Розділ 16 ПРАВОТВОРЧІСТЬ

16.1. Поняття і сутність правотворчості

Традиційно правотворчість розглядається як організаційно офор­млена процедурна діяльність державних органів зі створення право­вих норм чи з визнання правовими вже сформованих, діючих у сус­пільстві правил поведінки.

У сучасній юридичній науці сформувалась думка, згідно з якою правотворчість — це процес пізнання і оцінювання правових потреб суспільства і держави, формування і прийняття нормативних актів уповноваженими суб'єктами в межах відповідних процедур.

У правовій сфері суспільства правотворчість займає центральне місце. Це пояснюється тим, що саме правотворчість дає життя праву, правовому регулюванню в цілому. Правотворчість — початкова ланка правового регулювання.

Основним імпульсом до створення закону або іншого норматив­ного акта виступає суспільно значуща проблема, невирішене питан­ня, яке має значення для великої кількості людей і для держави в ціло­му. Завдання законодавця полягає в тому, щоб своєчасно, точно й адекватними правовими засобами відреагувати на це, обираючи та­кий варіант регулювання, який би найбільшою мірою відповідав ін­тересам суспільства та держави, сприяв би прогресу суспільства, вра­ховував би всю сукупність факторів суспільного розвитку — еконо­мічних, політичних, соціальних, національних, ідеологічних та зовнішньополітичних.

Адже за результатами правотворчої роботи оцінюється держава в цілому, ступінь її демократичності та цивілізованості. Закони втілю­ються в суспільство людьми, і не можна допускати прийняття по­спішних, необґрунтованих правових рішень, бо будь-яка помилка за­конодавця призводить до порушення інтересів громадян, невиправ­даних матеріальних витрат.

На сучасному етапі розвитку правотворчість виявляється в першу чергу як видання нормативно-правових актів державними й іншими уповноваженими органами або як прийняття правового акта безпо-

125

середньо населенням шляхом референдуму. В деяких сучасних краї­нах однією з форм правотворчості є видання судового прецеденту. Все більшого значення нині набуває також укладення нормативних договорів.

Особлива увага в теорії приділяється суб'єктам правотворчого процесу — спеціальним правотворчим органам. Закони приймають вищі законодавчі органи — парламенти, думи, ради, збори тощо. В абсолютистських монархіях до законів прирівнюються укази і декре­ти монарха. Особлива процедура притаманна референдній формі прийняття законів. У межах своєї компетенції приймають місцеві (ло­кальні) нормативно-правові акти місцеві органи державної влади. Правотворчою діяльністю займаються і судові органи там, де у пра­вовій системі допускається судовий прецедент.

Специфічну державну діяльність у законотворчій сфері вивчає на­ука державного (конституційного) права. Теорія права розглядає ці питання в узагальненому плані, виділяючи мету правотворчості, її принципи, характерні риси правотворчого процесу, його основні стадії та види.

Правотворчість вимагає комплексного підходу, вивчення не тіль­ки юридичних, але й усієї сукупності інших факторів. Який же вплив різних факторів на розвиток права, законодавства? До них належать економічні, політичні, соціальні, національні, ідеологічні, зовніш­ньополітичні фактори як свого роду об'єктивні умови розвитку і зміни законодавства. У деяких випадках вони здобувають характер правоутворюючих факторів, у них зароджується і виявляється об'єкт майбутнього законодавчого регулювання. Потрібно правильно оці­нити цей об'єкт і уміло вибрати предмет, форму і методи правового регулювання.

16.2. Принципи правотворчості

Правотворча діяльність сучасних цивілізованих держав здійсню­ється на базі основних принципів, що представляють її ідейну та ор­ганізаційну основу, визначають сутність, характерні риси і загальний напрям цієї діяльності.

Принцип демократизму означає необхідність виявляти і вислов­лювати в законах волю народу, його інтереси, припускає широке об­говорення законопроектів представниками народу, різних соціаль­них верств і групами фахівців. Принцип демократизму означає вра-

126

хування соціальних інтересів і можливості їхнього вираження у сфері правотворчості.

Принцип законності означає, що у правотворчості особливо важ­ливим є дотримання процедури прийняття нормативно-правових ак­тів, компетенції органу, що приймає такий акт, ієрархії правових ак­тів та правових норм.

Науковість як принцип правотворчості передбачає необхідність наукового опрацювання найважливіших нормативно-правових ак­тів, облік наукових даних, прогноз наслідків прийняття того чи іншо­го акта, використання прийомів і методів наукового аналізу, досяг­нень сучасної науки.

Принцип виконуваності відбиває необхідність враховувати при підготовці законопроекту, прийнятті закону всю повноту фінансо­вих, кадрових, організаційних, юридичних умов, наявність яких до­зволить закону чи іншому нормативно-правовому акту діяти, бути реалізованим.

Принцип системності означає суворе дотримання системи права, законодавства, побудови галузі та ін.

Принцип гуманізму вимагає спрямованості правотворчого акта на всебічне забезпечення і захист прав і свобод особи, на максималь­но повне задоволення її духовних і матеріальних потреб. Людина, її інтереси і потреби повинні бути в центрі правотворчої діяльності.

Принцип професіоналізму передбачає участь у розробці право-творчих рішень кваліфікованих фахівців відповідних галузей, що ма­ють професійну підготовку, великий досвід роботи і достатні знання. У підготовчій діяльності важливо максимально використовувати за­кордонний і вітчизняний досвід, результати соціологічних й інших досліджень, різного роду доповідні записки й інші матеріали. Варто уникати поспішних, непродуманих рішень.

Технічна досконалість прийнятих актів вимагає широкого вико­ристання вироблених юридичною наукою й апробованих правотвор-чою практикою способів і прийомів підготовки й оформлення нор­мативних текстів, правил юридичної техніки.

16.3. Поняття і стадії правотворчого процесу

В юридичній науці переважає думка, згідно з якою правотворчий процес — це порядок здійснення юридично значущих дій, що проце-

127

суально оформлені, юридично опосередковані і носять офіційний ха­рактер, з підготовки, прийняття й опублікування нормативного акта.

Це організаційно оформлена діяльність держави по зведенню в закон державної волі шляхом виявлення потреб у нормативно-правовому регулюванні суспільних відносин і створення відповідно до потреб нових правових норм, заміни і скасування чинних.

Будь-який процес, у тому числі правотворчий, проходить у пев­них формах і може бути розбитий на стадії (етапи). Говорячи про ок­рему стадію правотворчого процесу, визначимо її як самостійний етап процедурних дій з формування державної волі, організаційно відокремлений комплекс тісно пов'язаних між собою дій, що спрямо­вані на створення нормативно-правового акта.

Сукупність цих дій утворює те, що називають правотворчим про­цесом. Це технологія створення нормативних актів і доведення їх розпоряджень до адресатів. Сам правотворчий процес у силу його суспільно-політичного значення регулюється конституційними й ін­шими юридичними нормами.

У літературі зустрічається така послідовність стадій правотворчо­го процесу:

а)             вивчення, аналіз суспільних явищ і процесів, виявлення потреби

правової регламентації;

б)            визначення виду органів, суб'єктів, правомочних приймати пра­

вові рішення, і виду правового акта;

в)             ухвалення рішення про підготовку правового акта;

г)             розробка концепції, ідеї, аналізу майбутнього акта;

ґ) підготовка проекту правового акта — розроблювачем, робочою групою, органом;

д)             попередній розгляд проекту нормативно-правового акта;

е)             розгляд проекту акта відповідним органом з дотриманням необ­

хідних процедур;

ж)            прийняття правового акта, його оформлення, підписання, опуб­

лікування, набуття юридичної чинності.

16.4. Способи і види правотворчості

Правотворчість може бути класифікована за різними критеріями. Наприклад, залежно від способу встановлення правових норм роз­різняються три способи правотворчості: 1) безпосередня діяльність уповноважених державних органів;

128

санкціонування державними органами норм, що склалися неза­

лежно від них у вигляді правового звичаю або вироблені недер­

жавними організаціями (наприклад, кооперативами, громадськи­

ми організаціями);

безпосередня правотворчість народу, проведена у формі всена­

родного голосування (референдуму).

За юридичною силою та суб'єктами можна виділити п'ять основ­них видів правотворчості: законотворчість, підзаконна правотвор­чість, локальна нормотворчість місцевого самоврядування (муніци­пальне право), пряма безпосередня правотворчість, договірна нор­мотворчість.

Серед усіх видів правотворчості виділяється законотворчість, що зумовлено найвищою юридичною силою нормативно-правових актів, які ухвалюються таким шляхом. Законотворчість — це діяль­ність з підготовки, обговорення і прийняття законів. Закон — норма­тивно-правовий акт найвищої юридичної сили, відрізняється пев­ною стабільністю, покликаний регулювати найважливіші суспільні відносини, прийнятий вищим представницьким органом законо­давчої влади (парламентом) в особливому процедурному порядку.

Законом регулюються питання, що мають найважливіше держав­не значення: питання конституційного ладу; принципи організації, порядок формування і діяльності вищих і місцевих органів державної влади і самоврядування; основні права, свободи і обов'язки грома­дян, гарантії їх забезпечення; основні умови створення і діяльності суспільних і політичних організацій; рішення питань прийняття і змі­ни бюджету; оподатковування; встановлення основних положень ре­гулювання економіки; основні питання оборони, міжнародних відно­син тощо.

16.5. Законодавчий процес і його особливості

Порядок прийняття законів відрізняється складністю. У конститу­ціях і регламентах парламентів, законах про організацію парламен­тів докладно регламентується порядок підготовки і прийняття зако­нів. Законодавчий процес — це передбачений законом порядок здій­снення законодавчої функції органом законодавчої влади та реалізації ним своїх законодавчих повноважень.

Законодавчий процес складається з наступних стадій.

129

Перша стадія — розробка і подання проектів законів. Право зако­нодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Воно здійснюється у формі, вста­новленій законом. Суб'єкт законодавчої ініціативи вносить на ім'я Верховної Ради законодавчі пропозиції, законопроекти, поправки (документи законодавчої ініціативи), викладені на письмі за своїм підписом. Внесений на голосування текст може супроводжуватися стислим обґрунтуванням.

Наступна стадія — розгляд законопроектів у профільних Коміте­тах Верховної Ради. Законопроекти після поширення їх серед депу­татів для попереднього розгляду передаються відповідним Коміте­там, які їх опрацьовують. В особливих випадках Верховна Рада на­правляє законопроект на наукову, юридичну чи іншу експертизу, проведення інформаційного пошуку чи наукового дослідження.

Далі йде розгляд законопроектів на засіданнях Верховної Ради. Після попереднього розгляду законопроекту у відповідних Коміте­тах Верховна Рада вирішує питання щодо включення цього законо­проекту до порядку денного сесії та про порядок продовження ро­боти над ним. Верховна Рада розглядає законопроекти на пленар­них засіданнях. Розгляд і прийняття законопроекту Верховною Радою включає: обговорення і схвалення основних положень в ос­новному, обговорення і схвалення постатейно та обговорення і прийняття в цілому (розгляд в трьох читаннях). Прийнятий біль­шістю голосів закон підписує Голова Верховної Ради України і не­гайно направляє його Президентові України.

Наступна стадія— оприлюднення закону. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його та офіційно оприлюднює або повертає закон до Верховної Ради Украї­ни для повторного розгляду. У разі якщо Президент України протя­гом встановленого строку не повернув закон для повторного розгля­ду, закон вважається схвалений Президентом України і має бути під­писаний та офіційно оприлюднений. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити про­тягом десяти днів.

Закон набирає чинності через десять днів від дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не ра­ніше дня його опублікування. Підписані Президентом закони та інші

130

акти, прийняті Верховною Радою, публікуються державною та ро­сійською мовами у "Відомостях Верховної Ради України". Закон Ук­раїни набирає чинності відповідно до положень, встановлених Кон­ституцією України.

Підзаконна правотворчість Президента, уряду й інших органів виконавчої влади відрізняється рядом особливостей. Вона здійсню­ється на основі законів, їй непритаманна багатоступеневість, вона є більш оперативною. Кожен орган сам визначає порядок підготов­ки, узгодження, розгляду проектів актів, їх прийняття і підписання.

Відповідно до Конституції України Президент України на основі Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обо­в'язковими до виконання на території України. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Різновидом правотворчості є порядок прямого, безпосереднього прийняття нормативно-правових актів. Йдеться про референдум як конституційний спосіб прийняття законів й інших рішень. Процеду­ра проведення референдуму регулюється, крім норм конституцій, у спеціальних законах.

Пряма правотворчість такого роду характеризується рядом ознак:

а)             вона проводиться з ініціативи групи громадян, населення певної

чисельності;

б)            у референдумі беруть участь виборці, чия загальна воля є прямим

і єдиним джерелом конституції, закону чи іншого рішення;

в)             підсумки референдуму (народного голосування) є остаточними,

не підлягають додатковому затвердженню.

Локальна нормотворчість відбувається за участю органів місцево­го самоврядування. Відповідно до Конституції України органи місце­вого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповід­ній території. Особливе значення тут має ініціатива, що дозволяє громадянам розробляти і брати участь в обговоренні проектів актів місцевого самоврядування.

Різновидом правотворчості є діяльність державних органів по прийняттю нормативних договорів. Це — конституційні, функціо­нальні договори й угоди, що укладаються між різними державни­ми органами. Норми-зобов'язання, що містяться в них, є основою для прийняття інших правових актів і здійснення необхідних юри­дичних дій.

131

16.6. Юридична (законодавча) техніка

Однією з важливих умов удосконалення законодавства є оволо­діння системою вимог, що висуваються до процесу створення законів і підзаконних актів. Ці вимоги формулюються в галузі знань, імено­ваних юридичною (законодавчою) технікою. Їх ігнорування має на­слідком недосконалість створюваних законів і підзаконних актів, не­гативно відображається на режимі правопорядку у країні. Право-творчість тільки в тому разі є ефективною, якщо ґрунтується на науковому знанні, правовій культурі, законодавчій техніці.

В юридичній літературі поняття юридичної (законодавчої) техніки визначається так. Юридична (законодавча) техніка — система правил і прийомів найбільш раціональної організації і логічно послідовного формулювання законів і підзаконних актів відповідно до їх сутності і змісту. Тим самим юридична (законодавча) техніка сприяє професійно грамотному складанню нормативно-правових актів, що відповідають потребам прогресивного розвитку суспільства, правової держави, пра­вопорядку. При виробленні правових норм, виданні нормативних актів і наступної їхньої систематизації використовується ряд правил для забезпечення досконалості законодавства. Сукупність цих правил, засобів і прийомів утворюють юридичну техніку.

Велике значення в юридичній техніці має термінологія. Терміни являють собою словесне визначення певних юридичних понять. Ви­користовуються три їх види: загальновживані, спеціальні юридичні (позов, співучасть та ін.), спеціальні неюридичні. Найбільш загаль­ними правилами використання термінів є: єдність термінології, то­тожність їх вживання в різних правових актах, використання загаль­новизнаних термінів, стабільність термінології, стійкість загально­прийнятих визначень.

Важлива роль у юридичній техніці приділяється засобам і прави­лам побудови правових актів. Правила вимагають включення в нор­мативний акт тільки однорідного матеріалу. Правилами диктується видання спочатку норм матеріального права, а потім процесуальних; спершу — загальних норм, а потім тих, що конкретизують, тощо.

Як засіб юридичної техніки виступає текст документа з його рекві­зитами (найменуванням, датою прийняття, підписами) і структурою. При виданні великих кодифікованих актів звичайно виділяють за­гальну й особливу частини. Певне навантаження несе на собі преам­була акта. Первинною структурою тексту є стаття з її підрозділами (абзацами, пунктами, частинами).

132

Вимогами юридичної техніки є: логічна послідовність викладу, взаємозв'язок нормативних розпоряджень; відсутність протиріч усе­редині нормативного акта, у системі законодавства; максимальна компактність викладу норм права при глибині і всебічності виражен­ня їх змісту; ясність і доступність мови нормативних актів; точність і визначеність формулювань і термінів, уживаних у законодавстві; ско­рочення до мінімуму кількості актів по тому самому питанню для по­легшення користування ними.

Культура правотворчості неодмінно припускає логічно послідов­ний виклад тексту нормативно-правового акта, чітко витриманий професійний стиль і мову закону і разом з тим її простоту, зрозумі­лість, доступність широким верствам населення. Адже помилково побудована фраза, непослідовність, неправильно використане слово здатні викликати негативні наслідки. Чим досконаліше текст закону, тим менше виникає ускладнень при його виконанні, дотриманні й за­стосуванні. Саме тому логіка, стиль і мова закону — одна з основ за­конодавчої техніки. Мова закону відрізняється директивністю, офі­ційністю, це не мова закликів або літературних художніх творів, вона має бути стислою, містити чіткі розпорядження.

При правотворчості обов'язково передбачається дотримання пра­вил граматики і синтаксису. Надзвичайно важливо логічно виклада­ти в законі правовий матеріал. Статті і її пункти (частини), глави, розділи і параграфи повинні послідовно випливати один з одного, кожне положення закону органічно пов'язане з іншими і, зрозуміло, не має суперечити їм. Іншими словами — закон повинен становити собою цілісну систему, кожен елемент якої доповнює, конкретизує чи розвиває попередній.

Зрозумілість, точність і стислість мови закону (іншого акту) ство­рюють сприятливі умови для однакового його розуміння і тлумачен­ня, однакового дотримання, виконання і застосування. Неухильне дотримання вимог юридичної техніки щодо логіки, стилю і мови за­кону буде сприяти його удосконалюванню і поліпшенню практики реалізації, зміцненню режиму правопорядку у країні.

Запитання і завдання для самоконтролю

У чому суть правотворчого процесу?

Назвіть основні стадії правотворчості.

Особливості законотворчого процесу.

Які вимоги юридичної техніки ви знаєте?

133