Глава 6. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

6.1. Подход к определению методов и форм деятельности органов исполнительной власти

Существенные изменения должны произойти и в организационно-правовых формах деятельности структур исполнительной власти. Исключительно властные методы руководства в новых условиях обязательно претерпевают изменения, уступая методам более мягкого воздействия на процессы, более многогранному набору форм воздействия на свои сферы влияния, сферы ведения и управления. В концепции развития исполнительной власти формы деятельности, через которые реализуются функции и полномочия субъектов исполнительной власти, представлены в составе организационно-правовых форм деятельности, нуждающихся в тщательной материальной и процессуальной проработке и соответствующем нормативном обеспечении. Этот перечень включает следующие формы деятельности (См.: О концепции развития исполнительной власти // Государство и право. 1996. N 8. С. 3-32.):

а) подготовка, принятие, исполнение решений органов исполнительной власти;

б) координация деятельности органов в системе исполнительной власти;

в) организационные, регистрационные, разрешительные и иные формы;

г) консультативная и информационная деятельность; д) учетные, аналитические, прогнозные и программные формы работы, административный договор;

е) взаимодействие органов исполнительной власти с другими ветвями и институтами государственной власти;

ж) информационное обеспечение всех субъектов в системе исполнительной власти;

з) государственный контроль (Не все из перечисленных проблем в работе рассматриваются в равной мере. Обозначенные пунктами а), е), з) рассмотрены в специальных главах. Другие лишь обозначены как важные направления, ожидающие дальнейшего исследования. — Прим. авт.).

К организационно-правовым относятся и другие формы работы, и в первую очередь, связанные с контактами с гражданами, юридическими лицами, со всеми объектами, которые находятся в сфере ведения органов исполнительной власти. Этим вопросам будут посвящены последующие разделы данной работы. Однако считаем важным предварительно более глубоко, чем это сделано в главе об органах исполнительной власти, остановиться на вопросе о синхронизации, гармонизации функций государственного управления и функций органов исполнительной власти, совокупность которых и призвана осуществить задачи государственного управления процессами развития общества. Это связано с реализацией такой группы функций (свойственной как государству в целом, так и отдельным подсистемам власти), как организация системы управления. Реализация этой группы функций предполагает уяснение, чем, какими сферами, отраслями, объектами управляет конкретный субъект и какова должна быть соответствующая управляющая система — определены ее структурные, ресурсные, правовые параметры. Только после достижения ясности по этим проблемам можно решать вопрос о методе и формах реализации полномочий органа власти в своей предметной сфере деятельности и с учетом имеющихся ресурсов.

Методологически проблема выявления специфики объекта управления и соотнесения с его параметрами задач и функций управляющей системы исследована достаточно детально ( См.: Бачило И.Л. Функция управления: содержание и правовое оформление // Сов. государство и право. 1969. № 12; Системно-функциональный анализ процесса управления // Там же. 1972. № 2; Функции органов управления // М.: Юрид. лит., 1976 г.; и др.). И она принята в основном административно-правовой наукой и практикой управления. Хотя реализуется не всегда последовательно, о чем мы уже сказали в разделе о правовом статусе органов исполнительной власти.

По сей день остается достаточно трудным вопрос об определении предметной сферы управления различных органов исполнительной власти в условиях реформ и формирования многоукладной экономики страны. Приоритетная постановка вопроса о разделении предметов ведения и полномочий различных субъектов в системе государственного управления без уяснения материального наполнения каждой сферы определенными объектами, по нашему мнению, становится часто беспредметной.

Не случайно в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. отмечена черта современного управления, отражающая суть проблемы. “Многие государственные органы, должностные лица не работают “в автоматическом режиме” реализации своих функций и полномочий. Они постоянно ждут указаний, поручений, окрика. Исполнительная власть действует как “пожарная команда”. А между тем ее главные задачи — выработка стратегической линии, заблаговременное принятие и проведение в жизнь принципиальных решений” ( Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). М., 1997. С. 17.). Отмечено, что функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются.

В этой связи лишний раз необходимо подчеркнуть значение исходных позиций при определении полномочий и функций субъектов государственного управления, значение объективной стороны дела. Прежде всего это связано с установлением роли (идеологии) различных органов власти, с определением конкретных сфер ведения и предметной характеристики функций каждого субъекта. Например, передача полномочий по системе исполнительной власти обязательно должна сопровождаться оформлением подведомственности определенных материальных объектов или процессов. Это приведет к приоритетному решению вопроса о разделении государственной собственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнем управления. Только после этого или одновременно с этим возможно говорить о “передаче полномочий”. Последнее не может быть чисто материальным действием, ибо такие же полномочия остаются и у передающей стороны относительно подведомственных ей объектов — одна из причин дублирования.

Весьма трудно представить случай, когда орган федерального уровня полностью передает полномочия в той или иной сфере своего ведения. И это подтверждается практикой индивидуальных договоров и соглашений с субъектами РФ или их отдельных органов исполнительной власти. Более точно определить этот процесс означает, что следует фиксировать передачу конкретных объектов из сферы предметного ведения одного государственного уровня системы управления другому вместе с правом реализовать применительно к этому объекту полномочия верхнего (или нижестоящего) уровня. А это пока остается вопросом и требует дальнейшего теоретического осмысления. Когда субъект РФ отказывается от управления конкретной сферой ведения или частью ее объектов в пользу вышестоящих органов исполнительной власти, то управление этой частью объектов осуществляется в рамках полномочий субъекта РФ или же становится в ряд полномочий федеральных органов исполнительной власти? Поиск ответа на этот вопрос приведет к решению проблемы передачи объекта с определенной характеристикой права собственности. Полномочия же будут реализовываться в рамках правового статуса органа, приобретающего или расширяющего свою сферу предметного ведения. Не даем полного ответа на этот достаточно трудный вопрос.

Более общим исходным условием остается решение вопроса об определении предметной сферы ведения для каждого органа исполнительной власти, а следовательно, и структурных подразделений данного органа, его должностных лиц и всего персонала государственной службы. Это ставит сакраментальный вопрос в условиях реформы: чем управлять? Как более точно определить сферу управленческого влияния системы исполнительной власти, ее конкретных структур и соответственно установить полномочия данного субъекта? Ни одно из положений об органах исполнительной власти не уделяет должного внимания вопросу характеристики состава или иных параметров управляемой подсистемы.

В общей форме это было отмечено в самом начале работы. Остановимся на проблеме структуризации объектов управления с позиций полномочий федеральных органов исполнительной власти, частично затрагивая опыт и регионального уровня государственного управления.

6.2. Необходимость классификации объектов управления

Иллюстрация необходимости разделения сфер ведения между рядом федеральных органов исполнительной власти обнаруживается достаточно легко. По каждому функциональному блоку в соответствии с раскрытием содержательной стороны функций системы исполнительной власти действует несколько федеральных органов. Естественно, что встают вопросы о разграничении их сфер ведения по горизонтали между собой, а также о преемственности и самостоятельности органов исполнительной власти по одноименным функциям совместного ведения на федеральном и региональном уровнях.

Методической основой решения этих вопросов может быть применение идеи о разработке классификаторов функций для органов разного уровня в системе исполнительной власти. От общего перечня сфер ведения федерального уровня исполнительной власти и уровня совместного ведения в этой связи следует переходить к классификаторам функций конкретных органов исполнительной власти. Вполне возможно создать классификатор наиболее общих функций (не исчерпывающий, ибо здесь нет жестких ограничений) для Правительства Российской Федерации. Это нужно не только для дальнейшего обеспечения упорядочения взаимоотношений с министерствами и иными органами, находящимися в ведении (как сказано в Законе о Правительстве в “подчинени”) правительства, а также с другими ветвями государственной власти; для выработки пакетов документов по процедурам отношений, упорядочения информационных связей и т.д. Это весьма важно и для упорядочения отношений внутри системы самого правительства. На основе классификатора его функций, реализующих полномочия этого органа, возможно проследить функциональную нагрузку правительства как коллегиального органа, его руководителей (председателя и заместителей по их функциональным участкам ответственности) нагрузку президиума, аппарата и всех его подразделений, оценить полноту и эффективность регламента. В этом смысле классификатор является вспомогательным информационно-аналитическим документом внутреннего пользования и исходным для выработки мер по наиболее конфликтным, перегруженным функционально и информационно участкам, для принятия мер по инновации работы внутри органа.

Вместе с тем такой классификатор функций позволяет оценить связи по всей системе подведомственных органов и выявить рациональность контактов с министерствами, государственными комитетами и иными органами исполнительной власти федерального уровня. Классификатор позволяет учесть и все комиссии, создаваемые при правительстве, и выявить дублирование или пробелы в работе стационарных органов исполнительной власти и комиссий, которые часто освобождают министерства и государственные комитеты от их прямых обязанностей.

Однако наиболее важно применить метод классификатора функций для федеральных органов исполнительной власти — министерств, госкомитетов, служб, агентств и т.д. Именно в процессе классификации функций по предметам ведения и полномочий по каждому предмету ведения для этих органов и обнаруживается недостаточная проработка проблем связи органа с его сферой управления и недостаточность палитры полномочий для активного взаимодействия с его объектами управления. Именно поэтому актуальна глубокая проработка классификатора функций по первой группе его, а именно по группе функций “Организация управляемой системы”. В этом смысле мы обращали внимание уже в начале работы на необходимость гармонизации классификации сфер, областей государственного управления, иными словами, системы объектов, которые нуждаются в государственном регулировании и управлении и классификации функциональной деятельности органов исполнительной власти с учетом специфики их подведомственных объектов управления (регулирования).

Важно обеспечить внимание к вопросу о включении классификаторов функций органов исполнительной власти в систему справочно-информационного комплекса “Классификатор”, который в настоящее время существует в Российской Федерации, и хотя и медленно, но приближается к структуре системы классификаторов международного уровня.

Наиболее сложной является в настоящее время сфера экономической деятельности, которая в силу различных обстоятельств разорвана между разными секторами хозяйства и не обеспечивается каким-либо комплексным воздействием по стороны государства, кроме Правительства РФ. Для наиболее полного и глубокого осмысления состояния сферы государственного управления в самом современном понимании этого феномена необходимо использовать целый ряд классификаторов, которые в совокупности могут дать характеристику объектов отраслевого и функционального характера. Так, для отраслевого управления очень важен Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг — ОКПД. Он приближается к системе аналогичных классификаторов международного уровня: МСОК (International Standart Industriel Classification of all Economic Activites — ISIC) и отраслевой классификации видов экономической деятельности в рамках Европейского Союза — КДЕС (Nomenclature General des Activites Economigues dans les Communates — NACE).

Для полной характеристики объектов отраслевого управления важен не только упомянутый классификатор ОКПД, но и сопредельные с ним классификаторы: экономических районов, занятий (ОКЗ); стандартов (ОКС); основных фондов (ОКОФ). Имеет значение и такой классификатор, как ОКОНХ — отраслей народного хозяйства. Весьма важны классификаторы, которые находятся в стадии разработки: территорий и населенных пунктов; классификатор информации о населении; и самое главное — классификатор форм собственности, а также организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов. Только вся совокупность характеристик объектов, которые входят в ведение министерств, госкомитетов, других органов государственного управления, наделенных полномочиями органов исполнительной власти, может дать представление о составе и структуре по разным признакам управляемых (подведомственных) объектов и вывести на более точное определение функций управления и полномочий органов исполнительной власти.

Существуют и иные классификаторы, которые имеют непосредственное отношение к организации работы органов исполнительной власти. Назовем лишь такие, как: Общероссийский классификатор стандартов (ОКС), Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД), классификатор специальностей по образованию и др. Возможен подбор и комплекс классификаторов объектной характеристики для социальных сфер и услуг. Характеристика состояния объектов управления дополняется и множеством регистров, кадастров по разным признакам состояния объектов производственного характера. Дело только за тем, чтобы в управленческой практике и в процессе принятия решений органами исполнительной власти данные, которые аккумулируются в названных источниках мониторинга, использовались по назначению.

Информационные системы различных органов исполнительной власти должны быть постоянно озабочены актуализацией сведений о состоянии своей сферы ведения. Задача же руководства использовать эти данные в целях реализации своих функций и полномочий. Именно как продолжение всей цепочки имеющихся информационных характеристик объектов управления и нужен классификатор функций для каждого уровня и каждого органа исполнительной власти. Этот документ помогает обеспечить стыковку потребностей объектов, объективированных в их формализованных показателях, и усилий управленческого потенциала. Отставание статистических и учетных данных от ситуаций живых, повседневных должно компенсироваться искусством управленческого арсенала в понимании тенденций развития подведомственной сферы (отрасли). Только это может спасти от ситуационного метания от одного прорыва к другому и трансформировать назначение системы управления. Но именно это сегодня и происходит, когда почти весь арсенал средств задействован на добычу финансов и ликвидацию прорыва в оплате труда. Это лишний раз свидетельствует о слабости внимания к масштабности и главным целям управления.

Конечно, классификатор функций органа или подсистемы исполнительной власти — не панацея от прорывов в управлении. Это всего лишь вспомогательный аналитический документ, позволяющий просмотреть весь арсенал организационно-правовых ресурсов в системе и найти наиболее правильный вариант их использования при формулировании и реализации целей этой системы.

Технически классификатор функций субъекта управления — это матрица, включающая по вертикали одной из граф систематизированный по группам, подгруппам перечень общих и предметных функций данного субъекта: а по горизонтали — отражающая состав подразделений и внешних участников управленческого процесса. Если говорить о министерстве, например, то это будет блок руководства: министр, его заместители, помощники; коллегия: департаменты, отделы, сектора и т.п. На пересечениях графы, представляющей перечень групп функций, функций, подфункций, помещаются индексы полномочий, выполняемых исполнителями по определенной функциональной задаче. Еще в 70-е гг. такие классификаторы широко использовались в системе министерств Союза и республик. В отрасли целлюлозно-бумажной промышленности, в системе радиопрома были созданы классификаторы, по которым не только прослеживалось распределение функциональных обязанностей в аппарате и в системе, но и велся автоматизированный учет информационной нагрузки подразделений аппарата, выход результирующей документации по каждой функции аппарата министерств и крупных предприятий. Цели, для которых может быть использован такой классификатор, не ограничены. Важна лишь формулировка и постановка задач, решение которых сегодня свободно достигается с использованием вычислительной техники.

Наиболее сложная операция при создании такого документа — это систематизация функций по предметам ведения и по полномочиям. Этому вопросу посвящен параграф 6.4. Прежде чем перейти к нему, остановимся еще на одном критерии систематизации объектов управления.

6.3. Объект государственного управления с позиции обеспечения безопасности

Постановка этого вопроса диктуется не только состоянием сложности организации объектов управления, но и субъективной стороной — составом и спецификой отношений субъектов. Каждый предприниматель, просто гражданин вынужден оказаться в рамках возможного, в системе мало от него зависящих обстоятельств. Да и все государство оказывается в достаточно неопределенных условиях. Время породило новый термин — безопасность. Безопасность любой сферы социальных отношений предполагает наличие таких условий, которые позволяют естественно и в соответствии с политикой и законодательством определенного государства реализовать развитие и функционирование этой сферы в системном взаимодействии ее с другими составляющими поступательного движения. Это относится и к сфере хозяйства, и к процессам экономического развития России с учетом того, что речь пока идет о стабилизации экономики, предотвращении спада и кризисных явлений как старта для развития.

Отступления от нормального движения экономики и ее включения в мировое экономическое пространство, вызываемые различными факторами и условиями, определяют необходимость специальной политики государства по обеспечению безопасного развития этой сферы. “Цель государственной стратегии — обеспечение такого развития экономики, при котором создались бы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической и военно-политической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз.

Без обеспечения экономической безопасности практически невозможно решить ни одну из задач, стоящих перед страной, как во внутригосударственном, так и в международном плане” (Указ Президента Российской Федерации “О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации” № 608 от 29 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2117.).

Концепция национальной безопасности России одним из важнейших направлений считает экономическую безопасность. Государственная стратегия экономической безопасности одобрена Указом Президента РФ в апреле 1996 г. Этот документ охватывает следующие проблемы: 1) цель и средства стратегии экономической безопасности; 2) угрозы экономической безопасности; 3) критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности; 4) меры и механизмы экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности, включая мониторинг факторов, определяющих угрозы в рассматриваемой области, разработку критериев и параметров (пороговых значений) безопасности, а также деятельность государства по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации. В декабре 1996 г. Правительство Российской Федерации приняло постановление о первоочередных мерах по реализации вышеуказанной государственной стратегии (основных положений) ( СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 240.). Эти два документа позволяют сделать некоторые наблюдения по предмету данного раздела работы.

Объектами экономической безопасности Российской Федерации в соответствии с указом № 608 являются личность, общество, государство и основные элементы экономической системы, включая систему институциональных отношений при государственном регулировании экономической деятельности.

Объекты экономической безопасности неравнозначны. Здесь, по нашему мнению, просматриваются по крайней мере две подсистемы, которые требуют различных подходов и оценок безопасности и информации об угрозах, различных институциональных механизмов обеспечения нормального функционирования экономики. Представляется, что важно различать обеспечение безопасности в системе экономической деятельности, во-первых, и обеспечение экономической безопасности общества, государства, граждан, во-вторых.

Безопасность в первом случае касается субъектов экономической деятельности: юридических лиц, выступающих в разных организационных формах, различных формах собственности в области производственной, коммерческой, финансовой и иных сферах экономики; граждан, осуществляющих предпринимательство без образования юридического лица, а также государства, которое выступает в качестве собственника государственных материальных ресурсов и субъекта межгосударственных экономических отношений. Речь идет о безопасности хозяйственной, коммерческой и иной предпринимательской деятельности субъектов экономических отношений.

Во втором случае может идти речь об экономической безопасности общества, государства, граждан, населения регионов, отдельных его социальных категорий в результате определенного состояния экономической системы, влияющей на безопасность указанных субъектов в целом. Здесь сфера безопасности сосредоточена на уровне выработки государственной политики, деятельности органов исполнительной власти в области руководства экономической системой в целом.

На первом плане проблема обеспечения безопасности субъектов первичной экономической деятельности. Речь в данном случае о создании условий для нормального функционирования всех субъектов экономической деятельности независимо от форм собственности и организации юридического лица.

Решение этой задачи требует целого ряда условий для стабильного функционирования всех структур экономики: производства во всей полноте современной структуры добывающей, перерабатывающей, строительной, производственной, обслуживающей, маркетинговой и тому подобной деятельности; формирование и движение финансового капитала; торговли и т.д. Центром обеспечения безопасности в данном случае будут отдельные предприятия и предприниматели, фирмы, объединения, финансово-промышленные группы, национальные и международные торговые формирования.

Для каждой структуры экономической деятельности, а в конечном счете для всей экономики страны важны условия стабильного развития. Стратегия прорыва, пионерных продвижений определяет успех. Именно поэтому в специальных научных исследованиях идет речь о смене стратегии не только на уровне страны, но каждого конкретного структурного образования экономики. Специалисты подчеркивают недостаточность традиционного факторного анализа и учет наличия материальных ресурсов, кадров, финансов. Определяющим в настоящих условиях глобализации экономики являются знания, технологии и инновации в любой системе экономической деятельности, основанной на полноценном информационном ресурсе.

К примеру, сошлемся на исследование Майкла Портера, который пришел к выводу, что национальная база — страна, в которой создаются и поддерживаются важнейшие конкурентные преимущества фирмы, для жизнеспособности фирмы является определяющей. “На национальной базе сосредоточены производительные рабочие места, наиболее важная технология и самая квалифицированная рабочая сила. Наличие такой базы в стране оказывает огромное положительное влияние на другие связанные отрасли промышленности и приносит стране другие конкурентные преимущества. Такого рода базовая страна имеет к тому же чистое положительное торговое сальдо”. И далее: “Собственность фирм зачастую концентрируется в стране базирования: национальная принадлежность акций отходит на второй план. Пока местная компания остается базой за счет удержания контроля над стратегией, управленческими делами и новыми разработками, главная выгода достается стране базирования, даже если компания принадлежит иностранному капиталу или фирме” ( Портер Майкл. Международная конкуренция. Международные отношения. М., 1993. С. 38.).

Сравним эти положения с установками российской государственной стратегии в части определения условий обеспечения безопасности. “Несмотря на сложность переживаемого переходного периода, Россия имеет широкие возможности для обеспечения своей экономической безопасности... Страна располагает квалифицированными кадрами ученых, инженеров, рабочих, подавляющим большинством видов минерально-сырьевых ресурсов, созданный производственный потенциал способен обеспечить потребности ее дальнейшего развития” ( СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 240.). Эта оптимистическая оценка сделана в 1997 г.

Не будучи специалистами в области экономики, заметим, что в данном случае не учитываются новые условия, обеспечивающие динамику и стабильность производства. Нет определенной ориентации на технологические, инновационные, кооперационные задачи. Целевые установки ориентированы в основном на естественные ресурсы. Одновременно предусмотрены меры предотвращения “деформирования” российской экономики, а именно увеличения роли продукции низкой степени обработки; повышения материале- и энергоемкости продукции; снижения конкурентоспособности; сокращения производства (в том числе и в высокотехнологичных отраслях производства); меры предотвращения снижения результативности и разрушения технологического единства научных исследований и разработок, сокращения научно-технического потенциала и реализуемых на практике передовых технологий.

К критериям экономической безопасности отнесены в этой части такие, как: способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства; зависимость от импорта; уровень внешнего и внутреннего долга; обеспеченность экономики стратегическими ресурсами; устойчивость финансовой системы. Это ориентация субъектов на уровне государственного управления преимущественно.

В то же время тема обеспечения безопасности управления и хозяйствования должна быть усвоена на уровне конкретных экономических структур экономической деятельности, т.е. конкретных объектов управления. Здесь необходим учет специфики предметных сфер деятельности предпринимателей — производства, услуг, финансов, рынка и т.д. И именно на этом уровне должны формироваться мониторинговые — измерительные информационные системы, пользоваться которыми в равной мере правомочны как участники экономической деятельности, так и органы управления экономикой.

Основными институциональными объектами в этой части безопасности экономики являются: собственность производителя, коммерсанта или финансиста и умение ею распорядиться на уровне фирмы, предприятия, различных форм ассоциаций первичных структур экономики; культура инвестиционной деятельности; инновационные процессы на основе новых технологий, информационных и коммуникационных связей; конкуренция; кооперационные связи на уровне производства, наращивания капитала, завоевания рынка, акционирования участников экономической деятельности, налоговая дисциплина, и т.п. Иными словами, идет речь о новой культуре деятельности субъектов в сфере хозяйства страны с учетом базовых национальных интересов, глобализации экономического пространства и экономических процессов в целях обеспечения непосредственного интереса производителя-предпринимателя.

Здесь приобретает значение не только объективная проблема обеспечения безопасности, но и ее субъективная сторона. Необходимость и возможность в определенных рамках законодательства действовать каждому производителю, иному субъекту экономической деятельности на пересечении интересов национальных и своих частных. Возникают угрозы безопасности, связанные с наличием реальных обстоятельств, которые требуют умения преодолевать утопии, заблуждения, допуски, умения трезво оценивать все факторы и условия. Нам часто кажется, что имеется возможность нечто реализовать, но за этим, по существу, обнаруживается масса недостающих компонентов как объективного, так и субъективного свойства.

К последним относится и образовательный, профессиональный уровень предпринимателя, его неспособность мыслить далее категории “прибыли”. Недостающим компонентом в настоящее время является и информационный ресурс. С сожалением необходимо отметить, что предусмотренная Законом об информации, информатизации и защите информации возможность бесплатного пользования информацией из государственных ресурсов всем субъектам или за плату, определяемую затратами на поиск информации, все чаще нарушается. Предоставление информации и предпринимателю, и гражданину становится источником дохода и должностных лиц, и органов, в которых информация аккумулируется.

Горизонт возможностей и умения ими воспользоваться, условия успеха и победы в честной конкуренции — залог формирования настоящего гражданского общества в экономическом его аспекте и залог безопасного развития экономики и дела любого предпринимателя. С правовой точки зрения — это наличие и усвоение правил поведения и отношений в рамках закона и международных норм, исключающих или максимально снижающих криминальные моменты в экономической деятельности, наиболее активной ее части — созидающей. Следует признать, что этой стороне дела система государственного управления еще не уделяет должного внимания.

Национальное законодательство должно обеспечить условия для всех участников экономической деятельности. Пока нельзя сказать, что в этой области уже все сделано. Принятие Гражданского кодекса РФ положило начало формированию правовой культуры в системах гражданского оборота. Важное значение для развития всех форм предпринимательства и особенно в сфере производства имеет законодательство о малом предпринимательстве, об инвестициях, залоге и т.п. Но это лишь первые шаги к формированию всего массива законодательства, создающего условия безопасной деятельности в самой жизнеобеспечительной сфере социальных отношений (См.: Информационно-аналитическое обеспечение управления предпринимательскими рисками. Материалы II международной конференции. М.. 1997.).

Вторым направлением является обеспечение безопасности экономики страны в целом. Безопасность субъектов экономической деятельности и конкретных объектов хозяйства, финансовой, торговой сферы еще не гарантирует экономической безопасности страны в полном объеме. Благополучие каждого является залогом благополучия всех. Но это требует решения ряда общесистемных проблем. Здесь следует обратить внимание на институты структурного и функционально-целевого характера в организации экономики и состояние их информационного и иного ресурсного обеспечения.

Структурные проблемы касаются прежде всего состояния полноценности отраслей экономической сферы — добывающих, научно-технологических, производственных, обслуживающих и т.д., а также обеспечения технологических циклов производства и услуг. В той связи необходимо внимание к кооперационным контактам, комплектующих и обеспечивающих нормальную жизнь отрасли и подотрасли производства, строительства, торговли или иного направления экономической деятельности. Структурные проблемы имеют и региональный срез. Дифференциация, специализация экономики регионов по экономическим районам, по субъектам Российской Федерации, межрегиональным ассоциациям экономического сотрудничества последних. Структурные проблемы состава экономики базируются прежде всего на основе взаимодействия разных форм собственности и в связи с этим их решение тесно связано и определяется институциями экономики фукнционально-целевого характера.

В этой части экономической безопасности, а это, напомним, нормальный ход развития экономики, приобретают определяющее значение такие механизмы, как: самостоятельность, взаимодействие, взаимозаменяемость и в конечном счете баланс форм собственности, обусловленный объективными показателями развития отрасли, региона и страны в целом; функция денег и кредитно-финансовая система, ее назначение и цели с точки зрения развития национальной экономики и обеспечения благополучия не только предпринимателя-финансиста, но и всех потребителей этого ресурса.

Каждый шаг в этом направлении зависит от уровня использования научно-технического и информационного потенциала в производстве, торговле (реклама и безопасность покупателя, потребителя). Это же касается организации и обеспечения производственного и научно-творческого труда, его эффективности и оплаты; стимуляции необходимых стране видов экономической деятельности как социально значимой сферы жизнеобеспечения и развития общества.

Все большее значение приобретают вопросы включенности экономики страны в региональные и глобальные системы мировой экономики. Не случайно вопросам регулирования экономики и особенно реформе предприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (1997) уделено специальное внимание. Однако заметим, что в полном объеме проблемы развития экономики в плане обеспечения ее безопасности в документах о безопасности не получили должного отражения. Тем не менее важно подчеркнуть следующее положение, концентрированно выражающее эту идею. “Государственная власть, — сказано в Послании, — используя механизм правового принуждения, должна быть гарантом законности сделок и выполнения взаимных обязательств хозяйствующих субъектов. Необходимо жестко пресекать любые попытки отдельных ведомств и чиновников осуществлять “государственное регулирование” в собственных корыстных интересах и одновременно столь же жестоко пресекать любые попытки наиболее “сильных” представителей частного бизнеса получать для себя исключительные привилегии” (с. 35).

Рассмотренные аспекты стратегии экономической безопасности позволяют еще раз акцентировать внимание на двух сторонах структурной политики государственного управления. Во-первых, на структуризации объектов государственного управления и регулирования во всем их разнообразии, во-вторых — на структуризации функциональной управленческой деятельности в области экономики с учетом специфики объектов.

Структуризация объектов управления и регулирования требует грамотного построения классификаторов этих объектов, по крайней мере по двум направлениям: 1) классификаторы отраслей народного (национального) хозяйства, комплексов отраслей с учетом интегрированного участия в их развитии субъектов экономической деятельности разных форм собственности; 2) классификаторы региональных структур развития. Это метод оценки экономического пространства каждой отрасли и региона.

Если отраслевой подход к классификации объектов государственного управления более или менее понятен и используется в классификации отраслей экономической деятельности в статистике, то классификация объектов управления по региональному признаку вообще не развита. Отраслевой подход по разным направлениям (бюджет, занятость и т.п.) применен как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, присутствует и в муниципальном управлении. Но классификация объектов по региональному признаку в целях упорядочения управления развитием в этом аспекте используется недостаточно. Выделяются дотационные и донорские регионы на уровне констатации. Но дробление предметов ведения на уровне федерации, ее субъектов и на уровне местного управления (которое продолжает оставаться наполовину государственным и частично окрашено в цвет местного общественного самоуправления) не позволяет комплексно охватить региональную структуру и оценить ее значение и потребности с позиций управления. Представляется, что классификация региональных структур по определенным критериям, которые еще надо установить нормативно, ждет своего решения. Разнообразие регионов: суперрегион — Север; автономии по разным признакам; природно-ресурсные зоны; экологически критические и уязвимые; экономические зоны и т.д. требуют внимания как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне Федерации.

Как видно из анализа документов по экономической безопасности, структурные вопросы отражены в ряде параметров и критериев состояния экономики. Но выражены они не предметно, а в основном на качественном уровне: “способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства”. С этими условиями связаны и задачи по предотвращению угроз деформации структуры экономики.

Важным направлением структурной политики исполнительной власти после структуризации объектов управления является структуризация самих органов управления и их деятельности. Только классификация функций органов исполнительной власти по предметному признаку (учет объектов управления и их потребностей) и по признаку полноты полномочий органа управляющего (комплекса органов) может обеспечить конституционные требования “ведения” определенными сферами общественного развития и ответить на вопрос: как управлять.

Как отмечали чуть ранее, управление в силу ряда обстоятельств вынуждено оставаться на рубеже обороны, ситуационного характера решений, предотвращения элементарных угроз. И это касается не только экономики. Вся социальная сфера находится в прямой зависимости от состояния финансов, производства.

На первый план выдвигаются задачи осмысления методов государственного регулирования многоукладной экономики и усложненной социальной структуры. Случилось так, что органы исполнительной власти, не мобилизуемые четкой политикой по ряду направлений государственного управления, обвально отказались от всего арсенала организационной деятельности, накопленного за годы советского периода истории. Кризис управления не замедлил сказаться. Приведем лишь одно свидетельство.

Профессор Гарвардского университета Дани Родрик обнародовал результат своего исследования общества и экономических достижений в Восточной и Юго-Восточной Азии. Его оценка роли правительства России по ряду параметров содержит вывод о несостоятельности последнего. Она включает следующие параметры: квалификация чиновничьего аппарата; независимость государственного управления от политического и лоббистского давления; эффективность проведения в жизнь правительственных решений; строгое выполнение законов; выполнение своих обязательств; отсутствие риска незаконной конфискации; отсутствие коррупции. Состояние этих показателей позволило сказать, что нормированный показатель экономического спада находится ниже единицы. По примененной им формуле, в

которую вошли показатели экономического роста в процентах за год, доход в долларах на душу населения, среднее число лет обучения, степень деградации управления в России ниже, чем на Филиппинах, в Индонезии ( С. Воробьев. Эмпирическим путем доказана несостоятельность Правительства // Новая газета. 1997. 10—16 февр. № 6(426). С. 4.). Это достаточно жесткая оценка. Она в любом случае близка к действительности. Именно с учетом этих обстоятельств важно проследить, какие меры принимаются Правительством РФ в области обеспечения выхода из кризиса управления экономикой.

В функционально-целевом аспекте обеспечение развития экономики связано с многими условиями и предотвращением большого числа угроз, ликвидацией их последствий. Критерии и параметры безопасного развития сосредоточены в рассматриваемых актах по безопасности экономики на следующих позициях:

А. Приемлемый уровень жизни населения и возможность его сохранения (не снижения). Речь о недопустимости выхода уровня бедности, имущественной дифференциации населения и безработицы за границы, характеристика которых не установлена. Сказано, что квалифицированный труд должен обеспечить достойный уровень жизни. Но нет упоминания о необходимости кому-либо соблюдать принцип оплаты по труду.

Б. Устойчивость финансовой системы, определяемая “уровнем дефицита бюджета стабильность цен” и других атрибутов этой сферы.

В. Поддержание научного потенциала страны и сохранение ведущих отечественных научных школ, способных обеспечить независимость России на стратегически важных направлениях научно-технического прогресса.

Г. Сохранение единого экономического пространства и широких межрегиональных экономических отношений, обеспечивающих соблюдение общегосударственных интересов, исключающих развитие сепаратистских тенденций.

Д. Функционирование общероссийского рынка или интегрированной системы региональных рынков с учетом их производственной специфики.

Е. Определение и обеспечение необходимого государственного регулирования экономических процессов, способных гарантировать нормальное функционирование рыночной экономики как в обычных, так и в экстремальных условиях.

Особо выделим проблематику внешнеэкономических связей. Они с точки зрения стратегии безопасности охватывают следующие позиции: а) не допускать критической зависимости экономики от импорта важнейших видов продукции, производство которых может быть организовано в стране; б) развитие экономики с учетом внешнеэкономического сотрудничества, международной кооперации производства; в) контроль за вывозом стратегических ресурсов; г) рациональная структура внешней торговли, обеспечивающая доступ отечественных товаров перерабатывающей промышленности на внешний рынок... д) обеспечение приоритета экономических отношений со странами ближнего зарубежья; е) сбалансированная внешнеэкономическая политика с соблюдением международной практики защитных мер.

Таким образом, основными институциями в данном случае являются предметные области финансовой системы, рынка, отрасли, процессов отношений в сфере экономики между укрупненными подсистемами регионального, межгосударственного масштаба. И это естественно для сферы безопасности экономики в целом.

В стратегии экономической безопасности наиболее конкретизированы сюжеты социального характера. Здесь привлечено внимание к сокращению имущественной дифференциации населения в целях обеспечения относительного баланса социальных интересов (“предотвращение расслоения общества на узкий круг богатых и преобладающую массу бедных”; снижение локальной (по регионам России) концентрации бедных слоев населения, сокращение безработицы, ликвидация задержек выплаты заработной платы и социальных пособий, сокращение разрыва между минимальной заработной платой и прожиточным минимумом).

Внимание к предотвращению неравномерности социально-экономического развития регионов должно по мысли законодателя обеспечиваться таким набором программных мер, как: а) предотвращение роста существенных различий в социально-экономическом развитии регионов; б) нарушение производственно-технологических связей между предприятиями отдельных регионов; в) нарушение разрыва в уровне национального дохода на душу населения по субъектам РФ.

Таким образом, и с позиций обеспечения безопасности, проблема гармонизации структурной политики в экономике и социальной сфере, с одной стороны, и структурной политики в управлении, с другой, связаны самым тесным образом.

Это особенно актуально когда формируются крупные промышленно-финансовые группы (ПФГ) и усиливаются естественные монополии на основе концентрации с участием государства. В этих условиях исполнительная власть должна отслеживать процессы и заботиться об интересах страны. Но именно это не всегда удается. Пресса ежедневно приносит информацию о ситуациях, которые сопряжены с явными угрозами и рисками для социальной и экономической безопасности. “Со времен Петра формировался генофонд российской экономики — крупная и сверхкрупная промышленность при огромной роли государства. Сломать эту структуру невозможно даже в условиях шоковой терапии..” — отмечают специалисты ( Радзиховский Л. Ода на слияние “Юкоса” с “Сибнетью” // Сегодня. 1998. 21 янв.). И сегодня, когда на арену большой экономики выходят примерно четыре крупнейших ПФГ (Газпром, ЮКСИ, ЛУКойл, ОНЕКСИМ) и формируется десяток менее крупных, особенно важно найти адекватное поведение государственной администрации относительно этих и других, развивающихся более или менее независимо структур экономики. Пока же достаточно часто звучат выводы о том, что государство (органы от его имени) не располагает необходимой законодательной базой, профессиональной подготовкой. Сделки государства наших дней “отличаются безликостью — неизвестны содержание контрактов, их суммы, инициаторы и исполнители. А значит не будет ответчиков” ( Попов И. Льготы по госзаказу стоили 22 млн. долларов. Минфин поймали на несовершенстве законодательства // Сегодня. 1998. 21 янв.) — пишет по конкретному поводу корреспондент газете “Сегодня”. В конкретном факте достаточно часто отражаются общие проблемы.

6.4. О классификации функций органов исполнительной власти с учетом их полномочий

Упорядочение структуры объектов управления, независимо от форм собственности, позволяет перейти к систематизации функций органов исполнительной власти. Дихотомическая природа содержания деятельности управляющего субъекта обязывает точно нормативно закрепить предметные области его деятельности, с одной стороны, и в соответствии с назначением конкретного органа в системе управления нормативно зафиксировать его полномочия, — с другой.

Предложенная систематизация функций еще в 70-х гг. содержала следующие четыре группы полномочий: распорядительные, регулирующие, организационно-контрольные, исполнительские. Они в целом раскрывались через 25 терминов, характеризующих содержание полномочий субъекта управления. На этой основе возможно было строить классификатор функций субъекта управления, включая органы исполнительной власти разных уровней. В настоящее время исследователи дают разные вариации распределения полномочий по группам, но это не снижает значения принципа систематизации этого элемента института правового статуса в соответствии с задачами и целями конкретного органа и с учетом характера управляемых объектов в условиях реформ.

Для сравнения характеристики содержания полномочий, зафиксированных в нормативном порядке относительно Правительства РФ, воспользуемся таблицей 7, в которой покажем частоту использования терминов, характеризующих полномочия правительства по закону о Совете Министров 1978 г. и Федеральному конституционному закону “О Правительстве РФ” 1997 г. (графы 1 и 2), а также полномочия федеральных органов исполнительной власти по Общему положению о министерствах СССР и положению о Министерстве экономики РФ (графы 3 и 4) и Минтруда РФ (графа 5).

Таблица 7

ЧАСТОТА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРМИНОВ, ОБОЗНАЧАЮЩИХ ОСНОВНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ОИВ