Глава 4 ПРАВОВАЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Правовая основа местного самоуправления: международно-право­

вые акты, федеральное, региональное и местное законодательство

Территориальная основа местного самоуправления: понятие и

структура

4.1. Правовая основа местного самоуправления: международно-правовые акты, федеральное, региональное и местное законодательство

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в сово­купности составляют его основы — правовую, территориальную, орга­низационную, финансово-экономическую.

Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, которая достига­ется с помощью муниципальных норм. Нормы муниципального пра­ва упорядочивают и закрепляют наиболее важные общественные от­ношения в сфере местного самоуправления, охраняют их и способст­вуют развитию новых общественных отношений.

Посредством норм муниципального права и на основе Конститу­ции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализу­ются следующие важнейшие вопросы местного самоуправления:

организация и деятельность его органов;

управление муниципальной собственностью;

формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов;

установление местных налогов и сборов;

осуществление охраны общественного порядка.

Правовая основа местного самоуправления — это совокупность юри­дических норм, регулирующих общественные отношения, возникаю­щие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

В России правовую основу местного самоуправления составляют нормативные правовые акты, которые с учетом различных уровней

134

правового регулирования можно разделить на четыре группы: 1) ме­ждународные, 2) федеральные, 3) региональные и 4) местные. Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. в ст. 4 содержит перечень нормативных актов, составляющих правовую основу местного самоуправления. Рассмотрим их более подробно.

Международно-правовые акты. Среди этих документов важное место занимает Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Россия подписала ее 28 февраля 1996 г., Государственная Дума рати­фицировала 20 марта 1998 г., а на территории России Хартия вступи­ла в силу \ сентября 1998 г.

Хартия местного самоуправления является документом, доста­точно полно излагающим понятие и принципы местного самоуправ­ления, и направлена на обеспечение и зашиту прав местных органов самоуправления как наиболее приближенных к населению. Именно органы местного самоуправления предоставляют гражданам возмож­ность участвовать в принятии решений, касающихся условий их по­вседневной жизни.

Этот документ обязывает стороны (государства) применять осно­вополагающие принципы, гарантирующие политическую, админист­ративную и финансовую самостоятельность местных сообществ в ус­ловиях децентрализации власти.

В преамбуле Хартии изложены главные принципы, на которых она базируется:

органы местного самоуправления составляют одну из основ

любого демократического строя;

право граждан участвовать в управлении государственными де­

лами является общим демократическим принципом и непосредст­

венно может быть осуществлено на местном уровне;

для обеспечения эффективного, приближенного к гражданину

управления необходимо существование облеченных реальной вла­

стью органов местного самоуправления;

местные органы, наделенные правом принятия властных ре­

шений, должны создаваться демократическим путем, иметь широкую

автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществ­

ления и обладать достаточными для этого средствами.

Правовые нормы, содержащиеся в Хартии, носят рекомендатель­ный характер, но их соблюдение обязательно для присоединившихся к ней государств.

Нормативные правовые акты федерального уровня. К ним отно­сятся Конституция РФ 1993 г. и федеральные законы, закрепляющие основные положения и общие принципы построения и функциони­рования муниципальной власти, государственные гарантии прав ме­стного самоуправления, указы Президента РФ, постановления Пра­вительства РФ, Конституционного Суда РФ и др.

135

Конституция — основной источник любой отрасли права, муни­ципального в том числе, поскольку выступает базой текущего зако­нодательства и всей системы организации общества и государства. В Конституции РФ 20 из 137 статей содержат нормы, регулируюцще организацию и деятельность местного самоуправления, составляю­щие основу конституционного строя, утверждающие народовластие, равенство всех форм собственности, гарантии такой важной структу­ры государства, как местное самоуправление.

Народ, как следует из текста Конституции РФ, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного само­управления (ч. 2 ст. 3). Равным образом признаются и защищаются все формы собственности, в том числе муниципальная (ч. 2 ст. 8), включая муниципальную собственность на землю (ч. 2 ст. 9). Мест­ному самоуправлению гарантируется самостоятельность в пределах собственных полномочий, его органы не входят в систему государст­венных (ст. 12); органы местного самоуправления и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15).

Ряд важных конституционных норм связан с деятельностью ме­стного самоуправления по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, поскольку они определяют смысл, содержание и приме­нение законов, а также деятельность всех органов государства, в том числе местного самоуправления (ст. IS). В развитие этого принципи­ального положения Конституция РФ закрепляет право граждан из­бирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32).

Конституцией РФ предусмотрено участие органов местного са­моуправления в осуществлении таких прав граждан, как право на жилище (ч. 2 ст. 40), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1—2 ст. 41), на образование (ч. 2—3 ст. 43).

Существенной гарантией защиты прав и свобод является право гражданина лично или в иной форме обращаться в органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Это право подкреплено не только механизмом судебной защиты, но и конституционной нор­мой, обеспечивающей каждому возможность знакомиться с докумен­тами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, и обязывающей органы местного самоуправления предос­тавлять такую возможность (ч. 2 ст. 24).

Еще ряд норм, содержащихся в Конституции РФ, непосредст­венно затрагивает вопросы реализации местного самоуправления. Так, установление общих принципов организации органов местного самоуправления отнесено к совместному ведению России и субъек­тов Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72), как и право республик устанавли­вать свои государственные языки, которые в органах местного само­управления употребляются наравне с государственным языком Рос­сии (ст. 68).

136

Конституция РФ в гл. 8 закрепляет наиболее важные принципи­альные положения, определяюшие основные цели и задачи местного самоуправления, его роль в механизме осуществления народовла­стия, основы деятельности населения по решению задач местного значения.

В сфере государственного регулирования местного самоуправле­ния основным нормативным правовым актом является Закон об об­щих принципах организации местного самоуправления 1995 г., отменив­ший ряд правовых актов, ранее регулировавших местное самоуправ­ление на федеральном уровне. Однако Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. предусмотрел возмож­ность временно сохранить в качестве действующих отдельные положе­ния Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991г. (ст. 49-76, 80-86).

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. занимает главенствующее (после Конституции РФ) поло­жение в системе законодательства, регулирующего организацию и деятельность местного самоуправления. Он развивает конституцион­ные начала местного самоуправления, определяет его основные по­нятия, единые принципы формирования и развития правовой, тер­риториальной, организационной и финансово-экономической основ местного самоуправления, конкретизирует содержание гарантий му­ниципальной деятельности, регламентирует порядок образования и деятельности органов местного самоуправления, формы прямого во­леизъявления жителей муниципальных образований, а также ответ­ственность органов и должностных лиц местного самоуправления и контроль над их деятельностью.

Закон разграничивает полномочия в области местного самоуправ­ления между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации, определяет предметы ведения местного самоуправления, служит реальной основой для формирования и развития системы местного самоуправления на кон­кретной территории.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. также затрагивает весьма широкий круг отношений в сфере местного самоуправления. Оставаясь рамочным, он более кон­кретно решает многие вопросы в этой сфере, подробнее определяет пределы полномочий муниципальной власти, по-новому формулирует принципы территориальной организации местного самоуправления, устанавливая обязательность формирования муниципальных образо­ваний на двух территориальных уровнях — в поселениях и муници­пальных районах.

Закон 2003 г. разграничивает и закрепляет за каждым уровнем мест­ного самоуправления определенные полномочия по решению вопросов

137

местного значения, а также переданных государственных полномочий. Замысел инициаторов этого Закона в том, чтобы принять единственный правовой документ, который определит на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления, создать единую сис­тему местного самоуправления во всех субъектах Федерации, перевести нормативное регулирование ряда вопросов в сфере местного само­управления с регионального на федеральный уровень.

Большое значение имеет Закон об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправ­ления 1996 г. Он устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию этих прав граждан в субъектах Федерации, не осущест­вивших законодательное регулирование данного вопроса в соответ­ствии с Конституцией РФ и Законом об общих принципах организа­ции местного самоуправления.

В этих целях Закон об обеспечении конституционных прав граж­дан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления утвердил Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Федерации.

Часть 1 ст. 1 Закона устанавливает исчерпывающий перечень воз­можных случаев нарушения конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. К ним относятся:

отсутствие в субъекте Федерации закона, устанавливающего

порядок проведения муниципальных выборов;

отсутствие в муниципальных образованиях устава, принятого

представительным органом местного самоуправления или местным

референдумом, а также выборного представительства органа местно­

го самоуправления;

осуществление полномочий органов местного самоуправле­

ния должностными лицами, назначенными органами государствен­

ной власти;

отсутствие в субъекте Федерации законодательного регулиро­

вания порядка образования, объединения, преобразования и упразд­

нения муниципальных образований;

истечение установленных сроков полномочий выборных орга­

нов и должностных лиц местного самоуправления.

Существенное значение для применения Закона об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в орга­ны местного самоуправления имеет вопрос о территориях, на кото­рых осуществляется местное самоуправление в границах субъекта Федерации. Если субъектом Федерации уже определены территории местного самоуправления и установлен порядок создания муници­пальных образований, Закон применяется в части, не урегулирован­ной законами субъекта Федерации и нормативными правовыми ак­тами органов местного самоуправления.

138

В субъектах Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными обра­зованиями согласно ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 2003 г. и в соответствии с существую­щим административно-территориальным делением субъектов Феде­рации являются районы, города, районы в городах (имеющих районное деление), поселки, сельские округа (сельсоветы), иные на­селенные пункты или территории. Что касается последних, то они являются муниципальными образованиями при условии, что на день вступления в силу Закона 2003 г. в них уже осуществлялось местное самоуправление в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами России.

Принятие и применение Закона об обеспечении конституцион­ных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления не изменило компетенции ни субъектов Федерации, ни муниципальных образований.

Этот Закон основан на существующих конституционных нормах, позволяющих федеральной законодательной власти устранять нару­шения конституционного права граждан избирать и быть избранны­ми в органы местного самоуправления, полностью сохраняя соответ­ствующие полномочия субъектов Федерации и муниципальных обра­зований для необходимости правового урегулирования.

Одним из важных нормативных правовых актов федерального уровня является Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме 2002 г., который существенно расши­рил и усилил эти гарантии граждан по сравнению с Федеральным за­коном от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

Закон 2002 г. имеет прямое действие и применяется на всей тер­ритории России, внося изменения в соответствующую компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации и муници­пальных образований.

Часть 7 ст. 1 этого Закона гласит, что «в случае, если федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Россий­ской Федерации, противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона».

С вступлением в силу этого Закона принцип выборности органов местного самоуправления получил более широкую демократическую основу путем усиления федеральных гарантий избирательных прав граждан.

Большую роль в правовом регулировании местного самоуправле­ния играет Закон о финансовых основах местного самоуправления. Он

139

определяет главные направления использования финансовых ресур­сов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муни­ципальных образованиях, взаимоотношения органов местного само­управления с финансовыми институтами, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления, структуру формирования местных финансов.

Не менее большое значение имеет Закон об основах муниципальной службы 1996 г., которым установлены порядок финансирования, а также статус муниципальной службы и муниципального служащего как разновидности публичной службы. Закон предоставляет соответ­ствующие гарантии муниципальным служащим.

Среди правовых актов, регулирующих вопросы местного само­управления, можно назвать: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной по­литики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия феде­ральных органов исполнительной власти с органами местного само­управления»1; постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N° 13-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 58 и ч. 2 ст. 59 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­ления 1995 г.2 и др.

На федеральном уровне принят ряд принципиальных решений, способствующих повышению роли федеральных органов в организа­ционно-правовом и финансовом обеспечении регулирования мест­ного самоуправления.

При Президенте РФ в качестве координационного центра создан Совет по местному самоуправлению в РФ, обеспечивающий рас­смотрение важнейших вопросов развития данного института, основ­ными функциями которого являются обеспечение деятельности Со­вета, а также подготовка предложений Президенту РФ по вопросам местного самоуправления.

Кроме того, Указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281 учрежден Конгресс муниципальных образований РФ3 в целях эффек­тивной реализации прав граждан на местное самоуправление, коор­динации деятельности муниципальных образований России и обес­печения их взаимодействия с федеральными органами государствен­ной власти и международными организациями органов местного самоуправления.

Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1023 утверждено Положение о Совете руководителей органов местного

'См. 'См. 3См.

СЗ РФ. - 1996. - № 27. - Ст. 3282. СЗ РФ. - 1996. - № 26. - Ст. 2811. СЗ РФ. - 1998. - № 43. - Ст. 5336.

140

самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ1. Совет является консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов социаль­но-экономической реформы с учетом особенностей становления и развития местного самоуправления в России, а также подготовку не­обходимых предложений.

Нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправле­ния, принимаемые на региональном уровне. К ним относятся консти­туции республик, входящих в состав России, уставы и законы других субъектов Федерации по вопросам, касающимся их полномочий в области местного самоуправления.

Законодательство субъектов Федерации является важным эле­ментом системы правового регулирования местного самоуправления, которое осуществляется с учетом исторических и местных традиций в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Поло­жения о местном самоуправлении, содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации, не должны противоречить Конститу­ции РФ и федеральным законам.

По вопросам местного самоуправления субъекты Федерации мо­гут принимать примерные, рекомендательные или модельные акты. Специфика последних состоит в том, что они получают юридиче­скую силу только после принятия, одобрения (возможно, в перерабо­танном виде) представительными органами местного самоуправле­ния или непосредственно населением муниципального образования.

Почти все конституции и уставы содержат специальный раздел, посвященный организации местного самоуправления на территории субъекта.

Законы о местном самоуправлении приняты далеко не во всех субъектах Федерации. Те же, которые приняты, содержат перечень вопросов местного значения, отнесенный к ведению муниципальных органов, конкретную структуру, полномочия этих органов, порядок взаимоотношений между ними, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, финансово-экономическую и организационно-территориальную основы организации муниципаль­ной власти, гарантии местного самоуправления, меры ответственно­сти муниципальных органов и должностных лиц, их взаимоотношения с государственными органами федерального и регионального уров­ней. Такие законы приняты в Воронежской, Волгоградской областях, Республике Карелия и других регионах России.

Кроме того, в законах субъектов Федерации регламентируются такие вопросы, как выборы органов местного самоуправления, орга­низация местного референдума (например, Ленинградская область),

'См.: СЗРФ. - 1997.-№34.-Ст. 3978.

141

местные налоги и сборы, вопросы муниципальной собственности, формирование местного бюджета.

Вопросы организации и деятельности местного самоуправления регламентируются постановлениями законодательных (представи­тельных) органов государственной власти субъектов Федерации, рас­поряжениями глав администраций (указами президентов республик) и решениями конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

Таким образом, система законодательства о местном самоуправле­нии в субъектах Федерации во многом аналогична федеральной, с тем лишь принципиальным отличием, что она закрепляет вопросы орга­низации и развития местного самоуправления в конкретном регионе.

Вступление в 2006 г. в силу Закона об общих принципах организа­ции местного самоуправления 2003 г. предполагает перестройку регио­нального законодательства о местном самоуправлении. Дело в том, что многие отношения, связанные, в частности, с порядком образования и преобразования муниципальных образований, порядком издания нор­мативных актов органов местного самоуправления, об отзыве депутатов и др., теперь получили регулирование на федеральном уровне либо должны в соответствии с Законом 2003 г. быть регламентированы на ме­стном уровне. Многие региональные законы сохраняют свое действие, но должны быть приведены в соответствие с новым Законом.

Нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления или населением непосредственно. Это прежде всего ус­тавы муниципальных образований и нормативные правовые акты по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривается уставом муниципального образования.

В уставе муниципального образования закрепляются:

территориальная и финансово-экономическая основа местно­

го самоуправления;

вопросы местного значения, относящиеся к ведению муници­

пального образования;

порядок, гарантии и формы участия населения в решении про­

блем местного значения;

структура, порядок формирования и полномочия органов ме­

стного самоуправления;

основания и виды ответственности органов и должностных

лиц местного самоуправления;

срок полномочий депутатов представительных органов, членов

других выборных органов и должностных лиц местного самоуправ­

ления;

виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных

правовых актов органов местного самоуправления;

порядок отзыва, выражения недоверия населением или дос­

рочного прекращения полномочий выборных органов и должност­

ных лиц местного самоуправления и др.

142

Конкретные требования к содержанию устава изложены в ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. Устав разрабатывается муниципальным образованием само­стоятельно на основе законов России и соответствующего субъекта Федерации и принимается представительным органом местного са­моуправления либо непосредственно населением. Принятый устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации.

Государственная регистрация — одна из форм государственного контроля над местным самоуправлением. Его задача — наиболее полно обеспечить реализацию прав граждан на участие в местном самоуправлении. Государственная регистрация устава муниципаль­ного образования является обязательным элементом процедуры его принятия. Однако вступление устава в силу обусловлено исключи­тельно фактом его официального опубликования (обнародования), а не регистрации.

Основанием для отказа в i-осударственной регистрации устава может быть только противоречие его Конституции РФ, законам Рос­сии и субъектов Федерации. Отказ может быть обжалован граждана­ми и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Дополнения и изменения в устав вносятся в том же порядке, в каком он был принят. Предложения об этом могут инициировать глава муниципального образования, группа депутатов представительного органа местного самоуправления (обычно не менее одной пятой со­става данного органа), население муниципального образования (чис­ленностью от 1 до 5% избирателей, проживающих на территории му­ниципального образования).

Уставы муниципальных образований регламентируют виды, по­рядок принятия и вступления в силу иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, в частности актов глав му­ниципальных образований.

Поскольку муниципальный орган относится к органам исполни­тельной власти на местном уровне, его акты занимают в иерархии ак­тов муниципальной власти положение на ступеньку ниже, чем акты выборного представительного органа местного самоуправления.

Это проящ1яется не только в перечне вопросов, решаемых главой муниципального образования, но и в обязательности для него испол­нять постановления представительного органа местного самоуправ­ления. Последний вправе отменять или приостанавливать предписа­ния главы муниципального образования в случае их несоответствия закону или уставу.

Помимо них, следует назвать акты должностных лиц, назначаемых представительным органом местного самоуправления или главой му­ниципального образования: руководителей фондов муниципального имущества, земельных комитетов, отделов архитектуры и т.д.

143

Однако далеко не все вопросы организации и деятельности мест­ного самоуправления могут решаться выборными (назначенными) органами местного самоуправления. Некоторые (наиболее значи­мые) решаются населением непосредственно на сходах (собраниях) путем опроса и проведения местного референдума.

Статус каждого решения различен. Так, если собрание (сход) граждан созывается по мере необходимости для рассмотрения наи­более важных вопросов местного значения и параллельно действует выборный представительный орган местного самоуправления, то решения схода имеют высшую юридическую силу. Если представи­тельный орган в этом муниципальном образовании не избирается, его функции переходят к сходу (собранию) граждан, решения кото­рого имеют ту же юридическую силу, что и представительного органа местного самоуправления.

Решения местного референдума в соответствии со ст. 3 Консти­туции РФ во всех случаях имеют высшую юридическую силу незави­симо от формы его проведения.

Акты местного самоуправления наиболее конкретны по своему содержанию. На их характер в значительной степени влияет само на­селение муниципального образования. Эти акты должны:

отвечать требованиям законности как по форме, так и по со­

держанию;

быть изданными в пределах компетенции соответствующего

органа местного самоуправления или вопросов ведения муниципаль­

ного образования;

подвергаться в случаях, установленных законом, государствен­

ной регистрации;

публиковаться (обнародоваться);

соответствовать актам (решениям), изданным органами госу­

дарственной власти и местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. предполагает значительное расширение правотворческой дея­тельности органов муниципальной власти. Это касается прежде всего вопросов организации местного самоуправления — системы органов, их полномочий, порядка участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственности депутатов и должностных лиц и др.

Вместе с тем у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов, следовательно, им необходима помощь со стороны региональных и федеральных органов. Формами такой помощи мо­жет стать содействие в разработке новых уставов муниципальных об­разований, в том числе городских и сельских поселений, подготовка и принятие модельных муниципальных правовых актов1.

1 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый //Российское пра­во. - 2004.-№ 1.-С.7.

144

4.2. Территориальная основа местного самоуправления: понятие и структура

Территориальную основу местного самоуправления определяет Конституция РФ. Часть 1 ст. 131 устанавливает, что «местное само­управление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций».

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г., развивая конституционное положение, ввел понятие «муниципальное образование», в котором конкретизировал и поня­тие «другие территории». В ст. 1 Закона установлено, что муниципаль­ное образование— это городское, сельское поселение, несколько по­селений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Из этого определений следует, что территория местного само­управления является в то же время территорией муниципального об­разования.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. по-новому подошел к закреплению принципов территори­альной организации местного самоуправления, определив более четко территории, на которых осуществляется местное самоуправление.

Закон предусматривает создание различных типов муниципаль­ных образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования. Местное самоуправление долж­но развиваться не только в городских поселениях, как это фактиче­ски осуществлялось, но и на всех сельских территориях, включая са­мые небольшие населенные пункты.

Статья 2 Закона определяет, что;

сельское поселение— один или несколько объединенных общей

территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуто­

ров, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых

местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и

(или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение — город или поселок с прилегающей терри­

торией (в составе городского поселения также могут находиться

сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселения­

ми в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Фе­

дерации), в которых местное самоуправление осуществляется насе­

лением непосредственно и (или) через выборные и иные органы са­

моуправления;

муниципальный район — несколько поселений или поселений и

межселенных территорий, объединенных общей территорией, в гра-

145

ницах которой местное самоуправление осуществляется в целях ре­шения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

городской округ — городское поселение, которое не входит в со­

став муниципального района и органы местного самоуправления ко­

торого осуществляют полномочия по решению установленных феде­

ральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов

местного значения муниципального района, а также могут осуществ­

лять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам

местного самоуправления федеральными законами и законами субъ­

ектов Федерации;

внутригородская территория города  федерального значения —

часть территории города федерального значения, в границах которой

местное самоуправление осуществляется населением непосредствен­

но и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления:

муниципальное образование — городское или сельское поселе­

ние, муниципальный район, городской округ либо внутригородская

территория города федерального значения;

межселенная территория — территория, находящаяся вне гра­

ниц поселений.

Городскими округами станут относительно крупные города и по­селки с развитой инфраструктурой, территории всех поселений и межселенные территории войдут в границы муниципальных районов.

В ст. 10 Закона 2003 г. закреплено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских по­селениях, муниципальных районах, городских округах и на внутри­городских территориях городов федерального значения. Это означа­ет, что все ее субъекты обязаны обеспечить населению соответст­вующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление.

Границы территорий муниципальных образований устанавлива­ются и изменяются в соответствии с законами субъектов Федерации согласно требованиям Закона 2003 г. и с учетом исторических и мест­ных традиций (национальный состав населения, демографические особенности, культурные традиции, экономические связи, традици­онное тяготение к определенным центрам, транспортные и инже­нерные коммуникации, социально-бытовая инфраструктура, сло­жившаяся система управления местными делами).

В настоящее время почти все территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, представляют собой адми-

146

нистративно-территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие по­селения.

Население городского, сельского поселения независимо от чис­ленности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако практика показывает, что население боль­шинства сельских поселений из-за своей малочисленности, слабого экономического и финансового потенциала этим правом не пользу­ется и предпочитает быть частью муниципального образования сель­ского округа (волости, сельсовета).

С учетом административно-территориального деления в субъек­тах Федерации местное самоуправление имеет двух- либо трехзвен-ную систему муниципальных образований. При двузвенной системе первое звено обычно образуют города районного значения, поселки, сельские округа (волости, сельсоветы), второе — районы (уезды) и города областного, краевого и республиканского значения.

Трехзвенная система образуется, когда в составе сельского округа (волости, сельсовета) население отдельных сельских поселений соз­дает муниципальное образование. В рамках этих систем муниципаль­ные образования сохраняют свою юридическую самостоятельность и не являются соподчиненными. Каждое из них самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы по обеспечению жизнедеятель­ности местного сообщества, исходя из интересов населения и основы­ваясь на закрепленных за ними объектах муниципальной собственно­сти, источниках доходов местного бюджета и предметах ведения.

Важная роль в системе муниципальных образований принадле­жит районам (уездам), которые на протяжении длительного времени являются важным звеном в системе управления на местах.

На территории района (уезда) годами формировался комплекс инфраструктуры и коммуникаций, необходимых для обеспечения жизнедеятельности входящих в его состав поселений. Именно здесь сосредоточивались производство работ и предоставление услуг, тре­бующих значительных капиталовложений либо осуществление кото­рых оказывалось нецелесообразным или невозможным на более ог­раниченной территории.

Эту же роль район (уезд) сохранил и в структуре местного само­управления, которая сложилась на основе Закона РСФСР «О мест­ном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. К тому же только районы и города областного значения были наделены в 1992—1993 гг. муници­пальной собственностью.

Все это предопределяет необходимость создания единого район­ного муниципального образования, в границах которого на правах самостоятельности и неподчиненности, но на основе взаимодействия

147

и сотрудничества местные сообщества волостей, районных городов и городских поселков могут осуществлять деятельность под свою от­ветственность.

Автономность и самостоятельность каждого местного сообщества (как районного, так и входящих в него) должны обеспечиваться на основе четкого разграничения как предметов ведения и полномочий, так и муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов.

Территорию муниципального образования составляют земли город­ских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользо­вания, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития посе­лений, и иные земли муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территорию муниципального образования составляют различные виды земель.

Земли городских, сельских поселений находятся в пределах населен­ных пунктов. Главное их целевое назначение в том, что они служат территориальной основой для размещения жилых, производствен­ных, социально-культурных зданий, сооружений и объектов, предна­значенных для удовлетворения потребности населения муниципаль­ного образования.

Земли общего пользования в городах, поселках и сельских населен­ных пунктах используются в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, бульвары, водоемы, пляжи), в качестве полигонов для захоронения неутилизи-рованных промышленных и бытовых отходов и отходов мусоропере-рабатывающих предприятий.

Рекреационные зоны — зоны отдыха и туризма, которые находятся на территории различных категорий земельных участков: городских (сады, парки), природных (зеленые зоны вокруг городов), нацио­нальных природных парков, ландшафтных заповедников, лесного фонда и т.д. К землям рекреационного назначения относятся также земельные участки, занятые домами отдыха, санаториями, пансиона­тами, турбазами и т.д.

Земли, необходимые для развития поселений, находятся за их преде­лами и служат местом для размещения и строительства сооружений, предназначенных для нормального функционирования населенного пункта, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, орга­низации отдыха населения муниципального образования. Эти земли составляют с поселением единую социальную, природную и хозяйст­венную территорию.

Иные земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения составляют, в частности,

148

земли объектов промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергети­ки, обороны, которые предоставляются предприятиям, учреждениям, организациям для решения возложенных на них задач. Размещение на этих землях построек и сооружений, а также проведение работ по благоустройству осуществляются по согласованию с органами мест­ного самоуправления.

В городах для организации управления с учетом мнения населе­ния могут формироваться внутригородские муниципальные образо­вания (районы, округа, микрорайоны и т.д.). В этом случае предметы ведения внутригородских муниципальных образований, объекты му­ниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются в соответствии с уставом города.

Определенные особенности в организации местного самоуправ­ления имеются в приграничных территориях и закрытых администра­тивно-территориальных образованиях. Регулирование этих особенно­стей относится к полномочиям органов государственной власти.

В соответствии с Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. № 3297-Г в веде­нии федеральных органов государственной власти находятся вопро­сы установления границ и земель, отводимых предприятиям и объек­там этих образований, введения и обеспечения особого режима безо­пасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан.

В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных террито­риях. Подобные ограничения могут устанавливаться только на осно­ве федерального закона с указанием пределов и срока их действия.

Порядок установления и изменения границ муниципального об­разования, в том числе при образовании, объединении, преобразова­нии или упразднении, а также порядок их наименования определяет­ся законом субъекта Федерации.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. содержит ряд требований, в соответствии с которыми ус­танавливаются и изменяются границы муниципальных образований, а именно:

территория субъекта Федерации, за исключением территорий с

низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;

территории всех поселений, за исключением территорий го­

родских округов, а также возникающие на территориях с низкой плот-

См.: Российская газета. — 1992. - № 190.

149

ностью населения межселенныс территории, входят в состав муни­ципальных районов;

территорию поселения составляют исторически сложившиеся

земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего поль­

зования, территории традиционного природопользования населения

соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для раз­

вития поселения;

в состав территории поселения входят земли независимо от

формы собственности и целевого назначения;

в границах городского поселения могут находиться один город

или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские на­

селенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

в границах сельского поселения могут находиться один сель­

ский населенный пункт с численностью населения, как правило, бо­

лее 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения —

более 3000 человек) и (или) объединенные обшей территорией не­

сколько сельских населенных пунктов с численностью населения

менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью

населения — менее 3000 человек каждый);

сельский населенный пункт с численностью населения менее

1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского

поселения;

в соответствии с законами субъектов Федерации статусом

сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Феде­

рации и доступности территории поселения может наделяться сель­

ский населенный пункт с численностью менее 1000 человек;

на территориях с низкой плотностью населения и в труднодос­

тупных местностях сельский населенный пункт с численностью на­

селения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения

и данный населенный пункт может не входить в состав поселения,

если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в этом

населенном пункте;

размеры территории поселения устанавливаются с учетом чис­

ленности его населения;

границы поселения, в состав которого входят два и более насе­

ленных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности

до административного центра сельского поселения и обратно в тече­

ние рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в

состав поселения, а границы муниципального района — с учетом

транспортной доступности до административного центра муници­

пального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех

поселений, входящих в состав муниципального района; эти требова­

ния в соответствии с законом субъекта Федерации могут не приме-

150

няться при установлении границ муниципальных районов на террито­риях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях;

границы поселения не могут пересекаться с границами насе­

ленного пункта;

территория поселения не может находиться внутри территории

другого поселения;

территория городского округа не входит в состав территории

муниципального района;

границы муниципального района устанавливаются с учетом не­

обходимости создания условий для решения вопросов местного зна­

чения межпоселенческого характера органами местного самоуправ­

ления муниципального района, а также для осуществления на всей

территории   муниципального   района   отдельных   государственных

полномочий, переданных этим органам федеральными законами и

законами субъектов Федерации;

границы муниципального района не могут пересекаться с гра­

ницами поселения.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложив­шейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необхо­димой для самостоятельного решения органами местного самоуправ­ления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транс­портной и иной инфраструктуры, необходимой для решения органа­ми местного самоуправления прилегающих муниципальных районов вопросов местного значения и осуществления ими отдельных госу­дарственных полномочий, переданных этим органам федеральными законами и законами субъектов Федерации.

С инициативой по решению этих вопросов могут выступать насе­ление, органы местного самоуправления муниципального образова­ния, органы государственной власти субъекта Федерации, а также федеральные органы государственной власти. Соответствующий по­рядок рассмотрения предложений и принятия решений по этому во­просу, как правило, устанавливается в законе субъекта Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта.

При этом в законодательстве субъекта Федерации должны быть установлены гарантии учета мнения населения при решении вопро­сов изменения границ территорий, в которых осуществляется мест­ное самоуправление. Это мнение может быть выявлено в результате опроса населения, а также выражаться на собраниях (сходах), конфе­ренциях граждан, через различные общественные объединения.

По вопросам существенных изменений границ муниципального образования предусматривается проведение местного референдума.

151

Однако выявленное путем референдума мнение населения не являет­ся решением территориального вопроса. Последнее принимается за­конодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации.

Подготовленный проект постановления должен отражать мнение населения, но не обязательно полностью совпадать с ним. Однако любые расхождения между принятым постановлением и решением населения должны быть мотивированы.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. предусмотрел, что инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, уста­новленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для выдвижения инициативы про­ведения местного референдума. Инициатива органов местного само­управления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответст­вующих органов.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений, населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществля­ется с согласия населения данных поселений, населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Подобные правила устанавливаются также для изменения границ поселений, влекущих отнесение территории отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений

Преобразование муниципальных образований (их объединение, разделение, изменение статуса городского поселения и т.д.) осуществ­ляется также законом субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных или региональных органов государственной власти. При этом объединение (либо разде­ление) поселений, не влекущее изменения границ муниципального образования, проводится с согласия населения каждого из поселе­ний, выраженного путем голосования или на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мне­ния населения, выраженного представительным органом муниципаль­ного района.

Закон об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г. определяет, что такие вопросы, как порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, уста­новления и изменения их границ и наименований, должны регули­роваться законом субъекта Федерации. Установление таких норм

152

шыми актами органов государственной власти субъекта Федерации 1ротиБОречит федеральному закону и может быть обжаловано в уста-ювленном порядке.

Исходя из важности учета и соблюдения порядка образования муниципальных образований, Правительство РФ приняло постанов­ление от 19 января 1998 г., которым утвердило Положение о Федераль-юм реестре муниципальных образований в РФ.

Таким образом, территориальные основы местного самоуправления ж института муниципального права представляют собой совокупность

шципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих тер­риториальную организацию местного самоуправления: формирова-ше и состав муниципального образования, границы его территории, гарядок их установления и изменения.

Вопросы и задания для самоконтроля

Какие нормативные правовые акты принимают субъекты Федера­

ции в области местного самоуправления?

Каков порядок принятия и изменения устава муниципального об­

разования, какие конкретные требования предъявляются к нему?

Охарактеризуйте нормативные правовые акты, принимаемые ор­

ганами местного самоуправления или населением непосредст­

венно.

Дайте понятие и опишите структуру территориальной основы ме­

стного самоуправления.

Что такое закрытые административно-территориальные образо­

вания?

153