Глава 1. ВЗГЛЯД НА ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ ВЛАСТЬ С ПОЗИЦИЙ РАЗВИТИЯ

1.1. Почему “развитие”?

“Оставаясь нерешенной, любая проблема через некоторое время приводит к необратимым явлениям, нейтрализовать которые становится невозможным”.

Напоминание об этой истине содержится в докладе Римского клуба 1990 г.( См.: Кинг А.. Шнайдер Б. Первая глобальная революция. Доклад Римского клуба. М.: Прогресс. 1991. С. 182.) Применительно к практике России оно справедливо как в долгосрочном, так и в краткосрочном периоде развития, и непосредственно связано с объяснением и пониманием причин общего кризиса в жизни нашей страны.

Есть ли гены исторического развития стран, государств, народов? Гены, предопределяющие, не позволяющие уйти от определенных этапов и состояний в жизни этих социальных образований. Это вопрос к специалистам по социальной диагностике — историкам и футурологам. Но то, что в развитии каждой страны исторически формируются определенные тенденции (совпадающие и несовпадающие с общими закономерностями социального развития) и что они рано или поздно потребуют реализации, сомнений нет.

На историческом пути России XX в. возникали проблемы, к которым потребовалось возвращаться как к нерешенным и незавершенным, породившим конфликты, перерастающие в кризис социального развития. И это существенно повлияло на судьбу России к концу этого сложного века. Не задача охватить все проблемы. Но две из них привлекут наше внимание в данной работе. Это — нерешенность, незавершенность задач буржуазно-демократического этапа развития России, в который она логично вступила в начале века. И это — нерешенность проблемы управления делами общества на протяжении многих десятилетий советского периода СССР и той же проблемы на этапе постсоветского периода развития Российской Федерации.

По существу, это еще одна попытка взглянуть на состояние соотношений экономики и государства в их взаимосвязи с позиции перспектив и поиска ответов на вопросы: как выходить из кризиса и какова роль государственного управления в этом процессе.

Проблема “развития” в данном контексте имеет несколько аспектов. Первый связан с развитием социально-экономической системы России, осознанием тенденций динамики и формулированием задач, которые поддаются воздействию государственной власти при установлении связей гражданского общества и государственного организационного потенциала. Второй аспект связан с уяснением состояния самой государственной системы, ее способности к синхронизации социально-экономического и государственно-правового механизмов. Третий аспект касается структуры и механизмов деятельности исполнительной власти.

Речь идет о позиции исполнительной власти в условиях нагромождения нерешенных проблем управления и организации самой государственной власти. Центр внимания — на последнем сюжете, но рассмотреть его в отрыве от первых двух невозможно.

Рассуждать о состоянии и перспективах укрепления, стабилизации, устойчивости государственности, начиная с рубежа последнего десятилетия, невозможно. Нельзя страну вырвать из ткани ее живой истории и, как это делают сейчас многие, строить мост от 1917 к 1997г., перебрасывая его через реку истории в семьдесят лет. Жизнь страны — единая живая ткань: с ранами, рубцами, потерями и движением в сторону взросления.

В этом плане необходимо каждому, кто ставит вопрос о современных задачах, иметь хотя бы общую концепцию о прошлом и причинах состояния того, что является объектом внимания государства сегодня и чем должна заниматься его исполнительная власть. На эту тему написано много и еще больше будет сказано. В данном случае — о подходе к движению через призму развития исполнительной власти в условиях, когда фиксируется ее кризис.

Если образно, то следует сказать о том, что в основе многих конфликтов современности лежит проблема “беременности” России сразу двумя революциями. Рождение “двойни”: февральской и тут же, с учетом мимолетности исторического течения времен — с разрывом в шесть месяцев, октябрьской революции — создало такое переплетение сил и факторов их взаимодействия, которое трудно оценивается историками и политиками, и в конечном счете привело к неизбежному столкновению, кризису. Если угодно — к контрреволюции. Глубина этого последнего кризиса и его последствия настолько серьезны, что коснулись многих основ материнского свойства, затронули основы российской цивилизации, государственности, изменили судьбы народов России и отзываются во всем мире.

Предпосылки развития капитализма в России к началу XX в. сложились настолько, что требовали настоятельного политического и правового оформления, легализации всех необходимых институтов буржуазно-демократической системы управления и государственной власти. Структура власти самодержавия медленно шла по пути наращивания институтов конституционности и демократии. Политико-партийная структура в России соответствовала сословно-классовому составу общества и никому не давала преимущества. Длительная борьба партийных течений приводила к тому, что сама самодержавная власть понимала необходимость перемен. Исторические исследования периода первых четырех дум в России вплоть до февраля 1917 г. позволяют проследить изменения в действиях властных механизмов России и фиксировать попытки откликнуться на объективные потребности общественного развития. Напомним только о том, что даже те скудные преобразования в аграрном, промышленном, демографическом плане, подготовленные и проведенные до Первой мировой войны в России, позволили ей удержаться на плаву в военный период и были лишь первыми шагами на пути к индустриальной эпохе развития страны.

Созревание экономических преобразований, прерванное Первой мировой войной, сопровождаемое отсутствием взаимопонимания, политической борьбой партий и течений за власть, а не за возможность создать условия для развития капитализма и западной демократии, усилили кризис власти настолько, что император понимал безвыходность. Отречение от власти Николая II характеризует его как политика весьма положительно. Он уступил политическое пространство новым течениям. Но буржуазно-демократические силы не смогли удержать власть, и назревающее пролетарское движение, возглавляемое большевиками, государственную власть в октябре 1917 г. провозгласило как диктатуру пролетариата.

Столкновение задач и сил двух революций с самого начала породило переплетение буржуазно-демократических задач и задач социалистических, во многом утопичных, которые решались методами пролетарской диктатуры. Конфликтность и кризисное состояние системы было запрограммировано с самого начала советского периода развития страны. В основе этого кризиса лежали сложность и переплетение задач поступательного движения. Методы, последовательность и темпы их решения могли усугубить их сложность, а могли создать и такие условия, которые заложили объективно обоснованные, глубинные и базовые корни развития новой России на многие столетия.

Так не случилось. Объективно назревшие условия развития экономики до революций 17-го года, при незрелости политической системы и управления в России, еще раз оказались в условиях разрыва экономической и политической системы и методов ее деятельности уже в период советской власти. Однако потенциал, имеющийся в обществе, а также развитие организационно-управленческой культуры на новой советской почве (чего отрицать нельзя), позволили стране вынести все испытания Отечественной войны и восстановления разрушенного войной хозяйства после войны. Необходим был достаточно большой исторический период для восстановления и развития экономики, науки и духовных сил общества.

Выработка потенциала пятилеток по созданию индустриальной основы производства, необходимость перехода на более интенсивные методы его развития по всему фронту, а не только в системе ВПК, на грани 60—70-х гг. потребовали новых импульсов управления. Нельзя сказать, что отсутствовала научная основа для этого. Накопление отечественного опыта, обобщение зарубежного опыта позволяли сформулировать мягкие методы перехода к управлению на более широкой и разнообразной основе форм собственности, чем ставшая единственной и линейно управляемой государственная форма собственности во всех сферах производства и услуг.

Однако система управления ни в ее законодательной части, ни в административной не смогла обеспечить такой трансформации экономической и управленческой основы. Результатом явился кризис, который страну, занимавшую одно из первых мест в мире по своему потенциалу и темпам развития, отбросил в число стран “третьего мира” или “развивающихся”.

Учет исторически обусловленных факторов именно российской специфики позволяет уяснить значение термина “развитие” применительно к системе государственной власти Российской Федерации в условиях ее новейшей истории (1992—1997). Центральным пунктом оценки причин свершившегося в России к настоящему времени является несостоятельность организационного механизма в управлении делами общества и государства. При достаточно критическом отношении к степени утопизма конкретных предложений авторов работы “Методология “Русского чуда” необходимо согласиться с основной идеей этой работы. Сводится она к признанию значимости организационного потенциала государственной власти и ее способности преодолеть конфликты и разрывы между гражданским обществом и политической его системой, и в первую голову с государством (См.: Громыко Ю. Методология “Русского чуда”.Россия 2010 — Альманах межрегиональной государственности. М., 1997. С. 7—35.). Сделать это путем стабилизации сложившегося уровня государственности и культуры управления невозможно.

Эта сторона социальной действительности к концу XX в. все больше привлекает внимание специалистов публичного управления (Раblik Administration), философов, юристов, социологов — специалистов всех гуманитарных наук. Напомним один из тезисов доклада 1990 г. Римского клуба, который называется “Первая глобальная революция”. “Устойчивое общество никогда не возникает в рамках мировой экономики, которая опирается на действие только рыночных сил, далеко не всемогущих, несмотря на всю их важность для осуществления инновационного процесса... Рыночный механизм крайне восприимчив к самым незначительным явлениям сегодняшнего дня, но вряд ли может быть надежным компасом для решения долгосрочных задач”. И еще: “Управление является попыткой привнести хотя бы подобие целесообразности в субъективное, иррациональное и порой противоречивое поведение политических деятелей, экономистов и всех остальных членов нашего общества” ( См.: Кинг А., Шнайдер Б. Указ. соч. С. 232—233.).

Управление делами общества осуществляется всеми механизмами публичной власти, олицетворяемой и государством, и публичными институтами политического, экономического, социального характера, партиями и отдельными выдающимися деятелями. Однако наибольший организационный потенциал, механизмы которого всеобъемлющи и проникают вовсе сферы общественных отношений, сосредоточен в системе исполнительной власти — одной из ветвей государственной власти демократически организованной политической системы. Реальные и властные импульсы организационного воздействия, ориентированные на законодательство страны и прежде всего на ее конституцию, идут именно от структур исполнительной власти.

Поэтому, когда говорим об отставании, кризисе, стагнации власти, в первую очередь это касается исполнительной власти. Движения, изменения в гражданском обществе, происходящие естественно или под влиянием существенных субъективных причин, требуют реакции власти, и она, как правило, исходит от исполнительной власти как наиболее подвижной части государственного механизма. Если этого не случается, то и образуется лакуна между обществом, его компонентами и государственным управлением, а в конечном счете — и всей системой государственной власти. Следовательно, постоянно стоит задача синхронизации движений, рождающихся в недрах общества, и поведения структур государственного управления этого общества государственными средствами организации. Задача эта не новая. Наукой управления она выражалась еще с 30-х гг. Но в достаточной степени не усваивалась склонным к консерватизму государственным аппаратом стран социализма.

Повторение ошибок, неусвоение уроков из собственной истории для России сегодняшнего дня чревато новыми испытаниями. Именно поэтому достаточно остро стоит вопрос о качестве организации государственной власти, реализуемой системой исполнительной власти. Развитие власти как управляющей системы требует постоянной адаптации к процессам, происходящим в обществе. Подчеркиваем это последнее — реальность состояний и процессов социальных структур, структур экономических в первую очередь, а не ориентация на модели, идущие от благих пожеланий или стремления сделать “как у людей” — перенести опыт и образцы других стран на почву России ( См.: Аталшнчук Г.В. Новое государство: поиски,, иллюзии, возможности. Славянский диалог. М., 1996.).

1.2. Термины и идеология. Стабилизация — стагнация. Развитие

Таким образом, термин развитие в контексте проблем исполнительной власти предназначен для отражения связи стабильности, прочности государственности как социально-политического института организации (подчеркиваем это), динамичности процессов и состояний общества — гражданского общества. По нашему мнению, гражданское общество существует всегда, но в разной мере оснащено механизмами самоорганизации и самовыражения. Это не только сфера гражданско-правовых отношений, определяемых системой частной собственности, но вся совокупность характеристик социально-экономической структуры социума в определенных границах.

Опыт последних лет развития России показывает, что поиск путей решения кризисных проблем только через политические перестановки, смену лозунгов или ситуационного управления, без решения коренных вопросов управления делами общества, ведет к усугублению и расширению кризиса, к разрушению производственного, научного, духовного потенциала общества. Отсюда задача: исполнительная власть должна быть живой, динамичной системой, взаимодействующей с другими подсистемами государственной власти — адаптируемой к процессам социально-экономического характера. В недалекие времена сказали бы: должна учитывать закономерности социально-экономического развития.

Решение вышеозначенной задачи ставит требования к организации и деятельности исполнительной власти совершенно определенного свойства. Быть готовой к адаптации, сохраняя устойчивость, конституционность государственности в целом. Исполнительная власть — мягкая и гибкая часть государственной системы, таковой она должна быть. Но все чаще общество сталкивается с консерватизмом, окостенелостью механизмов этой власти. Именно к ней относится тезис Римского клуба, выраженный фразой: “оставаясь нерешенной, любая проблема через некоторое время приводит к необратимым явлениям, нейтрализовать которые становится невозможно”. ...“Мы должны брать на себя инициативу в преодолении сложных ситуаций, выход из которых заблокирован действиями национальной и международной бюрократии” ( Книг А., Шнайдер Б. Указ. соч. С. 181.).

Развитие не может осуществляться без четких социально осознанных целей и предпосылок. Управлять возможно процессом, который имеет определенный ресурс, параметры и тенденции. Те же авторы раскрывают и термин “управление”, который в 60-е гг. имел сотни определений, и сам феномен “управление” как упорядочивающая деятельность был и остается достаточно научно разработанным. Тем не менее — свежий взгляд. “Управление” — это “командный механизм общественной системы и ее функционирование, целью которой является обеспечение ее безопасности, процветания, целостности, упорядоченности и устойчивого существования. При этом обязательно подразумевается господствующая идеология, в зависимости от которой может формироваться (в условиях демократии) или не формироваться (в условиях авторитаризма) механизм учета воли народа и степени ответственности властей” (Там же. С. 232—233.).

Из сказанного с учетом мнений крупнейших знатоков проблем современного публичного и государственного управления делаем следующие выводы:

а) вопросы бюрократизации и окостенения управления не являются проблемой национальной, она интернациональна и характеризует состояние государственных институтов власти на современном этапе в целом;

б) цели управления остаются по-прежнему определяющим элементом в механизмах управления. Они сегодня выражены как безопасность, процветание, целостность, упорядоченность и устойчивость социальной системы. Все ориентировано на созидание и поддержку жизнеобеспечения и поступательного движения общества;

в) наличие командного механизма, который предусматривает господствующую идеологию, ориентированную на демократию или на авторитаризм. Смысл этой идеологии определяет степень учета “воли народа”, степень отчужденности от гражданского общества, которое не является каким-либо одним классом (средним или новым, или еще каким-либо), но представляет собой всю совокупность социальных структур в их связи, взаимодействии, противостоянии и зависимости. Идеология власти определяет и степень ответственности управляющих структур. Таковы основные параметры зрелости управления. Авторы доклада Римского клуба приводят наиболее полный перечень причин сложности управления в современных условиях с учетом международных и национальных факторов (См.: Кинг А., Шнайдер Б. Первая глобальная революция. Доклад Римского клуба. М.: Прогресс, 1991. С. 235—238.). Нами это сделано независимо от этого источника в двух случаях (См.: Бачило И.Л. Факторы, влияющие на развитие государственности // Государство и право. 1993. № 7. С. 21—30; Бачило И.А., Салищева Н.Г., Сергаенко Л.А. и др. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 8. С. 27—32.).

Сопоставление этих наблюдений лишь подтверждает, что проблема адаптации системы современной исполнительной власти к состоянию общества на исходе XX в. стала проблемой номер один и требует незамедлительного внимания.

Государство, государственность остаются пока единственным всеобъемлющим арсеналом средств организационного воздействия на упорядочение социальных процессов, на постановку целей и реализацию механизмов их достижения. Однако вызревание механизмов саморегуляции общества, наряду с государственными, является неопровержимым фактом. Выживание государственных методов и механизмов регулирования в соревновании с этим новым инструментарием зависит от степени адаптации государственных структур к потребностям общества. Соединение этих механизмов влечет формирование новых не чисто государственных, но правовых средств администрирования (в хорошем понимании) процессами общественного развития на международном и национальном уровнях. Мир стоит на пороге изменения природы организационных механизмов, управления делами общества.

Новые процессы не означают сдачи позиций какой-либо из ветвей государственной власти. Ее устойчивость и необходимость определяется все более способностью решать проблемы, а не усложнять их или не считаться с ними. И решать в союзе с другими социальными механизмами, а не путем противостояния последним. В связи с этим подлежит уточнению часть определения управления, цитируемого нами, которая фиксирует внимание на “командном механизме”. Командный — это только властный, но не только авторитарный. Ориентация на консенсус общественных сил и разнообразие механизмов организации жестко ставят вопрос об авторитете и профессионализме власти.

Следовательно, ориентация не на адаптацию, а на стабилизацию государственного механизма управления и структур государственной власти влечет не только стагнацию государственности, но существенно влияет на конфликтность и кризисность состояния общества. Проблема стабильности и стабилизации власти как способа самосохранения чревата великими последствиями для общества в целом. От стабилизации, неверно понятой,— один шаг к стагнации и кризису. Необходима должная мера динамики и движения в самой системе исполнительной власти и ее деятельности главным образом.

Выбор нового системообразующего термина “развитие” обязывает выстроить ряд понятий, применяемых при исследовании и реализации институтов исполнительной власти с учетом его целеполагающего влияния на эти институты и механизмы их реализации. Это будет сделано по ходу изложения.

Исследование научной литературы и законодательства по вопросам исполнительной власти позволяет лишний раз убедиться в том, что терминология, которой пользуются при этом, имеет немаловажное значение. С одной стороны, она отражает уровень научного понимания и определения процессов в данной области, с другой — она, при всей лабильности самого процесса развития отношений в системе, часто остается консервативным элементом и не позволяет уловить суть изменений.

Сказанное относится к таким терминам, как: “исполнительная власть”, “государственное управление”, “государственный орган”, “орган управления” и “орган исполнительной власти”, “публичная власть” и “публичное управление”, “должностное лицо” и др. На многих понятиях будем останавливаться по мере изложения текста. В данном случае привлечем внимание к указанным ключевым терминам и их определению, учитывая их значение для восприятия исходных позиций авторов труда.

К парным, тесно взаимосвязанным по сути своей терминам относятся термины “исполнительная власть” и “государственное управление”. (Каждый из них в основе своей имеет более общее понятие: власть и управление. На этом не останавливаемся.) Важно уяснить, что в истории развития государственной власти эти термины попеременно занимали приоритетное место и объяснялись один посредством другого. В некоторых случаях они противопоставлялись. Проследим это на примере некоторых источников.

Юридический словарь 1953 г. не включал термина “исполнительная власть”. Через понятие “государственное управление СССР” осуществлялся выход на исполнительские функции государственной власти. “Государственное управление СССР — исполнительно-распорядительная деятельность органов советского государства, состоящая в практическом осуществлении задач построения коммунистического общества” (Юридический словарь. М.: Юриздат, 1953. С. 120.).

В Юридическом энциклопедическом словаре 1984 г. исполнительная власть определена как категория буржуазной теории разделения властей, как “власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью, законов” ( Юридический энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 128.).

Одновременно термин “управление государственное в социалистическом обществе” был определен как “осуществляемая на основе законов и других законодательных актов организующая исполнительная и распорядительная деятельность органов социалистического государства” ( Там же. С. 386.).

Примерно так же, через понятие государственного управления, определялась и деятельность органов исполнительной власти в литературе и законодательстве стран Восточной Европы. В это же время административное право Франции оперировало терминами “публичная власть”, “административные органы” — т.е. “исполнительная власть”. Суть последней в том, что она, с одной стороны, состоит в прямом и исключительном обладании организованным принуждением, с другой стороны, в том, что деятельность исполнительной власти в принципе изъята из ведения общих судов и к ней не применимы нормы частного права” (Ведель Ж. Административное право Франции / Пер с французского. М.: Прогресс, 1973. С. 26.).

Переход к применению термина “исполнительная власть” в литературе и законодательстве России совершен в начале 90-х гг. В Декларации о государственном суверенитете РФ от 12 июня 1990 г. упоминалось о разделении государственной власти на традиционные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В Указе Президента РФ от 30 сентября 1992 г. официально был использован термин “центральные органы федеральной исполнительной власти”. Конституция РФ в редакции 1992 г. в ст. 3 закрепила принцип разделения власти; в ст. 121 Президент РФ наделялся полномочиями высшего должностного лица и главы исполнительной власти; Совет Министров РФ — Правительство РФ в соответствии со ст. 122 являлось органом исполнительной власти. Одновременно в литературе появилось определение исполнительной власти как административной власти (См.: БахрахД.Н. Административное право. Учебник. С. 76.), аппарат которой квалифицировался как аппарат государственного управления.

Вместе с тем примечательно, что ни в одном комментарии к Конституции РФ 1993 г. трактовки термина “исполнительная власть” еще не появилось. Другие издания, комментирующие Российское законодательство 1993—1994 гг., этот термин раскрывали рядом характеристик, не давая какого-либо компактного определения. По такому же пути пошли и авторы одного из учебников по административному праву (См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Теис. 1994. С. 105). При этом, следует отметить, что Конституция 1993 г. утратила парный член объяснения содержания исполнительной власти и уже не применяет для этого термин “государственное управление”.

Не менее сложно складывается и история понимания терминов “государственные органы”, “органы государственного управления”, “органы исполнительной власти”. Органы государственного управления длительное время рассматривались как производные от органов государственной власти — Советов депутатов трудящихся.

Б.М. Лазарев в 1984 г. определял органы государственного управления как входящие в систему органов государства, в механизм государственного аппарата. Он рассматривал их как исполнительно-распорядительные органы и выполняющие основной объем работы по государственному управлению ( Юридический энциклопедический словарь. 1984. С. 67, 386—387.). Закон О Совете Министров — Правительстве РФ от 22 декабря 1992 г. к центральным органам управления отнес министерства, государственные комитеты и ведомства при Совете Министров РФ. Такое решение сейчас не воспринимается однозначно. Д.Н. Бахрах различает государственный орган как более общую категорию структур в системе государственной власти, как структуру в государственном аппарате. Органы исполнительной власти он рассматривает как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность; наделены оперативной самостоятельностью; как правило, имеют постоянные штаты; образуются вышестоящими органами (кроме Президентур); подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам управления; их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируются нормами административного права. Он упоминает высшие, центральные, территориальные федеральные органы исполнительной власти (cm.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 57—58.). Наряду с этим подходом, существует и такой, согласно которому к органам исполнительной власти относятся только органы общей компетенции ( Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Теис, 1994.), и включение министерств, государственных комитетов в состав органов исполнительной власти является недостаточно обоснованным. По мнению B.C. Прониной, центральные органы — министерства, госкомитеты и т.п. — следует называть центральными органами государственного управления (Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 1995. С. 164— 168.). Так происходит отрыв структурных единиц в системе исполнительной власти, с одной стороны, от функциональной их характеристики, а с другой — от системы властных полномочий, что влечет и снижение ответственности этих органов. Следует согласиться с тем, что всегда орган исполнительной власти является органом государственного управления. Но не всякий орган управления является органом исполнительной власти.

Подведем некоторые итоги. Государственное управление можно характеризовать как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития. Исполнительная власть — это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права.

Орган государства, государственный орган — это самостоятельная структурная единица в системе государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для реализации функций определенной ветви государственной власти.

Орган исполнительной власти — самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, реализующая функции государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения. Наиболее общими признаками органа исполнительной власти являются:

а) выполнение публичных, государственных функций на основе государственно-властных полномочий, включающих регулятивные, координационные, исполнительные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;

б) оформление правого статуса этого органа положением, которое утверждается вышестоящим органом государственной власти или законом;

в) право принимать в процессе исполнительно-распорядительной деятельности управленческие решения в форме правовых актов, виды и порядок принятия которых установлен законом, которые соответствуют действующему законодательству и обязательны для исполнения в сфере ведения данного органа;

г) сложная внутренняя структура: аппарат органа состоит из структурных подразделений (иногда включает и другие органы) и служащих государственной службы в соответствии со штатным расписанием данного органа;

д) финансирование из государственного бюджета — федерального или субъекта Федерации. Орган и его служащие не могут заниматься какой-либо хозяйственной или коммерческой деятельностью;

е) включение органа в систему соподчинения в системе исполнительной власти и отчетность перед органом государственной власти, учреждающим его.

Не рассматривая всех терминов, связанных с исполнительной властью, ибо будем к ним обращаться по мере изложения материала, остановим внимание на соотношении публичного, административного и гражданского законодательства в системе деятельности исполнительной власти — в системе государственного управления. Административное право и все отрасли административного законодательства, которые, по нашему мнению, составляют достаточно сложное семейство административного законодательства, являются частью публичного законодательства и права в свою очередь. По мнению К).А. Тихомирова, эта часть законодательства охватывает около двадцати отраслей и институтов (См.: Тихомиров К).А. Публичное право: Учебник. М.: БЕК, 1995.). Административное законодательство и все его отрасли тесно взаимодействуют с другими направлениями публичного законодательства и прежде всего с конституционным, с международным публичным нормотворчеством, с уголовным и уголовно-процессуальным, особенно по линии административной ответственности и административно-процессуального законодательства.

Административное законодательство имеет достаточно существенные массивы в области частноправовых отношений, и это подтверждается ст. 2 Гражданского кодекса РФ. Вместе с тем сфера деятельности органов исполнительной власти все шире использует институты контрактов, конкурсов, договоров, которые становятся самостоятельными институтами административного и государственного (конституционного) законодательства. Весьма спорной является область так называемого экономического законодательства. По нашему мнению, эта сфера общественных отношений достаточно плодотворно сочетает применение гражданского (частного) права и административного права. Здесь тесно переплетаются элементы публичного в частном и частного в публичном.

Сказанное должно привлечь внимание к правовой природе отношений в области деятельности органов исполнительной власти. Представляется, что это вопрос не только сферы управления, понимаемого как “подчинение своей воле”. Государственное управление, реализуемое через систему исполнительной власти, приобретает все более гибкие формы, становится более всеобъемлющим и одновременно многообразным по формам реализации государственной воли. Сфера pablic administration, публичного управления, как сфера государственного управления в палитре правовых средств является средоточием всех отраслей публичного права, хотя и не в равной мере.

Предварительно сформулируем некоторые исходные дефиниции с учетом избранной концепции.

Исполнительная власть — ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера.

Система органов исполнительной власти — совокупность органов государственной власти, наделенных компетенцией в области государственного управления, кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и иными ресурсами, необходимыми для отправления деятельности методами и формами, конституционно определенными для данной ветви власти в Российской Федерации. Целостность и самостоятельность этой системы определяется конституционным порядком ее организации и целями деятельности этих органов на основе государственной политики. Разнообразие организационных форм органов в системе исполнительной власти определяет ее внутреннюю структуру.

Управление — процесс организационного воздействия на состояние социальных, экономических, культурных и иных отношений в обществе со стороны компетентных структур в целях обеспечения эффективного функционирования находящихся в их ведении объектов хозяйства, инфраструктуры, объектов социального и культурного назначения.

Государственное управление через систему исполнительной власти — реализация исполнительно-распорядительной деятельности в области государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации в рамках закона в целях эффективного взаимодействия и функционирования социальных процессов, сфер, отраслей, отдельных объектов управления, обеспечения безопасности граждан, различных их ассоциаций и населения страны в целом в процессе поступательного движения гражданского общества, предотвращения и снятия возникающих конфликтов, обеспечения условий правового, социального и демократического развития страны.

Публичное управление — процессы и результат интеграции всех векторов управленческой деятельности субъектов государственного, общественного характера во всех сферах гражданского общества, осуществляемой на основе законодательства и соблюдения обычаев, традиций и нравственных основ, признаваемых национальным и международным правом.

Это не исчерпывающий перечень терминов, необходимых для освещения поставленной проблемы. Потребуются и иные дефиниции. Они будут рассмотрены в соответствующих разделах работы.

1.3. Администрация и управление. Человек в системе управления

Уже несколько лет научную общественность тревожат обстоятельства, связанные с тем, что структуры государственной власти как основные центры публичного управления не справляются с задачами в своей сфере деятельности. Период инноваций в структурах администраций разного уровня (правительственных, региональных, местных) не дал заметных результатов. В настоящее время центр внимания переносится не на формально легитимную структуру органов исполнительной власти, не только на решение проблем государственной службы, но главным образом на определение целей и изменение методов решения проблем — на сферу непосредственной деятельности этих структур.

Это можно проследить на примере тематики симпозиумов, конференций, круглых столов, которые систематически проводятся Международным институтом административных наук (HAS). Так, очередной круглый стол, который состоялся в Канаде (Квебек) в июле 1997 г. назывался: “Основные постулаты публичной администрации”. Генеральная тема этого круглого стола — “Развитие мира публичной администрации. Как далеко мы продвинулись? Куда мы идем и где мы находимся?” Она раскрывается в серии докладов, содержание которых в той или иной мере затрагивает проблему управления экономикой во всем ее объеме, взаимодействие государственных механизмов и частного сектора, проблему человека в системе, уроки реформ и тенденции процессов, стоимость и качество управления.

Упомянутый ранее доклад Римского клуба содержит перечень двенадцати факторов, которые характеризуют причины возрастающей сложности современного государственного управления. В их составе такие факторы, как: ускорение темпов в технической, экономической и демографической сферах; увеличение численности людей, проживающих в границах объекта управления; рост числа суверенных государств; усиление взаимозависимости государств по проблемам передачи знаний, миграционные потоки, влияние культур и товарообмена; соприкосновение разнородных общественных систем, отличающихся уровнем культуры, ценностей, политических традиций и уровнем жизни; размывание государственных суверенитетов; огромный объем информации, быстрота передачи, искажение, повышение роли СМИ при перепадах средств доступа к информации; появление макроэлектроники; рост числа глобальных проблем; формирование проблем национальной безопасности государств под влиянием технического развития и дробления власти; дилемма разрастания бюрократического аппарата — необходимость в услугах на государственном уровне и рост сопротивления переменам, снижение авторитета власти, уменьшение доверия и поддержки государственных органов.

Ознакомление с исследованиями государственности в России за последние три — пять лет показывает, что все факторы, выявленные Римским клубом, имеют место в России.

Обобщение воздействия указанных и неучтенных факторов на состояние систем государственного управления и их взаимодействие с гражданским обществом позволяют выделить четыре главных направления адаптации государственного управления и системы исполнительной власти к изменениям в этой системе взаимозависимостей.

1. Условия и факторы внутреннего состояния российской действительности. Реформы, изменения экономической и социальной структуры, учет внутренней геополитической ситуации (взаимодействие центра и регионов), социально-политической парадигмы общества.

2. Условия внешних общероссийских проблем в процессе вхождения страны в мировую систему экономики, рынка, политические региональные союзы. Например, решение проблем национальной безопасности в связи с развитием и сотрудничеством с НАТО.

3. Условия участия России в решении планетарных проблем (голод, экология, рост преступности, наркомании, сохранение земной цивилизации, освоение космоса и т.п.).

4. Учет развития информационного общества и трансформация механизмов приоритета политики над гражданским обществом. В этой связи размывание института “государственная граница” и замена его новым понятием при измерении и описании многих социальных параметров термином “пространство”. Экономическое, культурное, информационное, правовое “пространство”. Пространственное, а не только территориально-государственное значение приобретают как позитивные факторы, так и негативные: преступность, информационные прорывы, войны, агрессии и т.п.

В этом же ключе приоритетным становится термин, обозначающий социальную среду государственного управления. Термины “народ”, “нация”, “этнос” подвергаются такой интерпретации, которая вызывает сомнения в легитимности государственного влияния на решение проблем общего масштаба. Все настоятельнее возникает необходимость возврата к термину, обозначающему первородный признак государства, — к термину “население” определенной государственной территории.

Мы уже отмечали повышение значения феноменов (не только термина или понятия) “личность”, “гражданин” по сравнению с национальным признаком: “русский”, “чеченец”, “украинец”. При решении проблем политических, социальных происходит усиление мотива общегуманитарного свойства: права граждан, личности. Это не снижает значения характеристик личности по национальному, конфессиональному, этническому признакам, но имеет в основе более общую легитимную базу — правовой статус личности в международном масштабе и гражданина в масштабе определенного государства. Это очень важно при выборе и обеспечении приоритетов в системах государственного управления, приоритетов безопасности государства, его граждан, общества.

Каждое из названных направлений адаптации современного государства и его исполнительной власти требует специальных исследований и решений с учетом специфики государственности конкретной страны. Представляется, что специального внимания требуют институции, имеющие органическую связь. Такие, например, как: гражданин — население — территория (государственная); человек — пространство. Первая связка ориентирована на развитие национальных, внутригосударственных регулятивных и организационных методов. Вторая — на все возрастающую роль надгосударственных связей, регулируемых международными правовыми, нравственными нормами, либо на зависимости, пока не имеющие механизмов регулирования, контроля, ответственности. Возникают разные поля социальных ценностей, которые в процессе публичного управления должны получить соответствующее внимание.

Главным в настоящей ситуации все же остается блок проблем по организации деятельности системы органов исполнительной власти в области государственного регулирования и управления делами общества. Применительно к России справедливо выражение: “Как много правительств и как мало управления!” К настоящему времени в системе публичного управления действуют легитимно определенные государственные органы исполнительной власти: Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, правительства и администрации 89 субъектов Российской Федерации, администрации местных органов государственной власти. Кроме того, действует несколько тысяч органов местного самоуправления, которые стали средоточием функций негосударственного публичного управления и функций государственных органов власти, передаваемых этим органам по договорам и соглашениям. Кроме того, набирают силу, особенно в области управления экономикой, межрегиональные ассоциации.

Определение “мало управления” справедливо с позиций критерия обеспечения поступательного движения общества и его основных параметров с учетом возможностей технического прогресса, расширения пространства рынка и структуры собственности. Пока эксперты фиксируют “чудо” на стадии разрушения. Созидательные процессы развиваются достаточно медленно и противоречиво. Бюрократический аппарат и число принимаемых им решений не уменьшаются, и более того, наращивают свою мощь и расходы, требуют внимания к безопасности структур власти.

Реформы в структурах системы исполнительной власти скорее напоминают плохую игру с кубиком Рубика. Происходят перестановки и смена руководителей, переименования органов исполнительной власти, ликвидация одних видов и наращивание других, заметно увлечение переливанием полномочий по уровням управления при отсутствии внимания к ответственности органов и должностных лиц. В итоге система не меняет своих производственных параметров и нет показателей изменения качества управления.

Позволим высказать предположение об основной причине разнонаправленности векторов ожидания управляемых и возможностей управляющих, администрирующих структур. Она коренится в сохранении пренебрежения к сути взаимодействия власти и человека — к самому человеку. Полоса отчуждения власти настолько глубока, что каждый из названных институтов превращается в самодовлеющую силу. Власть существует для самой себя, а человек, предоставленный самому себе, теряет навыки социальной коллективистской психологии, морально-нравственные начала общежития, начинает приспосабливаться к теневым методам существования, что имеет разрушительные и катастрофические последствия.

Обращаясь к теме власть и человек, следует признать выводы большинства футурологов о том, что без изменения отношения человека к институтам государства, публичным механизмам упорядочивания общественного бытия при общем согласии не удастся выйти из кризиса государственной власти. В связи с этим злободневно звучит вывод И.А. Ильина о значении государственного правосознания: сторона дела, запущенная беспредельно и усугубляемая односторонней критикой власти и сусальной жалости к личности. “Человек, таящий в себе политическое слабоумие — не знающий о своем гражданстве или не понимающий его природы, — имеет только видимость разумного существа; и всякая политическая организация, рассчитывающая на его разум и на его волю, обречена на печальный конец.

Однако этого мало: необходимо признавать свою принадлежность к определенному государству, т.е. понимать ее волею и чувством, дорожить ею и культивировать. Политическая принадлежность должна быть сознательно принята каждым отдельным гражданином и признана им в нестесненном свободном решении; и это решение должно привести каждого к духовному акту добровольного самообязывания, или, что то же, к акту духовного вменения себе публично-правовых полномочий, обязанностей и запретностей. Вне этого государству неизбежно предстоит разложение” ( Ильин И.А. Собр. соч. в 10 т. М.: Русская книга. 1994. Т. 4. С. 261.). Государственный образ мыслей есть разновидность правосознания, как говорил Ильин. Следует признать, что отрицание некоторыми исследователями общности интереса (См.: Оболонский А. Драма российской политической системы. Система против личности. М.: ИГП РАН, 1994.) всех граждан является первым шагом к отрицанию государства как организующей и ответственной за состояние дел в стране силы.

Сказанное более полувека назад, несомненно, справедливо сегодня. Причем государственное правосознание является первейшей характеристикой властного человека, того, которому вверена роль выражать волю демократического большинства. К сожалению, факт политического слабоумия, выражаясь словами философа, все явственнее проступает в корпусе современной администрации. Проявляется это в атавистическом стремлении к “власти” и ее использованию в личных, групповых целях, в целях реализации методов коррумпированного элитарного меньшинства. На этом фоне правовой и государственный нигилизм, относящийся не к институтам вообще, а к реальностям, которые формируются на уровне официальной власти или в ее окружении, выглядит довольно безобидно. Однако результат незамедлительно сказывается — государство разрушается.

В этих условиях администрация государственная, превращаясь в силу администрирующую, усиливающую принудительные механизмы, мечтающая о полицейском государстве, является авангардом в разрушительном процессе. Именно на этом уровне происходит смыкание власти, не способной услышать обывателя, гражданина, с глухим противостоянием последнего той силе, которая и призвана обеспечить его права и интересы. И нет числа публикациям с призывами “сделать государственную власть рациональной, эффективной, повернутой к потребностям общества в целом, а в нем — каждого человека” (См.: Апшманчук Г.В., Казанцев Н.М. и др. / Под общ. ред. Г.В.Атаманчука // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы М .: РАГС, 1997. С. 9.).

Сказанное определяет внимание к проблеме государственной службы прежде всего. Пресечение угроз злоупотребления институтами исполнительной власти, поворот всей системы к задачам администрации по организации и мобилизации потенциала общества на его же благо и благо каждого из его членов, активизировать которых и сделать ответственными за состояние общего уровня государственности и правопорядка — задача первостепенной важности. Но это о том, как управлять. Об этом позже.

Проблема развития не получит полного звучания, если не уяснить, чем государственная администрация — система исполнительной власти должна управлять в условиях реформирования общества. Сегодня во всех странах сложился смешанный тип экономики, при котором правительства регулируют, поддерживают и контролируют все формы собственности, в том числе и основные направления деятельности частного сектора. Это обстоятельство весьма важно при оценке структуры управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, при оценке полноты охвата объекта управления в совокупном его понимании.

Определить цели управления возможно при правильной структуризации объектов управления и ресурсов управления. Так чем же, какими объектами управляет государство в настоящее время, именуемое переходным периодом?

Учитывая новизну и сложность структуры собственности на все возможные материальные ресурсы, на продукт интеллектуальной собственности, которые определяются Конституцией Российской Федерации, признающей разнообразие и равенство всех форм собственности, на первое место необходимо поставить проблему легитимации режима собственности и регулирование отношений в этой области. Именно эта позиция определяет структуру экономики страны и предопределяет методы и формы государственного влияния на развитие деятельности во всех сферах жизни.

В приоритетной шкале объектов управления важное место занимают социально-экономические процессы. Структура собственности и формируемые на ее основе процессы производства, обмена, расслоения общества на социальные группы (а в конечном счете, опять классы), распределения общественного потенциала с учетом обеспечения расширенного воспроизводства, жизнеобеспечения и воспроизводства населения — важнейшая задача государства. Уже подчеркивалось, что она рыночными отношениями не решается. Здесь необходимы прогнозные и макроуровневые просчеты и выводы. Они определяют тенденции развития общества, его политические и экономические цели. В соответствии с последними и осуществляется регулятивная функция государства и его исполнительной власти.

В качестве объекта управления выступают ресурсы природные, материальные, духовные, в составе которых научно-технический потенциал, новые технологии заслуживают особого внимания.

Состояние населения с точки зрения его образования, профессиональной и физической подготовки, здоровья, сопротивляемости испытаниям, духовного и морального климата, включенности каждого гражданина в более сложные структуры социума: семью, производственные образования, национальные, этнические культурные сферы развития, способность участия в управлении делами общества — тот участок государственной организации, который тесно связан с первой проблемой — собственностью и социальной структуризацией населения. Человек, который отчужден от ресурса либо имеет фикцию вместо собственности, которому не гарантировано право на труд и на получение оплаты по труду, лишается социальной устойчивости и превращается в люмпена. Говорить о полноценности личности в данных условиях, о любых гарантиях прав граждан достаточно трудно.

После осознанного отношения к названным позициям можно говорить об управлении отдельными отраслями и сферами экономики, социального развития, инфраструктуры и другими профилирующими и обеспечивающими направлениями развития экономики и науки страны. Формирование хозяйственных, производственных комплексов — групп отраслей, финансово-промышленных групп, региональных и межрегиональных комплексов, программных сфер управления — задача государственного руководства, регулирования, контроля. Останавливаясь на общих вопросах полноценного охвата объекта государственного управления, отметим наиболее типичный просчет. Он касается ориентации органов исполнительной власти на управление объектами преимущественно государственной собственности. Все остальные формы собственности не учитываются в достаточной мере, не включаются в баланс экономики так, чтобы возможно было обоснованно создавать необходимые регулятивные механизмы их взаимодействия и развития.

Все указанные направления государственного управления в масштабе страны имеют зеркальное отражение и в процессах обеспечения развития регионов различного назначения и масштабов. Регион как объект управления — актуальнейшая тема. Здесь необходима тщательная работа по систематизации и классификации видов регионов, их функционально-целевого назначения, по определению институций, соответствующих виду региональной структуры.

Всесторонний охват объектов управления как предметов ведения исполнительной власти с учетом их специфики, определяемой формами собственности, является основанием для формирования целей и задач развития административной деятельности органов исполнительной власти на современном этапе и создает устойчивую объективно данную систему страны, отраслей, процессов, условий жизнеобеспечения населения, жизнеспособности страны.

Сказанное позволяет сформулировать по крайней мере три утверждения, определяющие методологию настоящей работы. Это:

1) проблемы исполнительной власти следует рассматривать в контексте развития социума и самой системы государственной власти;

2) необходима ясность идеологии государственного управления — нормативного закрепления целевых установок государственной власти; 3) точкой опоры развития страны и ее властных структур, включая исполнительную власть, является человек и граждане страны как субъекты управления и государственно-властных отношений.