. — Собр I. —Т. III. — № 1674.

4 Муниципальное прзво   У/

щегосударственного сословия) в целях упорядочения отправления повинностей, возложенных на него.

Посадская община предреформенной поры имела свои органы самоуправления: сход и избираемого на нем посадского старосту, ко­торый являлся исполнительным органом посадской общины. За свои действия староста нес ответственность перед сходом, который дол­жен был его контролировать и наказывать за провинности (вплоть до битья батогами перед всем миром)1.

Деятельность общинного схода, его состав и компетенция не бы­ли урегулированы правом, а опирались на обычай. Причем так было и в XVI в., когда земское самоуправление заменило собой админист­рацию кормленщиков, так продолжалось и в XVII в., когда выборные органы, по сути, превратились в рычаги исполнения распоряжений воевод и их товарищей.

Посадское самоуправление носило явно олигархический харак­тер. Это было связано с организацией посадского тягла — отправле­нием податей и повинностей— на началах круговой поруки. При этом наиболее зажиточные члены посада несли реальную финансо­вую ответственность за всю общину, т.е. платили за малоимущих ее членов. Основные плательщики за «мир» полновластно распоряжа­лись и на мирском сходе.

В 1699 г. было издано два указа, в соответствии с которыми по­садское население Европейской части России изымалось из юрис­дикции воевод и переходило в подчинение вновь созданным орга­нам — бурмистерской палате и земским избам, в последующем пере­именованным в ратуши.

Члены бурмистерской палаты и земских изб — бурмистры избира­лись непосредственно сотнями и слободами (торгово-промышленным городским населением), а также жителями сел и деревень — уездными людьми. Указы содержали предписание, исходя из которого «во всех городах посадским и всяких чинов купецким людям и его великого го­сударя волостей и сел и деревень ведаться в земских избах»2.

Однако создаваемые земские избы считались органами городского управления лишь по месту их нахождения, тогда как по своему составу и компетенции они были не чем иным, как сословно-государствен-ными учреждениями, правда, формировавшимися все же выборным путем. Они создавались, по существу, исключительно с фискально-контрольной целью — устранить недоимки при сборе податей.

Одновременно с новыми органами местного (городского) управ­ления продолжали действовать воеводы (как представители государя на местах), юрисдикция которых распространялась на тяглую часть

1 См.: Кизеветтер А.А. Посадская община в России XVIII столетия. — М., 1903. —

С. 618-622.

1 Полное собрание законов Российской империи. — Собр. 1. — Т. III. — № 1674, 1675.

98

общества. Причем один из указов позволял местным тяглым общест­вам, удвоенным размером податного оклада, откупаться от воевод (точно так же, как во времена Ивана IV местные «миры» откупались от кормлений особым государственным оброком при введении новых земских учреждений).

Тем не менее это начинание не нашло соответствующего отклика со стороны налогоплательщиков, поэтому лишь в 11 из 70 городов население откупилось от воевод. В большинстве же других городов с введением указа возникла парадоксальная ситуация: с одной сторо­ны, города были не в состоянии выплачивать возросшие почти вдвое налоги, а с другой —- не нашлось никого, кто мог бы быть выбранным в бурмистры.

Более того, некоторые города обращались в Москву с просьбой ничего у них не менять, а воевод оставить прежних. Поэтому централь­ное правительство было вынуждено ввести реформу повсеместно1 даже в ущерб фискальным интересам, отказавшись от двойного «оклада».

Итак, в результате реформы 1699 г. воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, остались управителями лишь слу­жилых людей и их крестьян либо вообще исчезли в качестве институ­та государственного управления.

Указы о переходе на бурмистерское управление были направлены на подрыв всевластия приказов и укрепляли собственно местные ор­ганы управления, формируемые теперь снизу— соответствующими социальными общностями. Иначе говоря, явно прослеживалась тен­денция на децентрализацию управления.

Вряд ли можно сомневаться в том (связывая происходящие изме­нения с политическими событиями того времени), что правительство Петра I ослабляло власть приказов и воевод с тем, чтобы полнее и эффективнее ею мог распорядиться непосредственно монарх.

Однако и в тех местах, где воеводы продолжали осуществлять свои полномочия, Петр I счел необходимым поставить их деятель­ность под более жесткий контроль. С этой целью указом от 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты как выборные должностные лииа из местного дворянства, осуществлявшие до этого судебно-полицейские функции.

«Даровав» выборное коллегиальное управление городскому (по­садскому) торгово-промышленному населению, было вполне логич­но и последовательно распространить подобную практику и на уезд­ный землевладельческий класс (дворян), сословное управление которых

1 См.: Дшпятин И.И. Этюды по истории русского права. — СПб., 1895. — С. 460— 462; он же. Устройство и управление городов России. — СПб., 1875. — Т. 1 — С. 500-502.

99

по-прежнему осуществлялось воеводами в соответствии с предписа­ниями указов 1699 г.

Вместо губного управления на местах вводился элемент нового сословного самоуправления. Так, в каждом уезде при воеводах форми­ровались дворянские советы (на выборной основе), которые должны бы­ли управлять уездом совместно с воеводой. Более того, согласно указу 1702 г. воеводы были обязаны согласовывать всю свою деятельность с этими советами, без которых «дел никаких не делать и указу никакого не чинить».

Ликвидируя губное самоуправление (в сферу которого входили административные и судебные функции), Петр I и его ближайшее окружение исходили из того, что эта форма местного управления проявила себя в предшествующие периоды слабой и неповоротливой при решении таких вопросов, как сбор налогов и податей, отражение военной интервенции, борьба с эпидемиями и стихийными бедст­виями и особенно при подавлении бунтов и крестьянских восстаний.

Несмотря на прогрессивный характер первых царских новаций, вновь введенная форма управления с элементами местного само­управления не совсем отвечала и соответствовала исторически сло­жившейся практике управления и сложным задачам развития цен­трализованного государства.

К этому времени в России насчитывалось 319 областей-уездов, поэтому управлять столь громоздким административным механиз­мом непосредственно из центра или через правительственных пред­ставителей (агентов) на местах было чрезвычайно сложно.

Громоздкость административно-территориального деления затруд­няла прежде всего взимание налогов с населения, которые составля­ли существенную часть государственного бюджета, тормозила ре­формирование армии и строительство военно-морского флота и т.д.

Вводится новая управленческая должность — губернатор, полно­мочия которого значительно расширяются, хотя административно-территориальные единицы, возглавляемые им, по-прежнему назы­ваются уездами. Однако введение новой должности при сохранении старого уездного деления не принесло ожидаемых результатов, по­этому Петр I провел новое административное деление страны.

Губернская реформа была начата указом Петра I от 18 декабря 1707 г., содержащим перечень городов и других населенных пунктов, отнесенных к вновь создаваемым (в Киеве и Смоленске) админист­ративным (губернским) центрам.

В 1708 г. Ближняя канцелярия осуществила перекройку всей тер­ритории России, распределив 341 город между восемью новыми крупными округами-губерниями: Московской, Ингерманландской (позднее переименованной в Санкт-Петербургскую), Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибир-

100

ской. В 1713 г. группа городов Азовской губернии образует новую губернию — Воронежскую. Таким образом, вся территория России была разделена на девять губерний.

Изданный в 1714 г. указ разделил Россию на десять губерний. Гу­бернское деление на практике привело к крайне противоречивому положению: государство было разделено на области, обладавшие полной самостоятельностью. Первоначально вновь образованные области не объединяло никакое государственное учреждение; сплачивал их толь­ко царь персонально.

Естественно, такое положение, ведущее к распаду государства, не могло существовать долгое время, ибо в едином государстве не долж­ны быть центральные органы власти, объединяющие местное управ­ление, которым последнее подотчетно. Учреждение губерний яви­лось рубежом в развитии государственного единства в целом.

Мероприятия предшествующего периода ломали существовав­шие структуры на местах, систему взаимоотношений центральных и местных органов. Формы, использованные для этого, оказались пе­реходными, нуждающимися в существенном изменении. На смену централизации, контролировавшейся аристократией (боярством), приходила децентрализация с возросшей ответственностью органов управления частей государства за порученную им деятельность.

Губернская реформа создала «поверх» местного управления доволь­но основательный административно-управленческий пласт. По штат­ному расписанию 1715 г. во главе губернии стоял губернатор. При гу­бернаторе были вице-губернатор (в качестве заместителя и помощника либо в качестве управляющего частью губернии), ландрихтер, осуществ­лявший судебные полномочия, обер-провиантмейстер и провиантмей­стер, ведавшие сбором хлебных доходов, и различные комиссары.

Вместе с тем власть губернатора не была абсолютной и едино­личной, так как опыт привлечения дворянского сословия (в виде «воеводских товарищей» — дворянских советов при воеводах) к уча­стию в местном управлении в рамках уезда указом Петра I от 24 апре­ля 1713 г. был распространен на территорию всей страны. Дальней­шее создание органов, не свойственных русской традиции и истори­ческой практике, продолжалось. Указом 1713 г. предписывалось формирование при губернаторах сословно-представительных орга­нов, так называемых ландратов, численностью 8—12 человек (в зави­симости от величины губернии). Ландраты (название, структура и полномочия которых заимствованы из практики институтов сослов­ного представительства, действовавших на территории присоединен­ного к России Остзейского края) назначались

Сенатом из удвоенного числа кандидатов, предложенных губерна­торами. Губернатор был обязан решать все важнейшие вопросы со­вместно с этим органом дворянского представительства.

101

Ландраты не стали выборными представительными органами ме­стного (губернского) дворянства при губернаторе, а оформились в своего рола «чиновников по особым поручениям», представлявшим на местном уровне Сенат или все того же губернатора. По существу, повторилось то же самое, что произошло при организации воевод­ских товариществ в начальный период петровских реформ.

Указом 1715 г. губернии разделялись на доли, во главе управления которыми были поставлены ландраты с широкими полномочиями в финансовой, полицейской и судебной сферах. В юрисдикцию этих органов входило управление в рамках уезда, так как их полномочия не распространялись на городское (посадское) население. Поэтому указ 1715 г. предписывал ландратам «ни в чем не ведать и в дела его не вступаться»1.

Таким образом, указ от 1715 г. не только ввел новую систему обла­стного управления, но и разрушил вековую традицию русского само­управления — ликвидировал уезд в том, по существу, первозданном виде, в каком он достался Петру I со времен образования единого Московского централизованного государства.

Ландратские доли иногда территориально совпадали с бывшими уездами, иногда объединяли в себе по несколько уездов, нередко рас­членяли, причем весьма произвольно, территорию бывших уездов, совершенно не учитывая ни исторических традиций, ни географиче­ских или иных особенностей старых русских земель. Все было под­чинено одной простой задаче — произвести арифметическое деление страны на заранее определенное число дворов в каждой из губерний.

Указ 1715 г. не позволил осуществить реорганизацию местных органов управления в полном объеме, так как, преследуя благую цель — поставить деятельность губернатора под контроль сословного представительства, он вносил в работу местных органов больше хаоса и неразберихи, чем порядка.

Губернатор по отношению к ландрату находился как бы в дву­смысленном положении: с одной стороны, ландрат как орган управ­ления соответствующей части губернии был подчинен губернатору, а с другой — губернатор сам являлся членом ландратского совета.

Примерно к 1718 г. были почти полностью реформированы орга­ны центральной власти, что требовало согласования и единообразия с провинциальным управлением.

Общее число губерний в 1719 г. достигло 11. При этом их значе­ние существенно изменилось: они становились лишь военными и су­дебными округами и в этой сфере были подчинены губернскому управ­лению. Более того, именно административные единицы и предполага­лось реформировать по шведскому образцу.

1 Полное собрание законов Российской империи. — Т. V. — N° 2879-

102

Губерния делилась на провинции, подразделявшиеся на более мел­кие структуры — дистрикты. Вновь создаваемые провинции заменили собой ландратскме доли при значительном их укрупнении.

Во всех губерниях (после новой «росписи» 1719 г.) насчитыва­лось до 50 провинций (а долей до этого было более 146)'.

Провинции, которые начали складываться еще при прежнем гу­бернском устройстве, становились общественно-государственным, по­всеместным административным подразделением губернии. Это означа­ло введение принципиально иной практики управления, при которой провинция, завися от губернатора как высшего военного руководи­теля и председателя губернского суда, тем не менее составляла отны­не самостоятельный округ с широкими полномочиями, кроме преро­гатив, относящихся к юрисдикции губернатора.

Во главе провинций были поставлены воеводы, на которых воз­лагались полномочия в сфере финансовой, полицейской и хозяйст­венной деятельности. По этим вопросам воеводы координировали свою деятельность непосредственно с тем или иным центральным органом или учреждением, минуя губернаторов. Причем губернаторы как руководители провинций губернского города также приобретали статус провинциальных воевод губернии.

При воеводе состояла земская канцелярия. Под его руководством и надзором (по существу, в качестве его заместителя) действовал зем­ский надзиратель (камерир) сборов, ведавший казенными доходами.

Низшей единицей областного деления становился дистрикт. Се­нат попытался выработать какой-нибудь стандарт количества тяглых дворов, лежащих в основе дистрикта. Таковым стало число, чуть пре­вышавшее 2 тыс. тяглых дворов. Одни дистрикты территориально совпадали с бывшими уездами, другие включали в себя по несколько уездов и реже один уезд дробился на несколько новых дистриктов.

Во главе дистриктного управления стоял земский комиссар, к полномочиям которого были отнесены разнообразные финансовые, полицейские, хозяйственные и даже нравственно-просветительные обязанности. Но основной должностной прерогативой был сбор на­логов, что делало его представителем, т.е. «дистриктным агентом», провинциального камерира. Земский комиссар наряду с провинци­альным камериром назначался на эту должность камер-коллегией.

Самой низшей структурой областного управления по-прежнему оставались традиционные сельские полицейские органы — сотские и десятские, избиравшиеся на крестьянских сходах. Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили своего рода вспомогатель­ным орудием земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии3.

1 Полное собрание законов Российской империи. — Т. V. — № 3128. 1 См.: Богословский М.М. Указ. соч. С. 145—150.

103

Реформы Екатерины II в области административно-территориаль­ного управления и сословного самоуправления. Областное управление стало для Екатерины II той удобной почвой, на которой она могла бы посеять политико-философские идеи, заимствованные из любимых сочинений и личной переписки с некоторыми представителями французских энциклопедистов.

Ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное вни­мание на переустройство прежде всего областного управления. Во-первых, пугачевский бунт, который местная администрация не суме­ла ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустрой­стве именно областного управления с особой силой настаивали дво­рянские депутаты работавшей в 1766 г. кодификационной комиссии.

Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародо­ванное 7 ноября 1775 г. Учреждение для управления губернией.

Манифест, которым сопровождалось обнародование Учреждения, вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее областного управления:

губернии представляли собой слишком обширные админист­

ративные территории;

административные округа ощущали постоянный недостаток

(качественный и количественный) как в местных управленческих

структурах и учреждениях, так и в губернских чиновниках;

в губернском управлении отсутствовало разделение власти и

подчас неоправданно совмещалась деятельность различных ведомств

и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять пол­

номочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполни­

тельной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда).

На устранение этих недостатков и было рассчитано новое адми­нистративно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские органы.

Екатерина II ввела прежде всего новое административно-терри­ториальное деление. Так, вместо территориально-обширных губер­ний, на которые к этому времени была разделена Россия1, появились 50 значительно меньших по размеру. Границы прежних губерний и областей, как правило, определялись с учетом географических либо исторических условий и особенностей.

В основу губернского деления была положена численность про­живавшего на определенной территории населения. Новые губернии представляли собой территориальные округа с населением 300—400 тыс. жителей. Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы — уезды с населением в 20—30 тыс. человек'.

1              К моменту реформы 1775 г. Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и до 180

самостоятельных уездов (не считая уезаов, губернских и провинциальных городов).

2              См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т. XX. — N° 14392.

104

Вводимое губернское деление основывалось на компромиссе двух тенденций — централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весь­ма широкие полномочия и права.

Новое административно-территориальное деление полностью игнорировало экономические связи отдельных регионов России и национальные особенности местного населения. Основу террито­риального деления составляли задачи налоговой и карательной по­литики государства.

Была проведена не просто очередная «нарезка» территорий им­перии, а значительная децентрализация местного управления, т.е. расширение распорядительных и исполнительных прав местных чи­новников и учреждений: им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений.

Говоря о реформировании системы губернского управления, сле­дует отметить, что все 50 губерний (позднее — 51) имели унифициро­ванное административное и судебное устройство.

Систему органов губернской администрации составляли:

губернское (наместническое) правление;

нижний земский суд;

казенные палаты;

губернские судебные учреждения;

губернский прокурор.

Губернское (наместническое) правление возглавляли генерал-губер­натор или наместник, концентрировавшие в своих руках исполни­тельно-распорядительные и полицейские полномочия. Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства, осуществляло контроль над деятельностью всей системы органов губернского управления, ведало местной полицией, следило за порядком и безопасностью и т.д.1

Под контролем генерал-губернатора функционировали местные учреждения трех видов: 1) административное, 2) финансовое и 3) су­дебное. Административные и финансовые учреждения действовали в губернии, судебные — в уезде. Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского правления входило по два губерн­ских советника, назначаемых центральным правительством.

Губернское правление не являлось коллегиальным органом, по­этому роль советников была исключительно совещательной. Губерн­ское правление осуществляло две основные функции: исполнитель­ную (обнародуя в губернии указы верховной власти) и распоряди­тельную (осуществляя мероприятия полицейского характера).

Уездным органом губернского правления был нижний земский суд в составе земского исправника (капитана) и двух заседателей. Все эти

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т. XVI. — № 11989.

105

лица избирались уездным дворянством. Помимо прочего, этот орган относился к системе исполнительно-полицейских учреждений.

Капитан-исправник исполнял нормативные акты органов губерн­ского правления, следил за местной торговлей, проводил мероприя­тия, связанные с поддержанием чистоты, благоустройства и гигиены, заботился «о сохранении и излечении рода человеческого», следил за исправностью дорог и мостов, наблюдал за нравственностью и поли­тической благонадежностью обывателей уезда, производил предвари­тельное следствие. Власть исправника распространялась на весь уезд, за исключением уездного города, управление которым находилось в компетенции городничего (коменданта).

Финансовое управление на местах было сосредоточено в казенных палатах, которые ведали собственно делами казенного управления, государственными имуществами и отчасти делами местного благоус­тройства. Они возглавлялись вице-губернаторами.

Палата делилась на шесть отделений: 1) хозяйственное, 2) лесное, 3) питейных сборов, 4) казначейства, 5) соляное и 6) контрольное. Соляные и лесные отделения существовали не во всех губерниях, а лишь в тех из них, где были соляные озера и копи.

Непосредственно казенной палате подчинялись также существо­вавшие в каждой губернии строительная комиссия, мануфактурные и коммерческие советы.

Казенные палаты были коллегиальными учреждениями с некото­рой степенью единоличной власти. Значительная часть дел рассмат­ривалась и решалась под председательством вице-губернатора в кол­легиальном порядке в общем присутствии, состоявшем из советни­ков отделений, губернского казначея, губернского прокурора, лесничего и других лиц, входивших в состав палаты.

В подчинении у казенной палаты находились губернское и уезд­ное казначейства, хранившие казенные доходы.

Реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений. Причем в результате реформ судебная система была чрезвычайно усложнена. Тем не менее она характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в из­вестных пределах) местного населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.

Высшими губернскими судебными инстанциями стали палата уголовных дел и палата гражданских дел, деятельность которых носила всесословный характер. Ниже в губернских городах действовали со­словные суды, в которых рассматривались как уголовные, так и граж­данские дела.

Эти судебные учреждения представляли собой исключительно сословные органы: верхний земский суд— для дворянства, губерн­ский магистрат — для купечества и мещанства и верхняя расправа — для свободных сельских обывателей.

106

В уездных городах для этих сословий действовали соответственно уездный суд, городовой магистрат, нижняя расправа. Полицейское управление уездом было сосредоточено в нижнем земском суде под председательством исправника.

Реформа 1775 г. создавала в каждой губернии штат чинов проку­рорского надзора. Это были губернский прокурор с двумя помощника­ми — стряпчими (уголовных и казенных дел). При губернском со­словном суде назначалось по одному прокурору и два стряпчих, а в уезде действовал подчиненный губернскому прокурору уездный стряпчий. Роль этих чинов на местах была незначительной. Еще ни­же были остальные чины прокурорского надзора.

Чины прокуратуры при судах существовали только на бумаге, действия их ограничивались весьма немногосложными задачами: формальным надзором законности действий чиновников и учрежде­ний и чтением текстов вновь полученных законов чиновниками с со­ответствующим их разъяснением1.

Реформа 1775 г. не только усилила местный чиновничий аппарат, но и повысила значение местного дворянства в управлении и суде.

Особенно заметна была роль местного дворянства в уезде. Дворя­не выбирали не только главу уездного дворянства (предводителя), но и глав полиции (земского исправника), сословного суда (уездного судью), заседателей в уездный, нижний земский суды, порой и в нижнюю расправу, т.е. вплоть до состава чиновников уезда. Привле­чение местных дворян в состав чиновничества губерний и уездов ук­репляло самодержавно-дворянскую монархию, помогало ей полнее учитывать интересы помещиков-дворян.

Крупной вехой в реформах местного управления было утвержде­ние в апреле 1782 г. Устава благочиния или полицейского, определяв­шего устройство полицейского аппарата городов. Сохранение «благо­чиния, добронравия и порядка» возлагалось в городах на городскую (отдельную от уездной) полицию и ее органы.

В соответствии с предписаниями Устава во главе полиции каж­дой из столиц стоял обер-полицеймейстер, являвшийся председате­лем полицейского общегородского учреждения — управы благочиния. Она охраняла порядок в городе, принуждала жителей к исполнению законов и постановлений, приводила в исполнение повеления мест­ной администрации и решения судов, заведовала городским благоус­тройством и торговлей.

Более того, управа благочиния имела и некоторые судебные функ­ции. Как и все полицейские органы, она проводила предварительное следствие и судила по мелким уголовным делам.

Кроме обер-полицеймейстера, в состав управы благочиния входи­ли два пристава (уголовных и гражданских дел), а также ратманы —

] Си:. Ерошкин И.П. Указ. соч. С. 123.

107

выборные члены от купечества. В некоторых вопросах хозяйственного управления местные власти не могли не считаться с буржуазными эле­ментами города.

В каждом губернском городе управу благочиния возглавлял по­лицеймейстер, или обер-комендант. Город, насчитывавший более 4000 дворов, подразделялся на части во главе с частным приставом. Полицейская часть следила за охранением «тишины и спокойствия», боролась с пожарами (при частях к концу века стали создаваться по­жарные команды во главе с брандмейстерами). Ей был подведомст­вен такой круг дел, как осмотр мертвых, призрение подкидышей, надзор за трактирами, гостиницами и ресторанами.

При каждой части находился словесный суд по мелким граждан­ским тяжбам с устным, упрошенным судопроизводством. Словесный судья выбирался горожанами. Части делились на кварталы. Поли­цейский надзор в каждом квартале осуществляли квартальный над­зиратель и его помощник — квартальный поручик1.

Таким образом, в результате реформ местного управления и суда резко обозначился их сословно-представительный характер, выра­зившийся в выборности как личного состава сословных дворянских, так и в сословном происхождении личного состава общих бессослов­ных учреждений. Благодаря этому дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении, где дворянин господ­ствовал как выборный представитель своего сословия, с одной сто­роны, и как назначенный верховной властью чиновник — с другой.

Реформирование областного управления и сословного самоуправ­ления было завершено двумя Жалованными сословными грамотами от21 апреля 1785 г., адресованными дворянству и городам.

В Жалованной грамоте дворянству: было окончательно оформле­но сословно-корпоративное устройство этого сословия. Дворяне ка­ждой губернии составляли дворянское общество, обладавшее права­ми юридического лица, правомочное приобретать собственность и составлять общий капитал посредством самообложения. Именно по­сле издания Жалованной грамоты 1785 г. появилось сословие, за ко­торым признавалась гражданская свобода и члены которого распола­гали гражданскими правами3.

В соответствии с предписаниями Грамоты, помимо уездных дво­рянских собраний с их предводителями, избиравшимися на три года (впервые созванных для выборов депутатов в комиссию 1767 г.), уч­реждались губернские дворянские собрания во главе с губернскими предводителями (также избиравшимися на три года).

1              См.: Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 124-125.

2              См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т. XXII. — J* 16187.

3              См.: Леонтович B.S. История либерализма в России. 1762—1914. — М., 1995. — С. 34.

108

На своих заседаниях раз в три года дворянство избирало уездных предводителей. Затем из уездных предводителей губернское собрание избирало губернского предводителя, утверждаемого генерал-губерна­тором, а также кандидатов на должности членов и председателей гу­бернских и уездных учреждений (замещаемых по выбору от дворянства).

Важнейшим сословным правом, предоставленным Жалованной грамотой дворянским объединениям, было право направлять обра­щения непосредственно генерал-губернатору или через особых депу­татов в Сенат либо непосредственно императрице.

Для членов дворянских собраний устанавливались цензы: социаль­ный, возрастной и имущественный. Так, член собрания должен был быть дворянином не ниже обер-офицерского чина, не моложе 25 лет и владеть деревнями в соответствующем уезде или губернии. Тем самым права малоимущего дворянства явно ущемлялись, а дворянское само­управление приобретало еще более «аристократический» характер.

Губернские учреждения, введенные указом Екатерины II (1775 г.), создавались более 20 лет. Все это время дворяне из уездов съезжались в губернские города и выбирали губернских представителей дворянства.

В Жалованной грамоте окончательно определялись права дворян: они стали пользоваться своим недвижимым имуществом на праве полной собственности (к которой были отнесены и крестьяне) с пе­редачей дворянского звания жене и детям и возможностью быть ли­шенным этого звания не иначе как по суду за строго определенные преступления. При этом приговор о преступлении дворянина вступал в силу лишь после его утверждения верховной властью.

Грамотой 1785 г. дворянин освобождался от личных податей, от рекрутской повинности и телесных наказаний. Дворянские собрания наделялись правом ходатайствовать о своих сословных нуждах перед верховным правительством1.

Органы сословного дворянского самоуправления действовали на местах наряду с органами государственного управления. Однако не­смотря на предоставленные широкие права, их деятельность подверга­лась тщательному контролю со стороны местных должностных лиц — губернаторов, генерал-губернаторов и наместников. Причем ни в зако­нодательстве, ни на практике не было четкого разграничения полномо­чий государственных органов на местах и структур самоуправления.

По «Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г.2 в городах вместе с магистратом как судебным учреж­дением возникают городские полицейско-хозяйственные структуры.

В соответствии с предписаниями Грамоты все городское населе­ние было разделено на шесть состояний (разрядов):

1              См.: КизеветтерЛ.А. Указ. соч. С. 532—534.

2              См.: Яолное собрание законов Российской империи. — Т. XXII. — № 16188.

109

настоящие городовые обыватели (кто владел недвижимостью в

черте города независимо от своего сословного положения, не зани­

маясь при этом торговлей и промышленностью);

купцы гильдейские;

цеховые ремесленники;

иностранные и иногородние гости;

именитые граждане;

люди посадские (промышлявшие черновой работой или ремес­

лом и не имевшие недвижимости в данном городе).

Вводимые разряды обладали правом участвовать в общегород­ском самоуправлении. Так как к разряду настоящих городовых обы­вателей причислялись все владельцы недвижимости в черте города, в том числе домовладельцы из дворянского, духовного и других сосло­вий, участие представителей этого разряда в городском самоуправле­нии придавало последнему всесословный характер.

Жалованная грамота окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла единообразие, полноту и системность в регламентацию городского устройства и управления.

3.3. Местное управление и самоуправление в XIX в.

Местное управление и самоуправление в первой половине XIX в.

Тенденция к абсолютизации власти губернатора и незнание боль­шинством из них истинного положения дел в своей губернии отрази­лись и на положении органов губернского правления. Губернское правление фактически рассматривалось как вторая исполнительная канцелярия при губернаторе.

В первые десятилетия XIX в. центральное правительство пред­приняло путем издания нескольких законодательных актов ряд ша­гов с целью подтвердить, что губерния должна в обязательном поряд­ке управляться совместно губернатором и губернским правлением1. Но это не дало положительных результатов, и губернское правление по-прежнему «представляло собой коллегию, но само по себе ничего не решало»2.

Наказ гражданским губернаторам (1837 г.) явился еще одной по­пыткой отделить надзор от личной администрации. Он дифференци­ровал функции между губернатором и губернским правлением. Были определены дела, которые подлежали решению в коллегиальном по-

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т. XXVII. — N° 20372;

Т.ХХХШ.-№21407.

1 Ерошкин И. П. История государственных учреждений дореволюционной России. —

М„ 1968.-С. 24.

110

\ рядке и которые должны были находиться исключительно в компе­тенции губернатора1.

Однако и эта попытка не привела к существенным изменениям, 'ак как по положению «О порядке производства дел в губернском правлении» 1837 г. решения правлений даже по очень небольшому числу дел, относящихся к судной части (за кормчество, порубку ле­сов, по сомнению в законах и по вопросам о подсудности) и подле­жащих рассмотрению в коллегиальном порядке, должны были ут­верждаться губернатором2.

Вместе с тем практика показала, что губернское правление не выносило никаких решений, хотя бы и по судному делу, пока губер­натор не высказывал по нему своего мнения. Таким образом, колле­гиальности губернских правлений не существовало.

К первой трети XIX в. губернское правление перестает выполнять свою основную функцию контроля над деятельностью других мест­ных учреждений, которая переходит в компетенцию губернатора. Гу­бернские правления этого периода преимущественно занимаются де­лами по продаже недвижимости, покупке земли различными лицами, прошениями об освобождении от крепостной зависимости, делами об освидетельствовании того или иного лица на предмет выяснения его психического состояния, а также жалобами крестьян на помещи­ков и другими весьма незначительными делами.

В уездных городах негативные черты системы местного управле­ния и самоуправления проявлялись еще сильнее и контрастнее. Если губернатор был полновластным хозяином губернии, то городничие и капитан-исправники считали себя полными властителями человече­ских судеб. Должности свои те и другие расценивали как своего рода «доходные места» и стремились за время службы максимально улуч­шить свое материальное положение.

Канцелярии городнических правлений находились в еще более жал­ком состоянии, чем губернские правления, как по внешнему виду, так и по личному составу чиновников. Чиновничий штат городнического правления был менее образован и компетентен в делах, чем губерн­ских правлений.

В городнических правлениях в основном служили отставные офи­церы весьма преклонного возраста, выходцы из духовного сословия, обер-офицерские дети и. потомственные канцеляристы, весьма по­верхностно образованные, а чаще всего вообще безграмотные, способ­ные лишь переписывать бумаги и слепо исполнять волю начальства.

Система судебных учреждений, действовавшая в царствование Николая I, была создана еще Екатериной II в ходе губернской ре-

1              См.: Полное собрание законов Российской империи. —Т. XII. — № 10303.

2              См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т. XII. — № 10304.

111

формы и просуществовала с небольшими изменениями до Судебных уставов 1864 г.

Одной из характерных черт судебного строя в России в начале XIX в. было смешение административных и судебных функций и за­висимость суда от администрации. Хотя согласно Уложению «судеб­ные места отделились от губернских правлений*, губернаторам при­надлежало важное право утверждать выборных судей, а все суды, кроме палат уголовного и гражданского суда, должны были испол­нять «повеления» губернских правлений, т.е. все тех же губернаторов.

При таких условиях не могло быть и речи о какой-либо независи­мости и самостоятельности местных судебных учреждений. Они были тесно связаны с системой губернского правления и всецело подчиня­лись губернатору.

Второй особенностью системы судопроизводства была многочис­ленность судебных инстанций и специальных судов.

Наибольшее значение для населения имели военные суды, под­судность которых к концу царствования Николая I достигла большо­го объема. Это объясняется тем, что правительство оказывало боль­шое доверие именно военным судам и в делах гражданского управле­ния стремилось опереться на военных.

Противоположностью военным судам были совестные суды, соз­данные еще в эпоху Екатерины II, задачей которых являлось охране­ние личной свободы подсудимых. При разрешении дел совестный суд обязан был руководствоваться естественной справедливостью, вследствие чего его решения должны были быть обращены на чело­веколюбие, почтение к особе ближнего, на отвращение от угнетения и притеснения человечества.

Такая судебная инстанция не сыграла той роли в правовой жизни народа, которая ей отводилась реформами Екатерины И. И в 1852 г. совестные суды были упразднены.

Важнейшими судебными учреждениями в каждой губернии стали палаты уголовного и гражданского судов, во главе которых находились председатели, избиравшиеся от дворянства. Вместе с тем нередко на эти должности попадали лица недворянского происхождения, вы­ходцы из духовного звания или обер-офицерские дети.

Центральное правительство указом 1831 г. повысило ценз, раз­решавший занимать различные должности по выборам. Отныне, что­бы быть избранным, необходимо было иметь не менее 100 душ кре­стьян. Столь высокий ценз должен был отстранить мелкое дворянст­во от избрания. Вместе с тем указ непосредственного участия всех дворян в голосовании не отменил, более того, участие в нем объявля­лось «их прямой обязанностью*, от которой можно было освободить­ся лишь по достижении 60 лет.

Когда дворянин по каким-либо причинам не являлся на выборы, он должен был представить так называемый отзыв. Эти отзывы вме-

112

сте со списками не явившихся и не представивших никакого уведом­ления поступали на рассмотрение дворянского собрания, и если оно находило отзыв неосновательным или не было никакого уведомле­ния, собрание двумя третями голосов было вправе в первый раз вы­нести дворянину замечание, во второй — наложить на него штраф в пользу дворянской казны, а в третий — временно исключить его из дворянского собрания1.

Несмотря на ужесточение санкций со стороны государства, гу­бернаторы продолжали жаловаться на уклонение дворян от выборов. Следствием многочисленных жалоб областных властей стал указ 1843 г., предписывавший «строжайше соблюдать указ 1831 г.*.

Председатели уголовных и гражданских палат в основном были людьми некомпетентными в делах службы и к тому же ею, как прави­ло, не интересовались. Уездный суд являлся первой инстанцией для решения мелких уголовных дел представителей всех сословий уезда. Тем не менее их юрисдикции не подлежало городское население.

В ведение уездного суда входили и некоторые несудебные функ­ции, например;

хранение межевых книг и планов, проведение ревизий уездных

казначейств;

крепостное отделение уездного суда оформляло акты и доку­

менты в масштабе уезда;

вместе с полицией уездный суд «вводил в именье» его законно­

го владельца.

Судьи и заседатели уездных судов были из местных помещиков, служили по выборам дворянства.

Послужные списки чиновников уездных судов Московской и Владимирской губерний показывают, что среди них в L847 г. выход­цев из дворян было всего 27,9%, а в 1853 г, — 23,5%.

Помимо заседателей, из дворян в судах имелись заседатели из ка­зенных крестьян, которые не умели порой даже расписаться на соот­ветствующих бумагах.

В провинциальных судебных местах служили преимущественно лица из духовного звания или дети чиновников, окончившие или не полностью прошедшие курс в средних либо начальных учебных заве­дениях. Более того, среди них были и такие, которые никогда и нигде не обучались и умели лишь кое-как читать и писать.

Главной фигурой, от которой во многом зависела деятельность суда, был секретарь. Судьи и заседатели были из местных помещи­ков, поэтому приезжали в уездный город для подписи соответствую­щих бумаг либо секретарь сам возил бумаги на подпись. Учитывая «бумажный» характер судопроизводства, можно отметить, что вся си-

См.: Полное собрание законов Российской империи. — Собр. 2. — № 4949,

113

ла уездного суда заключалась в одном секретаре. Секретарь, по суще­ству, был вершителем дела.

Финансовая система после создания казенных палат в 1775 г. к первой трети XIX в. претерпела лишь некоторые изменения. Основ­ные перемены произошли в период царствования Николая I. С учре­ждением в 1837 г. Министерства государственных имуществ из веде­ния казенных палат было изъято управление и сбор податей с госу­дарственных крестьян. Эти функции перешли в ведение палат государственных имуществ.

После обнародования в июне 1837 г. «Наказа гражданским губер­наторам» казенные палаты становятся самостоятельными органами финансового управления на местах. Согласно Наказу в казенной па­лате появился особый пост председателя, на который кандидатуры представлял министр финансов, а утверждал император. По своему положению председатель казенной палаты считался третьим челове­ком в губернии, а во многих отношениях был выше лаже вице-губернатора в силу того, что назначался лично государем.

Председатель казенной палаты в отсутствие губернатора и вице-губернатора управлял губернией.

По сословному происхождению председатели казенных палат, например 15 важнейших российских губерний, были преимущест­венно из дворян (69,2%). Они представляли собой наиболее обра­зованную часть губернской администрации. Это объясняется тем, что руководство финансовым ведомством требовало специального образования.

Как представитель центрального финансового ведомства, предсе­датель казенной палаты участвовал в работе ряда губернских учреж­дений: комитета земских повинностей, комиссии народного продо­вольствия, губернской дорожной-комиссии, оспенного и статистиче­ского комитетов, различных временных комиссий, присутствовал при освидетельствовании умалишенных, а также председательство­вал в рекрутском присутствии.

Низшей инстанцией финансового ведомства после казенной па­латы были уездные казначейства, которые подчинялись непосредст­венно палате и ведали приемом, хранением денежных сборов и дохо­дов, а также выдачей денежных сумм. Помимо этого, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные и вели продажу всех видов гербовой бумаги и аршинов.

Уездное казначейство возглавлял казначей. И хотя он не принад­лежал к элите губернских чиновников, но в городе был фигурой весьма значительной. Нельзя не признать, что, как и везде, в уездных казначействах в большинстве своем работали лица из духовного звания и дети канцелярских служащих, не отличавшиеся высоким образованием.

114

Принимая во внимание все перемены, осуществленные в губерн­ском управлении, следует признать, что влияние дворянства на мест­ное управление не было усилено. Расширение участия дворянства в местном управлении ослаблялось введением цензов (прежде всего возрастного и имущественного) и сочетанием выборных и коронных должностей.

Если до этого времени дворянство было руководящим классом — сословием в местном управлении, то с принятием законов 1831 и 1837 гг. оно, по существу, вновь становится не чем иным, как вспо­могательным средством коронной администрации, полицейским орудием в руках центрального правительства.

Реформы второй половины XIX в. и развитие системы местного самоуправления. Проведенная в 1861 г. крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в России1. Она предусматривала в том числе организацию крестьянского самоуправ­ления на уровне волости и села.

На практике дифференциация самоупраачения, вводимого на низ­ших уровнях административного деления страны, выражалась в том, что волостное крестьянское самоуправление в соответствии с Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, состояло из волостного схода (формировавшегося по принципу «один выборный от десяти дворов»), волостного правления (во главе с волостным старшиной) и волостного крестьянского суда.

Волостной сход решал тот же круг вопросов, что и сельский, но с учетом специфики волости. В состав волостного исполнительного органа — волостного правления — входили выбранные на три года волостной старшина, все сельские старосты и сборщики местных по­датей. Волостной старшина осуществлял полномочия в рамках во­лости в административно-полицейской сфере. Волостной суд, к пол­номочиям которого были отнесены гражданские и незначительные дела крестьян, избирался волостным сходом.

Сельское самоуправление состояло из крестьянского схода, изби­раемого из крестьян-домохозяев, и старосты. В сферу полномочий схода входили выборы сельских должностных лиц, разрешение спо­ров об общинном пользовании землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, общественного презрения, начального образования членов сельского общества, раскладки казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутских наборов и пр. Если решение принималось сходом в отсутствие ста­росты, оно считалось незаконным.

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т. XXXVI. — № 36657; Татищев С.С. Император Александр ТТ, его жизнь и царствование. — М., 1996. — Кн. I. - С. 327-425.

115

Сельский староста в рамках территории села осуществлял адми­нистративно-полицейские полномочия, вел дознание, осуществлял охрану порядка и подвергал аресту (до двух дней) или штрафу'.

Для контроля над крестьянским самоуправлением была создана це­лая система органов в соответствии с принятым в этот период Положе­нием о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях2. По­ложение, по существу, закрепляло дворянский контроль над крестьянским самоуправлением, так как все должности в этих учреждениях — мировые посредники, уездные (мировые съезды и губернские по крестьянским де­лам присутствия) — замещались потомственными дворянами-помещи­ками и представителями губернской администрации.

Всесословное земское самоуправление, созданное на основе утвер­жденного 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях3, вводилось в 33 губерниях. Земские учреждения разделя­лись на земские уездные и земские губернские, которые включали в себя соответственно уездные и губернские собрания, управы.

Уездное земское собрание состояло из уездных земских гласных, избиравшихся на три года, и так называемых членов по должности: представителей удельного ведомства и ведомства земледелия, депута­та от духовного ведомства, городского головы губернского, уездного города, председателя и членов уездной земской управы. Председа­тельствовал на заседаниях уездного земского собрания уездный предводитель дворянства4.

Вместе с тем обе столицы (Москва с 1906 г.) и некоторые порто­вые города (Одесса, Севастополь, Керчь, Николаев, Ростов-на-Дону, Баку, Ялта и Алушта) были выделены из состава губерний. Они обра­зовали особые градоначальства, управление которых не подчинялось губернскому начальству, занимая равное с ними положение. Во главе этого управления стоял градоначальник, назначаемый императором. Управление градоначальством подведомственно относилось к Мини­стерству внутренних дел. Градоначальник пользовался, по существу, правами губернатора.

Выборы уездных земских гласных проводились по так называе­мой трехклассной системе. В соответствии с Положением 1864 г. к первому классу относились частные землевладельцы, не входившие в состав городских и сельских сообществ, ко второму — лица, принад­лежавшие к городским сообществам, к третьему — лица, принадле­жавшие к сельским сообществам. Число гласных от каждого класса определялось в особом расписании.

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т. XXXVI. — № 36657. ' См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т. XXXVI. — № 36660. jCm.: Яадаое собрание законов Российской империи. — Т. ХХХГХ. —№40457. н См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т, XXXIX. — Ne 40457; Татищев С. С. Указ. соч. С. 554—556; Елистратов А.И. Основные начала админи­стративного права. — М., 1917. — С. 202.

116

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.1 выборы гласных также базировались на трех­классной системе, в основу которой было положено доминирование дворянского сословия: к первому классу относились потомственные, а также личные дворяне, ко второму — прочие избиратели, к треть­ему — крестьяне.

Число гласных по-прежнему определялось особым расписанием по уездам каждой губернии. Причем дворянам законодательно обес­печивалось большее число гласных, нежели остальным вместе взя­тым. В среднем на каждый уезд приходилось примерно 16 гласных от дворян, девять от крестьян и четыре гласных от прочих избирателей.

В соответствии с нормами земского законодательства выборы от первых двух классов проводились на земских избирательных собра­ниях. Для личного участия в подобном собрании необходимо было: иметь русское подданство; быть не моложе 20 лет; быть лицом муж­ского пола; обладать определенной собственностью; быть лицом дос­тойного поведения.

За малолетних (несовершеннолетних) лиц в выборах могли участ­вовать их опекуны или попечители. Лица женского пола избиратель­ным правом не обладали и были вправе уполномочивать на участие в избирательных собраниях лишь сюих родственников мужского пола по прямой восходящей или нисходящей линии (отцов, мужей, брать­ев, совершеннолетних сыновей или внуков).

Имущественный ценз определялся владением не менее одного года на праве собственности (пожизненным владением) землей в пределах уезда в размере, указанном в законе, или другим недвижи­мым имуществом стоимостью не ниже 15 тыс. руб.

Благотворительные, научные, учебные учреждения, торговые и промышленные общества, торговые и иные компании, учрежденные в России на основании законов и отвечающие имущественному цензу, также имели право участвовать в выборах через своих представителей.

Мелкие собственники имущества или земли имели право лишь коллективного голоса: на специальных съездах они избирали своих уполномоченных представителей на земские избирательные собра­ния. Юридические лица также были лишены избирательного права2.

Как не удовлетворяющие требованию «непорочного, достойного поведения» были лишены права участия в выборах лица:

• подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение со службы, а равно за кражу, мошенничество и другие корыстные посягательства в случаях, когда они не были оправданы судебными органами;

1              См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т. X. — № 6927.

2              См.: Леонтович В.В. Указ. соч. С. 314; Елистратов А.И. Указ. соч. С. 210—211.

117

отрешенные (отстраненные) судебным приговором от должно­

сти в течение трех лет со дня такого решения;

состоящие под следствием или судом по обвинению в преступ­

ных деяниях, влекущих за собой лишение или ограничение прав со­

стояния либо отрешение от должности, и др.

В соответствии с муниципальным законодательством ни одно лицо на избирательном собрании не могло иметь больше двух голо­сов: одного голоса по так называемому личному праву, другого — по праву представительства1. На каждом собрании или съезде правом избирать обладали только те лица, которые входили в состав данного собрания или съезда.

Выборы земских гласных от крестьян в Европейской части Рос­сии осуществлялись по системе косвенных выборов. Так, по Поло­жению 1864 г. волостные сходы избирали выборщиков в количестве, не превышающем одной трети волостного схода, а последние и изби­рали гласных.

По Положению 1890 г. эта система была изменена. Двухступенча­тая система выборов заменялась назначением гласных администраци­ей из числа кандидатов, предложенных волостными сходами. Каждый волостной сход избирал по одному-два кандидата, из числа которых губернатор утверждал состав гласных в соответствии с расписанием. Причем не только утверждался гласный, но и определялась очередь кандидатов в гласные.

Вместе с тем Положение не затрагивало вопросов, связанных с условиями избирательного права крестьян. Следовательно, в выборах могли участвовать все члены сельских обществ, которых закон допус­кал к участию в сельских и волостных сходах. Участие в сходах зако­нодательно не ограничивалось ни полом, ни возрастом, ни обладанием собственностью. Домохозяин должен был быть приписан к данному сельскому обществу и являться лицом «непорочного, достойного по­ведения».

Волостные сходы могли избирать кандидатами в гласные не толь­ко своих членов, но фактически каждого домохозяина волости (од­нако такое решение утверждалось Сенатом). Избранные волостными сходами кандидаты в гласные созывались уездным предводителем дворянства на специальный съезд, на котором избирали своего пред­седателя. Выборы гласных регулировались общими правилами о вы­борах гласных в земских избирательных собраниях.

Губернское земское собрание состояло из губернских гласных и членов по должности. Губернские гласные избирались сроком на три года уездным земским собранием из числа гласных этого собрания.

1 См.: Свешников Af.fi. Основы и пределы самоуправления. — СПб., 1892. — Ч. 1. С. 121—161;Ч. 2. — С. 90-117.

118

Количество губернских гласных определялось особым расписанием. В зависимости от губернии их число варьировалось от 15 до 62.

Меньшую по численности группу губернского земского собрания составляли члены по должности, к которым относились:

все уездные предводители дворянства;

все председатели земских управлений губерний (с 1899 г.);

председатели и члены губернской управы; .

местные начальники (управления земледелия и государствен­

ного имущества);

управляющие удельными округами;

депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство

сочтет это необходимым;

•               представители других заинтересованных ведомств.

Возгла&тял работу губернского земского собрания губернский

предводитель дворянства, являвшийся одним из высших должност­ных лиц губернии и назначавшийся государем. Условия деятельности земских собраний определялись специальными правилами, общими как для уездов, так и для губерний.

Законодательством определялись два вида земских собраний: оче­редные и чрезвычайные.

Чрезвычайная сессия назначалась либо губернатором, либо мини­стром внутренних дел для рассмотрения тех вопросов, которые входи­ли компетенцию подобных собраний или могли быть отнесены к ней.

В повестку дня земского собрания включались вопросы, предло­женные к рассмотрению губернатором, земской управой, председа­телем и членами собрания либо по просьбам и жалобам частных лиц. Причем предварительное рассмотрение вопросов могло осуществ­ляться специальными комиссиями, сформированными из гласных.

Исполнительные полномочия в масштабе уезда или губернии возлагались на органы земского самоуправления — губернские земские управы и уездные земские управы. Члены и председатель уездной управы утверждались в должности соответствующим губернатором, а предсе­датель губернской управы — министром внутренних дел.

С целью контроля над деятельностью исполнительных земских органов избирались особые участковые попечители.

Круг предметов ведения и степень «властности» земских учрежде­ний были достаточно широки, так как их компетенцию непосредствен­но составляли «дела о местных пользах и нуждах» губернии или уезда.

Реформа 1864 г. ограничила компетенцию земств так называе­мыми хозяйственными нуждами. Положением 1890 гг. был закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения земских учреждений. На них была возложена обязанность заботиться о народном здраво­охранении, средствах народного образования и их попечения, обще­ственном призрении, улучшении местных путей сообщения, земской

119

почте, взаимном земском страховании имущества, строительном де­ле, пожарной безопасности и др.1

Дела, отнесенные к компетенции земств, подлежали ведению как губных, так и уездных земских учреждений. Вместе с тем некоторые вопросы были отнесены к исключительному ведению лишь губерн­ских земских учреждений: издание обязательных постановлений; по­лучение займов; взаимное земское страхование; устройство ярмарок, базаров и пристаней (ст. 63 Положения 1890 г.).

Если по Положениям 1864 и 1890 гг. губернское земство обладало правом ходатайствовать перед центральным правительством о мест­ных пользах и нуждах (правда, лишь через губернаторов), то с 1904 г. это право было предоставлено и уездным земствам. Губернатор на­правлял ходатайство на высочайшее имя или в соответствуюшее ми­нистерство с приложением к нему собственного заключения.

Степень власти земских учреждений определялась прежде всего их правами по принятию обязательных к исполнению постановле­ний. Право издания обязательных постановлений частично было пре­доставлено земствам в 90-х гг. XIX в. Однако Положение 1890 г. со­хранило это право только за губернскими земскими органами, рас­ширив круг вопросов, по которым последние могли принимать такие постановления.

Это касалось прежде всего постановлений о санитарных или про­тивопожарных мерах, об устройстве, содержании и порядке пользо­вания путями сообщений, о производстве извозного промысла, по­рядке функционирования ярмарок и рынков.

Вместе с тем обязательное постановление получало законную силу лишь после его утверждения губернатором. Он же публиковал данное постановление. В случае отклонения постановления губер­натором оно передавалось в губернское «по земским и городским делам» присутствие.

Если большинство членов присутствия не соглашалось с мнением губернатора, то дальнейшую судьбу постановления решал непосред­ственно министр внутренних дел. При этом земское собрание долж­но было быть проинформировано о мотивах отказа.

В своих распоряжениях самостоятельность земства также была сильно ограничена2. Положение 1864 г. устанавливало конкретный срок, в течение которого административное распоряжение исполни­тельного земского органа должно быть утверждено: семь дней для гу­бернаторского утверждения и два месяца для министерского. Если в течение этих сроков отказа не было, административное распоряже­ние считалось утвержденным.

' См.: Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоот­ношения с кооперацией. — М., 1999. — С. 40—44.

2 См.: Елистратов А.И. Указ. соч. С. 220—221.

120

В случае неудовлетворительного решения вопроса земское соб­рание вторично обсуждало его и если полагало мотивы отказа неубе­дительными, то передавало рассмотрение спорного вопроса и реше­ние его по сушеству в Сенат.

Положение 1890 г. заменило эту процедуру порядком, аналогич­ным принятию обязательных постановлений.

По Положению 1864 г. губернатор (в течение семидневного сро­ка) и министр внутренних дел обладали правом наложить вето на лю­бое постановление земского собрания в случае его противоречия за­конодательству или общегосударственному благу. Положение 1890 г. сосредоточило право протеста в руках губернатора, значительно рас­ширив его основания.

Самостоятельности действий органов земского самоуправления постоянно угрожало право коронной администрации приносить про­тест на земское постановление вследствие его нецелесообразности. При этом губернаторы и министры обязаны были следить за тем, чтобы постановления земских собраний не нарушали интересов ме­стного населения. Если протест о законности земского постановле­ния мог быть отклонен Сенатом, то окончательную судьбу постанов­ления, опротестованного на основе его нецелесообразности, решала сама коронная администрация.

Рассматривая вопрос об исполнительной власти земских учреж­дений, необходимо различать право принудительного и свободного ис­полнения. Земские исполнительные органы не имели ни по Положе­нию 1864 г., ни по Положению 1890 г. права принуждения частных лиц к исполнению своих постановлений. Земство в случае необходи­мости должно было обращаться за содействием к правительственным органам. Однако функции по наблюдению за исполнением обяза­тельных постановлений, возбуждению судебного преследования и обличению перед судом виновных могли осуществлять земские упра­вы и участковые попечители.

Если по Положению 1864 г. земские исполнительные органы.бы­ли поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, то Положение 1890 г. основательно подчинило земские управы губернатору. Губернатор имел право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений, мог принимать жало­бы на их действия, требовать объяснений или удовлетворения этих жалоб. Губернатор вправе был внести соответствующий протест в гу­бернское присутствие, решение которого было обязательным для управы (но которое она могла обжаловать в Сенат).

Зависимость губернской или земской управы усиливалась ввиду широких полномочий коронной администрации в отношении лично­го состава управы. Так, министр внутренних дел и губернаторы обла­дали правом утверждать председателей и членов управы. Весь персо-

121

нал служащих земских учреждений формировался под контролем и с согласия губернатора.

По существу, во всех сферах своей деятельности, начиная с изда­ния нормативных актов и заканчивая их исполнением, органы зем­ского самоуправления не пользовались самостоятельностью и были подчинены жесткой опеке со стороны коронной администрации. Поэто­му провозглашенная самостоятельность земских учреждений носила исключительно декларативный характер1.

Таким образом, можно констатировать, что земствам не дано бы­ло развиться, их деятельность не распространялась (первоначально) на все нерусские окраины империи. Они не создали волостных орга­низаций (т.е. крестьянского самоуправления) и не имели прав на межгубернские всероссийские объединения, столь страшившие вла­сти призраком «конституции». Полиция земствам не подчинялась, и последние постоянно подвергались «административно-командным» нападкам со стороны губернских властей.

Тем не менее при всей умеренности и осторожности либеральных реформ Александра II и жесткой компромиссности контрреформ Александра 111 им принадлежит заслуга формирования у значитель­ной части российского общества нового политического сознания, в рамках которого и стала впоследствии возможной заметная радика­лизация русского либерализма. Именно земские учреждения стано­вятся главной общественной опорой в борьбе за дальнейшие реформы.

В 1870 г. по принципу земской реформы началось осуществление городской реформы. Работа над законопроектом длилась с 1862 по 1866 г. Время прохождения этого законопроекта в высших органах государственной власти совпало с ужесточением внутренней полити­ки и реакционным поворотом во взглядах самодержавия на само­управление, поэтому окончательный вариант по полноте и масштабу преобразований значительно уступал Положению о земских учреж­дениях. Тем не менее Городовое положение 1870 г.! заменило сословно-бюрократические органы городского управления всесословными орга­нами, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза.

Городовое положение предусматривало создание системы город­ского самоуправления, включающего следующие институты:

городское избирательное собрание (для избрания гласных через

каждые четыре года);

городскую думу (распорядительный орган);

городскую управу (исполнительный орган).

1 См.: Елистратов А.И. Указ. соч. С. 223—224; Блинов И. Губернаторы, исгорико-юридический очерк. — М., 1905; Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (админи­стративному) праву. - М., 1909. - Т. I; 1910. — Т. II. 1 См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т. XLV. — № 48498.

122

В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой город­ской налог с недвижимости, торгов или промыслов.

Все избиратели делились на три разряда (курии). Они вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Все разряды избиг ли равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупным налогопла­тельщикам.

В Москве одного гласного выбирали восемь избирателей пер­вого разряда, 38 — второго и 298 — третьего разряда.

В задачи городского самоуправления входили забота о местных культурно-хозяйственных делах, ряд функций по содержанию госу­дарственной администрации (членов городской полиции, тюрем, по­жарной команды), расквартирование воинских частей, предоставление в центр сведений о местных пользах и нуждах.

Городская дума формировалась из городского головы (председате­ля), гласных, а также из председателя уездной земской управы и пред­ставителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы и упра­вы совмещались в городском самоуправлении, что было явным наруше­нием принципа разделения исполнительной и распорядительной власти.

Основной целью такого совмещения было установление своего рода надзора за деятельностью думы для избежания возможных про­тивозаконных постановлений этого органа городского самоуправле­ния. С той же целью городскому голове предоставлялось право (сво­его рода аналог современного вето) приостанавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными.

В отличие от земских собраний городские думы имели право со­бираться в течение всего года по мере накопления дел. Дума само­стоятельно назначала денежное содержание должностным лицам го­родского самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов, утверждала обязательные постановления городского обще­ственного управления, устанавливала правила пользования город­ским имуществом и т.д.

Председатель городской думы возглавлял городскую управу, все члены которой избирались думой и были ей подотчетны. В обязанно­сти управы входили непосредственное руководство городским хозяй­ством, сбор и расходование городских налогов и сборов, разработка проектов городских смет и т.д.

Управа была подотчетна в своих делах перед думой. В случае чрезвычайной ситуации городской голова обладал правом единого распоряжения с последующим уведомлением об этом членов управы.

123

Городской голова совместно с управой обладал правом обжалования незаконных постановлений думы.

Для руководства конкретными отраслями городского хозяйства или в каких-либо особых случаях городская дума по представлению управы была вправе создавать исполнительные комиссии, подчи­нявшиеся в своей деятельности городской управе. Должностные лица городского самоуправления не были государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах.

Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась рамками соответствующего города и отведенных ему земель. Поло­жение 1870 г. четко не разграничивало полномочия органов город­ского самоуправления и полицейского управления. Это существенно затрудняло деятельность самоуправления, так как отсутствие принуди­тельной власти ставило его (как и земства) в зависимость от полиции.

Несмотря на то что законодательство признавало самостоятель­ность городского самоуправления, постановления городских дум долж­ны были представляться губернатору, обладавшему правом при необ­ходимости в двухнедельный срок приостановить их исполнение как незаконных. Более того, важнейшие из постановлений, касавшиеся, например, изменений планов городов, отчуждения принадлежащих городу земель, получения крупнейших займов, поручительства от имени города и установления новых сборов, утверждались централь­ным правительством или соответствующим министерством.

Кроме этого, контроль над деятельностью городского самоуправ­ления распространялся и на сметы городского управления, которые утверждались также губернатором.

По проектам постановлений думы, обязательных для жителей го­рода, управа должна была получить заключение начальника местного полицейского управления.

С развитием земского и городского общественного управления возникла серьезная угроза политическому господству дворянства, так как по мере становления в стране капитализма шло расслоение этого класса-сословия и его ослабление.

Вслед за земской назревала и контрреформа городского само­управления, которая должна была притормозить эти процессы и ко­ренным образом изменить статус городского самоуправления по от­ношению к системе государственных учреждений, упрочить положе­ние администрации на местах.

Городская контрреформа 1892 г. была проведена в соответствии с Городовым положением 1892 г.1 Установленная в 1870 г. трехклассная система была заменена одним собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. В случае большого числа

1 См.: Полное собрание законов Российской империи. — Т. XII. — N° 8708.

124

избирателей собрание могло быть подразделено на несколько участ­ков. Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящие­ся к этому участку. Значительно увеличивался имущественный ценз.

Лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов. В случае избрания менее двух третей положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных. Положение 1892 г. определило, что собрания думы созываются не менее 4 и не более 24 раз в год.

Городская управа в Европейской части России состояла из двух членов под председательством головы. Помимо членов управы в обе­их столицах, Одессе и Риге в состав управы входили товарищи город­ского головы. В небольших городских поселениях обязанности управы могли быть возложены с согласия министра внутренних дел едино­лично на голову с назначением ему помощника.

Все должностные лица управы занимали свои должности по вы­бору думы, за исключением столиц, где голова и товарищ городского головы назначались императором по представлению министра внут­ренних дел. На городские должности могли быть избраны как глас­ные, так и другие лица, имевшие право голоса. Резко менялось пра­вовое положение этих должностных лиц. Голова, члены управы и го­родской секретарь становились государственными служащими.

Голова и члены управы осуществляли свои полномочия в течение четырехлетнего срока. Городской секретарь мог избираться по ус­мотрению думы и на более непродолжительный срок. Для придания городскому управлению устойчивости. Положением 1892 г. частично обновлялся состав управы: через каждые два года половина ее членов избиралась по очереди, однако выбывший мог повторно быть избран на ту же должность. В организации земских управ этот институт от­сутствовал.

Для осуществления полномочий в отдельных отраслях управле­ния дума была вправе назначать особых лиц или в крайнем случае особые исполнительные комиссии, члены которых должны были принадлежать к числу гласных или городских избирателей.

По общему правилу работу комиссии возглавлял член управы. Если же по представлению управы дума считала необходимым из­брать в председатели комиссии особое лицо, то последнее в случае избрания получало право голоса при рассмотрении дел, относящихся к компетенции комиссии. Исполнительная комиссия действовала на основании специальных думских инструкций.

В отношении властных полномочий городского самоуправления действовали те же ограничения, что и для земств. Все постановления городской думы надлежало представлять губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение как незаконных.

125

Наиболее важные из постановлений (изменение планов городов, отчуждение принадлежащих городу земель, крупнейшие займы, по­ручительства от имени города, установление новых сборов) утвер­ждались центральным правительством в лице соответствующего ми­нистерства.

Круг предметов ведения, постановления по которым требовали утверждения, был для губернских городов больше, чем для обычных, а для столиц — еще более значительным. Сметы городского общест­венного управления утверждались губернатором.

Таким образом, развитие самоуправления показало, что в целом становление земского и городского общественного управления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX в. основывалось на принципе всесословности: в решение вопро­сов местного значения включались все сословные группы. В разви­тии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления.

Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало более 112 млн человек (70% населения России).

Вместе с тем идея самоуправления народа не была реализована в полной мере, не стала стержнем всего государственного устройства России, а лишь ограничилась административной сферой. Такое «са­моуправление» было удобно и выгодно самодержавию; беря на себя реализацию некоторых хозяйственных задач (не только местного, но и общегосударственного значения), самоуправление не могло пре­тендовать на политическое участие в решении важнейших государст­венных дел.

Земское и городское самоуправление, лишенное каких-либо вла­стных полномочий, полностью зависело от губернаторов и местной полиции.

3.4. Развитие институтов самоуправления в XX в.

Всесословные органы местного самоуправления просуществова­ли в России недолго, хотя начало XX в. обещало благоприятные пер­спективы'. Земцы разных политических направлений считали отказ от наиболее жестких положений контрреформы Александра III и эволюцию в сторону либерализации государственно-общественных отношений наиболее приемлемым эволюционным путем перехода от самодержавия к конституционной монархии.

1 См.: Поцелуев В.А. История России XX столетия (Основные проблемы): Учеб. по­собие. - М., 1997.-С. 29.

126

Местное самоуправление явилось одним из ключевых звеньев реформаторской программы П.А, Столыпина. Вопросы совершенст­вования земского и городского самоуправления были включены и в программные требования ведущих политических партий, не исклю­чая РСДРП и партии социалистов-революционеров.

Общественный подъем начала XX в. поставил вопрос о преобра­зовании всего государственного строя на конституционных началах. 17 октября 1905 г. Высочайшим манифестом Николая II на прави­тельство возлагалась задача «установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государ­ственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была воз­можность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей»1. Вопрос о реформе местного самоуправления становится одним из приоритетных.

В октябре 1906 г. обнародуется указ об изменении крестьянского представительства в земских учреждениях: сельским жителям, обла­давшим помимо надельной земли установленным цензом, предос­тавлялось право участвовать во вторых земских избирательных съез­дах. Упразднялись ограничения для лиц податного сословия относи­тельно государственной службы, в том числе запрет на их избрание председателями управ, и др.

Во вторую Думу вносится правительственный проект Положения о поселковом и волостном управлении, в основу которого закладыва­ется идея об «устранении господствовавшего в области крестьянско­го управления принципа административной опеки» и придании ему (местному управлению) «бессословного характера». Предполагалось ввести поселковое (в селениях неземледельческого типа и в селениях, состав жителей которых более чем на одну десятую не совпадал с со­ставом населения сельских обществ).

В обязанность волостного собрания входили выборы гласных в уездное земское собрание3. Однако проект так и не был реализован.

После Февральской революции 1917 г. объективно заинтересо­ванное в сохранении власти в руках буржуазии Временное прави­тельство должно было принимать меры против монархической контрреволюции. Оно было вынуждено само форсировать процесс ликвидации старого режима и осуществлять реформу органов управ­ления на местах, чистку государственного аппарата.

3 марта 1917 г. принята Декларация, провозгласившая реформу местного самоуправления. При Министерстве внутренних дел созда­ется Особое совещание, которое за шесть месяцев своего существо­вания выработало законопроекты «Об устройстве волостного земст-

1 Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения: Моно­графия. - М.-Тула, 1997. - С, 262. 1 См.: Емельянов Н.А. Указ. соч. С. 263.

127

ва», «Наказ по выборам в волостное земство», «О реформе земского избирательного права» и др.

Основу реформирования местной власти, несомненно, составило Положение о волостном земстве. К ведению волостных земских уч­реждений Положение относило;

заведование имуществом;

устройство продовольственных лавок и пекарен, содействие

возникновению потребительских обществ;

строительство и содержание в исправности дорог, бечевников,

переправ, мостов, канав;

предупреждение и тушение пожаров, содержание пожарных

команд, обозов и т.д.;

попечение о народном образовании, устройство и содержание

училищ, библиотек, книжной торговли и т.д.;

оказание юридической помощи населению;

охрану общественного порядка и безопасности;

исполнение государственных и земских повинностей, закон­

ных распоряжений правительственных и общественных учреждений

и др.1

Выборы в волостное земство осуществлялись по мажоритарной системе. Применение пропорциональной системы допускалось по постановлению губернской управы для отдельных волостей с разре­шения министра внутренних дел.

Избирать волостных гласных имели право все российские граж­дане обоего пола, достигшие 20 лет, независимо от национальной и религиозной принадлежности, если они проживали в данной волости во время доставления избирательных списков. Военнослужащие принимали участие в выборах на общих основаниях. Число гласных (от 20 до 50 человек) для каждой волости устанавливалось в зависи­мости от численности населения и распределялось между сельскими избирательными округами уездным земским собранием.

Избирательные списки по каждому сельскому округу обнародо-вались не позже шести недель до начала выборов. Избиратели обла­дали правом только одного голоса. Кандидаты в гласные могли в этих списках не значиться.

Выборы волостных гласных назначались уездной земской управой одновременно во всех избирательных округах в один из воскресных или праздничных дней. Они производились путем подачи избиратель­ных записок. Количество указанных в записке кандидатов не должно было превышать общего числа гласных, подлежавших избранию в данном округе. Волостное собрание считалось правомочным, если в него было избрано не менее двух третей положенного числа гласных.

1 См.: Френкель З.Г. Указ. соч. С. 44—46.

128

Представительным органом являлось волостное земское собрание. Оно ежегодно избирало тайным голосованием председателя и его за­местителя. Собрание созывалось на очередные заседания ежегодно. Кроме очередных заседаний, могли проводиться и внеочередные: по заявлению не менее одной пятой гласных; по предложению уездной земской управы; по заявлению ревизионной комиссии; по предло­жению губернского комиссара.

Исполнительным органом была волостная земская управа. Она состояла из председателя и не менее чем двух членов, которые изби­рались волостным земским собранием сроком на три года. Управа созывала собрание, готовила к нему информацию и доклады, приво­дила в исполнение его постановления, составляла проекты земских смет и раскладок, наблюдала за поступлением волостных доходов и расходовала волостные земские средства.

Для проверки деятельности управ собрание избирало ревизион­ную комиссию, членами которой не могли быть лица, состоявшие на службе в волостном земстве1.

Выборы в уездные земские собрания проводились обязательно по пропорциональной системе.

Города составляли самостоятельный избирательный округ. В них допускалась и мажоритарная система выборов. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных в уезд­ные земства, так как по своим правам приравнивались к последнему.

Губернские гласные избирались уездными собраниями или го­родскими думами исходя из норм земского права. Их общее число значительно возросло по сравнению с количеством, определяемым Положением 1890 г. В состав земских, собраний входили только из­бранные гласные. Представителям ведомств и должностным лицам участвовать в них запрещалось. Очередные собрания созывались один раз в год, чрезвычайные — по мере необходимости.

Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу мож­но было любого гражданина, обладавшего избирательным правом. Срок полномочий управы составлял три года.

Характерно, что повсеместно не допускалось совмещение земских должностей ни с какими другими платными должностями на госу­дарственной или общественной службе.

Земство заняло значительные позиции в государственном управ­лении. Ему была передана вся полнота власти на местах. К функциям местного самоуправления были отнесены такие направления дея­тельности, как оказание юридической помощи населению, заведова­ние школьным делом, милицией, устройство бирж труда и меры по охране труда.

1 См.: Емельянов Н.А. Указ. соч. С. 269.

 Муниципальное прака     I iV

Надзор за деятельностью губернских, уездных и волостных земств осуществляли губернские и уездные комиссары. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда. Протесты допускались лишь в случае нарушения закона.

Закон от 22 сентября 1917 г. упорядочил земские финансы. Нахо­дясь в условиях войны, Временное правительство приостановило уве­личение пособий земствам из казны. Кроме того, рост государственных налогов на торговлю и промышленность исключал для земств воз­можность поправить дела за этот счет.

Вместе с тем устанавливалась надбавка в пользу земств к государ­ственному подоходному налогу; разрешалось устанавливать специ­альные сборы с заведений, получавших значительную прибыль при проведении тех или иных хозяйственных мероприятий; разрешались попутные сборы с железнодорожных и водных грузов1.

Особого внимания заслуживает Закон «О милиции» от 17 апреля 1917 г. Милиция представляла собой исполнительный орган государ­ственной власти. В городах она подчинялась городскому земству, вне них — уездному.

Уездное земское собрание решало, сколько нужно иметь в уезде участков с участковым начальником во главе. Одновременно упразд­нялись станы и становые приставы. Уездное собрание определяло число милиционеров, а также количество средств, необходимых на их содержание.

В городах аналогичные вопросы решали думы. На содержание милиции уездным земствам и городам предлагалось передать из каз­ны все средства, которые прежде тратились на полицию в городе и уезде. Дополнительные расходы от самоуправления требовались толь­ко при желании повысить жалованье служащим в милиции или уве­личить их количество.

Должность начальника милиции замещалась уездной или город­ской управой. Начальник отвечал перед уездным земством или горо­дом за работу милиции. Он сам выбирал себе помощников, нес от­ветственность за прием на службу квалифицированных работников.

Губернскому комиссару и министру внутренних дел предостав­лялся ряд прав по делам милиции. В Министерстве создавалось Управление по делам милиции, обеспечению личной и имуществен­ной безопасности граждан. Министр имел право проводить ревизию милиции, издавать для нее правила, наказы и инструкции.

В губернии работал назначенный министром внутренних дел правительственный инспектор милиции. Это должностное лицо не подчинялось земству или городу и зависело только от министра и гу­бернского комиссара. Правительственный инспектор милиции мог

1 См.: Емельянов И.А. Указ. соч. С. 272.

130

потребовать от земства или города отстранения от должности неком­петентного начальника милиции.

Задача охраны порядка и безопасности становилась, таким обра­зом, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие милиции — одной из категорий земских служащих.

В России и после Февральской революции продолжала сохра­няться ранее существовавшая система местных судов: судебные пала­ты, окружные суды, мировые судьи и их съезды. В отношении смены судей, назначенных царским правительством, Временное правитель­ство отличалось значительной терпимостью. Тем не менее функции судебных палат были несколько сужены: упразднен суд с сословными представителями.

В окружных судах широко стал применяться суд с присяжными заседателями. Он вводился даже там, где ранее отсутствовал (в том числе на окраинах).

Юрисдикция окружных судов значительно расширилась. Они превратились также в органы регистрации новых союзов, обществ н товариществ (регистрационные отделения).

Наибольшие изменения коснулись мирового суда. В целях ограж­дения буржуазного института судебной системы от народа по-прежнему для выборов в мировые судьи требовались образовательный и судеб­ный цензы: среднее образование, три года службы чиновником. Была повышена гражданская ответственность (до 1 тыс. руб. иска) и уго­ловная юрисдикция мировых судов.

В уголовных делах мировой суд имел право объявлять выговоры, делать замечания, внушения, налагать денежные взыскания, произво­дить арест на срок до трех месяцев, заключать в тюрьму до полутора лет.

Особое внимание власть уделяла совместной деятельности зем­ских и городских учреждений. Закон от 9 июня 1917г. утвердил Пра­вила о товариществах, союзах и съездах земских, городских и посел­ковых учреждений, которые предусматривали регламентацию раз­личных видов добровольных объединений органов местного само­управления.

Право на объединение предоставлялось губернским, уездным, волостным, городским и поселковым учреждениям на основании по­становлений соответствующих земских собраний, городских и посел­ковых дум.

В соответствии с установленными нормами товарищества созда­вались для совместной коммерческой деятельности, направленной на удовлетворение общих потребностей.

Могли создаваться как общие (по всем направлениям ведения ор­ганов местного самоуправления), так и специальные (по отдельным отраслям) союзы. Им передавались права земских собраний и город­ских дум, за исключением права на налогообложение и издание обя­зательных для населения постановлений.

131

Временным правительством было утверждено Положение о Все­российском земском союзе, которому предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, заниматься издательским делом. Руководство союзом осуществлялось собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими собраниями. Для обсуждения общих вопросов созывались съезды представителей земских и городских учреждений.

В мае 1917 г. Временное правительство приняло Закон «О зем­ской реформе»1.

Образование советов как института местного самоуправления, созданного в период Февральской революции, частично нейтрализова­ло разрушительные тенденции, замедлив дезинтеграцию общества и дез-организацию государственной власти. Однако они, как правило, были образованы по социально-классовому признаку.

Интересы отдельных социальных групп составляли основное со­держание их деятельности, особенно на первом этапе. Следовательно, советы этого периода необходимо рассматривать как наследников сослов-но-корпоративноп традиции в истории российского самоуправления.

С октября 1917 г. судьба земских и городских структур само­управления в значительной степени определялась рекомендациями советского правительства, направляемыми в адрес местных советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализа­ции на местах первых декретов новой власти, а также реальной си­туацией в той или иной губернии или городе.

27 октября 1917 г. Совет народных комиссаров принимает поста­новление «О расширении прав городских самоуправлений в продо­вольственном деле». В соответствии с ним все имевшееся на местах продовольствие должно было распределяться исключительно через городские органы самоуправления.

Этим же органам предоставлялось право контроля над деятельно­стью торговых и торгово-промышленных продовольственных пред­приятий, руководство их деятельностью и установление трудовой по­винности учащихся для работы на данных предприятиях.

18 декабря 1917 г. СНК издает декрет «Об отпуске двухсот мил­лионов рублей кредитов в распоряжение межведомственной комис­сии для выдачи займов городам и земствам». Примерно в это же вре­мя обнародуется Декрет НКВД «О передаче жилищ в ведение горо­дов», в соответствии с которым органам местного самоуправления предоставлялось право заселять пустующие жилища нуждающимися, а также учреждать жилищные инспекции.

Однако к концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря Декретом

1 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. — М., 1994. — С. 30.

132

СНК был распущен Всероссийский земский союз. К весне 1918 г. за­вершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления.

В государственно-правовом смысле идея диктатуры пролетариата реализовалась в трех нормах Конституции 1918 г.:

установление преимущественного права для трудящихся эле­

ментов населения и ограниченного — для буржуазных и других клас­

сово враждебных слоев;

введение многоступенчатых выборов вместо прямых;

замена прежнего закрытого голосования практически откры­

той подачей голосов.

Говоря о советском периоде истории самоуправления, следует отметить, что строгая иерархичность социальных отношений, струк­туры корпораций обусловила установку на вертикальную подчинен­ность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917 г. советы на­чали процесс объединения с выработкой соответствующих принци­пов функционирования по вертикали: волость (или город) — уезд — губерния — область — государство.

Если искать какие-то исторические аналогии, то советские учре­ждения напоминали избираемых крестьянами волостных старшин по отношению к земскому начальнику или уездных исправников екате­рининского периода по отношению к губернатору.

При этом продолжала свое существование и система бюрократи­ческого централизма, традиционная для России, усугубленная сме­ной правящей элиты, вождистскими устремлениями новых началь­ников и заменой правопорядка идеологизированной политикой.

Вопросы и задания для самоконтроля

Дайте характеристику самоуправления в период создания Древне­

русского государства.

Как формировались губернские земские собрания?

Какой правовой статус имели уездные земские управы?

Каковы особенности самоуправления и административно-террито­

риального управления в период создания Московского централи­

зованного государства?

Раскройте сущность реформ Петра I.

Каковы особенности реформ в области административно-терито-

риального управления и сословного самоуправления в период Ека­

терины II?

Дайте характеристику местного управления и самоуправления в

России первой половины XIX в.

Дайте характеристику реформ системы местного самоуправления

второй половины XIX в. Обозначьте основные этапы развития сис­

темы местного самоуправления.

Каковы особенности развития институтов самоуправления в Рос­

сии в XX в.?

133