ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать некоторые обобщающие заключения.

Система исполнительной власти в Российской Федерации существует и имеет наиболее общие конституционные основы ее формирования. Эти конституционные положения являются явно недостаточными для организации и обеспечения функционирования системы в адекватном режиме тем процессам, которые свойственны российскому обществу в последнее десятилетие. Органическое законодательство РФ в части обеспечения нормативной основой потребностей системы исполнительной власти не получило необходимого и предусмотренного Конституцией РФ наполнения. В связи с этим можно фиксировать крайнюю неустойчивость системы, ее периодические, в весьма коротких временных рамках, изменения (структурные, целевые, кадровые), что не соответствует парадигме “развитие”. Состояние системы, результаты ее функционирования и качество нормативной основы ее организации и деятельности продолжают оставаться одной из острейших проблем современной России. Пути продвижения к решению этой проблемы включают и факторный анализ.

Факторы, влияющие на развитие государства и его основных ветвей власти, а также задачи и способы государственного воздействия на процессы социального развития через государственные структуры с учетом этих факторов можно сгруппировать по нескольким направлениям. Каждое из них характеризует силы, которые за последнее десятилетие резко изменили либо повлияли на состояние российской государственности, включая ее исполнительную власть.

1. Определяющее значение имеют факторы национального (внутригосударственного) характера. Их в первую очередь следует учитывать в государственной политике в целом и в политике органов исполнительной власти.

Отметим наиболее важные факторы этой группы: а) Резкое изменение территории государственного пространства, в котором формировалась и реализовывалась вся инфраструктура общества на протяжении нескольких веков истории России; искусственный разрыв экономических связей, нарушение условий производства и как следствие — потеря источника трудовой занятости населения. Об этом немало сказано в имеющихся анализах состояния экономики и государственности современной России. Данные следует учитывать при решении проблем исполнительной власти. Это создает дополнительные трудности в области структурных проблем управляемой сферы, всех социальных вопросов.

б) Изменение ауры национально-этнического и социально-культурного развития страны и бывших советских республик повлияло и на состояние имиджа гражданина России. Сознание россиянина как интернациональной личности, способной к адаптации “добрых” начинаний, дружески и братски относящегося к многонациональному складу населения своей страны, множественности культур на территории России, подверглось тяжким испытаниям.

Процесс формирования личности гражданина в новых условиях, который мог бы происходить без обостряющих комплексов, подвергся воздействию двух разнонаправленных векторов психологического и организационного свойства. Груз ответственности за мнимое подавление свободы других национальностей в историческом прошлом страны, с одной стороны, и фактическое неравенство права русского населения в условиях ряда отделенных от СССР территорий, — с другой.

в) Активизация миграционных процессов как внутри страны, так и в межгосударственном масштабе нарушает устойчивость материальной, кадровой основы, устойчивость социального состояния граждан, повышает ответственность государства за судьбы больших групп населения, требует дополнительных расходов и индивидуализации средств решения таких проблем.

Наряду с этим действует сильный психологический прессинг современных социологов и средств массовой информации об отсутствии оснований для объединения населения России в такую субстанцию, как “народ”. Некоторые “научные” исследования последних лет стремятся обосновать отсутствие базы для консолидации населения страны в единую ассоциацию, ориентируя его на воспитание низкого уровня связи индивидов в государстве развитого типа. Усиленно внедряется синдром “недоразвитости”, “слабой развитости” общественных институтов, сознания и способностей граждан России. Здесь также кроются причины конфликтности государства и гражданского общества. Общество нуждается в восстановлении авторитета государства. У государства возникает необходимость включения в систему управленческих решений социопсихологических мотивов.

г) Отрицание классовой структуры общества, которая возобновляется достаточно стремительно под влиянием неокапитализма, — важный фактор. Игнорирование ослабления профессиональных связей трудящихся повлекло деструктуризацию цивилизованных форм производства — предприятий и трудовых коллективов, утрату профессионализма во многих сферах общественной деятельности, глубокое социальное расслоение населения и элитарный принцип формирования партий и политических движений. Нарушена система представительства интересов всех слоев общества. Результат — пассивность и растерянность, отчужденность от интересов государства многих миллионов трудящихся, блуждание по структурам элитных представителей их интересов. Только спустя 10 лет поиска наблюдается возрождение политической активности населения. Последние выборы в Государственную Думу подтвердили это.

Политизация общества — дополнительное условие, которое исполнительная власть должна учитывать в своих решениях, с одной стороны, а с другой — предусматривать меры исключения влияния факта приверженности состава государственной службы к той или иной политической, профессиональной, социальной группировке при осуществлении своих функций и полномочий.

Однако уже сложившаяся коррумпированность, элитарность чиновничьего аппарата, сформированного и значительно дезориентированного за последние годы, еще длительное время будет сказываться на состоянии государственного управления. Недоверие к структурам государственной власти поразило и самую власть.

Ослаблению ее в России способствует и модель управления делами общества, базирующаяся на отрыве местного самоуправления от системы государственной власти. Опыт развитых стран, где обеспечивается сочетание государственного управления с самоуправлением, не послужил примером для разработчиков Конституции 1993 г. Она закрепила вывод местного самоуправления из системы государственного управления. Это сразу же обнаружило многие подводные камни данной конструкции и обеспечило не только желаемое вырывание корней советской системы на местах, но и подрыв фундамента государственного управления уже в новых условиях. Принятие федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации не снизило необходимости в реализации разного рода паллиативов в сращивании государственного и негосударственного управления.

д) Отсутствие стратегии и политики построения системы государственного управления в условиях экономических реформ (при неясности их целей и экономического содержания) привело к одностороннему движению в структуре функций исполнительной власти — “освобождению” от ответственности государственных органов власти за результат развития экономики. Государство отказалось от дирижирования процессом развития экономики не в пример всем развитым странам, где осуществляется постоянный контроль за состоянием структуры экономики и принимаются гибкие патерналистские меры по воздействию на отдельные ее участки и сектора для развития в желаемом направлении (Япония, США).

Отметим, в частности, что процесс выхода из кризиса 30-х гг. в США потребовал максимального усиления участия государства и правительственного (государственного) сектора собственности в решении национальных проблем, гибкой политики инвестиций, при сочетании разных форм собственности на основе государственных программ.

е) Разорение государственно охраняемого потенциала и ослабление казны вынуждают сократить федеральные расходы на образование, науку и обновление технологий, искать пути включения усилий субъектов Федерации, еще не вставших на ноги в новых условиях, в эти важнейшие области жизнеобеспечения страны. Одновременно происходит процесс критического усвоения помощи на основе иностранных инвестиций.

Эта группа факторов не исчерпывается приведенным. Существующие методы анализа социально-экономических процессов позволяют экспертам отслеживать их состав и динамику достаточно полно. Прошедшее пятилетие показывает, что в целом реформистское обновление не дало пока зримых позитивных результатов для страны и ее населения и, главное, не обновило в должной мере ни систему исполнительной власти, ни методы ее работы.

2. Внешние факторы, существенно влияющие на состояние государственности в целом и функции исполнительной власти в частности, по мере включенности России в международную систему отношений, касаются буквально каждой конкретной сферы социально-экономического, культурного развития. Этот процесс получает мощный импульс в связи с формированием контактов и сотрудничества России в системе СНГ, ЕС, контактов с международными банками и иными каналами международного сотрудничества. В данном случае важно отметить факторы, влияющие на состояние самой государственной системы организации и управления делами общества.

Следует обратить внимание на противоречия, которые накапливаются в традиционном, сформированном в эпоху промышленного и индустриального общества национальном государстве, на все усиливающиеся тенденции развития информационного общества при наращивании объема проблем планетарного и регионального (межгосударственного) масштабов. В этих условиях изменяется смысл границ, имеющих значение не только в чисто территориальном плане, но границ экономической, информационной, культурной сфер, экологии, прав человека. Нарастает пласт международного, интернационального регулирования проблем, что существенно меняет методы и масштабы “внутринациональной” доли государственной деятельности и требует значительной корректировки в понимании природы, целевых установок, методов и правовой основы самого феномена “государство”.

Именно в этом смысле государство и государственность переживают в конце XX в. кризис, который теорией государства и права исследован недостаточно. В практике же политика государственного строительства зачастую использует прежние взгляды на роль государства, как исключительно властного инструментария разрешения проблем общества, инерционно реализует методы государственной властности и преувеличивает значимость изолированного решения проблем.

В этих условиях так называемые развитые государства стремятся вооружиться всеми возможными средствами укрепления своего господства в мире, а слаборазвитые и развивающиеся используют формы государственности для утверждения своего суверенитета, который в полной мере реализовать невозможно. Противоречия эти рождают конфликты, новые формы экономического, идеологического, конфессионального, информационного экспансионизма, а также войны экономического и информационного характера. В этих условиях Российское государство и его исполнительная власть призваны, с одной стороны, противостоять агрессивным методам внешнего воздействия на внутренние процессы, а с другой — активно участвовать в международном сотрудничестве прогрессивных направлений и обеспечивать собственный интерес.

Эти обстоятельства диктуют необходимость учитывать: 1) новые методы, формы деятельности государств — участников внешнеполитических связей, любых внешних контактов, методы и формы решения региональных и планетарных проблем;

2) поиск приемлемых пропорций включения активов других стран в национальный потенциал развития;

3) наращивание национального ресурса всех видов для полноценного участия страны в системе мирового сообщества.

3. Третья группа факторов, которые следует учитывать при обосновании направлений преобразования системы исполнительной власти, связана с самой системой государственной власти в целом и причинами конфликтов и противоречий в устройстве и функционировании органов исполнительной власти, в порядке отношений органов исполнительной власти с другими ветвями государственной власти и органами местного самоуправления.

Они по мере возможности рассмотрены в данной работе. Источником остроты этой группы обстоятельств является неустойчивость, отсутствие методологии организации государственной власти, эклектизм в формировании ее систем (См.: Интервью с М.А.Красновым. В стране грядет административная реформа // Независимая газета, 1997. 25 окт.). Это не позволяет обеспечить необходимые условия управления развитием данной ветви власти. Происходит неизбежное нарушение логической и операциональной связи между такими элементами основ организации, как обеспечение структурной и функциональной определенности субъектов в системе исполнительной власти в целом и в ее отдельных подсистемах.

Общий смысл и содержание поиска адекватной модели исполнительной власти связаны прежде всего с избавлением от эклектических наслоений в ее системе и определением путей постепенного перехода к подконтрольному административному управлению. Последнее должно быть основано на: 1) нравственно оправданных и экономически обоснованных, а не властно навязанных законах и подзаконных решениях; 2) максимально достоверной и полной информированности управляющих структур, научном анализе данных и их совместимости в системах общественных, социальных структур и в системе государственной власти; 3) профессионализме всех участников организационно-исполнительных функций аппарата, который не перерастает в элитарность, самозащиту от общества и мафиозность; 4) контроле общества и его институтов за принятием решений и их исполнением, эффективностью и законностью деятельности исполнительной власти; 5) наличие правовой основы, обеспечивающей нормальное функционирование системы исполнительной власти.

Каковы возможности движения к такой модели? Оптимистически завышенная оценка такого движения, такого “шага вперед” безусловно является стратегическим приемом — высота, к которой следует стремиться. В связи с этим нужны решительные организационные и правовые меры: создание теоретического и аналитического центра организации государственного управления в условиях переходного периода к более цивилизованным формам решения проблем общества в национальном (государственном) и межнациональном масштабах, обеспечение направления поиска и реализации идеи перевода управления с преимущественно властно-принудительной, насильственно-военной и экономической в научно-административную, в подлинном смысле слова администрацию. По существу речь должна идти о переходе к авторитету власти и более реальному этапу “умирания” государства в его традиционном понимании, сложившемся в эпоху промышленной революции, индустриализации и потребительского общества.

Это цель, а не стремление к выживанию за счет силы, подавления и разрушения — цель, основанная на интеграции позитивных ресурсов социума. Это проблема глобального масштаба. В одной отдельно взятой стране ее решить невозможно, тем более в условиях невероятного всплеска атавизма власти и господства национальных неокапиталистических формирований и политики “развитых” государств.

Трезвый подход к изменению природы авторитета управления делами общества не должен охлаждаться сложностью проблем такой страны, как Россия, — страны, которая за один век пережила несколько форм государственной власти и является полигоном для поиска новых решений в этой области. Мысли, которые идут в противоположном направлении, должны быть критически рассмотрены и обращены на пользу решения реальных дел. Исторически это будет оправданно.

Обратим внимание на то, что в Послании Президента Федеральному Собранию 1998 г. акцентируется вопрос о повороте во взаимоотношениях государства и общества. Задача в том, чтобы было создано “государство, подчиненное интересам общественного саморазвития”. Намечено немало экономических и социальных задач, в числе которых и такая как “разгосударствление социальной сферы”, но без знака “ухода государства”, подобного приватизации в хозяйственной сфере. Необходимо “здоровое партнерство между обществом, властью и бизнесом” (Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Общими силами — к подъему России. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). Цит. по Российской газете. 24 февр. 1998.).

Перевод властного управления на информационно-административное (термины пока условны) не означает полного отказа от институтов и атрибутов властного управления, выработанных практикой и оправдавших себя в организационном плане. Прежде всего это касается доктрины разделения функций управления и самостоятельности структур, их выполняющих, форм правового регулирования социальных процессов и отношений. Выявление сущности государственной администрации как организационно-исполнительной, в отличие от “исполнительно-распорядительной” или просто “исполнительной”, с развитием контрольных и сохранением принудительных функций не потеряет своего значения. Но в перемену истока авторитета власти и механизмов ее реализации, ее профессионализма и репрезентативности интересов общества должны быть заложены гарантии предупреждения воскрешения властно-коррумпированных методов управления, гарантии развития методов, которые могут вернуть веру населения, каждого гражданина в способность его государства к решению прежде всего общих проблем. Только на фоне решения проблем общества в целом возможно благополучие отдельной личности. Сражение в одиночку, предписанное опытом последнего десятилетия, потерпело фиаско. Именно на этом опыте формируется общественное и индивидуальное сознание необходимости усиления механизмов государственного управления на этапе глубокого кризиса общества и самого государства.

Рассмотренные вопросы обосновывают необходимость разработки правительственной программы, специально посвященной развитию исполнительной власти в Российской Федерации в современных условиях, о чем было сказано в коллективной работе Института государства и права РАН “О концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации” (Государство и право. 1996. № 8. С. 3—32.).

Эта Программа реформирования административной системы, являясь по существу частью правовой реформы в России, может включать следующие направления работы: а) создание органа, специально ориентированного на исследование состояния государственного управления и совершенствование системы исполнительной власти; б) разработка организационных мер по совершенствованию действующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне; в) совершенствование правовой основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти на базе уже имеющихся планов в этой области Государственной Думы РФ, Президента и Правительства РФ, а также разработки новых проектов, необходимость в которых будет возникать по мере реформирования системы; г) формирование координационных механизмов по совершенствованию системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их взаимодействию с федеральным уровнем и в межрегиональном пространстве; д) совершенствование информационного обеспечения системы исполнительной власти и перевод процессов информатизации на новые технологии; е) эффективность организационно-правовых форм взаимодействия системы исполнительной власти с органами других ветвей государственной власти; ж) комплексное обеспечение и постоянное управление процессами развития системы исполнительной власти; з) ориентация государственно-правовой науки на проведение исследований тенденций развития и изменения природы государственной власти в условиях информационного общества.

После опубликования статьи о концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации в августе 1996 г. в Институте государства и права РАН в январе 1997 г. был проведен круглый стол по теме “О некоторых актуальных проблемах административного права”, открывающий ежегодные циклы Лазаревских чтений (в память Б.М. Лазарева, крупнейшего административиста России второй половины XX века) ( См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (По материалам “Лазаревских чтений” // Государство и право. 1997. №6. С. 5—36.). В феврале 1998 г. прошел такой же круглый стол по теме “Административно-правовые проблемы регулирования экономических и социальных проблем”. Проблемы, которые обсуждались на этих встречах юристов-административистов, и ход обсуждения подтвердили, что постановка вопроса о развитии исполнительной власти своевременна и по сути необходима. Комплекс вопросов, подлежащих периодической экспертной оценке, по мнению участников этого собрания, включает структурные проблемы, проблемы правового статуса органов исполнительной власти, совершенствование разделения сфер ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти; создание полноценной правовой основы формирования и деятельности Правительства РФ; инновация методов и форм деятельности этих органов, подходы к решению проблем собственности в управлении, разработка вопросов административной ответственности и подготовка новой редакции кодекса об административной ответственности; подготовка административно-процессуального кодекса (АПК РФ); информационное обеспечение органов исполнительной власти; решение поставленных, но не получивших легитимной основы вопросов государственной службы. Отмечалось, что решение многих из названных вопросов потребует внесения поправок в действующую Конституцию Российской Федерации 1993 г. Одновременно стоит и вопрос о повышении уровня учебной юридической литературы по административному праву и государственному управлению. Нарастающее число изданий на эти темы пока не дает видимых продвижений в решении современных проблем исполнительной власти и ее административного потенциала. Подготовка кадров юристов для государственного аппарата с учетом современных проблем желает лучшего.

Участники круглого стола поставили вопрос о необходимости повышения уровня независимой экспертизы в области научно-практического решения проблем исполнительной власти и государственного управления, более активного участия в международных исследованиях проблем публичного управления, развития Pablic Administration в полном объеме применительно к опыту России. Высказано предложение о создании Российской Ассоциации административистов-ученых и практиков в целях объединения усилий разрозненных коллективов в решении наиболее сложных проблем теории и практики государственного управления на уровне исполнительной власти, поиска путей развития этой перспективной ветви государственной власти в условиях информационного общества и подлинной демократии.

Известно, что во исполнение двух последних Посланий Президента Российской Федерации активно разрабатывается Программа государственного строительства, центром которой являются проблемы системы исполнительной власти.

В упомянутом интервью доктора юридических наук М.А. Краснова дана достаточно емкая характеристика предполагаемой административной реформы — программа, которая явилась итогом предварительной работы большого коллектива ученых и практиков государственной администрации.

Подчеркивая факт, что исполнительная власть до сих пор не подверглась необходимому реформированию, М.А. Краснов обратил внимание на наиболее яркие позиции результата работы. К ним относятся выводы, предполагающие усиление правовой основы управления; уход от “смешения собственно управленческих функций и фукнций оказания услуг” — огромного поля для коррупции; повышение веса межведомственных полномочий федеральных органов исполнительной власти; создание института политически ответственных министров; стабилизация аппарата в качестве неполитической структуры и разграничение политических и карьерных должностей; перевод государственной службы на систему заслуг и достоинств; решение проблемы разграничения полномочий и выход из плена категории “совместной компетенции”. Предложено разобраться в том, что же представляет феномен “система исполнительной власти” (Независимая газета. 1997.25 окт.). Перечисленные проблемы как раз и обозначают связь поставленных вопросов в данной работе с предстоящим практическим решением их в Программе по административной реформе.

Заключая, еще раз подчеркнем, что административная реформа в условиях российской действительности конца века составляет органическую часть проблем государственного строительства в целом и правовой реформы во всем ее объеме. Решение любой проблемы административной реформы потребует системного обозрения состояния гражданского общества и его ожиданий от государства и выработки соответствующих правовых механизмов, позволяющих продвинуться по пути сближения интересов общества, гражданина и исполнительной власти; выработки таких позиций их связи, которые бы позволили получить осязаемые результаты по всем направлениям. Решение этой задачи потребует не только использования имеющегося потенциала законодательства, но и более смелого подхода к реализации рычагов конституционного уровня, их обогащения с учетом изменений в сознании и практике общества (Признание актуальности административной реформы сопровождается и трезвой оценкой возможности ее осуществления в рамках действующей конституции и сложившихся условий достаточно сильного влияния политических факторов. В администрации Президента, которая за последнее время подвергается значительным структурным преобразованиям, принято решение об опубликовании концепции административной реформы для “широкого общественного обсуждения”. Участники совещания по этому вопросу, согласно сообщению газеты “Сегодня”, высказали убеждение, что до 2000 г. к практической реализации реформы приступать не будут (См.: Административной реформе придется ждать нового президента // Сегодня. 14 марта. 1998).). Прежде всего это касается ответственности исполнительной власти перед парламентскими структурами, прозрачности деятельности администрации и получаемых итогов перед общественностью, перевода всех механизмов власти на использование новых технологий, вовлечения граждан в активное участие в процессы решения дел государственных и судьбы страны в ближайшем будущем.

Коллектив, который подготовил данную монографию, надеется, что и его усилия инициировали внимание к решению данной проблемы на государственном уровне и что высказанные здесь суждения и предложения окажутся полезными в решении задачи создать более современную и эффективную систему исполнительной власти и государственного управления России.