Глава 2 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ.

ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ. ПОЛНОМОЧИЯ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие, принципы и функции местного самоуправления

Местное управление и самоуправление, их соотношение

Основные теории местного самоуправления

Развитие теоретической мысли в области местного самоуправле­

ния в России после 1917 г.

Основные направления государственной политики России в сфере

местного самоуправления. Полномочия органов государственной

власти России и субъектов Федерации в этой области

Осуществление органами местного самоуправления отдельных го-

сударственных полномочий

2.1. Понятие, принципы и функции местного самоуправления

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ «носителем суверени­тета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Это означает, что народ об­ладает всей полнотой власти на территории страны, а также на терри­ториях отдельных административно-территориальных единиц, в том числе муниципальных образований. Власть народа исполняет роль объединяющего начала в системе управления обществом и выступает гарантом обеспечения единства и целостности России.

Понятие местного самоуправления является многоаспектным. Для его раскрытия необходимо выделить четыре основных аспекта, кото­рые характеризуют сущность местного самоуправления. Рассмотрим их более подробно.

Местное самоуправление является одной из основ конституцион­ного строя, поскольку закрепляется в Конституции РФ (ст. 3, 8, 9, 12, 15). Речь идет о следующих конституционных положениях:

29

 

народ осуществляет свою власть непосредственно, а также че­

рез органы государственной власти и органы местного самоуправле­

ния (ч. 2 ст. 3);

в России признаются и защищаются равным образом частная, го­

сударственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8);

земля и другие природные ресурсы могут находиться в част­

ной, государственной, муниципальной и иных формах собственно­

сти (ч. 2 ст. 9);

в России признается и гарантируется местное самоуправление,

которое в пределах своих полномочий самостоятельно; органы мест­

ного самоуправления не входят в систему органов государственной

власти (ст. 12);

органы государственной власти, органы местного самоуправ­

ления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны со­

блюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).

Право граждан на осуществление местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ) конкретизируется в Законе об общих прин­ципах организации местного самоуправления 1995 г.

В ст. 3 Закона определены пределы его осуществления (город­ские, сельские поселения и другие муниципальные образования), формы реализации этого права (прямое волеизъявление, через вы­борные и другие органы местного самоуправления).

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. закрепил равные права граждан России на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национально­сти, языка, происхождения, имущественного и должностного поло­жения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обще­ственным объединениям.

Граждане России вправе избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, иметь равный доступ к муниципальной службе, а также право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления.

Право граждан на осуществление местного самоуправления кон­кретизируется и в региональном законодательстве.

Принцип деятельности населения по решению вопросов местного значения зафиксирован в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, гласящей, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное ре­шение населением вопросов местного значения.

Самостоятельность муниципальной власти выражается в обособ­ленности местного самоуправления от государства и его структур, что закреплено в Конституции РФ: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12). Струк­тура этих органов определяется населением самостоятельно (ст. 131).

30

 

Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования. Самостоятельность местной вла­сти проявляется в обязательности исполнения руководителями пред­приятий, учреждений и организаций (независимо от их организаци­онно-правовых форм), расположенных на территории муниципаль­ного образования, органами местного самоуправления и гражданами всех решений, принятых путем прямого волеизъявления населения, а также решений органов и должностных лиц местного самоуправле­ния, принятых в пределах их полномочий.

Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полно­мочий. Вопросы местного значения — это совокупность дел, которые, во-первых, нацелены на обеспечение оптимальной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов жителей, во-вторых, решаются этими коллективами самостоятельно или посредством органов мест­ного самоуправления.

Конституция РФ не дает исчерпывающего перечня таких вопросов, а лишь называет некоторые из них. Например, органы местного са­моуправления самостоятельно управляют муниципальной собствен­ностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, ус­танавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общест­венного порядка, решают иные вопросы местного значения (ст. 132).

Предметом местного самоуправления могут быть и иные государ­ственные дела, вопросы государственного значения. Так, в соответ­ствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправле­ния могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

В соответствии со ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. установлено 30 предметов ведения местного самоуправления. Кроме того, «муниципальные образова­ния вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отне­сенные к вопросам местного значения законами субъектов Россий­ской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и ор­ганов государственной власти».

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. сократил число вопросов местного значения и разбил их на три группы: 1) вопросы местного значения поселения; 2) вопросы местного значения муниципального района; 3) вопросы местного значения городского округа.

К вопросам местного значения, помимо указанных в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, Закон также относит:

• принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль над их соблюдением;

31

 

комплексное социально-экономическое развитие муниципаль­

ного образования;

содержание и использование муниципального жилищного фонда

и нежилых помещений;

организация, содержание и развитие муниципальных учрежде­

ний дошкольного, основного общего и профессионального образо­

вания, учреждений здравоохранения;

•               обеспечение санитарного благополучия населения и др.

Местное самоуправление — одна из форм народовластия. В ст. 3

Конституции РФ сказано, что единственным источником власти яв­ляется народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного само­управления.

Население реализует свое право на местное самоуправление как непосредственно (путем референдума, выборов, других форм прямо­го волеизъявления), так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

В законодательстве местное самоуправление определяется по-разному. Так, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и ре­альную способность органов местного самоуправления регламенти­ровать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Согласно ст. 2 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления 2003 г. под местным самоуправлением понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непо­средственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций.

В Конституции РФ зафиксированы следующие основополагаю­щие черты местного самоуправления, которые находят свое вопло­щение и развитие в законодательстве России.

В местном самоуправлении выделяется особый субъект — населе­ние муниципальных образований, т.е. сообщество граждан, постоянно или временно проживающих на определенной территории и состав­ляющих ее население. Территориальные рамки управленческой дея­тельности низовых коллективов жителей по решению вопросов ме­стного значения законодатель устанавливает с помощью категории «муниципальное образование».

В соответствии с ч. 1 ст. ] Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 2003 г. муниципальным образованием

32

 

признается любое городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населен­ная территория, в пределах которой осуществляется местное само­управление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Таким образом, главным территориальным принципом органи­зации местного самоуправления является поселенческий: основой местного самоуправления выступают территории поселений разного типа, хотя законодательная формулировка «иная населенная терри­тория» оставляет возможность для выделения в качестве муници­пальных образований территории административно-территориаль­ных единиц — сельсоветов (сельских округов, волостей), районов, уездов и т.д.

Местное самоуправление имеет и особый объект управления — во­просы местного значения. На органы местного самоуправления за­коном может быть возложено и исполнение отдельных государствен­ных полномочий.

Местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности — специфической управленческой деятельности по реше­нию вопросов местного значения или исполнения отдельных госу­дарственных полномочий. Это означает, что население само управ­ляет собственными и иными предусмотренными законодательством делами. В пределах своих полномочий местное самоуправление есть деятельность самостоятельная.

Важнейшей чертой местного самоуправления является собствен­ная ответственность муниципальных образований. Практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий муниципальных образований, т.е. бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложится в полной мере на местное само­управление. Вот почему многое зависит от четкости разделения госу­дарственных и местных функций, от того, насколько реален круг во­просов местного значения.

На вопрос, перед кем сообщество несет ответственность, ответ дает сама формула— «под свою ответственность». Это означает, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирает в ор­ганы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих ра­бочих местах, нежелание участвовать в организационных формах контроля над местными властями, отсутствие активного сотрудниче­ства, солидарности жителей (микротерриториальный эгоизм) и т.п. могут привести, а точнее, неизбежно приводят к низкому уровню бла­госостояния основной массы населения в городе, поселке, селе (на

 

2 Муниципапьнсие право

 

33

 

минимуме того, что обязуется гарантировать государство), к образо­ванию нездоровой и некомфортной среды обитания, высокому кри-минальнолгу уровню оперативной обстановки и др. Следовательно, население отвечает само перед собой и на каждом жителе лежит доля этой ответственности.

Характерная черта местного самоуправления — его двойственная природа, В нем одновременно сочетаются два начала — общественное и государственное. Муниципальная деятельность строится на соче­тании местных и государственных интересов, взаимодействии орга­нов местного самоуправления и государственной власти.

Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы ме­стного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно-властного характера. Все это свидетельствует о том, что местное са­моуправление одновременно содержит в себе элементы государст­венного и общественного институтов.

Следовательно, местное самоуправление — процесс управления, при котором местные жители непосредственно или через избран­ных ими представителей имеют право и широкие возможности са­мостоятельно решать собственные и другие стоящие перед ними вопросы с целью улучшения качества жизни населения соответст­вующей территории.

Таким образом:

состояние саморегуляции не факт действительности, а идеаль­

ная цель, к которой необходимо стремиться. Конституционная фор­

мула «местное самоуправление» должна толковаться не как конста­

тация того, что есть, а как конституционно-правовая цель для всех,

на кого распространяет свое действие Конституция РФ;

местное самоуправление представляет собой управленческую

деятельность. Доказательством служит определение этого института

как специфической части управленческого процесса1, вида (формы)

социального управления в обществе2, наделенного некоторыми свой­

ствами, присущими управлению;

определение муниципального образования, данное в Законе об

общих принципах организации местного самоуправления 2003 г.,

свидетельствует о единстве местного самоуправления и демократии.

Их отличие заключается в том, что самоуправление — это прежде

всего свойство, качество населения (социальная общность), его спо-

1 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки, — М,-1988. - С.32, 39.

7 См.. Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления //Вопросы фило­софии. - 1983,-№8. -С. 21.

ад

 

собность управлять собственными делами, а демократия — организа­ционный механизм, обеспечивающий реализацию этого свойства. Ведь категория «демократия» раскрывает совокупность форм и спо­собов участия граждан в управлении1;

•               сущность местного самоуправления проявляется в его нераз­

рывной связи с властным фактором. В понятии «местное самоуправ­

ление» объединяются публично-властные и общественные начала.

Заложенная в Конституции РФ вертикальная децентрализация госу­

дарственной власти с выделением местного самоуправления в каче­

стве негосударственного элемента публичной власти подразумевает

неоднозначность категорий «публичная власть» и «государственная

власть», которые ранее традиционно отождествлялись. По смыслу

Конституции РФ механизм публичной власти совмещает власть, осу­

ществляемую органами местного самоуправления и непосредственно

населением.

Под принципами местного самоуправления понимаются исходные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности насе­ления муниципального образования и формируемых им муниципаль­ных органов.

Основные принципы местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления. Применительно к государственному устройству России они закреплены в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. и других нормативных правовых актах.

Вопросы, связанные с установлением общих принципов органи­зации местного самоуправления, Конституция РФ относит к совме­стному ведению России и субъектов Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72). На федеральном уровне регулируются только основные, принципиаль­ные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, конкретное же их регулирование осуществляется в конституциях, ус­тавах и законах субъектов Федерации, а также в уставах муниципаль­ных образований.

В законодательстве нет исчерпывающего перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет отнести к ним такие, как:

•               самостоятельность местного самоуправления;

организационное обособление местного самоуправления и его

органов в системе управления государством и обществом;

взаимодействие органов местного самоуправления с органами

государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

сочетание местных, региональных и общегосударственных ин­

тересов;

См.: Тихомиров Ю.А. Управление делами общества (субъекты и объекты управле­ния в социалистическом обществе). — М., 1984.

35

 

многообразие организационных форм осуществления местного

самоуправления;

соответствие материально-финансовых ресурсов местного са­

моуправления его полномочиям;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение

законности в деятельности органов и должностных лиц местного са­

моуправления;

гласность деятельности органов и должностных лиц местного

самоуправления;

ответственность органов и должностных лиц местного само­

управления перед населением, государством, физическими и юриди­

ческими лицами;

государственные гарантии и поддержка местного самоуправле­

ния и др.

Каждый из этих принципов имеет самостоятельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с дру­гими принципами.

Самостоятельность местного самоуправления находит свое закре­пление в ряде конституционных положений. Местное самоуправле­ние призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. При этом самостоятельность осуществ­ляется в пределах полномочий, которые предоставляются ему госу­дарством. Государственные органы не просто вправе, а обязаны вме­шиваться, если органы местного самоуправления вступают на путь нарушения законности.

Судебные органы не только защищают местное самоуправление, но и применяют в отношении него санкции в случае нарушения за­конодательства. Кроме того, государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе с точки зрения целесообразности при­нимаемых местным самоуправлением решений, если речь идет об осуществлении переданных ему государственными органами полно­мочий или ставится вопрос об использовании государственных средств, выделенных под конкретную задачу.

Самостоятельность местного самоуправления реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм пря­мого волеизъявления граждан, а также через их участие в деятельно­сти выборных и других органов местного самоуправления.

Муниципальное образование самостоятельно разрабатывает свой устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением. Оно вправе иметь собственную символику, отражающую исторические, культурные и иные местные традиции. Население само определяет организацион­ную форму осуществления местного самоуправления, наименование и структуру его органов.

36

 

Реализация этого принципа обеспечивается финансово-эконо­мической самостоятельностью местного самоуправления. Его органы вправе управлять муниципальной собственностью, формировать, ут­верждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Муниципальное законодательство запрещает органам государст­венной власти вмешиваться в деятельность органов местного само­управления в части решения вопросов местного значения. Осуществ­ление местного самоуправления органами государственной власти или государственными должностными лицами законом не допуска­ется. Самостоятельность местного самоуправления — это и недопус­тимость отмены актов местного самоуправления без решения суда.

Организационное обособление местного самоуправления и его органов в системе управления государством и обществом проявляется в том, что созданные демократическим путем органы местного самоуправ­ления имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в их ведении. Предос­тавляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными.

На основе этого принципа строятся взаимоотношения муници­пальных образований, органов местного самоуправления и органов государственной власти, определяется статус муниципальных слу-жаших. В ч. 3 ст. 6 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления 1995 г. предусматривается возможность разграни­чения предметов ведения между муниципальными образованиями, не допускается подчиненность одного другому.

Кроме того, не допускается образование органов местного само­управления, назначение его должностных лиц и осуществление ме­стного самоуправления органами государственной власти и государ­ственными должностными лицами (ст. 14, 17). Должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих, их деятельность является муниципальной службой (ст. 1, 21).

Органы местного самоуправления обособлены не только в орга­низационном, но и в правовом отношении. Являясь юридическими лицами (в соответствии с уставом муниципального образования), они обладают правом на муниципальную собственность, могут от сво­его имени приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести соответствующие обязанности, быть истцом или ответ­чиком в суде, иметь расчетный счет в банке, вести самостоятельный баланс, заключать договоры, совершать иные предусмотренные за­коном юридически значимые действия.

Органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

37

 

Двойственный характер муниципальной деятельности обусловливает необходимость взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти не только при реализации отдель­ных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, но и в порядке оказания содействия государственным органам в выполнении их за­дач и функций на местном уровне.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. наделяет представительные органы местного самоуправ­ления правом законодательной инициативы, а также закрепляет обязан­ность органов государственной власти, государственных должност­ных лиц рассматривать направленные в их адрес обращения органов и должностных лиц местного самоуправления. Государственные ор­ганы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.

Взаимодействие как одна из функций процесса управления пред­полагает обмен значимой информацией, планирование и осуществ­ление совместной деятельности. Формы взаимодействия местного самоуправления и его органов с органами государственной власти могут быть достаточно разнообразными.

Сочетание местных, региональных и общегосударственных интере­сов в местном самоуправлении осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Органы ме­стного самоуправления, самостоятельно решая свои вопросы, наде­ляются определенными государственными полномочиями и дейст­вуют в рамках единой государственной политики.

Говоря о разграничении предметов ведения на вопросы «местно­го значения* и вопросы, отнесенные законодательством к компетен­ции органов государственной власти, следует иметь в виду довольно условный характер такого разграничения: вопросы местного значе­ния решаются на определенной территории конкретными субъекта­ми местного самоуправления.

Многообразие организационных форм осуществления местного само­управления в соответствии с Конституцией РФ реализуется граждана­ми непосредственно, а также через выборные и иные органы местно­го самоуправления. При этом населению предоставлена возможность самостоятельно выбирать любые формы и сочетания форм предста­вительной и непосредственной демократии, определять организаци­онно-правовые способы реализации местного самоуправления.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г. названы такие формы прямого волеизъявления граж­дан, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход), право на народную правотворческую инициативу и право на

38

 

индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Кроме того, местное самоуправление может осуществляться в форме территориального общественного самоуправления и в иных не противоречащих зако­нодательству формах.

Одной из организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления являются органы местного самоуправления (выборные и иные), наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения, структура которых определяется населением самостоятельно.

На выбор формы реализации и структуры органов местного са­моуправления влияет федеративное устройство нашего государства, административно-территориальные, экономические, национальные особенности муниципального образования, исторические и иные ме­стные традиции.

Реализации принципа соответствия материально-финансовых ре­сурсов местного самоуправления его полномочиям дает возможность обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местно­го самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления закрепляет право органов местного самоуправления на обладание собственными финансовыми ресурсами, достаточными для осущест­вления своих полномочий.

Гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, Конституция РФ предоставляет его орга­нам право самим управлять муниципальной собственностью, фор­мировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

В целях обеспечения соответствия материально-финансовых ре­сурсов местного самоуправления его полномочиям Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. устанавли­вает необходимость сбалансированности минимальных местных бюд­жетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченно­сти, выделения материальных и финансовых средств для осуществ­ления переданных ему отдельных государственных полномочий, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате ис­полнения решений, принятых органами государственной власти.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение за­конности в деятельности местного самоуправления занимает особое место среди конституционных принципов местного самоуправления. Это связано с тем, что права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, т.е. там, где власть наиболее тесно соприкасается с человеком, его правами и свободами.

Непосредственно с осуществлением местного самоуправления свя­заны следующие конституционные права граждан:

• избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

39

 

обращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол­

лективные обращения в органы местного самоуправления;

знакомиться с документами и материалами, непосредственно

затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

обжаловать в суде решения и действия органов местного само­

управления;

получать бесплатно дошкольное, основное общее, среднее про­

фессиональное образование, а также на конкурсной основе высшее

образование в муниципальных образовательных учреждениях;

получать бесплатно медицинскую помощь в муниципальных

учреждениях здравоохранения и др.

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялись на основе и в рамках за­кона. Обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и другие законы является конституционной нор­мой. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 1998 г. «О про­куратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор над исполнением федеральных законов, законов субъектов Федера­ции и уставов муниципальных образований органами и должност­ными лицами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина.

Важным инструментом в обеспечении законности в деятельности местного самоуправления является суд. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граж­дан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющие права юридических и физических лиц.

Суд вправе дать оценку соответствия деятельности органа или выборного должностного лица местного самоуправления Конститу­ции РФ, федеральным законам, конституции, уставу и законам субъ­екта Федерации, уставу муниципального образования.

Одно из важных мест в системе обеспечения законности в орга­низации и деятельности местного самоуправления занимает общест­венный контроль, который может осуществляться в различных фор­мах: обращения граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отчеты депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением; участие общест­венных наблюдателей в работе избирательных комиссий при прове­дении выборов депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления и др.

40

 

 

 

Важную роль в деятельности местного самоуправления играет гласность. Реализация этого принципа обеспечивает должную «про­зрачность» деятельности органов власти и управления всех уровней, позволяет поставить их работу под контроль общества, дает возмож­ность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 15) устанавливает обязательность офици­ального опубликования нормативных правовых актов в части прав и свобод человека и гражданина, закрепляющих обязанность органов го­сударственной власти, органов местного самоуправления и их должно­стных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с докумен­тами и материалами, непосредственно касающимися его прав и свобод,

Эти конституционные положения получили свое развитие в му­ниципальном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. устав муниципального образования, а также нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затраги­вающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, всту­пают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Подлежат также официальному опубликованию результаты рас­смотрения проектов правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением в органы местного самоуправления в порядке народной правотворческой инициативы. При этом такое рассмотре­ние должно проходить на открытом заседании с участием представи­телей от населения.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить возможность получения гражданами полной и достовер­ной информации о своей деятельности. В целях реализации этих тре­бований предусматриваются организация муниципальной информа­ционной службы и создание условий для деятельности средств мас­совой информации муниципального образования. Законодательно закреплена обязательность ответа органов и должностных лиц мест­ного самоуправления по существу обращений граждан.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправ­ления перед населением, государством, физическими и юридическими ли­цами в соответствии с Законом об общих принципах организации ме­стного самоуправления 1995 г. наступает в результате утраты доверия населения. Основания, виды, порядок и условия такой ответственности определяются уставами муниципальных образований. Отзыв депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления является одним из видов такой ответственности.

Закон об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления устанавливает

41

 

ответственность должностных лиц органов местного самоуправления за нарушение конституционных прав граждан избирать и быть из­бранными в эти органы: виновное должностное лицо может быть привлечено к административной или уголовной ответственности.

Государственная гарантированность и поддержка местного само­управления в соответствии с Конституцией РФ признается и устанав­ливается государством как право прежде всего на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате ис­полнения решений, принятых органами государственной власти, как запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Местному самоуправлению гарантируется право на муниципаль­ную собственность, местный бюджет, налоги и сборы, составляющие его экономическую основу. Муниципальная собственность обеспе­чивается защитой наряду с частной, государственной и иными фор­мами собственности.

Конституционные гарантии конкретизируются в федеральных законах и законах субъектов Федерации. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г. устанавливается правовая обязательность исполнения решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также решений органов и должностных лиц местного самоуправления (принятых в пределах их полномочий) всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учрежде­ниями и организациями независимо от организационно-правовых форм, органами местного самоуправления и гражданами.

Неисполнение решений, принятых на местном референдуме, со­браниях (сходах) граждан, решений органов и должностных лиц ме­стного самоуправления влечет административную ответственность.

Муниципальным законодательством предусматривается обяза­тельность рассмотрения органами государственной власти, государ­ственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями обращений, направленных в их адрес органами и должностными лицами местного самоуправления.

В целях защиты местного самоуправления граждане, проживаю­щие на территории муниципального образования, органы и должно­стные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными актов орга­нов государственной власти или государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, нарушаю­щих права местного самоуправления.

Государство принимает на себя обязанность осуществлять поддерж­ку местного самоуправления. С этой целью принимаются федеральные и региональные программы развития местного самоуправления.

42

 

С принципами местного самоуправления тесно связаны цель, за­дачи и функции местного самоуправления.

Целью местного самоуправления валяются развитие народовластия и создание общедоступной системы институтов, обеспечивающих ши­рокое участие граждан в управленческой деятельности, а также благо­приятных условий жизнедеятельности местных сообществ.

Задачами, стоящими перед местным самоуправлением, являются:

укрепление основ конституционного строя;

обеспечение реализации права граждан на местное самоуправ­

ление;

создание условий для обеспечения жизненно важных потреб­

ностей и законных интересов населения;

проведение необходимых мер по социальной защите населения;

подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов;

и др.

Исходя из задач, строятся функции местного самоуправления, под которыми понимаются основные направления муниципальной дея­тельности.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуще­ствлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, полномочий местного самоуправления и в зависимо­сти от сферы общественной жизни можно выделить такие основные функции местного самоуправления, как политическая, экономиче­ская, социально-культурная, охраны общественного порядка, эколо­гическая (рис. 2.1).

Функции конкретизируются в предметах ведения и включают в себя вопросы местного значения и отдельные государственные пол­номочия, которыми наделены органы местного самоуправления.

Политическая функция включает деятельность органов местного самоуправления по обеспечению прав граждан на осуществление ме­стного самоуправления. В целях создания организационно-правовых условий для участия населения в местном самоуправлении Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. на­деляет муниципальные образования полномочиями принимать и вносить изменения в свои уставы, осуществлять контроль над их со­блюдением, определять формы, порядок и гарантии непосредственно­го участия граждан в решении вопросов местного значения, образовы­вать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия, проводить выборы депутатов представи­тельных органов и должностных лиц местного самоуправления, оп­ределять условия и порядок организации муниципальной службы.

Экономическая функция представляет собой деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальной собствен-

43

 

ностыо, финансовыми средствами, обеспечению комплексного раз­вития территории муниципального образования.

Функции местного самоуправления

 

 

 

деятельность по управлению муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления, обеспечению ком­плексного развития территории муниципаль­ного образования

Экономическая

 

 

 

 

 

 

Политическая

 

деятельность по обеспечению прав граждан на осуществление местного самоуправления

 

 

Социально-культурная

 

деятельность по обеспечению удовлетворения потребностей населения в коммунально-быто­вых, социально-культурных и других жизненно важных услугах

 

Охрана общественного порядка

——

деятельность по решению вопросов охраны общественного порядка

Экологическая

 

участие в решении вопросов природополь­зования и прироохраны

Рис. 2.1. Функции местного самоуправления

Вопросами местного значения в этой области являются:

владение, пользование и распоряжение муниципальной собст­

венностью;

управление местными финансами;

формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

установление местных налогов и сборов;

осуществление хозяйственной деятельности;

создание и управление муниципальными предприятиями, учре­

ждениями, организациями;

комплексное социально-экономическое развитие территории

муниципального образования;

осуществление внешнеэкономической и иной предусмотрен­

ной законом деятельности и др.

44

 

Социально-культурная функция включает деятельность по удовле­творению потребностей населения в коммунально-бытовых, соци­ально-культурных и других жизненно важных услугах.

Эта группа вопросов самая обширная. В нее входят:

содержание   и   использование   муниципального  жилищного

фонда и муниципальных нежилых помещений;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений

дошкольного, основного общего и профессионального образования;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений

здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

регулирование планировки и застройки территорий муници­

пальных образований, создание условий для жилищного и социаль­

но-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство

и содержание дорог местного значения;

организация транспортного обслуживания населения и муни­

ципальных учреждений;

обеспечение населения услугам связи;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-,

газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация снабже­

ния населения и муниципальных учреждений топливом;

обеспечение населения услугами торговли, общественного пита­

ния и бытового обслуживания;

создание условий для деятельности учреждений культуры в му­

ниципальном образовании и др.

Функция охраны общественного порядка. Принято считать, что общественный порядок — это определенная система отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения правовых и других социальных норм, регулирующих поведение людей в об­щественных местах.

Общественный порядок можно рассматривать и как систему упо­рядоченных связей и общественных отношений, в которой обеспечи­ваются нормальные условия жизнедеятельности людей. Примени­тельно к местному самоуправлению общественный порядок является важнейшим условием жизнедеятельности населения муниципально­го образования.

Согласно ст. 132 Конституции РФ задача осуществления охраны общественного порядка названа одной из наиболее важных. В на­стоящее время основную роль в охране общественного порядка на территории муниципального образования играет милиция общест­венной безопасности, которая в соответствии с Законом РФ «О ми­лиции» входит в систему органов внутренних дел МВД России.

В то же время Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. предоставляет муниципальным образованиям

45

 

право на организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля над их деятельностью.

С общественным порядком тесно связана общественная безопас­ность, под которой понимается система отношений, складывающих­ся в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровью граждан и их имуществу.

Муниципальное законодательство закрепляет за местным само­управлением решение вопросов обеспечения противопожарной безо­пасности, являющейся составной частью системы общественной безо­пасности. В этих целях органам местного самоуправления предоставле­но право на организацию муниципальной противопожарной службы.

Экологическая функция предполагает участие граждан, органов местного самоуправления в решении вопросов природопользования и природоохраны. В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обес­печения экологической безопасности находятся в совместном ведении России и субъектов Федерации. Государство регулирует отношения, возникающие по поводу использования природных ресурсов, коорди­нирует деятельность различных органов и учреждений, выполняю­щих природоохранные функции.

Важную роль в этом деле играют органы местного самоуправле­ния, которые обладают широким кругом полномочий в области ис­пользования земли и других природных ресурсов, охраны природы и обеспечения экологической безопасности населения.

В соответствии с Законом об общих принципах организации ме­стного самоуправления 1995 г. органы местного самоуправления осуществляют контроль над использованием земель на территории муниципального образования, регулируют использование водных объектов местного значения и месторождений полезных ископае­мых, участвуют в охране окружающей среды и др.

Формы осуществления функций местного самоуправления — это однородная деятельность органов местного самоуправления по их реализации. Можно выделить правовые и организационные формы. Первые в отличие от вторых связаны с принятием правовых актов и влекут юридические последствия.

К правовым формам деятельности относятся:

• правотворческая — подготовка и издание нормативных актов, в том числе уставов, положений муниципального образования и дру­гих актов, принятых в результате местного референдума, собрания (схода) граждан и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятых (изданных) органом или должностным лицом мест-

46

 

ного самоуправления. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, поря­док их принятия и вступления в силу определяются уставом муници­пального образования в соответствии с законами субъектов Федерации;

правоприменительная — реализация нормативных документов

путем принятия актов применения права. Это повседневная работа

по исполнению законов и других подзаконных актов и решению во­

просов управленческого характера на территории муниципального

образования;

правоохранительная — защита прав и свобод человека и граж­

данина, предупреждение правонарушений на территории муниципаль­

ного образования и привлечение виновных лиц к юридической от­

ветственности.

К организационным формам деятельности относятся:

организационно-регламентирующая — повседневная работа оп­

ределенных структур по обеспечению функционирования органов

местного самоуправления, связанная с подготовкой проектов докумен­

тов, организацией выборов (сбор и анализ информации, выработка и

принятие управленческого решения; контроль и учет и т.п.);

организационно-хозяйственная — оперативно-техническая и хо­

зяйственная работа органов местного самоуправления (бухгалтерский

учет, статистика, снабжение и т.д.);

организационно-идеологическая — повседневная воспитатель­

ная работа по идеологическому обеспечению выполнения различных

функций местного самоуправления (разъяснение вновь изданных

нормативных актов, формирование общественного мнения, подготовка

и воспитание кадров для муниципальных органов).

2.2. Местное управление и самоуправление, их соотношение

Процесс становления государственной организации и генезиса ме­стного самоуправления (муниципального управления) был длительным и противоречивым. Следствием формирования централизованных госу­дарств явилось как бы раздвоение публичной власти между двумя сис­темами организации общественной жизни: государственной — центра­лизованной и муниципальной (местной) — децентрализованной.

Известно, что публичная власть в процессе эволюции общества материализуется в учреждениях и институтах, вырастающих как из родового строя, так и из новых потребностей общественного развития. Такой формой, в частности, является муниципальная власть, поя­вившаяся в условиях административно-территориального реформиро­вания городов-полисов и других видов общинно-родовых поселений.

47

 

Параллельно с созданием государства шло формирование права путем трансформации обычаев и традиций, придания нормативного характера судебным решениям, практического закрепления норма­тивных актов местных территориальных органов и обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. Это осуществлялось как на государственном (централизованном) уровне, так и в пределах действия местного самоуправления (муниципальной власти).

При этом формирование систем местного управления (самоуправ­ления) было связано чаще всего с двумя общественными проблемами: во-первых, «вертикальной» организацией государственной власти и, во-вторых, ее взаимосвязями с различными городскими (коммуналь­ными) и сельскими (соседскими) общинами, местным населением различных поселений1.

В сложившемся классовом обществе самоуправление, с одной сто­роны, выступает звеном (подсистемой) управленческих отношений, обеспечивающим (в различных организационно-правовых формах) в интересах местного населения или самим населением единообразное исполнение законодательных актов, а с другой — является автоном­ной деятельностью самоорганизующихся жителей соответствующей административно-территориальной единицы.

Со временем основным признаком местного самоуправления становится относительно децентрализованный характер его организа­ции, действующей не в противовес государству (и не подменяя его), а в качестве местного (городского, общинного, сословного или терри­ториального) его продолжения (причем важнейшим принципом ор­ганизации и деятельности органов самоуправления выступает их подчиненность и подконтрольность местному населению, которое их формирует).

В современном виде местное управление и местное самоуправле­ние (муниципальное управление) сформировались в основном в ре­зультате конституционных и муниципальных реформ конца XVIII — начала XIX в. Их становление и развитие исторически было связано с процессом перехода от феодальной организации к индустриальному обществу.

Оплотом нарождавшейся буржуазии выступали прежде всего го­рода, одним из принципиальных требований которых было предос­тавление им (с нормативным закреплением соответствующих приви­легий и иммунитетов в хартиях и прочих актах) самостоятельности (самоуправления) в управлении местными делами, правовой автоно­мии, подсудности своему суду и подвластности своей администрации,

1 См.: Муниципальное право: Учебник для вузов /Под ред. A.M. Никитина. — М., 2000. - С. 105.

48

 

обеспечение свободы общинного самоуправления от опеки и вмеша­тельства со стороны центральных (прежде всего королевских) властей.

С середины столетия управление на местах стало называться «ме­стным самоуправлением» (что отражало известные реалии того вре­мени), которое явилось, по существу, продуктом либерально-демо­кратического государства XIX в.

Местное управление и самоуправление являются весьма специ­фической частью государственного механизма (публичной власти), обладающей известным своеобразием и самостоятельностью. Тем не менее эта самостоятельность имеет несколько иную природу, чем при автономии, так как местные представительные органы чаще все­го не обладают собственными законодательными, полномочиями и действуют на основе и в рамках нормативных актов, принимаемых вышестоящими представительными учреждениями.

«Отличие автономии от самоуправления сводится прежде всего к тому, — отмечал в 1906 г. известный российский ученый Н.И. Ла­заревский, — что автономия, будучи, подобно самоуправлению, известным видом свободы в делах местного управления, есть поня­тие, охватывающее большее число сторон государственной дея­тельности. Под самоуправлением разумеют известную самостоя­тельность (или известный род самостоятельности) местных учреж­дений в делах административных. Понятие автономии обнимает не только администрацию, но и самостоятельное осуществление мест­ными учреждениями известной доли законодательной власти. Тем, что в понятие автономии входит осуществление известной доли именно законодательной власти, обусловливаются... отличитель­ные черты между автономией и самоуправлением»1.

И все же уровень реальной самостоятельности местных институ­тов управления не следует преувеличивать, поскольку закрепление за ними тех или иных полномочий на практике зачастую является лишь результатом разграничения компетенции между центральной и мест­ной администрацией в рамках единого государственного механизма.

Местные органы не обладают так называемой компетенцией ус­танавливать свою компетенцию, т.е. они не вправе самостоятельно определять круг своих полномочий, который устанавливается выше­стоящими органами страны или субъекта федерации (если государст­во федеративное), а также судами^.

Если по соответствующему вопросу, как считает Н.И. Лазарев­ский, самоуправляющейся единице предоставляется право издания

1 Конституционное право. Общая часть: Учеб. пособие. В 2 ч. Ч. 2: Конституцион­но-правовая мысль XIX — начала XX века: Хрестоматия. — М., 19%. — С. 194. 7 См.: Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные мо­дели //Сравнительное конституционное право. — М., 1996. — С. 674.

49

 

обязательных постановлений, то все правила, уже существующие относительно этого вопроса в законах, сохраняют свою силу, кото­рая правом самоуправляющейся единицы по изданию обязатель­ных постановлений ни в чем поколеблена быть не может. При этом административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принци­пов и может включать контроль (опеку) вышестоящих органов вла­сти над надлежащим исполнением муниципальными органами деле­гированных им полномочий. Однако он должен осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующей инстанции была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

Таким образом, юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления (муниципального управления) но­сит особый, специфический характер.

Для того чтобы адекватно оценить роль местного управления в государственном механизме и проанализировать взаимоотношения отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, целе­сообразно разобраться в соотношении определений «местное управ­ление» и «местное самоуправление», так как отечественные (советские и российские) исследователи вкладывали в них порой совершенно разный (часто весьма противоречивый) смысл1. Более того, иногда эти понятия пытались развести, обозначая ими как бы две различные сис­темы управления, параллельно функционирующие на местном уровне.

Некоторыми авторами местное управление рассматривалось как управление на местах, осуществляемое посредством назначае­мых центром органов местной администрации и выборных органов местного самоуправления, имеющих некоторую самостоятельность по отношению к центральной власти.

Под местным управлением, таким образом, понимают органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государствен­ную администрацию, а под местным самоуправлением — местные представительные органы. Однако, как отмечает А.И. Черкасов, более правильным представляется «не противопоставлять местное само­управление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Ведь местное управление — сложный и гибкий ме­ханизм и может включать в себя как государственную администра­цию на местах, так и местные представительные органы (органы самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая... значительной спе-

1 См.: Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность //Государство и право. — 1996. — № 11. — С. 138.

50

 

цификой и самостоятельностью по сравнению с другими его эле­ментами»1.

В последние годы ушедшего XX в. многие отечественные иссле­дователи сосредоточили свои усилия на изучении системных качеств этого института публичной власти, обогатив теорию муниципализма новыми положениями, развивая практический инструментарий по­знания местного самоуправления как особой социальной системы.

СИ. Кулиева, задаваясь вопросом, применимо ли понятие «уп­равление» к местному самоуправлению, склоняется к тому, что по­следнее следует рассматривать в качестве особого типа самооргани­зации, выражающей упорядоченность системы. Исходя из этого, СИ. Кулиева определяет местное самоуправление как адаптиро­ванную систему, способную приводить себя в соответствие с усло­виями внешней среды. Отсюда вывод о неприменимости управлен­ческого фактора к самоуправленческой системе2.

В.В. Шинкаренко, в свою очередь, анализируя проблему соот­ношения управления и самоуправления, признает, что первое за­частую рассматривается как частный случай управления, когда управляющий субъект выступает одновременно управляемым объ­ектом, т.е. его управленческая деятельность ориентирована на са­мого себя. Он полагает, что самоуправление лежит в основе управ­ления, а не наоборот. Все управленческие процессы начинаются с самоуправления, самоорганизации3.

Не соглашаясь с подобным утверждением, С. Сивова делает вы­вод о том, что самоорганизующиеся структуры нуждаются в управ­ленческой организации4.

Г.В. Барабашев, А.И. Коваленко, В.И. Васильев, Н.В. Посто­вой определяют местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, имеющей основные признаки, характеризующие государственную власть, и осуществляемой гражданами, прожи­вающими в пределах соответствующего муниципального образова­ния. Следовательно, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть5.

] ЧеркасовА.И. Указ. соч. С. 675-676.

1 См.: Кулиева СИ. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и

механизм функционирования. — М., 1994. — С. 18.

3              См.: Шинкаренко В.В. О самоуправлении в Москве //Правительство —люди. Са­

моуправление в Москве: Материалы научно-практич. конф. 21 мая 1996 г. — М.,

1996.-С. 3.

4              См.: Сивова С. Нуждается ли самоорганизация в управленческом обеспечении?

(Анализ    актуальных    направлений    развития     организационных    структур)

//Проблемы теории и практики управления. — 1997. — № 3. — С. 82—83.

3 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление — 1-рудное дитн России //Местное самоуправление. — М., 1996. — С. 292; Коваленко А.И. Конституционное право России.— М., 1996.— С. 179; Васильев В.И. Местное самоуправление.— М., 1999. — С. 24; Постовой Н.В, Муниципальное право России. — М„ 2000. — С. 18—24.

51

 

Вместе с тем местное самоуправление, помимо признаков пуб­личной власти, обладает качествами, позволяющими охарактери­зовать его как разновидность соиизльной (общественной) власти, так как кроме властных функций местному самоуправлению при­суши управленческие отношения — совокупность социальных свя­зей, складывающихся в результате решения жителями той или иной административно-территориальной единицы задач местного значения.

Таким образом, все стороны деятельности субъектов местного самоуправления как бы «пронизаны элементами управленческой деятельности»1, основанной на отношениях, с одной стороны, вла­стного характера, а с другой — социального характера.

Итак, при рассмотрении диалектики взаимосвязи местного управ­ления и самоуправления как институтов публичной власти принципи­ально важным является следующее. Если управление — это совокуп­ность отношений между теми, кто управляет (субъектами управле­ния), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление — это управление, субъекты и объ­екты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качест­ве управляемых одни и те же лица.

«Однако эту ...схему очень не просто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), клас­совые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены и очень часто представляют собой неразрывные узлы, сцепки», осуществление которых «опосредуется через деятельность (вклю­чая управленческую) субъектов разного уровня и вида»3.

Следовательно, под подлинным самоуправлением понимается осо­бая система местного (регионального, городского, общинного и пр.) управления, сочетающая в себе: во-первых, адекватное соотношение профессионально-представительского управления и самоосуществ­ления, саморегуляции людьми своих повседневных запросов; во-вторых, наличие у субъектов сколько-нибудь социально значимых интересов, действенных, прежде всего правовых, средств определе­ния, закрепления, реализации и отстаивания своих запросов; в-третьих, действия (по возможности согласованные) институтов «чис­того» управления и самоуправления (местного представительства), связанные с выявлением, согласованием и удовлетворением всех имеющихся запросов общества.

1   Тихомиров Ю.А.  Власть и управление в социалистическом обществе- — М.,

1968. -С. 107.

1 Выдрин И.В., Кокотов АИ. Муниципальное право России: Учебник для вузов. —

М.,2000. -С. 32-33.

52

 

Таким образом, самоуправление не только не означает изъятия из публично-общественного организма институтов представительства и профессионально-элитарного управления, но и предполагает их ак­тивную деятельность. Представляется, что местное самоуправление, в сущности, является локальным управленческим процессом, бази­рующимся на этих принципах1.

Способы и методы местного управления и самоуправления, исполь­зуемые в современном мире, весьма разнообразны.

Российский исследователь проблем местного управления и са­моуправления Л.А. Велихов различал два наиболее характерных типа муниципальной организации: «...один — возникший стихийно в эволюционном развитии местных сил (английский) и другой — по­строенный по определенному принципу и заданию (французский). Остальные муниципалитеты приближаются то к первому, то ко второму типу»2. Разумеется, что при этом ни одна из форм не сущест­вует в чистом виде.

В научной литературе различают две основные модели (системы) местного управления: 1) англосаксонскую (английскую) и 2) конти­нентальную (французскую).

Представитель континентальной концепции местного управления отечественный ученый В.П. Безобразов отмечал: «Самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит как органическая часть единого целого»1.

По мнению Г. Еллинека, местное самоуправление — это «государ­ственное управление через посредство лиц, не являющихся профес­сиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»4.

Сторонники англосаксонской концепции местного управления (А.Д. Градовский, А. Васильчиков), в свою очередь, полагали, что самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального прави­тельства5.

1              См.: Конституционное право Российской Федерации: Учеб. пособие. — Екате­

ринбург, 1992. — С. 48—50; Муниципальное право; Учебник /Под ред. A.M. Ники­

тина. С. 122-124.

2              См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. В 2 ч. — М.-Л., 1928.

J Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судеб­ная масть. — СПб., 1882. — С. 1.

4              Еяяинек Г. Общее учение о государстве. — СПб., 1908. — С. 466.

5              См., например: Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы

и в России: Сб. государственных знаний. — СПб., 1883. — Т. 5. — С. 12,

53

 

Крупнейший советский исследователь Г.В. Барабашев призна­вал, что местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредст­венно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмеша­тельства центральной власти1.

Современный российский муниципалист В.И. Фадеев пишет в одной из своих работ: «Местное самоуправление — это система ор­ганизации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоя­тельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения».

Схожую точку зрения имеет В.В. Таболин: «Местное само­управление — это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регули­рованию, управлению и решению непосредственно или через фор­мируемые органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной терри­тории, с учетом развития всего общества»2.

Существующие модели местного управления и самоуправления складывались на протяжении длительного времени параллельно со становлением гражданского общества. Более того, они и сегодня на­ходятся в состоянии постоянного совершенствования и изменения.

Особенности сложившихся на сегодняшний день систем местно­го управления и самоуправления зависят от традиций и обычаев, на­циональной психологии, форм административно-территориального деления страны и т.д.

В целом же под местным самоуправлением понимается право и ре­альная способность местных органов регламентировать значитель­ную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией, под свою ответствен­ность и в интересах местного населения.

Вторая половина XX в. примечательна в истории государства и права Западной Европы целой серией реформ региональной и муни­ципальной власти. Есть все основания говорить то же самое и о дру­гих странах (например, Мексика, Перу, Эквадор, Венесуэла).

Эти реформы вызвали острые дискуссии, в ходе которых выска­зывались и поныне высказываются подчас полярные, взаимоисклю­чающие точки зрения. Среди ученых-государствоведов и политиков нет согласия даже в вопросе о том, в какой мере эти реформы высту­пают продолжением предшествующего хода конституционной и му­ниципальной истории, а в какой означают разрыв преемственности.

1 См.: Барабашев Т.В. Указ. соч. С. 292.

г Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного само­управления в крупных городах, — М., 1998. — С. 10.

54

 

Одни авторы, высказывавшиеся по проблемам конституцион­ных и муниципальных реформ второй половины XX в., стремятся оправдать ограничение прав и общее ослабление позиций выбор­ных муниципальных органов и расширение полномочий исполни­тельной власти всех уровней, возникшее к концу 70-х гг. Они объ­являют «устаревшей» концепцию естественных и неотъемлемых прав местных коллективов (сообществ), доказывая, что она не от­вечает требованиям современности.

Отстаивая концепцию огосударствления местного самоуправ­ления, эти ученые рассматривают институты муниципальной пуб­личной власти (неважно, выборные или назначаемые) составной частью единого государственного административного аппарата. При этом утверждается позиция, согласно которой выборный ха­рактер данных органов отражает лишь известную степень децен­трализации управления.

Для сторонников так называемой концепции дуализма местное го управления вообще характерен отказ от идеи муниципальной ав­тономии. По их мнению, органы местного самоуправления (муни­ципального управления) сохраняют автономию, обладая самостоя­тельностью в чисто местных делах. Они обосновывают правомер­ность вмешательства государства в местные дела всякий раз, если этого требуют общенациональные интересы.

При этом сторонники концепции дуализма ссылаются на то, что ряд местных дел (просвещение, строительство, здравоохране­ние, экология) приобрели общегосударственное значение, в связи с чем необходима координация усилий и ресурсов в националь­ном и региональном масштабах, что под силу лишь центральной администрации.

Расширение функций государства обусловило появление муни­ципальной концепции, согласно которой органы местного само­управления (муниципального управления) объявляются инструмен­том социального обслуживания, в равной мере обеспечивающим ин­тересы всех классов и социальных слоев общества.

Сторонники так называемой муниципальной концепции исхо­дят из того, что субъекты местного самоуправления — это не орга­ны государственной власти и управления, а местные сообщества. Местное самоуправление, по их мнению, не просто форма децен­трализации власти и самостоятельности (автономии) местных ор­ганов, а способ самоорганизации самих жителей соответствующей территории.

Они отстаивают идею не просто автономии муниципальной публичной власти, а подлинного самоуправления жителей, при кото­рой сами люди, составляющие население соответствующей админи­стративно-территориальной единицы, являются субъектами муни­ципального права.

55

 

В конституциях большинства современных государств местное самоуправление закреплено и гарантировано как одна из основ демо­кратической системы управления обществом и государством. Причем в основных законах используются, как правило, схожие понятия: «самостоятельное управление» (Германия), «самоуправление», «ме­стное управление», «местная администрация» (Великобритания). Во Франции термин «самоуправление» в законодательстве не использу­ется и ему соответствует понятие децентрализации (процесс наделе­ния местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставления им широкого круга полномочий).

Европейская хартия местного самоуправления закрепляет прин­цип местного самоуправления следующим образом: «Право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к об­щим... демократическим принципам ...это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне».

Говоря словами Г.В. Барабашева, смысл самоуправления со­стоит в том, что именно на низовом уровне «наиболее рельефно реализуется право граждан на непосредственное участие в управле­нии местными делами»1.

Сложившееся в современной муниципальной практике понятие местного самоуправления включает в себя два вида органов:

представительных — местный совет, муниципалитет, собрание,

кабильдо, ассамблея и т.д., избираемые населением соответствую­

щей административно-территориальной единицы и принимающие

решения нормативного характера по наиболее важным местным

вопросам;

исполнительных — единоличный (мэр, бургомистр, алкальд, пре­

фект и др.) либо коллегиальный (комитет, магистрат и т.д.), призван­

ный исполнять решения, принимаемые местным представительным

органом и осуществлять повседневное управление муниципальной

собственностью и местным хозяйством.

В рамках англосаксонской модели местного управления местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

В Англии в XIX в. утвердился принцип, согласно которому му­ниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разре­шено законом. В противном случае акты местных властей считают -

1 Барабашев Г.В. Указ. соч. С. 140.

56

 

ся совершенными с превышением полномочий и могут быть при­знаны судом не имеющими силу1.

Эта модель характеризуется следующими признаками:

избираемые населением представительные органы самостоя­

тельны в вопросах своей исключительной компетенции;

отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местно­

го самоуправления вышестоящим по каким бы то ни было вопросам

(при этом государство предъявляет единственное требование — что­

бы местные нормы и обычаи не нарушали общегосударственного за­

конодательства) ;

главная роль в управлении местными делами принадлежит не

столько органу местного самоуправления в целом, сколько профильным

комитетам и комиссиям, формируемым депутатами этого органа;

не предусматривается учреждение на местах представительств

центрального правительства, опекающих местные органы и надзираю­

щих за ними.

В ряде европейских государств, стран Азии, Африки и Латинской Америки получила распространение континентальная модель местно­го управления, которая основывается на сочетании прямого государ­ственного управления, т.е. государственной администрации на мес­тах, и местного самоуправления.

Эта модель предусматривает наличие на соответствующей терри­тории чиновников государственной администрации, осуществляю­щих опеку деятельности органов местного управления, что принци­пиально отличает ее от англосаксонской. Кроме того, в рамках этой муниципальной системы обычно сохраняется соподчиненность ор­ганов самоуправления различных уровней.

В Италии области следят за тем, чтобы нормативные акты, принимаемые органами самоуправления территориальных единиц, входящих в конкретную область, не противоречили действующему законодательству, а также определяют основные направления раз­вития данных территорий, распределяют между ними финансовые поступления центральных властей.

В отличие от стран с англосаксонской моделью местного само­управления в государствах с континентальной системой местные органы вправе участвовать в осуществлении власти на националь­ном уровне.

1 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. — М., 1994. С. 21—22; Баранчи­ков В.А. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных ор­ганов Великобритании //Реформы местного управления в странах Западной Ев­ропы. — М., 1993. — С. 10—24, идр.

57

 

Во Франции муниципалитеты участвуют в выборах верхней па­латы парламента — Сената, поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий.

Различия между двумя моделями в настоящее время не носят принципиального характера. Фундамент местного самоуправления в обеих моделях составляют представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов. Во мно­гих странах одновременно действуют (в тех или иных сочетаниях) обе модели управления местными делами.

Таким образом, возникают смешанные системы управления на мес­тах, сочетающие начала прямого государственного управления (госу­дарственной публичной власти) и местного самоуправления (муни­ципальной публичной власти). Доминирующее положение принад­лежит обычно представителю центральной администрации (префекту, алкальду и пр.).

Говоря о соотношении дефиниций «местное управление» и «мест­ное самоуправление», следует отметить, что, по мнению большинства зарубежных авторов, система местного самоуправления (муниципаль­ного управления) имеет более демократический характер по сравне­нию с системой прямого государственного управления на местах.

Во-первых, местные сообщества представляют собой один из ос­новных элементов любого демократического режима, а право граж­дан на участие в управлении общественными делами является со­ставной частью демократических принципов построения большинст­ва современных государств1.

Во-вторых, выборные органы местного самоуправления высту­пают как составная часть представительной системы государства, а их муниципальные права и свободы представляют собой один из основных элементов демократического режима соответствующего государства.

Существенные различия между этими системами просматрива­ются и в практике политической жизни, так как местное само­управление (в отличие от прямого государственного управления) исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном (муниципальном, региональном, коммуналь­ном) уровне. Если органы местного управления назначаются из центра и отвечают только перед центральной (или федеральной) администрацией, то они нередко не считаются с соотношением по­литических сил в данном регионе.

1 См.: Тихомиров ЮЛ. Публичное право: падение и валеты //Государство и пра­во. - 1996. - № 1. — С. 7-8.

м

 

Известно также, что исторически органы местного (городского, территориального, сословного) самоуправления возникли и развива­лись как прямой и естественный противовес абсолютной власти цен­тра. В силу этого они часто оказывались в оппозиции центральному (федеральному) правительству, и их взаимоотношения часто харак­теризовались откровенным противостоянием по вопросам распреде­ления компетенции, финансово-экономическим проблемам и т.д.1

Говоря о диалектике взаимоотношений между органами государст­венного управления, отвечающими за исполнение законов в масштабах страны, и местными органами, следует иметь в виду определенную спе­цифику этих отношений. Органы государственного управления обяза­ны проводить в жизнь акты, принятые высшими законодательными органами.

Решения общего характера, принятые на уровне центральной власти, могут потребовать определенной корректировки на местном уровне. В таких случаях исполнение различных элементов законода­тельства осуществляется органами местного самоуправления.

В связи с этим возможны две ситуации, связанные:

с собственными полномочиями, когда специальный законода­

тельный акт (или конституция) определяет сферы компетенции мест­

ных властей, их ответственность. Исходя из этого, местные публичные

органы вправе действовать (или бездействовать) по своему усмотре­

нию, но в рамках, определенных законом, а в случае нарушения за­

кона — нести ответственность в судебном порядке. В рамках подоб­

ной практики управленческих отношений  не предусмотрены ни

предварительный контроль (опека) со стороны вышестоящего органа

или представителя центра на местном уровне, ни контроль по при­

чине целесообразности;

с делегированными полномочиями, когда решение о передаче

или делегировании полномочий местной администрации принимается

центральным органом государственного управления (правительством).

Вследствие этого местные органы становятся объектом непосредст­

венного контроля (опеки) со стороны центральной администрации.

Итак, принципиально важно, что две стороны управления — са­моуправленческая и государственная — следуют в общем русле изме­нений и трансформаций социально-экономических и политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый институциональ­но-нормативный комплекс публичной власти.

При этом механизм управления страной в целом, ее региональ­ными и местными (территориальными) самоуправляющимися еди­ницами постоянно дифференцируется, отклоняясь в сторону либо

1 См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 291—292; Анимица Е.Г., Тер-/пышный А.Т. Основы местного самоуправления. — М., 2000. — С. 10—13.

59

 

централизации, либо децентрализации власти. Следовательно, цен­трализация и децентрализация — это как бы две обязательные состав­ляющие публичной власти, которые объективно взаимодействуют, взаимодополняют и уравновешивают друг друга.

Во многих странах мира проблемы соотношения местного само­управления и централизованного государственного управления в по­следние десятилетия XX в. вышли на передний план. Практика по­следних десятилетий свидетельствует о том, что роль местного само­управления все более возрастает.

Как представляется, причиной тому являются как минимум два обстоятельства:

увеличение количества связей и все более стремительный ритм

жизни, требующий изменения системы взаимодействия (управле­

ния), координации, которые в принципе не могут осуществляться

исключительно на уровне центра. Координация (управление) должна

основываться на принципиально ином механизме, а именно на меха­

низме децентрализации. Таким образом, сама логика общественных

отношений требует расширения местного самоуправления;

темпы протекания социально-технологических процессов по­

стоянно растут. Центральное правительство не в состоянии прини­

мать решения, исходя лишь из собственных оценочных критериев. В

последнее время центральные исполнительные структуры все чаще

принимают решения, которые требуются нижестоящим органам,

чтобы определить масштаб действий и их содержание'.

«Европейская» волна децентрализации, перераспределения пол­номочий и ответственности между администрациями различных уров­ней 70—80-х гг. XX в. (а вслед за ней и «латиноамериканская» 80—90-х гг.) была отчасти вызвана новыми задачами, которые призвана осуществ­лять государственная власть (в том числе на местном уровне), и от­части новыми социально-техническими процессами, требующими развития скорее горизонтальных отношений, нежели вертикальных.

Европейская хартия местного самоуправления определила сле-дуюшие базовые принципы, на которых должно строиться самоуправ­ление в конце XX — начале XXI в.:

местное самоуправление должно быть признано в законодатель­

стве страны и по возможности в ее конституции;

органы местного самоуправления в пределах, установленных за­

коном, обладают полной свободой действий для осуществления соб­

ственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их

компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;

1 См.: Авилова А. Федеративная модель решения регионального вопроса в Италии: экономический аспект //Проблемы теории и практики управления. — 1996. -№5,-С. 55-59.

 

предоставляемые органам местного самоуправления полномо­

чия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они

могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, централь­

ным или региональным только в пределах, установленных законом;

при любом изменении местных территориальных разграниче­

ний необходимо предварительно консультироваться с соответствую­

щими органами местного самоуправления;

статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное

осуществление их полномочий;

любой административный контроль над деятельностью орга­

нов местного самоуправления, как правило, должен быть предназна­

чен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституцион­

ных принципов.

Децентрализация, перераспределение полномочий и ответствен­ности между различными уровнями публичной власти, провозгла­шенные и закрепленные в Европейской хартии, имели своей целью: а) дифференцировать и передать по возможности большее количест­во полномочий на местный уровень (главным образом в сфере оказа­ния услуг); б) найти соответствующие критерии для улучшения управ­ления, повышения его эффективности в решении задач, делегирован­ных (или переданных) на уровень регионов и местных властей.

Анализ принципов, заложенных в Хартии, свидетельствует о том, что именно в местном самоуправлении видится один из важнейших элементов демократии. Во-первых, сводя роль государства к необхо­димому минимуму, граждане приобщаются к ценностям подлинного народовластия. Во-вторых, в демократическом обществе местное са­моуправление как бы уравновешивает власть государства, ограничи­вает ее и не допускает произвола с ее стороны.

Передача властных полномочий на местный уровень позволяет избежать перегрузки центральной администрации несущественными или частными проблемами. Органы местного самоуправления (му­ниципального управления) исполняют роль своего рода посредника между гражданином и государством.

В городах и сельской местности повседневная работа муници­пальных органов затрагивает буквально каждого и представляется местным жителям более понятной, конкретной и необходимой, чем деятельность центральной администрации или ее представителей.

В-третьих, зная подлинное положение дел на местах, органы ме­стного городского и сельского самоуправления способны тем самым более эффективно и рационально решать местные проблемы, макси­мально быстро реагировать на непредвиденные ситуации и коллизии. При этом возможностей для экспериментов и нововведений у муни­ципальных властей на их уровне значительно больше, чем у централь­ной власти.

М

 

В-четвертых, муниципальные выборы проводятся чаще, чем об­щенациональные, что дает местному населению дополнительную воз­можность реализовать свои гражданские права и выразить отношение к тем или иным вопросам.

2.3. Основные теории местного самоуправления

Теория свободной общины и общественно-хозяйственная теория ме­стного самоуправления. Проблема взаимодействия местного самоуправ­ления с органами государственной власти существовала практически на всех этапах развития местного самоуправления не только в России, но и в других государствах.

В XIX в. сформировалось несколько научных теорий, по-разному трактующих сущность этого института, особенности его взаимоот­ношений с государством.

Впервые теория свободной общины, объясняющая сущность мест­ного самоуправления, возникла в середине XIX в. во Франции и Бель­гии. Ее создатели — представители французской и бельгийской право­вых школ Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др. доказывали, что право общины на заведование своими делами является таким же естествен­ным и неотчуждаемым, как права человека. Община первична по от­ношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного самоуправления.

Согласно этой теории община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее.

Теория свободной общины основывалась на следующих основ­ных принципах организации местного самоуправления:

местное самоуправление— это управление собственными де­

лами общины, отличными по своей природе от дел государственных;

разделение дел, которыми ведает община, на собственные и

дела, которые передаются ей государством;

органы местного самоуправления являются негосударствен­

ными органами;

государственные органы не имеют права вмешиваться в дела,

отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы

община не выходила за пределы своей компетенции.

Эти принципы оказали определенное влияние на развитие зако­нодательства 30—40-х гг. XIX в. В частности, многие идеи нашли свое отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., при­знавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной вла­стями четвертую власть— муниципальную. В Конституции содержа­лась специальная статья, посвященная общинному управлению.

62

 

Вместе с тем идея неприкосновенности прав общин была доста­точно уязвима, ибо трудно доказать неприкосновенность прав, до­пустим, крупных самоуправляющихся единиц (департаментов, ре­гионов и др.), установленных государством, только ссылкой на их ес­тественный характер. Поэтому во второй половине XIX в. стала выявляться несостоятельность теории свободной общины.

На смену ей приходит общественно-хозяйственная теория, кото­рая также исходила из противопоставления государства и общины, но основание для этого было уже иное — противопоставление обще­ственных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами.

Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональ­ные — с другой. Предполагалось, что в противопоставлении общест­венных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления.

Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как важ­ный идеологический элемент, как выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со свои­ми собственными приоритетами.

Одни представители этой теории (например, О. Ресслер) считали, что самоуправление — это результат общественной свободы, следова­тельно, оно есть нравственная необходимость. Другие (Р. Моль, А. Ва-сильчиков, В. Лешков) делали упор не только на признании само­управляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на преимущественно хозяйственном характере коммунальной деятельности.

В отечественной юридической науке основные принципы обще­ственно-хозяйственной теории самоуправления получили наиболее полное отражение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управле­ния, при котором «местные дела и должности заведываются и заме­щаются местными жителями — земскими обывателями»1.

Приверженцами общественной (общественно-хозяйственной) тео­рии отстаивалось право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.

Истоки этой теории, как отмечается в литературе, — в славяно-фильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о естественных правах общины2.

1 Васильчикоя А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностран­ных земских и общественных учреждений- — СПб., 1871. —Т. 3. — С. 1.

См.; Институты самоуправления: историко-правовое исследование. — М., 1995. — С. 281.

63

 

Известный русский ученый Н.М. Коркунов, характеризуя об­щественно-хозяйственную теорию самоуправления, отмечал, что она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Еще более экстремистской была точка зрения П.Ж. Прудона, который отождествлял самоуправление и анархию.

П.А. Кропоткин как представитель политической теории анар­хизма, в свою очередь, развивал идею о необходимости скорейшего утверждения свободного федеративного самоорганизующегося коммунистического общественного строя. В качестве основопола­гающих принципов отношений между людьми он выдвигал взаи­мопомощь и гуманизм.

Взглядам П.А. Кропоткина были присущи характерные для анархизма аполитичность, негативное отношение к любой государ­ственности, законодательству, ориентация на скорую предстоящую замену государства различными общественными организациями и союзами.

Государство, считал П.А. Кропоткин, монополизировало те функции, которые без него еще лучше осуществлялись догосудар-ственными органами управления. Государство подразумевает «со­средоточение управления местного жизнью в одном центре, т.е. территориальную концентрацию, а также сосредоточение многих отправлений общественной жизни в руках немногих»1. П.А. Кро­поткин предлагал крайний вариант решения проблемы: сфера не­обходимой деятельности государства в его теории фактически сво­дилась к нулю.

Как справедливо замечает С.Ф. Ударцев, он не учитывал мно­жества обстоятельств, заставляющих исходить из реально сущест­вующей формы организации общества и вызывающих потребность сочетания государства с общественным самоуправлением2.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществова­ли относительно недолго, так как противопоставление общин госу­дарству не способствовало его укреплению. Кроме того, из поло­жений следовало, что государство должно состоять из независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило.

Более того, как отмечали критики, эта теория смешивала само­управляющиеся территориальные единицы со всякого рода част­ноправовыми объединениями (промышленные компании, благо­творительные общества и т.п.). Но принадлежность человека к ка­кому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и

1 Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. — Пг.-М., 1920. — С. 149.

1 См.: Ударцев С.Ф. Кропоткин (из истории политической и правовой мысли).

М., 1989.-С. 78.

64

 

выход из данного объединения, в то время как принадлежность к самоуправляюшимся единицам и подчинение органам самоуправ­ления самоуправляющейся территориальной единицы устанавли­ваются законом и связаны с местом проживания человека.

Государственная теория самоуправления и другие современные кон­цепции. Во второй половине XIX в. общественная теория постепенно уступила место государственной теории самоуправления, основополож­никами которой считаются немецкие правоведы Р. Гнейст и Л. Штейн. В России ее поддерживали такие видные юристы, как В.П. Безобразов, АД. Градовский, Н.И. Лазаревский и др.

Согласно государственной теории самоуправления местное само­управление представляет собой прежде всего одну из форм организа­ции государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Как обмечал В.П. Безобразов, самоуправ­ление не может рассматриваться иначе, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как часть единого целого. Поскольку местные органы на­деляются своими полномочиями государством, то, следовательно, категорическое противопоставление государства и местного само­управления лишено смысла.

Распространение «государственной» теории было вызвано изме­нившимися реалиями второй половины XIX — начала XX в. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации изолирован­ность и самодостаточность отдельных территорий начали ощутимо снижаться.

Государственная концепция местного самоуправления базирова­лась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интере­сах. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправлен­ческих органов, а определяется государством.

Н.И. Лазаревский утверждал, что местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управле­ние. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию го­сударственной власти на местах, основанную на выборных началах. Н.М. Коркунов отмечал, что в отличие от центрального государст­венного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями.

Большое распространение получила юридическая теория самоуправ­ления, сторонниками которой были Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чиче-

 

3 Муниципалъние праъо

 

65

 

рин. Юридическую теорию можно считать вариантом дуалистической теории. Органы самоуправления в соответствии с этой теорией явля­ются органами государства, но оно уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и непри­косновенность. Самоуправление есть заведование не государственным управлением, а собственными делами общины.

Б.Н. Чичерин утверждал, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным, поскольку государство требует един­ства действий, прежде всего в ходе внутренних дел.

Отдельные местности имеют собственные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Однако местные интересы находятся в тесной связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительным ведением мест­ных учреждений'.

Автор видел в местном самоуправлении присутствие двух на­чал — правительственного и общественного (т.е. самоуправления). Эту двойственность он объяснял необходимостью выделять «чисто государственную сферу» из области деятельности частных союзов.

По мнению Б.Н. Чичерина, правительственное или политиче­ское начало находит воплощение в бюрократическом аппарате, а общественное — в местном представительстве, несовместимом с по­литической борьбой и имеющим чисто административное значение.

Мысль правоведа о том, что местное самоуправление служит школой для самодеятельности народа, актуальна и в настоящее время.

Иногда выделяют политическую теорию самоуправления. Ее сто­ронники противопоставляли царским чиновникам выборных лиц от местного населения и считали отличительным признаком самоуправ­ления совокупность юридических гарантий, способных обеспечить большую или меньшую самостоятельность самоуправляющейся об­щественной группе. Так, русский ученый Б. Нольде определял само­управление как форму осуществления государственных функций с помощью независимых лиц и учреждений.

Влияние на местное самоуправление оказывали не только идеи, ставшие общечеловеческим достоянием, но и имевшие ограничен­ный характер, хотя и весьма популярные в свое время. Это, в частности, идея муниципального социализма, зародившаяся в Англии в середине XIX в. Муниципальный социализм представлял собой совокупность программных положений и установок, направленных на обеспечение возможно более полной демократизации местной жизни.

Первое требование, которое содержалось в муниципальных про­граммах политических партий, — наделение городской и сельской

1 См.: Чичерин Б. И. О народном представительстве. — М„ 1866. — С. 755—760.

66

 

общин правами более широкой автономии. Еще одна задача заклю­чалась в увеличении представительства населения в органах местного самоуправления.

В русской литературе муниципальный социализм характеризо­вался как построение всей общинной жизни по одному принципу: максимальная демократизация местной жизни и служение интересам широких масс. Приверженцы этой теории надеялись путем последо­вательных реформ, изменения государственной и общественной жизни без резких скачков и потрясений перестроить современную жизнь по новым принципам.

Создание на местах оплотов демократии, способных противостоять центральным органам, расширение прав местного самоуправления в политической сфере трактовались сторонниками муниципального социализма чуть ли не как коренное изменение власти в обществе.

Идеология муниципального социализма нашла поддержку у части русских социал-демократов.

Г.В. Плеханов писал: «Я как нельзя более твердо убежден в том, что самоуправление гораздо — несравненно! — лучше бюрократи­ческого режима в новом политическом строе»1.

Во время революции 1905—1907 гг. и последовавшей за ней ре­акции между Г.В. Плехановым и В.И. Лениным возникли серьезные разногласия по вопросам организации местного самоуправления.

В.И. Ленин критически воспринимал доктрину муниципально­го социализма, считая ее политически иллюзорной и теоретически ошибочной. По его мнению, местные органы всегда мелочны, не­самостоятельны и зависимы от реакционного центра, который в условиях капиталистического государства, безусловно, уничтожит всякое местное самоуправление.

По образному выражению В.И. Ленина, «если центральная власть не будет вполне демократической (республикой и пр.), тогда мест­ные власти смогут остаться лишь в мелочах автономны, самостоя­тельны лишь в вопросе о лужении умывальников»2.

В итоге победила точка зрения В.И. Ленина. В резолюции IV съез­да РСДРП «Временное революционное правительство и местные органы революционной власти» перед пролетариатом ставилась двуединая политическая задача — создание временного революци­онного правительства и организация революционного местного самоуправления во всех городах и общинах, поддерживающих но­вую власть3.

Несомненно, позиция сторонников муниципального социализма была неприемлема для большевистской партии, чужда ей. Ставя пе-

1 Плеханов Г.В. Соч. В 24 т. - Т. 16. - С. 177.

1 Ленин В.И. Поли. собр. соч. - Т. 10. - С. 30.

! См.: 1Усьезё) РСДРП //КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и

пленумов ЦК (1898-1986 гг.). - М., 1983.-Т. I.-C. 184-1S5.

67

 

ред собой цель завоевать государственную власть, большевики кон­центрировали все усилия на решении этой задачи. Организация ме­стного самоуправления носила для них второстепенный характер.

Проанализировав аргументы различных теорий местного само­управления, сформулированных учеными разных стран Европы и Рос­сии, можно сделать следующие выводы:

все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию

между местным самоуправлением и государственным управлением в

сущности сводились к одному — определялся какой-либо признак,

обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность

по отношению к государству, и он считался доминирующим;

многолетний опыт развития теорий местного самоуправления

дает основание утверждать, что возведение «китайской стены» между

местным самоуправлением и государственным управлением необос­

нованно.

2.4. Развитие теоретической мысли

в области местного самоуправления

в России после 1917 г.

После октябрьского переворота 1917 г. в России теоретическая мысль в области местного самоуправления развивалась неоднознач­но. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зрения его самостоятельности и взаимоотношений с центральными органами, и большинство авторов склонялось к «государственной» теории самоуправления, с другой — стали появляться идеи, отрицаю­щие это понятие.

Развитие государства пошло по пути, при котором самостоятель­ности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоре­чие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным.

В условиях централизованного государства, единства системы пред­ставительных и исполнительных органов не могло быть и речи об ином виде управления, кроме государственного, как в центре, так и на местах1.

1 См.: Банит И.Л. Функции органов управления: Правовые проблемы оформления и реализации. — М., 1996; Советское административное право. Методы и формы госу­дарственного управления /Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, И.И. Пискотина. — М., 1997; Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. — М., 1980; Советы народных депутатов: Конституционные основы орга­низации и деятельности. — М., 1981; Барабашев Г.В., Старовойтов И.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. — М., 1986.

68

 

Теория местного самоуправления в России задержалась в своем развитии на долгое время. И только в начале 50-х гг. в работе С.Н. Бра-туся вновь появляется понятие «самоуправление»1, правда самоуправ­ление связывается с деятельностью местных советов. Советы, по мне­нию автора, являются также местными органами власти, т.е. само­управлением в подлинном смысле этого слова.

Вслед за С.Н. Братусем идея местных советов как органов само­управления начала активно разрабатываться в советской юридической науке. Однако под самоуправлением понималось лишь расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны над деятельно­стью органов управления и должностных лиц, участие в обсуждении подготовленных проектов решений. Термин «самоуправление» поя­вился и в партийных документах.

Особенно широко проблемы самоуправления обсуждались в 60-х гг. Появились специальные исследования, посвященные проблемам раз­вития самоуправления, основой для которого должны были стать ме­стные советы.

В 1963 г. вышла работа В.А. Пертцика2, который так определил характерные признаки местного самоуправления в СССР:

отражает волю местного населения;

не имеет своих особых интересов, расходящихся с интереса­

ми центральных органов власти;

находится во взаимоотношениях с центральными органами

власти на началах демократического централизма (в соответ­

ствии с этим принципом в ведении вышестоящих советов со­

средоточивались нормотворчество и планово-регулирующая

деятельность);

вышестоящие советы осуществляют руководство деятельно­

стью нижестоящих органов государственной власти, их акты

обязательны для исполнения нижестоящими советскими ор­

ганами власти;

одним из организационно-правовых выражений демократи­

ческого централизма является двойное подчинение исполни­

тельных органов местных советов (местным советам, которые

их формировали, и одновременно соответствующим органам

аппарата вышестоящих советов);

предполагает полновластность местных советов в решении

всех вопросов, отнесенных к их ведению.

В.А. Пертцик рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Итак, местные советы рассматривались в СССР как органы, имею­щие двойственную природу: 1) органы государственной власти на мес-

1              См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. — М., 1950.

2              См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. — Иркутск, 1963.

69

 

тах, входящие в единую систему советов, и 2) органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа. Одна­ко они так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конститу­ционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормо-творческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на мес­тах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых исполняли советы.

Как отмечает Г.В. Барабашев, в 60—70-е гг. XX в. в странах За­падной Европы произошел почти повсеместный отказ от противо­поставления местного самоуправления государству. На смену этой доктрине пришла идея совмещения самоуправленческих начал в едином интеграционно-нормативном комплексе публичной власти. Это позволяет многократно усилить государственную природу муни­ципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственны­ми интересами1.

В конце 80-х гг. в нашей стране возникла идея о проведении в жизнь принципа самоуправления народа, а советы стали рассматри­ваться как главное звено государственной самоорганизации населе­ния (субъекта управления), сочетающее в себе государственные и общественные начала, как одна из форм непосредственного взаимо­действия народа с государством.

Движение общества в сторону расширения активности населения, поиск новых форм представительной и непосредственной демократии потребовали более глубоких теоретических разработок по вопросам местного самоуправления. В 1986 г. проблеме организации и развития местного самоуправления были посвящены работы таких ученых, как Б.Н. Топорнина, Н.В. Цвика, М.А. Шафира, А.Е. Волкова, Г.В. Дыль-нова и др.

Б.Н. Топорнин, обобщая опыт и тенденции социалистического

самоуправления, определяет его как способ управления, основан­ный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности.

К принципам самоуправления в тот период относили: принад­лежность власти всему коллективу, осуществление ее коллективами непосредственно или через выборные органы; сочетание представи­тельной и прямой демократии, государственных и общественных на­чал в управлении, централизованного управления и автономии мест; совпадение субъекта и объекта управления; саморегулирование по­средством принятых сообща социальных норм.

1 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). — М., 1971. — С. 13.

70

 

90-е гг. XX в. стали важнейшим этапом в утверждении и развитии идей местного самоуправления в нашей стране, которые нашли от­ражение в законодательстве того периода.

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и ме­стного хозяйства в СССР»1 был первым актом в истории советской власти, которым в государственную систему вводилось местное само­управление и отменялся прежний статус местных советов народных депутатов. Однако в существовавшей системе сохранялась присущая ей соподчиненность как советов, так и их исполнительно-распоряди­тельных органов.

С принятием этого Закона было сформулировано положение, со­гласно которому местное самоуправление уже не противоречило госу­дарственному, а сочеталось с ним, т.е. имело государственный харак­тер'. Правда, уже тогда существовала иная точка зрения, сторонники которой считали, что правильнее будет говорить о двойственной при­роде местного самоуправления — государственной и общественной.

Авторы учебника «Муниципальное право», исходя из положе­ний Закона СССР 1990 г. и Закона РСФСР 199! г.3, утверждали, что местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органы государственной власти, и как органы общественного са­моуправления4.

Однако принятие этих законов не привело к формированию отвечающей интересам населения системы местного самоуправле­ния. При всей новизне ряда институтов и положений они отражали определенную преемственность статуса и функций местных сове­тов народных депутатов.

Концепция «полнота власти советов на своей территории» сохра­няла влияние при определении функций представительных и испол­нительных органов местного самоуправления, их полномочий во взаимоотношениях с органами государственного управления, пред­приятиями, учреждениями, организациями. Простая трансформация местных советов в органы местного самоуправления не удалась.

Российское законодательство начала 90-х гг. исходило из положи­тельного опыта советской представительной системы, а также из су­ществовавших в то время различных теоретических разработок отече­ственных и зарубежных ученых в области местного самоуправления.

Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муни­ципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.

1              Сч.: ВСНДСССР и ВС СССР. - 1990. - № 16. - Ст. 267.

2              См.: Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. — М., 1998. —

С. 17.

3              См.: 5СЯДРСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.

4              См.: Муниципальное право: Учебник /Под ред. А.И. Коваленко. — М., 1997.— С. 208,

71

 

По мнению датских ученых, муниципалитеты, не являясь регу­лируемым «государством в государстве», выступают тем не менее в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства1.

Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государством, вместе с тем отмечают: «Фактом остается, что тра­диции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государ­ства как органа, который дал права на самоуправление, и представ­лять его как первоначальный субъект общественного правления»2.

Заимствование зарубежного опыта при разработке нормативных актов в области местного самоуправления было весьма противоречи­вым. Как правило, главное внимание уделялось не столько содержа­нию функций и полномочий местного самоуправления в различных областях местной жизни, сколько его организационным формам. Причем все большую популярность завоевывала модель «сильный мэр — слабый совет». Ее пытались совместить как с принципами Ев­ропейской хартии местного самоуправления, так и с определенным на­следием статуса местных советов народных депутатов. Все это нашло отражение в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г.

Ликвидация советов в конце 1993 г., принятие Конституции РФ и Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. ознаменовали начало создания системы местного самоуправ­ления на демократических принципах.

Статья 12 Конституции РФ закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, определила его статус как самостоятельного в пределах своих полномочий, подтвердив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти, и гарантировала его осуществление.

Однако конституционные положения не только не завершили многочисленных дискуссий о судьбе местного самоуправления в Рос­сии, но и не ликвидировали нарастающих противоречий в реальной политической практике. Во многом это объяснялось принятием на уровне субъектов Федерации законодательных актов, противореча­щих федеральным.

В этих условиях Закон об общих принципах организации местно­го самоуправления 1995 г. определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, его правовые, экономические и фи­нансовые основы, а также государственные гарантии осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в России.

1 См.: Местноесамоуправление. — М., 1995. — С. 18.

7 Коммунальное управление в Финляндии. — Хельсинки, 1985. —С. 38.

72

 

Вопрос о положении местного самоуправления в государстве весьма важный. В России одним из концептуальных положений тео­рии местного самоуправления является то, что оно отделено от госу­дарственной власти как в сущностном плане (и государственная власть, и местное самоуправление — разные формы единой власти народа — ст. 3 Конституции РФ), так и в организационном (органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен­ной власти — ст. 12), но они взаимодействуют между собой.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. уделил большое внимание полномочиям органов государ­ственной власти России и субъектов Федерации в области местного самоуправления.

Из широкого перечня полномочий федеральных органов (ст. 4 За­кона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.) следует отметить, что Россия не только принимает закон об общих принципах организации местного самоуправления, но и кон­тролирует его соблюдение, соответствие ему законодательства субъ­ектов Федерации о местном самоуправлении, а также обеспечивает гарантии осуществления последнего.

Федеральные органы в отношениях «Россия — местное самоуправ­ление» регулируют следующие вопросы:

порядок передачи федеральной собственности в муниципальную;

наделение органов местного самоуправления отдельными го­

сударственными полномочиями с передачей соответствующих мате­

риальных и финансовых средств;

регулирование отношений между федеральным и местными

бюджетами;

обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятель­

ности местного самоуправления.

Важными являются федеральные полномочия, обеспечивающие единое «сквозное» решение ряда проблем применительно к местному самоуправлению:

установление государственных минимальных социальных стан­

дартов;

федеральные гарантии избирательных прав граждан на муни­

ципальных выборах;

установление порядка судебной защиты и судебная защита прав

местного самоуправления;

осуществление прокурорского надзора за соблюдением закон­

ности в реализации местного самоуправления;

регулирование и установление ответственности органов и долж­

ностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

регулирование основ муниципальной службы;

73

 

•               отнесение к ведению органов государственной власти России

принятия федеральных программ развития местного самоуправления.

Практика зарубежных федеративных государств и опыт нашей страны свидетельствуют о том, что проблемы местного самоуправле­ния не могут быть только собственным делом муниципальных обра­зований и заботой лишь субъектов Федерации. Без единой общегосу­дарственной политики в области местного самоуправления трудно рассчитывать на его успехи. В то же время решение целого ряда про­блем во многом зависит от активности государственных органов именно субъектов Федерации.

В соответствии со ст. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. к важнейшим полномочиям этих органов относятся:

принятие закона о местном самоуправлении;

регулирование порядка передачи объектов собственности субъ­

екта в муниципальную собственность, а также отношений между

бюджетом субъекта и местными бюджетами, обеспечение государст­

венных минимальных социальных стандартов;

наделение органов местного самоуправления отдельными пол­

номочиями субъекта и передача им необходимых средств для осуще­

ствления таких полномочий.

Субъект Федерации в своих законах, должен отразить особенно­сти осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Именно к его ведению относятся установ­ление и изменение порядка формирования, объединения, преобразо­вания или упразднения муниципальных образований, установление их границ и названий. Он устанавливает порядок регистрации уставов муниципальных образований, в соответствии с федеральными осно­вами принимает свое законодательство о муниципальной службе.

Местное самоуправление не может находиться вне системы госу­дарственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Ведь, по существу, интересы государственные и мест­ные — это общие интересы страны1.

Самоуправление в практическом и теоретическом смысле тесно связано с такими способами организации власти и управления, как централизация и децентрализация.

Одно из первых в мировой науке исследований в этой области принадлежит А. де Токвилю. Он различал два типа централизации: 1) правительственную (политическую) и 2) административную. При первом власть сосредоточивается в едином центре для защиты об­щих для всех слоев общества интересов (установление общих зако-

1 См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. — М., 1999- -С. 15.

 

74

 

 

 

нов и взаимоотношения с иностранцами). При втором типе подоб­ная же концентрация власти происходит для защиты интересов от­дельных слоев общества, например тех или иных действий и начи­наний общины'.

Большинство либеральных ученых, будь то западники или сла­вянофилы, сходились в мнении, что увлечение централизацией не проходит даром ни для общества, ни для государства. В этом смысле они вполне разделяли мнение Токвиля, который считал, что цен­трализация хороша в случаях, когда определенный этап общест­венного развития требует быстрой концентрации всех сил нации. В нормальных же условиях централизация административной власти сковывает творческий потенциал народа, мешает его обновлению2.

Совершенно особую позицию занимал в этом вопросе Б.Н. Чи­черин, который утверждал, что только государство в состоянии ру­ководить судьбой современных наций, а настоящий либерализм вовсе не предполагает отрицания принципа государственности. Он высказывался за централизацию как административную, так и пра­вительственную, но не возражал против делегирования известных полномочий центра местным представителям.

Чтобы лучше уяснить вопрос о соотношении государственной вла­сти и органов местного самоуправления в системе управления общест­вом и государством, обратимся к характеристике понятий «децентрали­зация» и «деконцетрация», посредством которых современные полити­ческая и юридическая теории рассматривают местное самоуправление.

В самом общем виде деконцентрация —- это передача полномочий местным чиновникам, назначаемым из центра, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация — передача центром ряда властных полномочий отдельным органам. Между этими понятиями существуют весомые различия.

Согласно Г. Брэбону реформы по деконцентрации носят «управ­ленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они ника­кой властью не наделяются»1. При децентрализации, напротив, вла­стные полномочия одного юридического лица делегируются другому, полномочия государства — местному коллективу, органу, избирае­мому населением.

Таким образом, под децентрализацией следует понимать пере­мещение властных полномочий от государства, государственных уч­реждений негосударственным субъектам, а под деконцентрацией — внутригосударственную децентрализацию.

Если воспользоваться изложенным подходом, то конституцион­ное обособление муниципальных образований и органов местного

1 См/. ТоквильЛ. Демократия» Америке. — М., 1992, — С.83.

3 Там же. С. 86.

1 Брэбон Г. Французское административное право. — М, 1988. — С. 87.

75

 

самоуправления в нашей стране необходимо определить как децен­трализацию в собственном смысле этого слова.

Принципы демократии и децентрализации власти — базовые, принципиальные начала, формирующие всю стратегию проводимых в России политических преобразований. Децентрализация предпола­гает обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих решений и надежную обратную связь по всей вертикали: от федераль­ного центра до органов местного самоуправления.

Для государства органы местного самоуправления важны прежде всего как властные структуры, находящиеся в непосредственном кон­такте с населением. Они должны замыкать управленческую цепочку, обязаны стать основным источником информации как для населе­ния, так и для органов государственной власти1.

Как же в условиях децентрализации государственный центр, субъ­екты Федерации реализуют свои полномочия на местном уровне? Го­сударство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальных образованиях, а именно:

принятие законов и иных нормативных актов, в том числе закре­

пляющих права и обязанности субъектов местного самоуправления;

создание собственных органов на местах, действующих наряду

с муниципальными;

возложение на муниципальные органы задач по исполнению

отдельных государственных полномочий;

разработка и принятие финансово-экономических и иных феде­

ральных и региональных программ в области местного самоуправления.

Сегодня децентрализацию государственного управления в России (а реформа местного самоуправления выступает одной из главных со­ставляющих этого процесса) называют третьей, решающей попыткой создания в стране демократического гражданского общества, основан­ного на частной собственности3. При этом упускают из виду, что пере­распределение полномочий между ветвями и уровнями власти сопро­вождается ослаблением государственной власти, ростом сепаратизма.

Задача сохранения и упрочения российской государственности при одновременном росте влияния местного самоуправления предполагает научно обоснованный анализ природы прав местных коллективов,

Природу местного самоуправления нельзя определить однознач­но: порой нелегко отделить собственно местные дела от общегосу­дарственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Все это дает основание

1 См.: Минц Б. От порядка во власти — к порядку в стране //Муниципалитет. — 1997. — № 1. — С. 13.

1 См.: Говоренкова Т. Не ускользнула бы удача и на этот раз //Муниципальная власть. — 1997. - № ]. - С. 10.

76

 

утверждать, что местное самоуправление содержит в себе элементы как государственного, так и общественного института1.

Местное самоуправление как политико-правовая категория пред­ставляет такую форму организации, в которой реализуются законо­мерности, присущие всякому управленческому процессу вообще и го­сударственному в частности. Поэтому не удивительно, что все теории местного самоуправления, в сущности, отличаются друг от друга од­ним — оценкой взаимосвязи местного самоуправления с государст­венной властью.

При всех индивидуальных особенностях, отмечает Л.А. Велихов, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить некоторые общие признаки, свойственные ему, отличаю­щие его от центральной правительственной власти2:

различие в характере власти. Центральная государственная власть

есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать,

органы же местного самоуправления — это власть подзаконная, дейст­

вующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью;

разграничение сфер компетенции центральных и местных вла­

стей. В той или иной форме такое разграничение проводится повсеме­

стно. Обычно к ведению местного самоуправления отнесены дела мест­

ного хозяйства и создаваемого им благоустройства, а также те общегосу­

дарственные дела, которые государство по закону возлагает на него;

более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя

говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по

государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные

определенные и обособленные средства к осуществлению своих задач;

территориально ограниченный выборный принцип. Хотя он час­

то свойствен и центральной верховной власти (государственное само­

управление), но не может служить для разграничения двух понятий.

Муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного само­управления и органов государственной власти. Самостоятельно ре­шая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наде­ляться законом отдельными государственными полномочиями.

Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одно­временно содержит в себе элементы государственного и обществен­ного институтов.

Принцип самоуправления — один из наиболее древних и универ­сальных среди тех, которые применяются в управлении. Он отвечал

1              См.: ШугршшКС. Муниципальное право: Учеб. пособие. — Новосибирск, 1995.— С. 10.

2              См.. Велихов Л.А. Указ. соч. 4.2. С. 234-235.

77

 

потребностям общества начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного времени оставался единственным средством со­циальной организации.

2.5. Основные направления

государственной политики России

в сфере местного самоуправления.

Полномочия органов государственной

власти России и субъектов Федерации

в этой области

Государственная политика в области развития местного само­управления основывается на Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах России и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Целью государственной политики в этой сфере является даль­нейшее совершенствование и повышение эффективности деятельно­сти местного самоуправления как необходимого условия для станов­ления экономически и социально развитого демократического госу­дарства. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 13701.

Обеспечение реализации конституционных прав граждан на осущест­вление местного самоуправления означает:

создание условий для реализации конституционных прав гра­

ждан, прежде всего прав избирать и быть избранными в органы ме­

стного самоуправления, осуществлять местное самоуправление через

выборные и иные органы местного самоуправления, участвовать в

решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявле­

ния, а также путем организации и деятельности территориального

общественного самоуправления;

законодательное определение порядка учета мнения населения

при изменении границ муниципальных образований;

создание эффективной системы взаимодействия органов мест­

ного самоуправления с населением (в том числе формирование ме­

ханизма контроля над эффективностью деятельности органов мест­

ного самоуправления со стороны населения);

формирование механизма ответственности органов местного

самоуправления и должностных лиц перед населением;

1 См.: СЗ РФ. - 1999- - № 42. - Ст. 5011.

78

 

•               организация системы разъяснения населению конституцион­

ных основ местного самоуправления и государственной политики в

области его развития в России.

Создание условий для реализации конституционных полномочий ор­ганов местного самоуправления предполагает:

обеспечение прав на самостоятельное решение таких вопросов,

как владение, пользование и распоряжение муниципальной собст­

венностью (включая землю), формирование, утверждение и испол­

нение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов,

осуществление охраны общественного порядка, участие наряду с ор­

ганами государственной власти в обеспечении прав граждан;

формирование в рамках налоговой и бюджетной реформ фи­

нансово-экономической базы местного самоуправления, совершен­

ствование системы бюджетного и налогового регулирования;

разграничение полномочий и соответствующих материальных

и финансовых ресурсов между федеральными органами государст­

венной власти и органами государственной власти субъектов Феде­

рации, органами государственной власти и органами местного само­

управления, органами местного самоуправления (в случае, если на

территории муниципального образования имеются другие муници­

пальные образования);

формирование системы эффективного государственного кон­

троля соблюдения органами местного самоуправления федерального

законодательства и законодательства соответствующего субъекта Фе­

дерации;

организацию взаимодействия муниципальных образований (в том

числе на региональном, федеральном и международном уровнях);

научно-методическую и организационно-методическую под­

держку со стороны государства;

создание эффективной государственной системы подготовки,

переподготовки и повышения квалификации кадров для работы в ор­

ганах местного самоуправления;

•               информационную поддержку местного самоуправления.

Государственные гарантии местного самоуправления — это:

зашита прав местного самоуправления, установленных Консти­

туцией РФ и федеральными законами;

обеспечение минимальных местных бюджетов (путем закреп­

ления доходных источников для покрытия минимально необходимых

расходов местных бюджетов, устанавливаемых на основе нормативов

минимальной бюджетной обеспеченности, с учетом специфики му­

ниципальных образований), стабильной нормативной правовой базы

экономической деятельности муниципальных образований;

79

 

предоставление самостоятельной деятельности органам мест­

ного самоуправления в пределах их компетенции, конституционного

права местного самоуправления на судебную защиту, на компенса­

цию дополнительных расходов, возникших в результате решений,

принятых органами государственной власти, материальных и финан­

совых средств, необходимых для осуществления органами местного

самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми

они наделяются;

формирование муниципального права как комплексной отрас­

ли права, выработка стратегии законодательной деятельности в об­

ласти местного самоуправления;

проведение фундаментальных научных исследований в области

местного самоуправления;

разработка современных муниципальных управленческих тех­

нологий.

Выработкой и реализацией государственной политики в области ме­стного самоуправления занимаются федеральные и региональные госу­дарственные органы. Координационным центром, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов, является Совет по местному само­управлению в РФ, который возглавляет Президент РФ. Деятельность Совета строится в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 13 ноября 1998 г.

Государственные полномочия в сфере местного самоуправления можно сгруппировать следующим образом: принадлежащие России и признаваемые за органами государственной власти субъектов Фе­дерации.

Разграничение этих полномочий нашло отражение в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. Так, в ст. 4 установлены полномочия органов государственной власти Рос­сии в области местного самоуправления. В их числе:

принятие и изменение федеральных законов об общих прин­

ципах организации местного самоуправления, контроль над их со­

блюдением;

обеспечение соответствия законодательства субъектов Федера­

ции о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному за­

конодательству;

обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Кон­

ституцией РФ и федеральными законами обязанностей государства в

области местного самоуправления;

регулирование законами порядка передачи объектов федераль­

ной собственности в муниципальную собственность;

наделение органов местного самоуправления федеральным за­

коном отдельными государственными полномочиями, передача им

80

 

материальных и финансовых средств, необходимых для осуществле­ния этих полномочий, контроль над их реализацией;

установление государственных минимальных социальных стан­

дартов;

регулирование отношений между федеральным бюджетом и

местными бюджетами;

•               принятие федеральных программ развития самоуправления и тд.

Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации

в области местного самоуправления установлены ст. 5 Закона об об­щих принципах организации местного самоуправления 1995 г. К ним относятся:

принятие и изменение законов субъектов Федерации о мест­

ном самоуправлении, контроль над их соблюдением;

обеспечение соответствия законов субъектов Федерации о ме­

стном самоуправлении Конституции РФ и федеральным законам;

регулирование порядка передачи и передача объектов собст­

венности субъектов Федерации в муниципальную собственность;

регулирование отношений между бюджетами субъектов Феде­

рации и местными бюджетами;

обеспечение сбалансированности минимальных местных бюдже­

тов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

наделение органов местного самоуправления отдельными пол­

номочиями субъектов Федерации, передача материальных и финан­

совых средств, необходимых для осуществления переданных полно­

мочий, контроль над их реализацией; и т.д.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. иначе строит отношения в сфере нормативного регулиро­вания ряда вопросов местного самоуправления. Он усилил федераль­ную составляющую в правовом регулировании местного уровня пуб­личной власти.

Субъекты Федерации согласно Закону 2003 г. сохранили некото­рые свои полномочия, но их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления не предусмотрено. Из ведения субъектов Федерации изъяты вопросы:

принятия и изменения региональных законов о местном само­

управлении;

разграничения предметов ведения между муниципальными об­

разованиями при многоуровневой организации местного самоуправ­

ления;

определения условий и порядка контроля над осуществлением

органами местного самоуправления отдельных государственных пол­

номочий субъектов Федерации;

81

 

• установления порядка регистрации уставов муниципальных образований и др.

2.6. Осуществление органами местного

самоуправления отдельных

государственных полномочий

К предметам ведения местного самоуправления относится осу­ществление органами местного самоуправления отдельных государ­ственных полномочий. Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ орга­нам местного самоуправления могут передаваться отдельные госу­дарственные полномочия в области обороны, мобилизационной подготовки и мобилизации, гражданской обороны, градостроитель­ства, использования и охраны водных объектов, объектов животного мира, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, ис­пользования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химиче­ского оружия и в других областях в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 31 мая 1996 г. «Об обороне»1 органы местного самоуправления во взаимодейст­вии с органами военного управления в пределах своих полномочий обеспечивают:

исполнение законодательства в области обороны;

воинский учет и подготовку граждан России к военной службе,

их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мо­

билизации;

учет и мобилизационную подготовку транспортных и других

технических средств в целях обороны;

работу по военно-патриотическому воспитанию граждан Рос­

сии;

потребности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских

формирований и органов в материальных средствах, энерге­

тических и других ресурсах и услугах по их заказам в порядке,

установленном законодательством в области обороны;

исполнение законодательства России о социальных гаранти­

ях для граждан и членов их семей в связи с военной службой,

их участием в военных действиях и др.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. предусматривает возможность наделения отдельными го-

1 См.: СЗРФ. - 1996. - Ne 23. - Ст. 2750.

82

 

сударственными полномочиями, как правило, муниципальных рай­онов и городских округов. Сельские и городские поселения обладают ограниченными возможностями, поэтому в принципе освобождают­ся от такой передачи полномочий.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. определяет порядок наделения органов местного самоуправле­ния отдельными государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти, тем самым защищая органы местного самоуправления от про­извола государственных органов различных уровней. Несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления отдельными го­сударственными полномочиями, признанное в судебном порядке, яв­ляется основанием для отказа от их исполнения.

Для осуществления государственных полномочий органам мест­ного самоуправления выделяются материальные и финансовые сред­ства, которые ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Федерации. Реализация переданных полно­мочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля над их осуществлением определяются соответственно федеральными за­конами и законами субъектов Федерации.

Наделение полномочиями может осуществляться в формах пере­дачи или делегирования. Передача — это способ наделения полномо­чиями органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетен­ции и включается в компетенцию органа местного самоуправления. Делегирование — предоставление государственным органом принадле­жащего ему права решения какого-либо вопроса органу местного са­моуправления единовременно, на определенный срок или бессрочно.

Понятие «наделение» предполагает временное или постоянное делегирование полномочий, но не полную передачу их органам ме­стного самоуправления. Иное понимание означает, что эти полномо­чия приобретают местное значение.

Вместе с тем делегирование полномочий не означает, что послед­ние утрачивают государственное значение и государственный харак­тер, так как передаются не функции государства, а только некоторые полномочия по их использованию.

Наделение органов местного самоуправления отдельными госу­дарственными полномочиями влечет за собой ряд правовых послед­ствий, а именно:

• обязательную передачу необходимых для их осуществления ма­териальных и финансовых средств; эта обязанность лежит на феде­ральных и региональных органах государственной власти;

 

• контроль над реализацией переданных полномочий со стороны органов государственной власти.

Несмотря на то что органы местного самоуправления реализуют переданные им полномочия под свою ответственность (в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми ресурсами), при определенных условиях такая ответственность мо­жет быть солидарной.

Вопросы и задания для самоконтроля

Дайте определение функций местного самоуправления.

Каковы принципы и функции местного самоуправления?

Раскройте содержание общественной теории самоуправления и го­

сударственной теории самоуправления.

Каково соотношение понятий «местное управление» и «самоуправ­

ление»?

Раскройте содержание теории свободной общины.

Обозначьте основные этапы развитие теоретической мысли в об­

ласти местного самоуправления в России после 1917 г.

Каковы основные направления государственной политики России

в сфере местного самоуправления на современном этапе?

Каковы полномочия органов государственной власти России и

субъектов Федерации в области местного самоуправления?

Как органы местного самоуправления осуществляют отдельные го­

сударственные полномочия?

Назовите основные группы предметов ведения муниципальных об­

разований.

В какой мере несут ответственность органы местного самоуправле­

ния за осуществление отдельных государственных полномочий?

84

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 12      Главы:  1.  2.  3.  4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11. >