Глава 9. СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Положения Конституции РФ определяют особое место человека, его прав и свобод в системе конституционных отношений, выдвигают защиту его прав в качестве принципа, действующего в обществе и государстве. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ “человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства”. Развитие этого тезиса должно быть подкреплено наличием действенных механизмов реализации, защиты и гарантий прав личности.

Каждому человеку должна быть обеспечена возможность пользования всеми основными правами и свободами. Государство же, в свою очередь, обязано гарантировать реальное осуществление этих прав и свобод всеми доступными ему средствами.

Гарантированность прав и свобод — это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни ( Конституционное право. М., 1996. С. 81.). В этой связи необходимо создавать новые и совершенствовать уже существующие механизмы правового характера против злоупотребления властью. Защита прав человека и гражданина неотделима от всего комплекса их взаимоотношений с властными структурами и в полной мере возможна лишь в контексте принципов правового государства, развивающих и дополняющих друг друга. Эти принципы распространяются на защиту всей системы прав и свобод человека и гражданина: личных (гражданских), политических, социально-экономических, культурных (См.: Лукашева Е.А. Эффективность защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 5.).

Статья 45 Конституции РФ устанавливает: “Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.

Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом”.

В зарубежных странах накоплен большой опыт создания и функционирования разветвленной системы органов, а также институтов, содействующих обеспечению охраны прав и свобод граждан, провозглашенных в конституциях и закрепленных во внутреннем законодательстве.

Важным инструментом охраны прав личности, одной из организационно-правовых гарантий их защиты выступает право на подачу обращений. Граждане могут обращаться в любые органы законодательной, исполнительной, судебной власти, к Президенту страны, в органы прокуратуры, к омбудсмену, использовать формы общественного контроля.

Вместе с тем в функции всех указанных органов входит защита прав и свобод личности. Эти действия они обязаны осуществлять как по собственной инициативе, так и по требованию гражданина, который наделен правом самостоятельно осуществлять защиту нарушенных прав и свобод.

В соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ гарантом прав и свобод человека является Президент России. Функцию гаранта Президент реализует как непосредственно в своей деятельности, так и инициируя законы, издавая указы, направленные на защиту правового положения личности. Конституция не содержит более конкретных указаний на то, в каких формах должна осуществляться эта деятельность.

Для усиления гарантий соблюдения прав граждан в 1993 г. была создана Комиссия по правам человека при Президенте РФ. Она осуществляет свою работу на основе Положения ( САПП РФ. 1993. № 40. Ст. 3738.) в пределах установленной компетенции независимо от других государственных органов. Основной задачей Комиссии является содействие реализации полномочий Президента России как гаранта основных прав и свобод человека. Как отметил председатель этой Комиссии В.А. Карташкин, в основе деятельности этого органа будет не только критика, а главным образом поиск путей решения вопросов, относящихся к основным правам и свободам человека, защите прав российских граждан (cm.: Карташкин В.А. В интересах прав человека // Власть. 1996. № 8.).

В этой связи Комиссия сосредоточит свою работу не на рассмотрении жалоб отдельных лиц (для этого, но мнению В.А. Карташкина, существуют органы исполнительной власти, включая специальное Управление в Администрации Президента России), а на расследовании случаев систематических и грубых нарушений основных прав и свобод российских граждан. По этим фактам Комиссия принимает рекомендации и заключения и направляет их соответствующему государственному органу, в компетенцию которого входит решение данного вопроса.

Комиссия высказалась за создание общественных комиссий по правам человека во всех регионах нашей страны в целях фокусирования региональных проблем, касающихся защиты прав граждан.

При реализации своих полномочий Комиссия имеет право запрашивать от государственных органов и должностных лиц любые сведения, материалы, документы, необходимые для выполнения возложенных на нее задач; проводить проверку работы государственных учреждений, относительно которых имеется информация о массовых либо грубых нарушениях прав человека; получать объяснения от любых должностных лиц по вопросам компетенции Комиссии.

По результатам своей деятельности Комиссия составляет специальные и ежегодные доклады о соблюдении прав человека и направляет их Президенту РФ.

Важным структурным звеном Администрации Президента является Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан (далее — Управление), действующее на основе Положения ( СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1612.).

Основные функции Управления — централизованный учет письменных и устных обращений граждан РФ, государств — участников СНГ, иностранных граждан и лиц без гражданства, поступающих на имя Президента РФ, в адрес Правительства РФ и Администрации Президента РФ; обеспечение рассмотрения обращений граждан; анализ и обобщение вопросов, которые граждане ставят в письмах и на личном приеме; подготовка на основе анализа и обобщения обращений граждан предложений по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы; информирование Президента РФ, Правительства РФ, руководителя Администрации Президента РФ о количестве и содержании обращений граждан, принятым по ним мерам.

Так, Управление подготовило аналитический обзор почты главы государства за 1996 г. Политические и социально-экономические особенности года нашли отражение в 346 тысячах обращений россиян к Президенту РФ и Правительству страны. Увеличение почты в 1,4 раза по сравнению с 1995 г. свидетельствует о возросшем стремлении граждан донести до руководства страны мысли и суждения, интересы и проблемы. При этом динамика поступления обращений прямо связана с восприятием авторами явлений и процессов, происходящих в обществе. Количество обращений, касающихся политических вопросов, составляет наиболее весомый процент —17,1. Помимо выборов на рост ее удельного веса решающее влияние оказала чеченская проблематика.

Внимание граждан к проблемам промышленности и агропромышленного комплекса, организации труда и его оплаты возросло с 7,1% в 1995 г. до 10% в 1996 г. Речь, как правило, идет о преодолении трудностей при создании рентабельного производства. Причины называются как “традиционные” — кризис платежей, высокие цены на энергоносители и сырье, тарифы на перевозки, — так и новые, среди которых выделяется проблема реального влияния акционеров на формирование политики предприятий, реализацию производственных задач и интересов коллективов.

Вдвое выросло число обращений предпринимателей. Их заботит то, что государство, сосредоточивая усилия на решении макроэкономических проблем, упускает из виду развитие малого и среднего бизнеса. В этом видится причина торможения реформ и медленного формирования среднего класса — основы стабильности общества.

Доля обращений по вопросам социальной защиты граждан достигла 11,7%. Одобряя наполнение соцобеспечения правовой базой, авторы указывают на малые возможности ее реализации. В ряде регионов это ведет к отмене льгот, установленных ветеранам, инвалидам, “чернобыльцам”, репрессированным и т.д. Но главное недовольство вызывает то, что задержки зарплат и пенсий из чрезвычайных превратились в повседневные явления и не расцениваются как серьезные нарушения прав человека.

Письма о жилищных и бытовых проблемах составляют 11 %. В них с тревогой сообщается о сокращении строительства жилья и упадке коммунального хозяйства на фоне роста квартплаты, цен на коммунальные услуги. Проблема усугубляется необходимостью расселения беженцев и вынужденных переселенцев.

Критика остаточного принципа финансирования здравоохранения, образования и культуры стала причиной двукратного роста писем на эти темы. Авторов беспокоит и коммерциализация этих сфер, что ведет к ослаблению здоровья нации, ее интеллекта, размыванию корней национальных культур народов России.

Весьма заметным явлением остаются письма о компенсации вкладов в Сбербанке России и возврате средств из недобросовестных финансовых структур. Около 15 тыс. обращений поступило в 1996 г. на эту тему.

В 10,6 тыс. обращений поднимались проблемы Вооруженных Сил. Обеспокоенность высказывается и в традиционно многочисленном — 18,3% почты — блоке обращений по вопросам обеспечения законности и правопорядка в стране.

Следует отметить, что приведенные основные тематические характеристики почты присущи обращениям из каждого субъекта Федерации. Это говорит об общем характере проблем, волнующих россиян, что приводит к стиранию региональных аспектов почты. Тем не менее анализ выявляет те регионы, где общие проблемы принимают наиболее устойчивый характер. Так, в почте из республик Карелии, Хакасии, Архангельской, Воронежской, Магаданской областей и ряда других субъектов Федерации доля писем о задержке зарплаты втрое выше, чем в целом по стране. Жилищные вопросы более всего волнуют жителей Астраханской, Калининградской, Московской, Пензенской и Самарской областей, Ханты-Мансийского автономного округа.

Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. было образовано Главное управление Президента РФ по вопросам конституционных гарантий прав граждан, на которое ныне возложены функции приема граждан и оказание содействия в восстановлении их нарушенных прав (СЗРФ. 1996. №11. Ст. 1031.). Данное управление принимает меры по созданию условий для решения Президентом РФ вопросов гражданства РФ и предоставлении политического убежища; награждения государственными наградами РФ, присвоения почетных званий РФ; осуществление Президентом РФ помилования; защиты Президентом РФ интересов лиц, проживающих на территории России и за ее пределами и т.д.

Практика свидетельствует о том, что граждане достаточно активно пользуются правом на обращение. Особенно часто обращаются не только к Президенту страны как конституционному гаранту прав граждан, но и в Правительство. Так, в течение 1996 г. 3,8 тыс. писем и телеграмм рассмотрено Президентом России, руководством Правительства и Администрации Президента и Аппарата Правительства, в том числе непосредственно в Управлении по работе с обращениями граждан рассмотрено 66 тыс. писем. В целом в течение 1996 г. в Приемной Администрации Президента России и Правительства страны побывало более 37 тыс. посетителей. Однако тревожит тот факт, что все больше заявителей обращается в Приемную с вопросами, не входящими в ее компетенцию. Объясняется это либо невозможностью решить проблему в нижестоящих инстанциях, либо нежеланием этих инстанций заниматься проблемами гражданина.

В этой связи 17 января 1997 г. Президент РФ направил руководителям федеральных органов управления и исполнительных органов субъектов Российской Федерации письмо, в котором обратил внимание на недостаточную работу по решению насущных проблем россиян. Б.Н. Ельцин просит взять под личный контроль этих руководителей организацию работы с обоснованными жалобами и предложениями граждан, решительно пресекать проявления бюрократизма и волокиты в этом деле ( Российская газета. 1997. 22 янв.).

Большое значение в защите прав и свобод человека имеет парламентская законодательная деятельность. В этом аспекте о ней можно говорить в нескольких направлениях. Во-первых, в современной практике демократических государств действует принцип связанности законодателя основными правами человека ( Лукашева Е.А. Указ. соч. С. 11.).

Конституционное закрепление основных прав и свобод человека способствует созданию условий для дальнейшего развития этих прав, что находит свое выражение в деятельности законодательного (представительного) органа страны — Федерального Собрания РФ, которое путем принятия законов не только обеспечивает реализацию конституционных прав и свобод граждан, но и наделяет граждан иными правами, не закрепленными в Конституции страны, которые не могут нарушать, ущемлять иные права граждан, сформулированные в других законодательных актах. Так, в развитие конституционной нормы, касающейся права граждан на обращение, разрабатывается проект федерального закона об обращениях граждан, который должен развить положения Конституции РФ в этой сфере отношений и не ухудшать права гражданина как субъекта права на обращение, сформулированные в иных нормативно-правовых актах.

Во-вторых, говоря о полномочиях парламента в сфере защиты прав граждан, следует особо отметить слабые правовые процедуры соблюдения баланса властей, в результате чего контрольные функции Федерального Собрания РФ за исполнительной властью очень незначительны. Среди них можно выделить следующие. Так, Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Правительству РФ; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ. Кроме того, Государственная Дума осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета; заслушивает отчеты Правительства РФ о его исполнении.

Очень важные контрольные функции за исполнением федерального бюджета возложены на Счетную палату, которая является постоянно действующим органом финансового контроля ( Федеральный закон “О Счетной палате Российской Федерации” // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167 (подробнее об этом в специальной главе)).

Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации объем контрольных полномочий представительных органов власти значительно шире, хотя и здесь он неодинаков. Так, например, в Татарстане, Башкирии представительные органы образуют и упраздняют министерства, государственные комитеты, им подотчетны в своей деятельности правительства и т.д.

Вместе с тем, несмотря на суженные контрольные полномочия Федерального Собрания РФ, граждане страны очень часто обращаются со своими проблемами к депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации. Этот канал связи пользуется у граждан большой популярностью и является еще одним направлением защитных функций парламентской деятельности.

Так, в Приемной Государственной Думы Федерального Собрания РФ за 1994—1995 гг. рассмотрено 85 885 письменных и устных обращений граждан, общественных организаций и трудовых коллективов, за 1996 г. — 49 тыс. обращений. На личном приеме побывало 12 346 посетителей. Депутатскими объединениями, комитетами и комиссиями принято 1350 граждан. В каждом пятом обращении высказывались замечания к действующему законодательству или вносились предложения по его совершенствованию. Многие из них были учтены депутатами при подготовке федеральных законов, например “О ветеранах”, “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” и т.д. Если основные предложения по совершенствованию отраслей законодательства России, поступившие в Государственную Думу за указанный период, принять за 100%, то социальная сфера составляет 75%, экономика и экономические реформы 10%, обеспечение правопорядка 8%, государственное строительство 7%. В субъектах Российской Федерации представительные органы также пользуются авторитетом у населения. Граждане достаточно часто используют этот способ подачи обращений.

В обращениях граждан, поступивших в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в 1994—1995 гг., поднимались разнообразные вопросы всех сфер жизни общества, развития демократии, проведения экономической реформы, межнациональных отношений, совершенствования государственного управления. Среди них на протяжении всего указанного периода преобладали проблемы социальной сферы, которые ставились в каждом третьем обращении, и охраны правопорядка (в каждом пятом). Около 15% почты составили письма о положении дел в экономике и критическом состоянии основных производственных отраслей.

События в Чеченской Республике вызвали многочисленные отклики граждан, а также рост числа обращений вынужденных переселенцев (с 282 в 1994 г. до 838 в 1995 г.).

Более 60% обращений составили личные просьбы граждан. Подавляющая часть этой почты связана с реализацией их социальных прав. Анализ писем, проведенный Приемной Государственной Думы, показывает, что во многих случаях решения жизненно важных проблем зависели от своевременной и точной реализации принимаемых законов. Однако на местах для этого не всегда принимались необходимые меры. В результате граждане были вынуждены обращаться в Государственную Думу с просьбами о защите своих прав. Так, постоянно поступали письма от пенсионеров, инвалидов, семей, имеющих детей, о несвоевременном перерасчете пенсий, пособий в связи с их индексацией, а также по ряду других вопросов.

Острая критика в адрес глав администраций городов и районов высказывалась в письмах в связи с сокращением строительства муниципального жилья, нарушениями порядка его предоставления. Кроме того, авторов волновали рост тарифов на жилье и коммунальные услуги, а также неудовлетворительное содержание жилого фонда. Помимо критики местных органов власти многие авторы выражали недовольство несвоевременной разработкой механизмов реализации новых нормативно-правовых актов федеральными органами власти. В письмах звучали настойчивые требования решить проблему финансирования бюджетных отраслей.

Исходя из характера поднимаемых гражданами проблем, федеральным органам исполнительной власти направлено для рассмотрения 9510 обращений, местным органам исполнительной власти — 14184. Более 13 тыс. обращений, поступивших в Приемную, адресовано непосредственно депутатским объединениям, комитетам и комиссиям. Проблемы пенсионного обеспечения и совершенствования пенсионного законодательства были основной темой обращений.

3435 обращений поступили из стран бывшего СССР. В них отмечалось, что, несмотря на усилия, прилагаемые федеральными органами власти России по поддержке русских, проживающих за ее пределами, продолжается ущемление их гражданских прав. Авторы высказывали недовольство порядком предоставления гражданства России, приводили факты необоснованного, по их мнению, отказа в признании беженцами или вынужденными переселенцами, а также просили содействия в их обустройстве. Если взять всю зарубежную корреспонденцию за 100%, то 48% обращений поступило с Украины, 10% из Грузии, 8% из Казахстана и Белоруссии, 5% из Узбекистана, 4% из Латвии и Молдовы, 3% из Литвы, 2% из Киргизии, Таджикистана, Эстонии и Азербайджана, 1% из Армении и Туркменистана.

В 1996 г. почта увеличилась по сравнению с 1994 г. на 7 тыс. обращений и на 4,2 тыс. по сравнению с 1995 г. Однако общая направленность корреспонденции 1996 г. существенно не изменилась. В письмах преобладали вопросы совершенствования государственного управления и выхода из экономического кризиса, усиления социальной защиты граждан и обеспечения правопорядка.

Сложное положение в экономике страны и связанные с нею социальные проблемы населения определили содержание и направленность 16,5 тыс. обращений. Наибольшей остротой выделялись многочисленные обращения малообеспеченных граждан — 2,8 тыс. обращений.

Значительное место в почте 1996 г. занимали обращения, затрагивающие вопросы обеспечения правопорядка, — 9 тыс.

Почти 5 тыс. обращений содержали предложения по изменению действующего законодательства.

Учитывая общественное мнение, Государственная Дума не раз обращалась к Президенту страны, Правительству РФ по поводу критического положения с выплатой пенсий, зарплат и т.д. Так, 7 марта 1997 г. она обратилась с заявлением “О всероссийской акции протеста”. В нем отмечается, что Государственная Дума неоднократно ставила перед Президентом РФ и Правительством РФ вопрос о существенной корректировке проводимого ими социально-экономического курса, требовала принятия неотложных мер по удовлетворению законных интересов людей и снижению социальной напряженности.

Однако федеральные органы исполнительной власти, по мнению Государственной Думы, продолжают осуществлять социальную и экономическую политику, способную лишь усугубить положение в стране, материальные и моральные тяготы, которые ежедневно испытывают десятки миллионов россиян.

В условиях, когда Правительство Российской Федерации систематически не выполняет свои обязательства по выплате заработной платы, пенсий и социальных пособий, граждане Российской Федерации, считают депутаты, имеют все основания прибегнуть к законным формам социального протеста для защиты своих прав.

В этой связи депутаты Государственной Думы приняли активное участие в организуемой профсоюзами всероссийской акции протеста.

С учетом изложенного мы полагаем, что необходимо приложить все усилия для расширения контрольной функции парламента страны. В настоящее время этот способ обеспечения прав граждан не работает в полную силу, ибо полномочия парламента в этой сфере урезаны. Так, с Государственной Думой не согласовывается состав Правительства, она не образует и не упраздняет различные органы исполнительной власти, Правительство не подотчетно Государственной Думе и т.д.

Вместе с тем не следует забывать, что парламентский контроль является составным элементом механизма контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а способность осуществлять его зависит от соотношения законодательной и исполнительной власти. Российская Конституция, к сожалению, отводит парламентскому контролю незначительное место.

Совершенствование процедур и механизмов защиты прав и свобод индивида — важнейшая задача любого демократического государства. Размытость, неопределенность, противоречивость, а иногда и отсутствие юридических норм, обеспечивающих защиту прав граждан, свидетельствуют о нелегкой правовой ситуации, сложившейся в российском обществе. Особо следует отметить, что некоторые юридические и политические механизмы, действовавшие в Советском Союзе, ликвидированы, а четкая и логически выдержанная система новых органов еще не создана (См.: Картаткич R.A. Указ. соч. С. 70.).

В этой связи особый интерес представляет правовой институт омбудсмена, успешно функционирующий во многих странах мира. Этот правовой институт, завоевавший признание в мире, до последнего времени не привлекал внимание нашего законодателя. Впервые о нем было упомянуто в Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г., принятой Верховным Советом РСФСР, а затем в Конституции РФ 1993 г. как об Уполномоченном по правам человека.

Обращение к модели омбудсмена обусловлено желанием усилить защиту прав граждан от нарушений со стороны государственных органов, ослабить у граждан чувство беззащитности перед развернутой системой бюрократии, улучшить качество управления и гуманизировать отношения “личность — государство”. Этот институт занимает важное место среди механизмов защиты прав и законных интересов граждан от произвола органов государственного управления и злоупотребления властью со стороны чиновников.

В развитие положения Конституции РФ об Уполномоченном по правам человека в 1997 г. в России принят Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” ( СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.). Закон определяет порядок назначения на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Основной функцией его является восстановление нарушенных прав и свобод человека.

Сравнение положений принятого Закона с законодательными актами зарубежных стран, регулирующих статус и деятельность омбудсменов, дает основание полагать, что российский омбудсмен, как он представлен в Законе, полностью соответствует тем мировым стандартам, которые утвердились в практике защиты прав человека и гражданина посредством этого правового института. Таким образом, российский Уполномоченный по правам человека не только дополняет уже существующую систему гарантии прав граждан, но и является новым правоохранительным органом, который обеспечивает гражданам еще один правозащитный канал в случаях нарушения или ущемления прав и свобод личности.

Российский Уполномоченный по правам человека не станет неуклюжей копией шведской, австрийской или английской модели омбудсмена, если будет принята во внимание российская самобытность: культурные традиции, менталитет и национальный характер, отношение к праву и юридическим учреждениям (См.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М„ 1996. С. 3.).

Одним из способов обеспечения прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является прокурорский надзор, в частности так называемый в литературе общий надзор прокуратуры. Главная его задача — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

При разработке Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации” ( СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.) наибольшую полемику вызвал именно вопрос о целесообразности сохранения за прокуратурой надзора в сфере государственного управления. Отмечалось, что эта деятельность, традиционная для прокуратуры советского периода, отнимает у российской прокуратуры, как и прежде у советской, основные силы и средства, но практически малорезультативна ( Конституция Российской Федерации // Научно-практический комментарий. М., 1997. С. 129.). В юридической литературе также неоднократно высказывались мнения о необходимости лишить прокуратуру якобы “несвойственных” ей функций “общего надзора” ( См.: Савицкий ВМ. Зашита от обвинения как неотъемлемое право человека // Права человека: время трудных решений. М.. 1991. С. 109—124; Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М., 1991.).

В своем выступлении на заседании Государственной Думы Генеральный прокурор РФ Ю.И. Скуратов отметил, что “...законность в России и ранее никогда не жаловали, и сегодня она, к сожалению, пока не стала основой деятельности государственного аппарата и должностных лиц. Традиционная привычка решать дела с позиции пользы, видимой только чиновникам, с позиции политических и иных личных амбиций по-прежнему доминирует в практике нашего государственного строительства. Вместе с широко распространившимися бесконтрольностью и безответственностью это создает впечатление чуть ли не полного отсутствия правовых инструментов, подрывает веру людей в возможность правовыми средствами решать вопросы социальной справедливости. В этих условиях прокуратура считала и считает для себя важным сосредоточить усилия на защите законных прав и интересов граждан, на помощи правовыми средствами, прежде всего надзорными, тем социально-экономическим преобразованиям, которые проводятся в обществе” (Государственная Дума. Стенограмма заседаний // Бюллетень. 1996. 12 апр. № 20 (162). С. 6.).

Принятый в октябре 1995 г. Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации” наполнил эту деятельность новым содержанием. Те изменения, которые были внесены, настолько объемны и содержательны, что есть основания говорить о новом Федеральном законе о прокуратуре.

Этот Закон сохранил в качестве одной из основных функций прокуратуры надзор за исполнением законов федеральными министерствами и другими органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов и т.д. Однако среди надзорных приоритетов главным для органов прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; исполнением законов, направленных на социальную защиту граждан, охрану трудовых, жилищных и иных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Только органы прокуратуры, пресекая выявленные нарушения, опротестовали в 1994 г. 17 тыс. незаконных приказов, распоряжений и других актов, ущемляющих трудовые права граждан. С помощью прокуроров нашли законное разрешение свыше 25 тыс. дел о восстановлении на работе. В 1994 г. были восстановлены нарушенные права около 200 тыс. граждан, предъявлены в суд почти 30 тыс. исков в защиту прав человека. Из каждых 12 жалоб на действия должностных лиц и коллективных органов II были направлены в прокуратуру и одна в суд. Всего в 1994 г. прокурорами рассмотрено свыше полутора миллионов жалоб, 183 тыс. признаны обоснованными, опротестовано более 72 тыс. незаконных правовых актов ( Кехлеров С. Кто боится прокурора .'/ Российская газета. 1995. 11 апр.; Государственная Дума. Стенограмма заседаний // Бюллетень. 1996. 12 апр. № 20(162). С. б, 7.).

Составной частью деятельности прокуратуры по укреплению законности, защите прав и интересов граждан является работа с письмами и обращениями граждан, запросами депутатов. Статистика показывает, что количество поступающих в Генеральную прокуратуру обращений и запросов депутатов постоянно увеличивается. В 1996 г. поступило более 2 тыс. депутатских обращений и около 60 депутатских запросов, в то время как за II месяцев 1995 г. соответственно 1690 и II. Каждый четвертый депутатский запрос признан Генеральной прокуратурой обоснованным. 3 октября 1996 г. работа органов прокуратуры по рассмотрению обращений граждан была обсуждена на коллегии Генеральной прокуратуры РФ. Учитывая, что работа с обращениями депутатов и граждан является важнейшей предпосылкой для повышения результативности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан, коллегия поручила прокурорам принять решительные меры по улучшению ее организации ( Государственная Дума. Стенограмма заседаний // Там же. С. 7.).

Таким образом, на общем фоне проведения судебной реформы граждане по-прежнему предпочитают прокуратуру как способ защиты своих прав. И для этого есть основания, поскольку, во-первых, прокуратура имеет возможность бесплатно принять меры по защите прав граждан; во-вторых, это более доступная форма, нежели судебная; в-третьих, — более оперативная. Поэтому параллельно в тот период, пока судебная власть находится в стадии становления, прокуратура может успешно помогать осуществлению этой правозащитной функции.

В случае обнаружения органами прокуратуры фактов нарушения прав граждан в действие вступают достаточно специфичные формы реагирования. К ним относятся: протест прокурора, представление прокурора, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Долгое время эти формы реагирования не были подкреплены никакими дополнительными гарантиями их реализации, в частности это касается протеста прокурора. В недавнем прошлом ведомственный произвол подминал не только самого гражданина, но и прокурорский надзор: протест прокурора был приравнен к простой жалобе, которую следует подавать начальству. Однако осуществление надзора за законностью без права пресечь беззаконие не может дать никаких положительных результатов. В этой связи уже давно возникла необходимость заняться разработкой мер, направленных на усиление роли прокурорского надзора. Не к различным ведомствам должны быть обращены протесты и представления прокуроров, а к тем властным органам государства, которые были бы наделены правом протест рассмотреть и вынести обязательное, включая правительство, решение (См.: Феофанов 10. Челобитье. Почему бессилен прокурорский надзор // Известия. 1989. 29 авг.).

Уместно вспомнить, что при создании прокуратуры предполагалось "сохранить за прокурорской властью право и обязанность опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений или постановлений, без права приостанавливать таковые, а с исключительным правом передавать дело на решение суда" (Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 201.). Таким образом, суд должен был стать органом, окончательно оценивающим законность действий местных властей. Эти идеи были закреплены постановлением Политбюро от 22 мая 1922 г., однако на заседании коммунистической фракции ВЦИК пункт, касающийся суда, не был принят ввиду его необычности и оппозиции со стороны местных работников, и Политбюро вторым своим постановлением — от 24 мая — вычеркнуло из проекта Положения о прокуратуре слова “с исключительным правом передавать дело на решение суда” ( Лазарев Б.М. “Разделение властей” и опыт советского государства // Социалистическое правовое государство. М., 1989. С. 152.). Таким образом, важнейшее право прокурора не нашло своего законодательного закрепления, а как следствие — неэффективность самого надзора.

Наделение прокуроров правом оспорить в суде незаконные правовые акты явилось очень важным вкладом в укрепление законности и усиление защиты прав человека. Первым шагом в этом направлении было принятие 21 ноября 1990 г. Верховным Советом РСФСР Закона “О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям”. В ст. 21 этого Закона было установлено, что прокурор РСФСР и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами местных Советов народных депутатов; акты президиумов, исполнительных комитетов или иных органов местных Советов народных депутатов, противоречащие законодательству РСФСР, подлежат опротестованию прокурорами; протест прокурора относится в соответствующий местный Совет с уведомлением вышестоящего Совета народных депутатов и приостанавливает действие акта; при отклонении протеста прокурор обращается в соответствующий суд.

Осознавая важность исследуемого вопроса, II июня 1991 г. Верховный Совет СССР принял Закон “О рассмотрении судом обращения прокурора о признании правового акта незаконным и о внесении дополнений в Закон СССР “О прокуратуре СССР”. В соответствии с этим Законом прокурор, в случае отклонения его протеста на незаконный правовой акт, имел право обратиться в суд с заявлением о признании опротестованного им акта незаконным. Заявление могло быть подано в суд в десятидневный срок с момента получения сообщения об отклонении протеста или истечении установленного законом срока для его рассмотрения. Обращение в суд приостанавливает действие опротестованного правового акта до рассмотрения дела судом. В общей форме право прокурора на оспаривание в суде противоречащего закону правового акта было установлено в Законе РФ 1992 г. “О прокуратуре Российской Федерации” и закреплено в новой редакции Федерального закона 1995 г. Как указано в ч. 1 ст. 23 Закона, прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. К сожалению, по новому Закону обращение в суд не приостанавливает действия опротестованного правового акта до рассмотрения дела судом. Вместе с тем после долгих лет пассивного существования протест прокурора все же становится реальной формой защиты нарушенных прав личности. В связи с введением этой формы и реализации ее на практике возникло несколько вопросов. Так, имеет ли прокурор право во всех случаях сразу обращаться в суд или он должен предварительно принести протест? Если прокурор уже опротестовал акт, то имеет ли он право после отклонения протеста обращаться в суд? Ответы на эти вопросы были даны в постановлении Пленума Верховного Суда РФ №5 от 27 апреля 1993 г. “О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заключениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону” (ВВС РФ. 1993. №7. С. 8.). Пленум в п. 6 постановления разъяснил, что “судья не вправе отказать в принятии заявления прокурора по тем мотивам, что:

а) опротестовав правовой акт в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, прокурор уже использовал один из установленных законом способов реагирования на такой акт, поскольку Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации” предоставляет ему право по своему усмотрению в зависимости от конкретных обстоятельств обратиться в суд непосредственно или после предварительного опротестования акта в орган либо должностному лицу, которые издали этот акт, если иное не предусмотрено другими законами;

б) до обращения в суд правовой акт не был опротестован прокурором в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, поскольку Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации” не предусматривает обязательного предварительного внесудебного порядка опротестования противоречащего закону правового акта. Исключения составляют случаи, специально предусмотренные законами, когда требуется предварительное опротестование такого акта...” Данные разъяснения в полной мере соответствуют смыслу и целям прокурорского надзора, способствуют выполнению конституционной обязанности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов. В этой связи следует согласиться с позицией В.М. Жуйкова — заместителя председателя Верховного Суда Российской Федерации по поводу сохранения этой формы участия прокурора в процессе, поскольку возможность оспаривания прокурорами в судах правовых (нормативных) актов, касающихся неопределенного круга лиц, и судебный контроль за такими актами, осуществляемый по заявлениям прокуроров, являются, как показала практика, эффективными способами защиты прав одновременно большого количества людей от нарушений со стороны органов государственной власти и должностных лиц ( См.: Жуйков В.М. Права человека и власть закона. М., 1995. С. 159.).

Начало проведения судебной реформы, изменение роли суда, основанной на конституционном принципе разделения властей и закреплением судебной власти как одной из независимых ветвей государственной власти, послужили основой для изменения отношений между судом и прокуратурой. Вот почему в Законе РФ “О прокуратуре Российской Федерации” нет упоминания о надзоре прокурора за исполнением законов при рассмотрении дел судами. В настоящей редакции “прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов” (п. 3 ст. 1). Кроме того, прокуроры лишены теперь права приостанавливать исполнение вступившего в законную силу судебного решения. Однако есть исключение: принесение Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение (ст. 38). В соответствии с КоАП РСФСР принесение прокурором протеста на постановление по делу об административном правонарушении приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста.

Еще одним важным полномочием прокурора в сфере надзора является право возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении, а также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Вместе с тем следует отметить, что действующее законодательство не предусматривает право прокурора возбуждать дела о дисциплинарном проступке должностного лица. Лишение прокурора такого важного средства защиты прав человека и гражданина от чиновничьего произвола, на наш взгляд, нельзя признать удачным и обоснованным.

В связи с принятием России в Совет Европы поднимался вопрос о прокуратуре России. В этой связи Генеральный прокурор РФ высказался достаточно однозначно: “...мы против самоуничижительной суеты по принципу “чего изволите”, в том числе и в ходе интеграции России в Совет Европы. Это относится и к несуществующим, скажем так, единым европейским стандартам, по которым нас заставляют работать. Я считаю, что у России не особый, но все же свой путь в мировое сообщество. И этого нельзя не учитывать” (Государственная Дума. Стенограмма заседаний//Бюллетень 199Г) 12апр №20 (162). С. 7—8.). Полностью разделяя позицию Ю.И. Скуратова, можно добавить, что наша прокуратура с присущей ей функцией общего надзора представляет собой специальный государственно-правовой институт, занимающий важное место в системе государственных органов, осуществляющих в централизованном порядке надзор за соблюдением законов, выполняющих важную функцию защиты прав и свобод личности.

В этой связи вполне закономерна постановка вопроса об упрочении статуса прокуратуры. К сожалению, в Конституции РФ не нашлось места для выделения специальной главы, посвященной прокуратуре, ее отнесли к разделу “Судебная власть”. Трудно объяснить, чем руководствовался в данном случае законодатель, так как органы прокуратуры настолько специфичны, что их нельзя причислить ни к одной из ветвей власти. Конституция РФ не определила полномочия прокуратуры, сославшись на Федеральный закон.

Вместе с тем анализ статей Конституции позволяет сделать вывод, что ряд существенных полномочий прокуратура утратила. Так, исходя из ст. 104 Конституции РФ, Генеральный прокурор РФ не обладает правом законодательной инициативы; ст. 125 Конституции РФ не дает права обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции законов и некоторых других нормативных актов. Выступая на заседании Государственной Думы, Генеральный прокурор РФ обратился к депутатам с просьбой при решении вопросов, связанных со статусом прокуратуры, в последующем и с возможными конституционными поправками решить вопрос о возвращении прокуратуре этих полномочий, которые у нее необоснованно были изъяты. Если данная постановка вопроса вполне оправданна и вызывает поддержку и одобрение, то лишение прокуратуры возможности давать санкции на ограничение такого права гражданина, как право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, можно только приветствовать. Исходя из положений Конституции РФ и норм Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности” 1995 г. это допускается сейчас лишь на основании судебного решения, что значительно усиливает гарантии прав граждан. Однако до приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с положениями Конституции право на ограничение свободы и личной неприкосновенности пока сохранено за прокуратурой.

Не умаляя роли и значения прокуратуры, надо отметить объективную реальность, что в правовых государствах именно судебные органы должны быть наделены правом иметь возможность принимать подобные решения. Речь идет не о сужении функций прокуратуры, а о разграничении полномочий между различными государственными органами по охране и защите прав личности.

Следует подчеркнуть, что в соответствии с Законом о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение их влечет за собой установленную законом ответственность. Так, в 1995 г. в КоАП были включены две статьи ( Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Ст. 165'°, 165". М.,), в соответствии с которыми умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законодательством РФ, влечет наложение штрафа в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. Введение данных норм способствует усилению гарантий деятельности прокуратуры, подкрепляя требования прокуроров возможными мерами административной ответственности, заложенными в санкциях указанных норм.

Усиливая положительные характеристики деятельности органов прокуратуры в сфере общего надзора, следует, на наш взгляд, высказаться за сохранение данного института в Российской Федерации, имеющего специфический характер и занимающего особое место среди многообразия органов государственной власти. В этой связи мы полагаем, что многофункциональная, централизованная, находящаяся вне системы трех самостоятельных ветвей власти, но тесно связанная с ними прокуратура России в условиях отсутствия целостной системы государственного контроля за исполнением норм Конституции и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, является важным инструментом, гарантирующим защиту этих прав, осуществляет надзор за соблюдением закона в стране.

Как мы уже отмечали, в любом развитом демократическом государстве действует целая система организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод в сфере исполнительной власти. Среди них важное место принадлежит судебному контролю ( Советское государство и право. 1978. №11. С. 65.). Понятие судебного контроля, как известно, довольно емкое и широкое. Оно включает различные формы. В частности, контроль, осуществляемый по правилам гражданского и уголовного судопроизводства, прямой и косвенный контроль, непосредственное разрешение жалоб, а также вынесение частных (особых) определений и т.д. Поэтому его нельзя отождествлять только с рассмотрением жалоб, судебный контроль за законностью в государственном управлении значительно шире. Однако объектом нашего исследования являются лишь проблемы, связанные с судебным порядком рассмотрения жалоб, возникающих из административно-правовых отношений (См.: Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М„ 1979. С. 270.).

Обжалование действий, решений органов государственной администрации, должностных лиц, государственных служащих, установленный законодательством порядок рассмотрения таких жалоб является существенной гарантией реализации прав граждан.

Судебная власть — стержневой институт, обеспечивающий правопорядок, — так охарактеризовал ее Б.Н. Ельцин в своем послании Федеральному Собранию РФ на 1997 г. “Порядок во власти — порядок в стране”. В нем отмечается также, что эффективная судебная система усиливает другие ветви власти, способствует гражданскому миру и общественному согласию, делает организованной и сильной экономику, не говоря уже о коренном перевороте в правовом сознании людей ( Российская газета. 1997. 7 марта.).

Несмотря на то что в ряде стран к гарантиям прав и свобод граждан относят и право петиций, и право жалобы в административном порядке и др., однако главной конституционной гарантией в демократическом государстве признается суд или реальное правосудие ( Конституционное право. М., 1996. С. 83.). Именно правосудием должно обеспечиваться непосредственное действие конституционных прав граждан, что является признаком их реальности и эффективности. Однако сфера его влияния не должна ограничиваться только защитой конституционных прав. Как справедливо отмечено авторами монографии “Сравнительное конституционное право”, суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, возникшего в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом ( См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 643.).

В 1958 г. на площади Республики в Париже генерал де Голль сказал: “Пусть судебная власть будет независимой и остается гарантом свободы каждого гражданина. Это наилучший способ обеспечить компетентность, достоинство и беспристрастность государства” ( Гунель М. Введение в публичное право. М., 1995. С. 70.).

Вместе с тем следует отметить, что в теории права все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав граждан. По этой проблеме было высказано много различных мнений как в нашей стране, так и за рубежом, связанных с пределами компетенции суда по разрешению жалоб граждан. Необходимость повышения роли суда в рассмотрении жалоб граждан, возникающих из административно-правовых отношений, признается большинством правоведов. С позиций правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав граждан требуют расширения положений процессуального права, носящих гарантийный характер, увеличения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, т.е. определение таких правоотношений, споры между участниками которых, при наличии соответствующих условий, были бы отнесены к компетенции суда.

Практика многих стран показывает, что рассмотрение жалоб на административные решения не является существенной нагрузкой для судебных органов. Этот опыт позволяет сделать вывод о возможности проводить такую политику контроля судами актов управления, которая будет являться результативным инструментом предварительного воздействия на администрацию без загрузки лишней работой как самой администрации, так и судов. Это свидетельствует о возможности расширения судебного контроля за законностью решений администрации. Он представляет собой средство защиты и усиления законности действий государственной администрации, а также выступает важным фактором ее дальнейшего развития. С точки зрения отношения к деятельности органов управления суды действуют активно, превентивно, закрепляют силу правового воздействия. Они восстанавливают нарушенную законность, отменяя административные акты, противоречащие закону, образуя административный орган принять соответствующий акт. Таким образом, судебные органы защищают личные права граждан, нарушенные незаконными действиями, решениями государственных органов. В случае же необоснованного обжалования суды подтверждают законность акта, свидетельствуют о неосновательных требованиях отмены акта и, таким образом, повышают силу их воздействия.

Введение судебного порядка рассмотрения административно-правовых споров судами общей юрисдикции, арбитражными судами можно ценить как крупный шаг на пути упорядочения отношений: орган управления — гражданин. Следует обратить внимание на результативность судебного контроля административных решений в области защиты субъективных прав граждан, а также соответствующего функционирования органов государственной администрации. Разрешая административно-правовые споры, суды восстанавливают права граждан, а также систематически анализируют причины возникновения недостатков в деятельности администрации, уведомляют об этом заинтересованные органы, что является важным фактором улучшения работы государственного аппарата. В этом смысле судебный контроль над административными актами, как справедливо отметил профессор Я. Лентовский, “есть форма сотрудничества между судебными и административными органами при обеспечении законности в государственном управлении” ( Лентовский Я. Верховный суд ПНР и обеспечение законности в управлении // Советское государство и право. 1970. № 9. С. 114.).

Научно обоснованное сочетание судебного и административного порядков разрешения жалоб позволяет наилучшим образом решить проблему разделения труда в затрагиваемой сфере отношений, взаимоконтроля между различными органами государства, укрепления законности, улучшения механизма охраны прав граждан,

Таким образом, речь должна идти не о ликвидации, а о разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении жалоб, связанных со спорными ситуациями между гражданами и органами управления. Постановка вопроса по схеме “или-или”, по мнению профессора В.И. Ремнева, неверна ( См.: Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М„ 1979. С. 222.). Суть вопроса заключается в том, что наряду с административным должен обязательно существовать судебный порядок обжалования, а совершенствование порядка рассмотрения жалоб в судебных органах необходимо проводить наряду с совершенствованием рассмотрения жалоб в органах государственного управления. Эти два порядка разрешения административно-правовых споров призваны в наиболее полном объеме защищать права и свободы граждан. В условиях автономного существования двух ветвей государственной власти гражданин вправе по своей инициативе выбирать в качестве первоначальной инстанции рассмотрения его претензии к администрации либо орган исполнительной власти, либо суд. Важнейшим критерием, дающим возможность обращения с административной жалобой в суд, является факт нарушения органом управления либо должностным лицом субъективных прав граждан. Разрешение спора в таких случаях заключается в оценке судом разногласий между гражданином и администрацией о наличии или отсутствии тех или иных элементов, необходимых для удовлетворения правовых притязаний гражданина.

Таким образом, следует согласиться с позицией Ц.А. Ямпольской, высказанной еще в конце 50-х гг., что средства, ведущие в направлении расширения компетенции суда по рассмотрению административных дел, соответствуют требованиям демократии и им не должны сопутствовать какие-либо ограничения возможности обжалования по вопросу административных отношений. Должны оставаться два пути обжалования, т.е. судебный и административный, поскольку чем больше путей ликвидации нарушений законности, тем более демократичной является система обжалования ( См.: Ямпольская Ц.А. О субъективных правах граждан и их гарантиях // Вопросы советского государства и права. М., 1959. С. 226.).

Административный и судебный способы разрешения конфликтов — две части единого механизма защиты прав и свобод личности, разумно дополняющие друг друга. Социальное значение права на судебную защиту заключается в том, что оно выполняет роль гарантии реальности иных прав и интересов граждан и одновременно является формой права граждан на участие в управлении делами общества и государства. В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 1996 г. особо подчеркнуто, что российская государственность немыслима без сильной и независимой судебной власти. Задачами судебной реформы являются продолжение формирования законодательной базы судебной власти, комплектование судов всех уровней, развитие практики прямого применения Конституции, в первую очередь — в сфере защиты прав и свобод человека.

Конституция РФ, а также Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” ( СЗ РФ. 1997. № 1. Ст.) направлены на развитие всех форм осуществления судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, реализуемого Конституционным Судом РФ (конституционными судами субъектов Федерации), судами общей юрисдикции, арбитражными судами. Кроме того, Закон предусматривает возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. Таким образом, законодательство ориентирует гражданина на использование всего потенциала судебного канала (способа) защиты нарушенных прав и свобод неправомерными действиями, решениями администрации, т.е. предоставляет право прибегать в случае необходимости к формам конституционного правосудия, арбитражного, а также судов общей юрисдикции, а в будущем — административной юстиции.

Несмотря на то что главной конституционной гарантией прав и свобод личности в демократическом правовом государстве является суд, большую роль в реализации статуса гражданина, а также в деле защиты его прав играют непосредственно сами органы исполнительной власти. В пределах предоставленной им компетенции они организуют исполнение норм Конституции РФ и законов, имеющих отношение к административно-правовому положению личности. Например, право граждан проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование означает обязанность органов исполнительной власти при соблюдении определенных требований обеспечить необходимые условия для использования этого права в соответствии с требованиями законодательства.

Кроме того, органы исполнительной власти издают соответствующие правовые акты, влияющие на содержание статуса гражданина. Так, в развитие Закона РФ от 25 июня 1993 г. “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” ( ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.) в июле 1995 г. было принято постановление Правительства, которым утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и жительства в пределах Российской Федерации ( СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.), а затем в октябре 1995 г. приказ Министерства внутренних дел России, утвердивший соответствующую инструкцию о применении правил регистрации (Российские вести. 1995. 7 дек.).

Органы исполнительной власти оказывают также содействие гражданам в реализации их конкретных субъективных прав и осуществляют их охрану

Следует отметить, что в процессе реализации своих прав и свобод гражданин чаще всего соприкасается именно с органами исполнительной власти. Вот почему законодательное регулирование прав и свобод индивида, а также непосредственное действие конституционных положений не снимают необходимости дальнейшей конкретизации в правовых актах органов исполнительной власти норм Конституции и законов, касающихся прав личности. В этой связи защита прав и свобод граждан в сфере государственного управления требует не только четкого правового закрепления статуса гражданина, но и соответствующих обязанностей органов исполнительной власти по его реализации и обеспечению, установление реальной ответственности государственных служащих за нарушение прав и свобод индивида. Так, например, закрепленному в ст. 33 Конституции РФ праву граждан на обращение корреспондирует соответствующая обязанность органов государственной власти, местного самоуправления принять, зарегистрировать, рассмотреть в срок обращение гражданина, а в случае необходимости переслать его в нужную инстанцию, вынести обоснованное решение.

В свое время была высказана позиция некоторых авторов, смысл которой сводился к необходимости освободить государственный аппарат от “несвойственного ему разрешения жалоб граждан, что позволит сосредоточить усилие аппарата на других проблемах” (Coв. государство и право. 1978. № II. С. 63—-67.). Такая точка зрения представляется ошибочной. Защита прав человека и гражданина — обязанность всех без исключения органов государственной власти и их должностных лиц. Каждый из этих органов в соответствии со своим юридическим статусом обязан не только обеспечивать, но и осуществлять защиту прав и свобод личности в соответствии с Конституцией страны, опираясь на нормы международно-правовых актов, действующее законодательство. Без контакта с населением органы власти во многом потеряли бы возможность защищать пенсионные, трудовые и иные права граждан. Обращения граждан являются одной из постоянных форм обратной связи, помогающей государственной администрации выполнять правообеспечивающие и правозащитные функции. Если же орган исполнительной власти или его должностное лицо не выполняют своих обязанностей и нарушают права и свободы личности, гражданин должен иметь реальную возможность использовать различные правовые механизмы защиты. Несмотря на то что судебный способ защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти рассматривается в настоящее время как наиболее универсальный, в органы государственного управления поступает значительное число жалоб. Подобная ситуация объясняется различными факторами. Во-первых, это связано с тем, что обеспечение и охрана прав граждан является одной из функций органов исполнительной власти. Во-вторых, практика показывает, что и сами граждане предпочитают чаще обращаться в административные инстанции. Для них это удобнее и привычнее. Иной раз это связано с психологическим фактором, уровнем общей культуры и малой юридической осведомленностью граждан.

Следует подчеркнуть определенные преимущества административного порядка рассмотрения жалоб граждан в сопоставлении с судебным. Речь идет о возможности компетентного органа управления оперативно рассмотреть обращение, устранить нарушения законности и применить меры взыскания к виновным. Немаловажен и тот факт, что орган государственного управления рассматривает дело по существу. Вместе с тем быстрота и оперативность хороши только относительно несложных вопросов, когда можно устранить нарушение путем устного указания, разрешения дела тут же на месте. При решении же сложных дел она идет во вред, не дает глубоко войти в суть проблемы и оборачивается длительным разбирательством. Кроме того, при рассмотрении жалоб в административном порядке часто возникают затруднения из-за отсутствия четкой юридической регламентации процедуры их разрешения, которое отрицательно сказывается на всестороннем рассмотрении дел, что не свойственно судебным органам. Существуют и иные негативные моменты, присущие административному каналу обжалования, такие, как заинтересованность органа, рассматривающего жалобу, в защите своих узковедомственных интересов, чести мундира, а не прав и свобод граждан. Статистика показывает, что органы исполнительной власти удовлетворяют жалобы граждан в среднем на 25%, судами же они решаются в пользу жалобщиков в значительно более высокой пропорции. Опыт свидетельствует, что судебные решения по административно-правовым спорам обжалуются гражданами довольно редко, что подтверждает эффективность рассмотрения жалоб в суде. Поэтому в ряде случаев судебный порядок рассмотрения жалоб граждан оказывается предпочтительным. Вместе с тем, как правильно подчеркнул А.А. Мельников: “Имеются определенные области государственного управления, в которых контроль за законностью действий должностных лиц и государственных органов должен осуществляться именно вышестоящими административными органами” (Мельников А.А. Право граждан обжаловать в суд действия должностных лиц// Сов. государство и право. 1978. № II. С. 70.) в соответствии с материальными и процессуальными нормами права.

Исторический экскурс в развитие законодательства о праве граждан на подачу обращений показывает, что оно уходит своими корнями в далекое прошлое (Подробнее см.: Ремшв В.И. Право жалобы в СССР. М., 1964.). Современный период характеризуется тем, что после распада СССР на территории Российской Федерации продолжают еще действовать некоторые законодательные акты бывшего Союза, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще своего закрепления в российском законодательстве. Основным актом, регламентирующим рассмотрение обращений граждан в органах исполнительной власти, является Указ Президиума Верховного Совета СССР “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан” от 12 апреля 1968 г., новая редакция которого утверждена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. ( ВВС СССР. 1968. № 17. Ст. 144; 1980. № II. Ст. 192 (Далее в тексте — Указ от 12 апреля 1968 г.).). Социально-политическая сущность этого акта в свое время была достаточно велика. Вместе с тем в нем содержится много недостатков, пробелов в регулировании этой важной сферы общественных отношений. Кроме того, процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется еще очень большим количеством различных нормативных актов, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции.

Жизнь настоятельно требует совершенствования законодательства по данному вопросу, основанного на научном анализе социальной практики, теоретических выводах. Эти доводы послужили основанием для постановки вопроса о разработке и принятии нового Федерального закона “Об обращениях граждан”, в котором бы содержались нормы, направленные на расширение прав гражданина, превратившие его из просителя в равноправную сторону в споре, наделенную комплексом прав и обязанностей; новеллы, обеспечивающие правовыми средствами ответственность органа, должностного лица, государственного служащего перед гражданином за ненадлежащую реализацию его конституционного права на обращение, а также нормы, определяющие четкую процедуру рассмотрения таких дел. Таким образом, в задачи нового Закона входит определение важнейших положений, аспектов, связанных с правом гражданина на подачу обращений с использованием административного канала.

К компетенции органов исполнительной власти относится также осуществление различных контрольно-надзорных полномочий, поэтому свести их деятельность в этой сфере только к рассмотрению обращений нельзя.

В теории административного права контроль органов исполнительной власти подразделяется на общий, ведомственный и надведомственный.

Так, общий контроль предполагает обследование целого комплекса деятельности подконтрольных объектов. Он связан с функционированием органов исполнительной власти общей компетенции. Например, Правительство РФ объединяет и направляет работу подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, в случае необходимости имеет право отменять их акты, заслушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей о состоянии дел в руководимой ими сфере, в том числе касающейся обеспечения прав граждан. Правительство РФ осуществляет контроль за исполнением законов, иных нормативных актов не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Создает территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, например Федеральной миграционной службы, Государственного комитета по антимонопольной политике и поддержки новых экономических структур и т.д. в крае, области.

В новом федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” предусматривается специальная норма, посвященная полномочиям Правительства РФ в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан.

Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой и некоторыми органами межотраслевой компетенции в отношении подведомственных им объектов. Суть его состоит в проверке этими

органами в пределах своей компетенции соблюдения и исполнения законов и подзаконных актов, а также своих решений нижестоящими подведомственными им органами, предприятиями, учреждениями, организациями. Так, Министерство путей сообщения осуществляет контроль за выполнением требований устава железных дорог, состоянием безопасности движения поездов, сохранностью перевозимых грузов и т.д. Осуществление этих мероприятий способствует охране прав граждан.

В случае нарушения прав граждан в этой сфере данный орган обязан рассматривать поступившие жалобы и принимать по ним, а также по своей инициативе соответствующие меры для восстановления ущемленных прав и интересов индивида.

Надведомственный контроль в основном осуществляют органы межотраслевой компетенции по определенным специальным вопросам. Так, Министерство труда и социального развития осуществляет контроль в сфере занятости населения, пенсионного обеспечения и т.д.

Специфической разновидностью государственного контроля является надзор. Основная задача органов административного надзора — обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил. Кроме того, эти органы наделены правом применять к объектам надзора меры административного принуждения. Так, в частности, в рамках Министерства внешних экономических связей и торговли РФ действует Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, в задачи которой входит контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен, качеством и безопасностью товаров народного потребления и т.д. В случае нарушения правил торговли гражданин может обращаться в этот орган.

Изложенные позиции дают основание сделать вывод, что контроль органов исполнительной власти в сфере охраны прав граждан носит многоаспектный характер, занимает достаточное место среди механизмов правовой защиты прав и свобод индивида. Он осуществляется как посредством подачи гражданином обращения в эти органы, которые обязаны его рассмотреть, так и по собственной инициативе органов исполнительной власти путем, например, принятия соответствующих нормативных и индивидуальных актов, проведением различных контрольно-надзорных мероприятий, применения дисциплинарных взысканий, а в некоторых случаях и административных.

В своем послании на 1997 г. Федеральному Собранию РФ Президент страны отметил, что система государственных форм контроля должна быть подкреплена негосударственными. Необходимо создать условия для реального гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти ( Российская газета. 1997. 7 марта.).

Немаловажная роль в области защиты прав граждан отводится общественным формам контроля. Он сочетается с государственным контролем и дополняет последний. Подобное сочетание дает наиболее положительные результаты в борьбе с негативными явлениями в работе аппарата управления. Различие между этими формами заключается главным образом в методах осуществления контрольных функций. Органы государственного контроля выступают от имени государства и наделяются соответствующими государственно-властными полномочиями. Органы общественного контроля лишены, как правило, полномочий юридически-властного характера.

Среди органов общественного контроля следует особо выделить профсоюзы. В соответствии с Федеральным законом “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности” ( СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.) эти органы вправе участвовать в формировании социально-экономической политики, разработке проектов законов и иных нормативно-правовых актов по трудовым и другим социально-экономическим вопросам. Нормативно-правовые акты социально-трудовой сферы, затрагивающие права работников, принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов. Они также имеют право вносить в органы местного самоуправления обязательные для рассмотрения предложения о переносе сроков или временном прекращении реализации мероприятий, связанных с массовым высвобождением работников, обладают правом на организацию и проведение различных коллективных действий, в соответствии с законодательством, например забастовки, митинги и т.д. Кроме того, в целях защиты прав граждан расторжение трудового договора (контракта) с работником — членом профсоюза по инициативе работодателя может быть произведено лишь с предварительного согласия соответствующего профсоюзного органа и т.д.

Профсоюзы представляют и защищают права и интересы своих членов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и интересов — всех работников, независимо от членства в профсоюзах. В случаях нарушения законодательства о труде профсоюзы вправе по просьбе членов профсоюзов, других работников, а также по собственной инициативе обращаться с заявлениями в защиту их трудовых прав в органы, рассматривающие трудовые споры, в организации (на предприятии, в учреждении) и (или) в суд.

Профсоюзы помогают отстаивать права граждан в органах исполнительной власти. Так, например, профсоюзы оказали содействие при решении вопросов предоставления отпусков в связи с проблемами увеличения продолжительности отпусков по сравнению с установленным в законодательстве минимумом. В настоящее время продолжительность отпусков, которые получали работники раньше за условия труда, практически не изменилась. Поднят только минимальный уровень ежегодного отпуска. Работодатели, исходя из своих производственных и финансовых возможностей, могут предоставлять работникам более продолжительные отпуска за счет присоединения (полностью или частично) дополнительных отпусков к отпуску в 24 дня.

Это положение подтверждается судебной практикой ( ВВС РФ. 1994. № 8. С. 1.). При рассмотрении одного из дел Президиум Верховного Суда Российской Федерации указал, что ст. 67 КЗоТ устанавливает минимальный отпуск в 24 рабочих дня, и, следовательно, все дополнительные отпуска должны присоединяться (полностью или частично) к отпуску в 24 рабочих дня. В противном случае они не достигают своего назначения, и смысл предоставления дополнительного отпуска утрачивается.

Сформировавшаяся по этой проблеме судебная практика привела к отмене разъяснения Минтруда РФ “О некоторых вопросах, связанных с порядком предоставления дополнительных отпусков, действующим законодательством” от 25 июня 1993 г. (Российские вести. 1996. 8 авг.).

Профсоюзы также вправе участвовать в рассмотрении коллективных трудовых споров в соответствии с Федеральным законом “О порядке разрешения коллективных трудовых споров” ( СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4557.).

Кроме профессиональных союзов, граждане могут создавать в соответствии с Федеральным законом “Об общественных объединениях” (СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.) и другие организационно-правовые формы общественных объединений для защиты общих интересов и достижения общих целей, например общественные организации, движения, фонды, учреждения, органы общественной самодеятельности. Для осуществления своих уставных целей они наделяются комплексом прав и обязанностей, важное место среди которых отводится защите прав и законных интересов своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Однако это право может быть реализовано общественными объединениями путем проведения митингов, демонстраций, выступления с инициативами по различным вопросам общественной жизни, а также через участие в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления.

Большие возможности для реализации общественного контроля заложены в Указе Президента РФ “О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы” от 6 июля 1996 г. Согласно ему руководители разных уровней обязаны в трехдневный срок рассматривать сообщения в средствах массовой информации о нарушениях, допущенных должностными лицами, и в течение двух недель направлять информацию об итогах рассмотрения ( СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.).

В своем Послании Федеральному Собранию РФ 1997 г. Президент страны отметил, что этот Указ до сих пор не заработал, не в последнюю очередь и потому, что общественность здесь не проявляет настойчивости.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 46) гарантирует каждому индивиду в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта норма приобрела особую актуальность с учетом вступления России в Совет Европы и ратификации Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Каждый гражданин страны получил право искать защиты не только у себя дома, но и в европейских инстанциях (cm.: CuponiKUH C.B. Российское законодательство и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (сравнительный аспект) // Права человека: новое российское законодательство и международные правовые нормы. М., 1992. С. 29—53.). Предстоящая ратификация Российской Федерацией Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод человека и одновременное признание обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека приведут к установлению нового важного юридического механизма защиты основных прав и свобод человека. Ратификация предоставит отдельным лицам, неправительственным организациям или группе лиц, являющихся жертвами нарушения прав, изложенных в Конвенции, право на подачу жалобы в Европейский Суд по правам человека. Тем самым российские граждане смогут более полно реализовать положение, закрепленное в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ. Нормы и принципы, содержащиеся в Конвенции, существенно ограничивают сферу правовой компетенции государства, они служат базой для формирования демократических структур гражданского общества. Благодаря созданным в ее системе контрольным механизмам Конвенция является действенным гарантом защиты прав человека и основных свобод. Решения Европейского Суда по правам человека имеют силу прецедента и являются юридически обязательными для государств.

Контролируя, на основании жалоб, соответствие национальных законов и судебной практики нормам Конвенции, Европейский Суд побуждает государства вносить изменения в действующее законодательство и практику его применения. Поэтому подача обоснованных и аргументированных жалоб российскими гражданами и неправительственными организациями в Европейский Суд и их рассмотрение в этом судебном органе будут не только способствовать восстановлению нарушенных прав, но и приведут к совершенствованию российского законодательства и его имплементации (См.: Карпшикин В.А. Права человека: некоторые итоги и перспективы // Власть. 1997. № 3. С. 17.).

Учитывая важность подачи в Европейский Суд жалоб, отвечающих требованиям Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, В.А. Карташкин предлагает разработать образец жалобы и методические указания к нему (См.: Карпшикин В.А. Права человека: некоторые итоги и перспективы // Власть. 1997. № 3. С. 17.). Определяющим условием принятия жалобы к рассмотрению является исчерпание всех внутригосударственных правовых средств защиты. Это означает, что защиту прав человека в первую очередь должны обеспечивать внутригосударственные органы.

Несмотря на то что нормы Конституции являются нормами прямого действия, мы полагаем, что положение ч. 3 ст. 46 Конституции РФ должно найти также отражение в виде специальной нормы в законодательном акте об обращениях граждан. Введение подобной новеллы является достойным развитием конституционного тезиса, а также логическим завершением перечня возможных адресатов права жалобы граждан в Российской Федерации.

Таким образом, мы рассмотрели существующие способы охраны прав и свобод граждан, которые действуют в сфере исполнительной власти. Множественность правовых средств защиты в системе правообеспечения позволяет многократно гарантировать права и законные интересы граждан от неправомерных действий администрации. Укрепление и развитие существующих способов, а также конструирование новых механизмов отражают усиливающуюся тенденцию государства к созданию целого комплекса правовых гарантий защиты прав граждан в сфере государственного управления.