Глава 3. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
3.1. Правовой статус Правительства Российской Федерации
1. Правовой статус Правительства РФ базируется на принципиальных положениях ст. 9 и 10, глав 1-й и 6-й Конституции РФ.
Основное качество этого государственного органа состоит в том, что он призван олицетворять и возглавлять одну из ветвей государственной власти, а именно — исполнительную власть, и осуществлять ее самостоятельно.
Следует заметить в этой связи определенное несоответствие в позициях ст. II и 110 Конституции РФ, поскольку первая из перечисленных статей указывает, что Правительство осуществляет (наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами) государственную власть в (выделено нами — Н.С.) Российской Федерации, а вторая провозглашает, что Правительство РФ осуществляет “исполнительную власть Российской Федерации”. Тем самым Правительству РФ вверяется полный объем исполнительной власти России, что, безусловно, должно быть исходным моментом в определении его правового статуса. Естественно, что в данном случае необходимо учитывать и содержание норм ст. 71 и 72,77 и 78, а также ряда других положений Конституции РФ.
Рассматривая положение Правительства в системе федеральных органов государственной власти, которые перечислены в ст. II Конституции РФ, необходимо остановиться на проблеме соотношения двух исходных понятий: “государственное управление” и “исполнительная власть”. На наш взгляд, эти понятия с точки зрения их объема и содержания не совпадают. Государственное управление, по сути дела, можно рассматривать как более широкую, включающую различные аспекты сферу государственной деятельности, в которую могут вторгаться в той или иной мере носители других ветвей власти.
Что же касается исполнительной власти, то здесь ее независимость должна быть органически связана с осуществлением исполнительных и распорядительных функций определенной системой государственных органов, обозначенных в Конституции РФ и принятых на ее основе федеральных законах и законодательных актах субъектов РФ.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что основное бремя государственного управления как повседневного процесса взаимодействия государства с институтами гражданского общества, включая защиту национальной безопасности, регулирование экономических процессов, борьбу с преступностью, социальную защиту населения, возлагается прежде всего на систему органов исполнительной власти ( Поскольку теория исполнительной власти рассмотрена в предшествующей главе, ограничимся лишь замечаниями общего характера. —Прим. авт.).
Правительство РФ, таким образом, можно определить как орган государственной власти, возглавляющий всю систему исполнительной власти в стране. Правомерно обозначить статус Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации, действующего в рамках конституционных полномочий в контакте с другими ветвями государственной власти и осуществляющего самостоятельно предоставленные ему Конституцией РФ и федеральными законами полномочия.
В федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” (ст. 1) довольно своеобразно решен вопрос о статусе Правительства как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации. В названии статьи слово “высший” присутствует, а в тексте статьи это определение отсутствует. Очевидно, авторы текста этой статьи учли положения Конституции РФ, которая вообще избежала прямой формулы, четко определяющей статус Правительства.
Провозглашенные Конституцией принципы верховенства, приоритета конституционных норм и законности имеют непосредственное отношение к определению статуса Правительства РФ. В этом отношении характерно содержание ст. 115 Конституции, которая определяет, что Правительство действует на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Таким образом, определяется подзаконность действий и решений Правительства РФ. В то же время, подчеркивая место Правительства РФ в системе органов исполнительной власти, Конституция РФ в этой же ст. 115 определяет обязанность исполнения актов Правительства Российской Федерации на всей ее территории.
Формула “на основании и во исполнение”, упомянутая выше, означает широкий диапазон распорядительных полномочий Правительства, которые гораздо шире, чем чисто исполнительные полномочия. Следует также отметить, что статус Правительства РФ предопределен такими конституционными принципами, как народовластие, федерализм, приоритетность и гарантированность прав и свобод человека и гражданина.
2. Наиболее сложным является отграничение полномочий Правительства (а именно полномочия составляют ядро его статуса) от полномочий тех органов государства, которые на федеральном уровне представляют иные ветви власти. Отметим некоторые существенные особенности взаимоотношений Правительства РФ с Президентом РФ как гарантом государственной целостности страны.
Президент РФ, согласно ст. 80 Конституции РФ, определяет основные направления внутренней и внешней политики, а это обусловливает содержание деятельности Правительства РФ по реализации указанных направлений.
Президент, не являясь главой Правительства РФ и официально не возглавляя исполнительную власть, оказывает решающее влияние на процесс формирования Правительства РФ, поскольку от Президента в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства и формирование всей системы федеральных органов исполнительной власти, включая назначение министров и руководителей некоторых других органов государственного управления и освобождение их от должности. Отметим и право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ.
Президент вправе осуществлять контроль за законностью действий и решений Правительства, в том числе за исполнением своих указов и распоряжений. Это означает возможность для Президента РФ давать в своих актах (в соответствии со ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны к исполнению) конкретные поручения Правительству РФ, учитывая его компетенцию, определенную Конституцией РФ и федеральными законами.
Президент РФ вправе осуществлять согласительные процедуры в спорах, которые могут возникнуть между ветвями федеральной власти (Федеральное Собрание — Правительство РФ), между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Федерации (Правительство РФ — правительство республики, глава администрации края, области, города федерального значения и т.д.).
Определенный интерес в этой связи представляет Указ Президента РФ “Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации” от 10 июня 1994 г. ( СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697.), который впоследствии был дополнен некоторыми новыми положениями. Кроме того, в указах Президента РФ, принятых в последующие годы, нередко затрагиваются взаимоотношения Президента РФ и Правительства РФ по вопросам законопроектной работы, согласования позиций при подготовке проектов указов и распоряжений Президента, проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ.
Характерным является и то, что в посланиях Президента Федеральному Собранию, в Национальном докладе России на юбилейной 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН и в некоторых других документах неоднократно подчеркивалось, что в условиях президентской (президентско-парламентской) республики в России Президент берет на себя выполнение ряда важных функций государственного управления. Анализ президентских указов, принятых за последние три года, убеждает в том, что Президент активно осуществляет эти функции.
Именно поэтому особую актуальность приобретает проблема четкого определения полномочий Правительства РФ в федеральном конституционном законе. На наш взгляд, следует согласиться с позицией авторов книги “Российское законодательство: проблемы и перспективы”, когда они отмечают, что и в настоящее время не теряет остроты проблема обеспечения самостоятельности и независимости Правительства РФ. Оно должно иметь реальные полномочия по управлению экономикой, а также в сфере регулирования таких важных жизненных процессов, как социальная защита населения, охрана прав и свобод граждан, охрана общественного порядка и т.д. А это, в свою очередь, предполагает разумное разделение труда Правительства РФ с Президентом РФ и его Администрацией, с правительствами и администрациями соответствующих субъектов Российской Федерации ( Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 1995. С. 149-).
Надо отметить, что Президент РФ предпринимает определенные шаги в целях разграничения своих функций и функций Правительства РФ в сфере государственного управления. Так, Указом Президента РФ от 3 мая 1995 г. № 436 было установлено, что проекты указов и распоряжений Президента РФ, затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства РФ, согласованные в установленном порядке с заинтересованными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, направляются Правительству РФ поручением Президента РФ или письмом руководителя Администрации Президента РФ. Указанные проекты актов Президента подлежат рассмотрению в Правительстве РФ не более чем в 5-дневный срок со дня их получения. По письменному согласованию руководителя Администрации Президента и руководителя Аппарата Правительства сроки согласования проектов указов и распоряжений Президента РФ могут быть увеличены до 15 дней ( Указ Президента РФ “О дополнении Указа Президента Российской Федерации” от 10 июня 1994 г. № 1185 “Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации” от 3 мая 1995 г. № 436 // СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1732.).
3. Конституция РФ создала определенную правовую базу независимости Правительства РФ от Федерального Собрания, если учитывать принцип разделения властей и самостоятельность осуществления соответствующей ветви государственной власти. Отношения Правительства с Федеральным Собранием базируются на нормах ст. 94, 101—104, 106, 117 Конституции РФ. Более подробно процедуры осуществления контактов палат Федерального Собрания с Правительством определены в Регламенте Государственной Думы и в Регламенте Совета Федерации.
Анализ норм Конституции РФ и Регламентов палат Российской Федерации дает основание выделить следующие основные направления взаимоотношений этих двух государственных органов, олицетворяющих две ветви государственной власти.
Прежде всего следует сказать о полномочиях Государственной Думы о согласии на назначение Председателя Правительства.
Предложение о назначении лица на пост главы Правительства вносится в Государственную Думу Президентом РФ. Дело Думы — выразить или не выразить свое согласие. Сама Государственная Дума первично выдвинуть кандидата на этот пост не вправе.
Внесение кандидатуры в Думу должно происходить в определенные сроки:
не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента;
не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства, если таковая имела место;
в течение недели со дня отклонения кандидата на этот пост Государственной Думой.
Конституцией установлен определенный срок и для рассмотрения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства — в течение недели со дня внесения Президентом РФ представления по кандидатуре. При этом в соответствии с Регламентом Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства РФ должен доложить Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства и в течение установленного времени ответить на вопросы депутатов.
Конституция определяет и порядок разрешения разногласий между Президентом и Парламентом по поводу кандидатуры на пост главы Правительства РФ: если Государственная Дума три раза подряд отклонит предложенные Президентом РФ кандидатуры, то осуществляется одно из полномочий Президента — конституционные право и обязанность роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов. Естественно, что в этом случае Президент РФ самостоятельно решает вопрос о назначении Председателя Правительства РФ. Это и понятно: невозможно допустить длительное существование государства без Правительства.
Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации” внес несколько новелл в процедуры назначения и увольнения от должности Председателя Правительства. В частности, в ст. 7 закона указано, что Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении Председателя Правительства в “день принятия решения”. Более существенной является норма Закона, предусматривающая, что освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.
Второй важной линией взаимоотношений Правительства с Федеральным Собранием является процедура выражения недоверия Правительству, а также процедура обсуждения вопроса о доверии Правительству. Если первая процедура связана с инициативой Государственной Думы, то вторая возникает по инициативе Правительства.
В соответствии с ч. З ст.117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ, при этом такое постановление должно быть принято большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Естественно, что выражение недоверия Правительству означает постановку перед Президентом РФ вопроса об отставке Правительства. Согласно Конституции окончательное решение вопроса об отставке Правительства в связи с выраженным ему недоверием принимает опять-таки Президент: он либо соглашается с мнением Государственной Думы и принимает отставку Правительства, либо уведомляет ее о своем несогласии с подобным решением. Однако если Дума в течение трех месяцев после этого уведомления повторно выразит свое недоверие Правительству, то Президент должен принять решение либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в нее.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы (гл. 18) предложение о выражении недоверия Правительству вносится фракцией либо депутатской группой, численность которой составляет не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом рассматривается такое предложение во внеочередном порядке, в недельный срок после его внесения.
Председатель Правительства РФ вправе выступить на заседании Государственной Думы по этому вопросу. В ходе обсуждения Председатель и члены Правительства могут получить слово для справки, но не более трех минут. В процессе обсуждения вопроса о недоверии Правительству РФ Председатель Правительства или заместитель Председателя, исполняющий его обязанности, получает слово последним.
Как известно, в практике Государственной Думы имели место факты рассмотрения вопроса о недоверии Правительству РФ. В то же время Государственная Дума ставила перед Президентом РФ вопросы об освобождении от должности отдельных министров, но эти вопросы не имели отношения к процедуре выражения недоверия Правительству РФ.
Согласно ч. 4 ст. 117 Конституции РФ устанавливается процедура решения вопроса об отставке Правительства и в том случае, когда Председатель Правительства сам ставит перед Думой вопрос о том, доверяет ли она Правительству. Постановка такого вопроса предварительно обсуждается на заседании Правительства, которое уполномочивает Председателя обратиться к Государственной Думе.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы это представление подлежит немедленному распространению среди депутатов и рассмотрению во внеочередном порядке в течение десяти дней со дня внесения.
В случае такого обращения Дума должна рассмотреть вопрос об отставке Правительства. Если Дума принимает решение о доверии
Правительству, оно продолжает свою деятельность. Если же Дума отказывает Правительству в доверии, окончательное решение по вопросу об отставке Правительства принимает Президент. В течение семи дней со дня принятия Государственной Думой решения о недоверии данному составу Правительства Президент обязан решить вопрос либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в нее.
Учитывая объективную необходимость непрерывности деятельности Правительства, Конституция устанавливает, что во всех случаях его отставки оно, по поручению Президента, продолжает свою работу до сформирования нового Правительства (ч. 5 ст. 117).
Третьим важным направлением взаимоотношений Правительства с Федеральным Собранием является согласование интересов при принятии федерального бюджета и рассмотрении проектов федеральных законов.
Прежде всего речь идет о законопроектной работе и участии Правительства РФ в законотворческой деятельности. Как субъект законодательной инициативы Правительство в 1996 г. и первой половине 1997 г. внесло в Государственную Думу более 230 законопроектов, касающихся важнейших вопросов развития экономики, социальной защиты населения, охраны прав граждан, борьбы с преступностью, охраны исторического и культурного наследия, внешнеэкономических связей. Вместе с тем в Послании Президента РФ Федеральному Собранию “Порядок во власти — порядок в стране” (1997 г.) отмечается, что примерно из 750 законопроектов, внесенных в Государственную Думу в 1996 г., только 188 были внесены Правительством, причем 53 из них касались ратификации международных договоров и соглашений (Российская газета. 1997. 7 марта. С. 6.). Критика, на наш взгляд, справедливая. Дело, конечно, не в количестве законопроектов, а в их качестве, в том числе в проработке их на уровне Правительства. Именно поэтому Президент обязал Правительство “коренным образом улучшить свою законопроектную работу, а министерства и ведомства — сконцентрировать главное внимание на разработке крупных законопроектов по своей проблематике”.
Представляется в этой же связи неудачной сложившаяся практика внесения законопроектов в Государственную Думу путем принятия распоряжений Правительства. Учитывая, что Правительство в данном случае реализует свое конституционное право законодательной инициативы, следовало бы по такому вопросу принимать постановление Правительства РФ и обсуждать его только в коллегиальном порядке на заседании Правительства, как это ныне предусмотрено ст. 28 Закона о Правительстве.
Определенные организационные механизмы осуществления законопроектных процедур содержатся в Регламенте Государственной Думы и решениях Правительства, но, естественно, приоритет здесь остается за нормами Конституции РФ и федерального закона.
Для обеспечения баланса интересов двух ветвей власти определенные процедуры, обеспечивающие интересы Правительства РФ в законопроектной работе, предусмотрены в Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации”.
Повторив нормы Конституции РФ о праве законодательной инициативы, Закон определяет, что это право Правительство РФ реализует посредством внесения законопроектов в Государственную Думу (ст. 36). Тем самым в определенной мере ограничивается право Правительства лишь выступать с инициативой разработки законопроекта. Вместе с тем Закон устанавливает право Правительства вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Думы законопроектам. Заметим, что такое правило, установленное Законом, обяжет и Государственную Думу направлять в Аппарат Правительства законопроекты, независимо от субъекта законодательной инициативы.
Сопоставим ныне действующие процедуры взаимоотношений Правительства РФ и Государственной Думы в области законопроектной работы с положениями указанного Закона. В ст. 96 Регламента Государственной Думы определяется порядок работы с законопроектами, которые требуют в соответствии с ч. З ст. 104 Конституции обязательного заключения Правительства. Внесенные по соответствующим вопросам законопроекты направляются Советом Государственной Думы на заключение Правительству, которое в течение 14 дней со дня получения законопроекта подготавливают заключение и направляет в Совет Государственной Думы.
В необходимых случаях этот срок может быть продлен до 30 дней (например, при необходимости согласования проекта с субъектами РФ). Предусмотрена и возможность дополнительных согласований по поводу продления указанного срока в случаях, когда по не зависящим от Правительства РФ обстоятельствам для подготовки заключения требуется иной срок.
Заключение Правительства по законопроекту оглашается при первом его чтении на заседании Государственной Думы.
В Законе “О Правительстве Российской Федерации” повторяется норма Конституции (ч. 3 ст. 104) о перечне законопроектов, которые могут быть внесены в Думу только при наличии заключения Правительства РФ, и вместе с тем определяется порядок действий Правительства РФ: оно обязано направить заключение на законопроект субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца (а не в течение 14 дней, как это предусмотрено Регламентом Государственной Думы). Более того, закон предоставляет Правительству возможность “по соглашению с субъектом законодательной инициативы” продлить этот срок. По смыслу этого Закона получается, что согласия Думы в этом случае на продление срока не требуется. Таким образом, с принятием Закона неизбежно встает вопрос о внесении поправок в Регламенты палат Федерального Собрания.
В статье 36 упомянутого выше Закона указано на право Правительства направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Эти отзывы подлежат обязательному оглашению и распространению при рассмотрении соответствующих документов на заседаниях палат.
Заключения Правительства РФ, официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах и поправки к законопроектам подписываются Председателем Правительства либо одним из его заместителей.
В Регламенте Государственной Думы предусмотрено участие полномочных представителей Правительства в процедуре рассмотрения всех других законопроектов и принятия федеральных законов. В ст. 106 Регламента указано на право полномочного представителя Правительства присутствовать на заседаниях соответствующего комитета при рассмотрении законопроекта и решении вопроса о его вынесении на первое чтение.
Далее в ст. 107 Регламента указано, что рассмотрение законопроекта, внесенного Правительством РФ, начинается с обоснования его представителем необходимости законопроекта и заканчивается его заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний. Кроме того, в ходе обсуждения проекта представитель Правительства также вправе (наряду с депутатами и иными лицами) выступать с предложениями и замечаниями, которые Государственная Дума заслушивает на своем заседании.
Предусмотрено и право Правительства РФ после принятия законопроекта в первом чтении вносить поправки к законопроекту, направляя их в соответствующий комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение проекта (ст. 110 Регламента Государственной Думы).
В обсуждениях поправок к законопроекту в заседании ответственного комитета вправе принимать участие представители Правительства. В соответствии со ст. 112 Регламента Государственной Думы ответственный комитет направляет подготовленный ко второму чтению законопроект не только Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы (лицу или органу, внесшему законопроект), но и Правительству РФ. По смыслу нормы Регламента эта процедура касается всех законопроектов, независимо от того, каким субъектом права законодательной инициативы они представлены.
Регламент Государственной Думы предусматривает возможность выступления представителя Правительства при обсуждении любого законопроекта во втором чтении.
Следует отметить и право Правительства РФ вносить в Государственную Думу предложения о пересмотре положений Конституции РФ и о внесении в нее поправок (ст. 127 Регламента Государственной Думы), а также возможность участия представителя Правительства в предварительном рассмотрении проекта Федерального конституционного закона о внесении изменений и дополнений в главы 3—8 Конституции РФ (ст. 130 Регламента).
Отметим, что Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации” (ст. 36) устанавливает право членов Правительства присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с Регламентами палат. Предусмотрено также, что для представления в палатах Федерального Собрания Правительством законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства.
Для защиты позиций Правительства по заключениям, поправкам и отзывам по поручению Председателя Правительства или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении.
Обращает на себя внимание практика принятия Государственной Думой постановлений, регламентирующих специальные процедуры рассмотрения законопроектов, затрагивающих и вопросы участия Правительства РФ. Так, в Постановлении Государственной Думы “Об утверждении Положения о порядке рассмотрения проекта Федерального закона “О федеральном бюджете на 1995 год” и его принятия Государственной Думой от 28 октября 1994 г.” ( СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2966.) были подробно расписаны процедуры рассмотрения указанного законопроекта, включая его четвертое чтение, а также порядок участия Правительства РФ в согласительной комиссии, сроки повторного представления законопроекта для первого чтения, сроки представления нового проекта закона с учетом рекомендаций Сводного заключения и другие процедуры.
Процедура взаимоотношений Правительства с Государственной Думой была подробно “расписана” в Федеральном законе “О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 год” от 10 июля 1996 г. (СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3454.). В указанном Законе были определены не только сроки внесения и рассмотрения бюджета, но и исчерпывающе перечислены документы и материалы, которые должны быть представлены одновременно с законопроектом. Регламентирован также порядок деятельности трехсторонней согласительной комиссии в случае отклонения законопроекта в первом чтении. В такой комиссии наряду с представителями Государственной Думы и Совета Федерации участвуют представители Правительства РФ. Вместе с тем данный Закон регулировал и процедуры рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете во втором, третьем и четвертом чтении. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. также определил процедуры принятия федерального бюджета на 1998 г. ( СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3583.). Нормы указанных законов идентичны. На наш взгляд, более целесообразно было бы урегулировать процедуру внесения, рассмотрения и принятия бюджетных законопроектов, не ограничивая ее столь кратким сроком.
В Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” (ст. 36) лишь отмечено, что одновременно с проектом федерального бюджета Правительством представляется отчет об исполнении бюджета за прошедший финансовый год.
4. В Регламенте Совета Федерации также отражены некоторые вопросы взаимоотношений верхней палаты Федерального Собрания с Правительством Российской Федерации.
В частности, установлено правило, согласно которому Председатель комитета Совета Федерации не менее чем за 72 часа уведомляет Правительство РФ, соответствующие министерства и ведомства, а также субъекты права законодательной инициативы, законопроекты которых подлежат рассмотрению, о заседании комитета. Предусмотрено, что председатель Правительства и члены Правительства Российской Федерации могут принимать участие в заседаниях комитета (комиссии) Совета Федерации, в заседаниях самого Совета Федерации. В зале заседаний Совета Федерации отводятся специальные места для Председателя и членов Правительства РФ, которые, как правило, приглашаются на заседания.
Процедура приглашения Председателя Правительства или представителей Правительства в Совет Федерации предусматривает также представление необходимых заключений и сведений в связи с рассмотрением переданных Государственной Думой законодательных актов.
В ч.1 ст. 52 Регламента Совета Федерации подчеркивается, что, наряду с другими высшими лицами Председатель и члены Правительства РФ вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты.
Таким образом, организация законопроектной работы в Федеральном Собрании обусловила включение в Федеральный конституционный закон “О Правительстве РФ” и в регламенты палат целого ряда норм, определяющих порядок участия в заседаниях палат, их комитетов и комиссий Председателя Правительства РФ и назначаемых их представителей, процедуры извещения и приглашения таких лиц на заседания, порядок их выступления в прениях, подготовки заключений на законопроекты, участия представителей Правительства в согласительных комиссиях.
Со своей стороны Правительство РФ приняло ряд организационных мер по обеспечению взаимодействия с палатами Федерального Собрания в сфере законопроектной работы. В этих целях в 1994 г. было образовано Представительство Правительства РФ (в составе статс-секретарей — заместителей министров РФ и других лиц, назначаемых Правительством), возглавляемое полномочным представителем Правительства ( СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3703.).
В конце 1996 г. Правительство РФ предприняло дальнейшие шаги для совершенствования его взаимодействия с палатами Федерального Собрания. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1996 г. ( СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 170.) было образовано в новой структуре Полномочное представительство Правительства в Федеральном Собрании (далее — Представительство) в составе представителя Правительства в Государственной Думе и такого же представителя в Совете Федерации, статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) федеральных министров и руководителей других федеральных органов исполнительной власти. Общее руководство работой Полномочного представительства возложено на заместителя Председателя Правительства — Руководителя Аппарата Правительства. Непосредственное руководство деятельностью Полномочного представительства осуществляют упомянутые выше представители в палатах Федерального Собрания. Эти лица являются одновременно заместителями Руководителя Аппарата Правительства. В составе Представительства имеется также два ответственных секретаря. В утвержденном Правительством РФ в 1997 г. Положении о Полномочном представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ ( См.: Постановление Правительства РФ “О Полномочном представительстве Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации”//СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1543.) указывается, что оно является постоянно действующим органом, цель которого — совершенствование законопроектной деятельности Правительства; обеспечение взаимодействия Правительства с палатами Федерального Собрания и субъектами законодательной инициативы; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере законопроектных работ.
Кроме того, Представительство осуществляет взаимодействие в указанной сфере с органами государственной власти субъектов Федерации, Администрацией Президента РФ, политическими партиями и общественными организациями, а также с ведущими российскими и зарубежными специалистами.
В качестве основных задач Представительства определены следующие:
— формирование законопроектных планов и программ, разработка предложений, касающихся приоритетных законодательных инициатив;
— координация законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также формирование пакетов законопроектов комплексного характера;
— обеспечение взаимодействия Правительства с другими субъектами законодательной инициативы и координация с ними планов и программ законопроектной деятельности Правительства;
— разработка механизма использования Правительством права законодательной инициативы.
Представительство организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, комитетами и комиссиями палат, депутатскими объединениями и аппаратами палат Федерального Собрания по вопросам законодательного процесса.
Правительство вправе заслушивать статс-секретарей и официальных представителей Правительства о ходе работы над соответствующими законопроектами.
Отметим, что решения Представительства обязательны для всех органов исполнительной власти, представленных статс-секретарями.
В Положении также указывается, что полномочные представители участвуют без специального решения Правительства в заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания, в работе их органов и выступают там от имени Правительства.
Указанные лица вправе осуществлять контроль за соответствием материалов, представляемых федеральными органами исполнительной власти в палаты Федерального Собрания, позиции Правительства РФ.
На Полномочное представительство возложена также подготовка проектов планов и программ законопроектных работ Правительства, материалов о ходе законодательного процесса, а также прохождении законодательных инициатив Правительства в палатах Федерального Собрания. В Положении определены обязанности статс-секретарей. В число этих обязанностей входит организация в федеральных органах исполнительной власти работы с запросами и обращениями членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Представительство обязано представлять единую скоординированную позицию Правительства РФ по конкретному законопроекту, своевременно обеспечивать подготовку проектов замечаний и предложений Правительства по рассматриваемым в Федеральном Собрании вопросам. Кроме того, Представительство призвано обеспечивать подготовку проектов заключений Правительства в соответствии с ч. Зет. 104 Конституции РФ. Речь идет об обязательном представлении Правительством заключений при обсуждении в Федеральном Собрании законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также о рассмотрении тех законопроектов, которые предусматривают расходы за счет федерального бюджета.
Таким образом, Правительство создало организационный механизм, позволяющий оказывать определенное влияние на решение вопросов законодательным органом страны.
5. Взаимодействие Правительства РФ с Государственной Думой и Советом Федерации связано также с осуществлением определенных контрольных полномочий палатами Федерального Собрания.
Следует отметить, что Конституция РФ закрепила за Федеральным Собранием контрольные функции по отношению к Правительству РФ лишь по вопросам исполнения федерального бюджета, а также по иным вопросам, если об этом специально упомянуто в федеральном законе. Заметим, что Федеральное Собрание нередко использует этот инструмент влияния на Правительство. Приведем некоторые примеры. В законе РФ “Об образовании” (в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г.) указано, что Правительство РФ должно ежегодно представлять палатам Федерального Собрания доклад о ходе реализации Федеральной программы развития образования, утверждаемой Федеральным законом ( СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.).
Следует также отметить, что Государственная Дума активно использует свои контрольные полномочия по вопросам исполнения федерального бюджета. Например, в октябре 1994 г. была заслушана информация Правительства РФ о ходе исполнения Федерального закона “О федеральном бюджете на 1994 год ”. В своем постановлении “Об исполнении Федерального закона о федеральном бюджете на 1994 год Правительством Российской Федерации” (СЗ РФ. 1994. №27. Ст. 2851.) Государственная Дума отметила, что исполнение бюджета по итогам девяти месяцев Правительством сорвано. Поскольку на следующем заседании Думы предполагалось заслушивание вопроса о недоверии Правительству РФ, Дума поручила Правительству доложить о мерах по выходу “из сложившейся критической ситуации”. Далее, при обсуждении вопроса о недоверии Правительству РФ по результатам этого обсуждения Государственной Думой 28 октября 1994 г. было принято постановление “О социально-экономической политике Правительства Российской Федерации” (СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2969.), в котором была признана неудовлетворительной деятельность Правительства “по осуществлению социально-экономической политики и экономической реформы”. Таким образом, Государственная Дума значительно расширила свои контрольные функции, рассматривая их в рамках предоставленных Думе полномочий по выражению недоверия Правительству.
Летом 1995 г. Правительство РФ, “опередив” Думу, поставило перед ней вопрос о доверии и получило его. Особенно жаркие баталии разгорелись осенью 1997 г. в связи с обсуждением проекта федерального бюджета на 1998 г., который на первоначальной стадии не был поддержан Думой. По инициативе фракции коммунистов в повестку заседаний Думы был включен вопрос о недоверии Правительству и начато его обсуждение. Однако вмешательство Президента РФ, предложенные им согласительные процедуры (совещание “большой четверки”, круглый стол политических партий и движений), а также интенсивная работа трехсторонней согласительной комиссии в составе представителей обеих палат Парламета и Правительства позволили снять с повестки дня Думы вопрос о недоверии Правительству ( Российская газета. 1997. 15, 16, 17. 21 окт.).
В истории взаимоотношений Государственной Думы и Правительства есть немало скрытых коллизий, касающихся контроля Думы за деятельностью Правительства. Приведем один любопытный пример. В мае 1994 г. Государственная Дума поручила существовавшему тогда при ней Контрольно-бюджетному комитету провести проверку расходов на содержание федеральных органов исполнительной власти и центрального аппарата министерств и ведомств. В связи с действиями уполномоченного Комитета Председатель Правительства РФ направил в Думу письмо от 18 июля 1994 г. № 1180п-П13, в котором оспаривал законность проведения такой проверки. Заслушав в связи с этим информацию Председателя Контрольно-бюджетного комитета, Государственная Дума приняла специальное постановление (от 21 июля 1994 г. № 223-1 ГД) ( СЗ РФ. 1994. № 14. Ст. 1583.) в котором подтвердила правомерность своего поручения, указав следующее: “Считать необоснованным доводы указанного письма о несоответствии постановления Государственной Думы и действий Контрольно-бюджетного комитета при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации Конституции Российской Федерации”. Дума предложила Правительству оказать содействие в проводимой комитетом проверке. Однако дальнейший ход событий в официально опубликованных актах Государственной Думы не нашел отражения. По-видимому, надлежащий “консенсус” был достигнут. Хотя, с нашей точки зрения, в данном случае можно было рассматривать действия Государственной Думы как намерение проверить использование средств федерального бюджета на содержание федеральных органов исполнительной власти.
В последующие годы Государственная Дума и Совет Федерации неоднократно давали Счетной палате Российской Федерации, Федеральный закон о которой был принят II января 1995 г. (Федеральный закон “О Счетной палате Российской Федерации”//СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.), поручения, касающееся исполнения определенных разделов и статей федерального бюджета и деятельности Правительства по его исполнению.
В ходе работы палат (их комитетов и комиссий) Федерального Собрания затрагиваются не только вопросы, непосредственно связанные с законопроектами. Нередко возникают ситуации, когда парламентарии инициируют вопросы государственного управления, затрагивая сферу деятельности органов исполнительной власти. Речь идет о наболевших проблемах социально-экономической жизни страны, о стремлении оказать определенное влияние на разрешение этих проблем. Здесь в каждом конкретном случае весьма сложно определить, соблюдены ли правила разграничения властных полномочий законодателя и Правительства. Следуя “правилам игры”, палаты Федерального Собрания практикуют обращения к Президенту РФ и Правительству РФ, в которых содержатся либо просьбы, либо рекомендации решить тот или иной “управленческий” вопрос. В ряде случаев в постановлениях палат содержатся формулировки типа: “обратить внимание Правительства РФ...” либо “Правительству РФ принять меры” и т.п.
Однако анализ постановлений палат Федерального Собрания, начиная с 1994 г. и по настоящее время, дает основание сделать выводы о том, что вопросы государственного управления, которые в большей степени связаны с осуществлением функций исполнительной власти, все же становятся предметом внимания и рассмотрения со стороны представительного органа государственной власти. Мы не говорим здесь о парламентских слушаниях, которые охватывают практически все важнейшие вопросы жизни страны. Речь идет о планах работы палат Федерального Собрания и принимаемых ими решениях.
В 1996 г. Совет Федерации неоднократно обращался к Правительству с требованиями и рекомендациями, которые содержались в постановлениях этой палаты Парламента “О мерах по улучшению финансового положения сельскохозяйственных производителей и организаций перерабатывающей промышленности РФ” ( СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5696.), “О необходимости принятия Правительством РФ чрезвычайных мер по выплате пенсий, социальных пособий, а также заработной платы работникам бюджетной сферы” ( СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5404.), “О неотложных мерах по обеспечению продовольственной безопасности Российской Федерации” (СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1229.). В Постановлении Совета Федерации от 10 декабря 1996 г. была дана негативная оценка деятельности Правительства по исполнению постановлений Совета Федерации (СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5716.).
Государственная Дума также неоднократно в течение 1996 г. принимала постановления по вопросам исполнения федерального бюджета, оплаты труда работников бюджетной сферы, выплаты пенсий. В этом же году Государственная Дума приняла постановление “О кризисном состоянии финансирования расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства” (СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 794.).
Определенный интерес с позиций взаимоотношений Правительства и Государственной Думы представляет постановление Государственной Думы “О фактах игнорирования Правительством Российской Федерации Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации” от 23 мая 1996 г. ( СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2624.). В этом акте было отмечено, что Правительство нарушило статью 23 Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации” и игнорировало представление Счетной палаты по результатам проверки расходования бюджетных средств.
Отметим и многочисленные поручения Счетной палате, которые в течение 1996—1997 гг. были даны Государственной Думой (СЗ РФ. 1996. №14. Ст. 1405; №22. Ст. 2616, 2620, 2623; №25. Ст. 2975; №31. Ст. 3685, 3686; №48. Ст. 5229; №49. Ст. 5511, 5512; №51. Ст. 5736, 5737.).
Обращают на себя внимание также и многочисленные постановления Государственной Думы, касающиеся неудовлетворительного бюджетного финансирования учреждений и организаций культуры и искусства ( СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2600.), образования и науки (СЗ РФ. 1996. №10. Ст. 864.), а также критической ситуации с финансированием работ по созданию, совершенствованию и эксплуатации ядерного оружия ( СЗ рф. 1996.№ 48. Ст. 5437.).
Анализ работы Государственной Думы второго созыва дает возможность утверждать о достаточно сложных ее отношениях с Правительством с позиций контроля за его деятельностью по исполнению законов. В большинстве случаев этот контроль можно связывать непосредственно с исполнением федерального бюджета. Вместе с тем есть и случаи более “широкого” подхода к оценке работы Правительства. Характерно в этом отношении постановление Государственной Думы “О продовольственной безопасности Российской Федерации и мерах по улучшению снабжения населения продуктами питания отечественного производства” от 31 января 1996 г. (СЗ РФ. 1996.№ 6. Ст. 527.). В этом документе резко критиковалось бездействие Правительства в сфере агропромышленного комплекса и в связи с этим Правительству были даны довольно жесткие рекомендации.
Не менее жесткими были требования, адресованные Правительству, сформулированные в постановлении Государственной Думы “О неудовлетворительном финансировании образования и науки” от 21 февраля 1996 г. ( СЗ РФ. 1996.№ 10. Ст. 864.). В Обращении к Председателю Правительства РФ по результатам комплексной ревизии финансово-хозяйственной деятельности Государственного фонда занятости населения РФ Государственная Дума предложила Правительству РФ принять необходимые меры по усилению контроля за формированием и расходованием средств указанного Фонда, устранению выявленных Счетной палатой недостатков и привлечению к ответственности виновных должностных лиц (СЗ РФ. 1996.№ 11. Ст. 1020.).
Резкая критика деятельности Правительства содержалась также в постановлении Государственной Думы от 20 марта 1996 г. “О невыплатах заработной платы на предприятиях военно-промышленного комплекса” от 20 марта 1996 т. (СЗ РФ. 1996.№ 14. Ст. 1403.). Перечень аналогичных акций Государственной Думы можно было бы продолжить. Но и из приведенных выше примеров достаточно четко прорисовываются линии взаимоотношений Правительства с Государственной Думой.
Аналогичная ситуация имеет место и во взаимоотношениях Правительства РФ с верхней палатой Федерального Собрания.
В практику работы Совета Федерации все чаще входит заслушивание докладов и информации Правительства РФ по вопросам исполнения федерального бюджета и по некоторым другим важным вопросам государственного управления. Приведем в этой связи несколько примеров. В постановлении Совета Федерации “О неотложных мерах по обеспечению продовольственной безопасности Российской Федерации” от 19 марта 1996 г.( СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1229.), принятом после заслушивания информации Правительства РФ, была отмечена недостаточно активная работа Правительства по выполнению ранее принятого по этому вопросу решения Совета Федерации. Негативную оценку Совета Федерации получила деятельность Правительства по исполнению Федерального закона “О федеральном бюджете на 1996 год” в постановлении от 10 апреля 1996 г.(СЗ РФ. 1996. №16. Ст. 1782.). В августе 1996 г. Совет Федерации, заслушав информацию заместителя Председателя Правительства о мерах по стабилизации экономики Российской Федерации, предложил Председателю Правительства выступить на очередном заседании Совета Федерации с докладом о стратегии Правительства в условиях экономического кризиса в Российской Федерации (СЗ РФ. 1996. №34. Ст. 4051.). В течение 1997 г. Совет Федерации неоднократно обсуждал вопросы, связанные с невыплатой заработной платы отдельным категориям работников и служащих, положением в энергоснабжении страны, состоянием агропромышленного комплекса, с регулированием рыночной экономики, и определял конкретные поручения и рекомендации в адрес Правительства РФ.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что деятельность Правительства РФ и палат Федерального Собрания по решению сложных вопросов государственного управления зачастую пересекается. И здесь особое значение имеют грани этого пересечения, учитывая самостоятельность исполнительной власти Российской Федерации прежде всего в лице Правительства.
6. Изучение официально опубликованных актов Государственной Думы, Совета Федерации, а также актов Правительства РФ, принятых в последние годы, позволяет наметить определенные тенденции в развитии взаимоотношений двух ветвей власти в условиях сложной и подчас драматической ситуации в политической, экономической и социальной жизни России.
Во-первых, еще нет согласованной работы Правительства и Государственной Думы в законопроектной работе. Нет четкого плана этих работ и определения приоритетных направлений в сфере государственного управления. Законопроекты в ряде случаев инициировались заинтересованными ведомствами и вносились “через голову Правительства” отдельными депутатами как субъектами законодательной инициативы.
Об этом свидетельствует, в частности, обращение Президента РФ к Совету Федерации (Российская газета. 1997. 13 мая.), в котором указано, что настораживает число законов, которые принимаются под давлением умело проведенных лоббистских кампаний и что по-прежнему немалое число законов отражает узкоотраслевые или корпоративные интересы.
Характерно, что Правительство РФ, утвердив План своей законопроектной деятельности на 1997 г., сочло недопустимой передачу проектов законов федеральными органами исполнительной власти в комитеты Государственной Думы без соответствующего решения Правительства (СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2149.).
В этой связи полагаем, что в Законе о Правительстве слишком лапидарна запись ст. 36 “Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности”. На наш взгляд, было бы целесообразно именно в законе указать, что порядок подготовки и внесения в Правительство федеральными органами исполнительной власти проектов законодательных актов определяется Правительством в соответствии с Федеральным законом, а порядок рассмотрения законопроектов Правительством устанавливается его Регламентом.
Во-вторых, не преодолена конфронтация двух ветвей власти по вопросам парламентского контроля за расходованием средств федерального бюджета и аккумуляцией этих средств в доходной его части. И в этой области нужны соответствующие положения Федерального закона (а не только Регламента палаты).
В-третьих, не находит еще должного понимания как в Федеральном Собрании, так и в Правительстве решение наиболее важных общих проблем государственного управления в сфере экономики и в социальной сфере, когда требуются совместные хорошо скоординированные и согласованные действия на основе учета реальной ситуации и экономических возможностей. Наряду с уже имеющимися позитивными решениями в Регламенте Государственной Думы и в Регламенте Совета Федерации есть еще немало резервов правового обеспечения контактов двух ветвей власти и разрешения возникающих споров.
Определенные шаги в этом направлении сделаны в Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации”. Глава VI Закона посвящена взаимоотношениям Правительства и Федерального Собрания. В ней регламентированы вопросы участия Правительства в законодательной деятельности; в краткой форме упоминается о возможности постановки вопроса о доверии и о выражении недоверия Правительству. Интерес представляет ст. 38 Закона “Ответы членов Правительства Российской Федерации на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы”. Закон обязывает членов Правительства по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы в порядке, определенном регламентами палат. В то же время оговорен срок направления такого приглашения (не менее чем за пять дней до проведения заседания). Дана в Законе и оговорка о возможности “замены” члена Правительства уполномоченным им должностным лицом, но при условии заблаговременного уведомления об этом палаты Федерального Собрания.
Законодательно закреплено право комитетов и комиссий палат Федерального Собрания направлять членам Правительства и федеральным органам исполнительной власти письменные обращения по вопросам своего ведения. При этом о результатах рассмотрения обращений и принятых мерах комитетам и комиссиям сообщается в согласованные с ними сроки.
Обращает на себя внимание и категоричная запись в Законе об обязанности Правительства в установленные сроки предоставлять необходимую информацию в Счетную палату при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.
7. Анализ статуса Правительства Российской Федерации требует рассмотрения его связей и взаимодействия с субъектами Российской Федерации и, в первую очередь, с соответствующими органами исполнительной власти. Конституция РФ на этот счет ограничилась положениями ст. 78, ч. 2 ст. 77 и ч. 2 ст. 115. В ст. 77 указывается, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. В п. 4 ст. 78 Конституции на Президента РФ и Правительство РФ возложена обязанность обеспечивать осуществление федеральной исполнительной власти на всей территории страны. Статья 114 Конституции определяет полномочия Правительства по предметам ведения Российской Федерации и частично по предметам совместного ведения России и ее субъектов. В ст. 115 Конституции подчеркивается, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Намек на возможность разрешения споров между Правительством РФ и соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ Конституционным Судом РФ находим в содержании пункта “б” ч. 3 ст. 125 Конституции РФ.
В Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” имеется глава VIII о взаимоотношениях Правительства РФ с органами государственной власти субъектов Федерации. В частности, в ст. 43 Закона определяются основы этих взаимоотношений, опираясь на содержание ч. 2 ст. 77 Конституции (о единой системе органов исполнительной власти). Указывается на право Правительства РФ координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации в целях обеспечения сочетания интересов России и ее субъектов по предметам их совместного ведения.
В то же время законодательно закрепляется обязанность Правительства РФ рассматривать в срок не более месяца внесенные “в установленном порядке” в Правительство предложения органов государственной власти субъектов Федерации и сообщать о результатах этого рассмотрения.
Предусмотрена также обязанность Правительства РФ направлять в органы государственной власти субъектов Федерации проекты решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, причем замечания указанных органов по проектам таких решений подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.
К сожалению, новый законодательный акт о Правительстве не воспринял нормы, которая содержалась в Законе РФ “О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации” от 22 декабря 1992 г. ( ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 14.). В частности, на наш взгляд, там правомерно было указано, что Правительство РФ совместно с правительством или администрацией субъекта РФ определяет степень и порядок их участия в выполнении федеральных программ, совместных проектов, мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
На наш взгляд, удачно в Законе о Правительстве решен вопрос о защите законных интересов органов исполнительной власти субъектов Федерации. В ст. 44 Закона указывается на функцию и задачу Правительства РФ обеспечивать соблюдение федеральными органами исполнительной власти (т.е. федеральными министерствами и иными органами исполнительной власти) прав органов исполнительной власти субъектов Федерации, способствовать их взаимодействию. Предусмотрено также право Правительства разрешать споры между указанными выше органами и устранять разногласия, в том числе путем создания согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон.
Важно, что в Федеральном конституционном законе закреплено, хотя в общем виде, право Правительства РФ осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации (по вопросам ведения Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения России и субъектов РФ). Однако механизм этого контроля не определен, за исключением положения о том, что Правительство вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции и российским законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, речь идет о реализации ч. 2 ст. 85 Конституции РФ. Однако наличие такой нормы, на наш взгляд, не исключает дополнительного урегулирования порядка разрешения коллизий и конфликтов, в частности применительно к следующим ситуациям:
1) Правительством РФ принято постановление в пределах его компетенции и с учетом полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но администрация субъекта РФ приняла свой нормативный акт, противоречащий акту Правительства РФ. В этом случае должен действовать институт приостановления действия такого акта решением Правительства до разрешения вопроса по существу в Конституционном Суде;
2) Правительство РФ приняло нормативный акт, который “вторгся” в компетенцию субъекта РФ. В этом случае должен действовать институт приостановления действия акта Правительства РФ на территории соответствующего субъекта РФ до разрешения конфликта в Конституционном Суде;
3) Правительство РФ или правительство (администрация) субъекта РФ нарушили заключенное ими соглашение по распределению предметов совместного ведения. В этом случае должна быть обеспечена согласительная процедура, осуществляемая под патронажем Президента Российской Федерации.
Перечисленные предложения касаются прежде всего Федерального конституционного закона о Правительстве РФ.
В то же время необходимость обеспечения “вертикали” в функционировании исполнительной власти, с учетом требований ст. 71 и 72 Конституции РФ, обусловливает необходимость принятия Федерального конституционного закона об общих принципах организации исполнительной власти в стране (см. п. “л” ст. 72 Конституции РФ). В этом законе должны быть определены единые начала формирования органов исполнительной власти, взаимоотношений между федеральными органами и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации, порядок согласования решений, принимаемых в рамках ст. 72 Конституции России.
На наш взгляд, именно федеральные конституционные законы должны стать правовой базой для развития отношений Правительства РФ с органами исполнительной власти субъектов РФ. Пока же приоритет сохраняется за договорами между Россией и ее отдельными субъектами. Характерен в этом отношении Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области, подписанный 12 января 1996 г. Президентом РФ и губернатором Свердловской области (Российская газета. 1996. 1 февраля. С. 5.). В ст. 10 Договора указано, что областные органы исполнительной власти обязаны выполнять решения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Естественно, что это положение относится к актам Правительства РФ, а также к актам федеральных министерств и ведомств. Далее Договором предписано заключение соглашений между Правительством РФ и органами исполнительной власти Свердловской области о разграничении полномочий по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции и перечисленным в настоящем Договоре. Кроме предметов совместного ведения, определенных Конституцией, Договор предусмотрел такие предметы ведения: создание условий для структурной перестройки экономики Свердловской области для восстановления минерально-сырьевой базы области; регулирование вопросов переработки драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них; функционирование предприятий оборонного комплекса, конверсия этих предприятий; развитие агропромышленного комплекса; сертификация и лицензирование отдельных видов деятельности на территории области; организация прохождения альтернативной гражданской службы; согласованная кадровая политика.
Мы привели этот длинный перечень “дополнительных” предметов совместного ведения России и Свердловской области, чтобы показать, что все они относятся по сути дела к компетенции Правительства РФ. Стало быть, и в соответствующих соглашениях должно участвовать именно Правительство РФ (На март 1997 г. Правительством РФ было подписано свыше 159 соглашений с правительствами и администрациями субъектов РФ).
3.2. Компетенция Правительства Российской Федерации
Как указывалось в предыдущем разделе настоящей главы, проблема определения компетенции Правительства как высшего органа в системе исполнительной власти в определенной мере решена. Безусловно, отправной базой для решения этой проблемы являются нормы действующей Конституции Российской Федерации, сконцентрированные в гл. 6. Но надо сказать, что в ст. 114 Конституции компетенция Правительства определена лишь в общих чертах и не охватывает полностью наиболее важные направления его деятельности. Поэтому существенную роль в регулировании компетенции Правительства РФ призван сыграть Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”.
1. Остановимся прежде всего на полномочиях Правительства в области экономики, имея в виду необходимость управления экономическими процессами в новых условиях рыночных отношений и при новом соотношении государственной и частной собственности на средства производства.
В указанном Законе содержится ст. 14 о полномочиях Правительства в сфере экономики. По сравнению с содержанием ст. 114 Конституции в этой статье дополнительно указано, что Правительство в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную
структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику международного экономического сотрудничества; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг, формирует мобилизационный план экономики России, обеспечивает функционирование оборонного производства.
Анализ законодательных и иных нормативных правовых актов и практики деятельности Правительства РФ в последние два года позволяет сделать вывод, что произошел существенный сдвиг в сфере государственного управления и регулирования экономических отношений. От хаоса в управлении жизненно важными для всего общества экономическими процессами государство перешло к планированию социально-экономического развития, но не на основе административных, зачастую волюнтаристских методов, основанных на сугубой централизации управления, а на основе прогнозирования, внедрения программно-целевого метода, объективных научных критериев целесообразности тех или иных государственных мероприятий.
Характерно и то обстоятельство, что ныне инициатором той или иной конкретной государственной целевой или комплексной программы может быть любая заинтересованная в этой программе организация, группа лиц. Таким образом, сам процесс формирования программ не регламентируется “сверху”, а начинается “снизу”. Правительство же, руководствуясь научно обоснованными критериями, целями государственной экономической, социальной, экологической государственной политики, берет на себя ответственность за выбор и финансирование соответствующих программ.
В качестве одного из важнейших направлений деятельности Правительства РФ следует указать на организацию разработки прогнозов экономического и социального развития России и важнейших федеральных целевых программ.
Федеральный закон “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации” от 20 июля 1995 г. ( СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.) возложил на Правительство разработку государственных прогнозов социально-экономического развития страны на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Задача Правительства — обеспечить разработку таких прогнозов на научной основе исходя из комплексного анализа научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, демографической ситуации, состояния природных ресурсов, социальной структуры, внешнеполитических и иных факторов.
Целевые программы ныне рассматриваются в качестве важнейшего механизма реализации структурной политики государства в экономической и социальной сфере. Как правило, федеральные целевые программы и их заказчики утверждаются Правительством. Они должны представлять собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
Наряду с целевыми программами по отдельными отраслям хозяйства и сферам жизни общества Правительство, формулируя основные позиции свой политики, утвердило общенациональные программы, направленные на развитие реформ и становление российской экономики.
Особого внимания, на наш взгляд, заслуживает принятая Правительством в мае 1997 г. Программа “Структурная перестройка и экономический рост в 1997—2000 годах”.( СЗ РФ. 1997. № 19. Ст. 2230). В этом объемном документе, действие которого рассчитано на срок полномочий Президента РФ, проанализированы итоги выполнения упомянутых выше программ и основные причины неудовлетворительной реализации намеченных в них мер. Среди этих причин упомянута неудовлетворительная эффективность государственного регулирования экономики, в том числе работы части государственного аппарата, осуществляющего эту деятельность, не удалось отладить механизм управления государственной собственностью. В то же время в указанной Программе отмечено, что ныне воссоздана система государственного регулирования экономики на новой институциональной основе, что общество созрело для существенного повышения роли и ответственности государства в обеспечении нормального хода социально-экономического развития. Это обстоятельство предопределяет одно из основных направлений реализации полномочий Правительства РФ в сфере экономики, в том числе при разработке целевых федеральных программ.
В целях осуществления государственной комплексной экспертизы таких крупных государственных программ при Правительстве РФ действует Экспертный совет, заключения которого рассматриваются и учитываются при принятии Правительством соответствующих решений.
Правительство РФ через министерства экономики и финансов, а также через Государственный комитет РФ по статистике осуществляет контроль за реализацией утвержденной им государственной целевой программы. При этом Правительство РФ, исходя из конкретной ситуации, может принять решение о продолжении работ и дальнейшем их финансировании либо о нецелесообразности дальнейшей государственной поддержки реализации конкретной программы.
Одно из важных направлений деятельности Правительства в экономической сфере — государственное регулирование в целях создания экономических условий для стабилизации отдельных отраслей хозяйства. В качестве примера можно сослаться на принятые в 1996 г. постановления Правительства РФ по вопросам развития отечественной текстильной и легкой промышленности, государственного регулирования и государственной поддержки гражданской авиации России, о государственной поддержке структурной перестройки и развития предприятий акционерного общества “КАМАЗ”, о мерах по стабилизации экономического положения промышленного комплекса в 1996 г. и др.
Во исполнение Указа Президента РФ “О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию” от 1 апреля 1996 г. Правительство определило порядок разработки проекта государственной стратегии по этой проблеме, дало поручение конкретным министерствам, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Анализ постановлений и распоряжений Правительства РФ в 1997—1998 гг. позволяет сделать вывод о том, что Правительство буквально “завалено” регулированием производственных вопросов в широком смысле этого слова. Здесь вопросы финансового оздоровления и государственной поддержки структурной перестройки крупнейших отечественных предприятий, развития отраслей промышленности, меры по обеспечению закупок и поставок сельскохозяйственного сырья и продовольствия для государственных нужд, меры по стабилизации российского рынка и т.п. Здесь и значительный массив нормативных актов по вопросам лицензирования отдельных видов производственной деятельности, по организации платежно-расчетных отношений. Значительного и постоянного внимания Правительства требует решение проблем топливно-энергетического комплекса, транспорта, связи, создания финансово-промышленных групп и т.п. Таким образом, практически руководство всем хозяйственным комплексом так или иначе ложится на плечи Правительства РФ. Но здесь требуется создание четкой юридической базы деятельности Правительства и определение пределов его полномочий, чего пока не сделано. На практике ситуация складывается таким образом, что многие вопросы управления как бы за Правительство решает Президент РФ, о чем свидетельствуют многочисленные указы Президента по регулированию экономических отношений. При этом зачастую трудно объяснить, почему тот или иной чисто управленческий вопрос решен не Правительством, а именно Президентом.
Разумеется, в Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ невозможно “прописать” все полномочия, предоставляемые Правительству в целях регулирования определенных видов экономических отношений.
На наш взгляд, в этом Законе сделан шаг вперед, поскольку в нем более широко обозначены полномочия Правительства в макро- и микроэкономических сферах.
2. Конкретизируя позицию ст. 114 Конституции РФ о полномочиях Правительства в области бюджетной политики и проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, Закон о Правительстве определяет дополнительно некоторые полномочия этого органа. Наряду с бюджетными полномочиями Правительства, обозначенными в Конституции, на Правительство возлагается обеспечение совершенствования бюджетной системы. Это, в свою очередь, обусловливает разработку именно Правительством проекта Бюджетного кодекса РФ.
Требует совершенствования и большей определенности бюджетный процесс. Пока же наш Парламент ограничивается ежегодным установлением порядка рассмотрения и принятия федерального бюджета, регулируя в определенной мере и обязанности Правительства РФ в этой области.
Федеральным законом “О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет” ( СЗ РФ. 1997. № 30 Ст. 3583.), установлено, например, что одновременно с предоставлением проекта федерального бюджета Правительство РФ должно передать на рассмотрение Государственной Думы целый пакет документов и материалов, а именно: прогноз социально-экономического строительства на 1998 г.; основные направления бюджетной и
налоговой политики; предложения об основных принципах взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и т.д.
На наш взгляд, соответствующие обязанности и права Правительства РФ в бюджетном процессе, включая исполнение бюджета, должны быть обстоятельно прописаны в бюджетном законодательстве.
Обеспечение суверенитета Российской Федерации, единства экономического пространства, создание условий для достойной жизни и свободного развития человека обусловливают обязанность Правительства РФ, возглавляющего всю систему исполнительной власти, проводить единую в масштабе России финансовую, кредитную и денежную политику.
В Законе указано, что Правительство разрабатывает и реализует налоговую политику; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
При этом Правительство обязано учитывать необходимость создания условий для свободного предпринимательства, социальной ориентированности экономики, рационального использования природных ресурсов, охраны здоровья и труда граждан. В этой сфере полномочия Правительства определены также в налоговом, банковском, таможенном и валютном законодательстве. Например, в Федеральном законе, содержащем новую редакцию Закона РСФСР “О центральном банке РСФСР (Банке России)”, от 26 апреля 1995 г. ( СЗ РФ.1995. № 18. Ст. 1593; № 31. Ст. 2991.) указывается, что Банк России и Правительство РФ “информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации”.
Председатель Правительства РФ входит в Национальный банковский совет. Представители Банка России участвуют в заседаниях Правительства РФ. В свою очередь министр финансов и министр экономики, представляющие интересы Правительства РФ, участвуют в работе Совета директоров Банка России. При Правительстве действует Совет по вопросам банковской деятельности.
В целях обеспечения единой финансовой политики в стране Правительство РФ за последние годы приняло ряд важных решений. Правительством были определены меры по развитию рынка ценных бумаг в Российской Федерации ( СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1543; № 46. Ст. 4447; 1996. № 31. Ст. 319; № 33. Ст. 4007: № 32. Ст. 3939.), по совершенствованию налоговой системы (СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4794.), уточнению компетенции налоговых органов и налоговой полиции (СЗ РФ. 1997. №11.Ст.1319), по решению многих вопросов, связанных с реализацией таможенного законодательства. Следует отметить, что материалы в указанной сфере подготавливает также Правительственная комиссия по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики.
К решению перечисленных вопросов тесно примыкает государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды продукции и прежде всего на продукцию естественных монополий. В соответствии с поручениями Президента РФ Правительство РФ обязано определять с учетом норм, установленных федеральными законами, и утверждать перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке России подлежат государственному регулированию (соответственно на уровне Правительства, федеральных министерств и ведомств и органов исполнительной власти субъектов РФ). Правительство вправе пересматривать эти перечни в целях дальнейшей либерализации цен (речь идет об энергетике, транспортных услугах, об услугах связи) (СЗ РФ. 1997. № 11.Ст.1318).
Нельзя не упомянуть о полномочиях Правительства по финансированию деятельности федеральных органов исполнительной власти, расходов на ведение отдельных отраслей хозяйства в тех или иных регионах, на организацию и деятельность научно-исследовательских центров, на социальные нужды и т.п.
К компетенции Правительства относятся: выделение средств из федерального бюджета на нужды отдельных регионов; выделение ссуд отдельным предприятиям и акционерным обществам; выделение средств из резервного фонда Правительства, в частности, на ликвидацию последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, оказание единовременной финансовой помощи отдельным общественным объединениям и т.п.
3. Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью.
В ст. 14 Закона о Правительстве повторена буквально норма ст. 114 Конституции и не конкретизированы полномочия Правительства, в том числе по решению вопросов управления объектами федеральной собственности и пакетами акций, находящимися в государственной собственности. В этой сфере немало сложных проблем, решение которых имеет важное значение для обеспечения жизненных интересов общества и экономической безопасности России. Естественно, что именно в этой области хотелось бы видеть закрепление в законе функций и полномочий Правительства РФ. Пока же четкое регулирование этих полномочий отсутствует. По-видимому, это одна из причин частого “вмешательства” Президента в решение вопросов, связанных с управлением федеральной собственностью, в том числе с распоряжением судьбой акций, закрепленных в федеральной собственности.
Правительству президентскими указами предписано решать вопросы о реорганизации и ликвидации соответствующих государственных предприятий ( СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 393.), о передаче объектов федеральной собственности в собственность субъектов Федерации. В свою очередь Правительство РФ делегирует федеральным министерствам и ведомствам полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности (САПП РФ. 1994. № 8. Ст. 593.), устанавливая эти полномочия, в частности, в утверждаемых им положениях об указанных органах исполнительной власти ( cm., например: Положение о Министерстве путей сообщения РФ // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3746.). На наш взгляд, компетенция Правительства по управлению федеральной собственностью должна быть четко определена в Законе о Правительстве, что позволит разгрузить в известной мере Администрацию Президента РФ от подготовки соответствующих вопросов и представления проектов указов на подпись Президенту.
4. Согласно ст. 114 Конституции на Правительство РФ возложена задача обеспечивать проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Комплекс этих конституционных полномочий нашел реализацию в нормах трех статей (ст. 16) Закона о Правительстве: полномочия в социальной сфере, полномочия в сфере науки, культуры, образования (ст. 17); полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды (ст. 18). Применительно к полномочиям в сфере культуры Закон указывает, что Правительство РФ “обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации”.
Осуществляя единую государственную политику в области культуры, Правительство опирается на положения федеральных законов (Основы законодательства РФ о культуре, федеральные законы о библиотечном деле, о музеях, о порядке ввоза и вывоза культурных ценностей и др.) и указы Президента. Правительством, например, утверждено Положение о Государственном своде особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, утверждены положения о крупнейших государственных музеях, театрах, назначены руководители этих учреждений. В соответствии с Федеральным законом “О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации” от 26 мая 1996 г. Правительству предстоит утвердить Положение о музейном фонде Российской Федерации и Положение о государственном каталоге этого фонда.
Правительством РФ разработаны и определены меры по поддержке народных художественных промыслов, по сохранению и развитию проката отечественных фильмов и повышению уровня кинообслуживания населения, утверждено Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства и принят ряд других нормативных актов, в том числе утверждено Положение о Министерстве культуры РФ.
В сфере образования Закон предусматривает, что Правительство “обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования...” Нельзя не отметить, что приведенная норма не отражает, по сути дела, конкретные полномочия Правительства в этой важной сфере. Определение же основных направлений развития образования — скорее прерогатива законодателя.
При осуществлении единой государственной политики в области образования Правительство РФ опирается на положения Закона РФ “Об образовании” (новая редакция этого Закона утверждена Федеральным законом от 13 января 1996 г.) ( СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.). Закон, в частности, относит к ведению Правительства РФ разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, определение статуса руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения, установление порядка определения объемов и структур приема обучающихся в государственных образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования на обучение за счет средств федерального бюджета; утверждение положения о личном социальном образовательном кредите и решение некоторых других вопросов.
К компетенции Правительства РФ отнесено утверждение типовых положений об образовательных учреждениях. В 1994—1997 гг. постановлениями Правительства были утверждены типовые положения практически о всех звеньях системы образовательных учреждений.
Компетенция Правительства РФ “прописана” также в Федеральном законе “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” от 22 августа 1996 г. (см. ч. 2 ст. 24 указанного Закона) ( СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.).
В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ призвано обеспечить проведение единой государственной политики в области науки.
В Законе о Правительстве РФ указывается, что Правительство разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки. Федеральный закон “О науке и государственной научно-технической политике” от 23 августа 1996 г. (СЗ РФ. 1996. №35. Ст. 4137.) подробно определил функциональные обязанности и права Правительства РФ (право устанавливать обязательный государственный заказ на научные исследования для учрежденного им научного учреждения; обязанность обеспечивать создание федеральных информационных фондов и систем в области науки и техники; право ограничивать и лицензировать отдельные виды научной деятельности, вводить в необходимых случаях режим секретности; обязанность организовать исполнение федерального бюджета в части расходов на научные исследования и проведение экспериментальных разработок и т.п.).
На Правительство, согласно Конституции РФ, возлагается проведение единой политики в области здравоохранения и социального обеспечения.
Полномочия Правительства в сфере охраны здоровья народа охарактеризованы в Законе о Правительстве РФ (ст. 16) кратко и в общей форме: “принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия”. В связи с этим отметим, что по вопросам здравоохранения в течение 1991—1995 гг. принят ряд федеральных законов, в которых более или менее четко определены полномочия Правительства РФ. Среди них Основы законодательства об охране здоровья населения (приняты 22 июля 1993 г). ( ВСНД РФ. 1993. №33. Ст. 1318.), “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании” (ВСНД РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.), “О донорстве крови и ее компонентов” ( ВСНД РСФСР и ВС. 1991. № 27. Ст. 920.), “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” ( ВСНД РФ. 1993. № 28. Ст. 1064.), “О медицинском страховании граждан в Российской Федерации” (ВСНД РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641.) и ряд других федеральных законов.
В упомянутых законах конкретизированы основные положения единой государственной политики в сфере здравоохранения, которые реализуются через федеральные целевые программы, утверждаемые Правительством, а также путем решения Правительством отдельных вопросов охраны здоровья населения.
За последние годы, например, Правительством РФ принят ряд постановлений об организации отдыха и оздоровления детей и подростков, увеличении производства и закупки лекарственных препаратов и обеспечении ими отдельных групп населения; установлены правила оказания платных медицинских услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения, правила проведения медицинской экспертизы, проведения обязательных медицинских обследований работников в отдельных отраслях (торговля, общественное питание, ядерная энергетика и т.п.). Значительный массив актов Правительства связан с организацией санитарно-эпидемиологической службы и обеспечением деятельности единой системы санитарного надзора, с лицензированием производства ядовитых и наркотических веществ и т.д.
Полномочия Правительства РФ в сфере социальной защиты населения вытекают из общих положений Конституции РФ и действующих в этой сфере федеральных законов. В Законе о Правительстве эти полномочия суммированы следующим образом: Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики.
Указанные основные позиции полномочий Правительства в сфере социальной защиты населения более конкретно сформулированы в таких актах, как Основы законодательства Российской Федерации об охране труда от 6 августа 1993 г., в Федеральном законе “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации” от 10 декабря 1995 г. ( СЗ РФ. 1995.№ 50. Ст. 4872.); Федеральном законе “О ветеранах” от 12 января 1995 г. (СЗ РФ. 1995.№ 3. Ст. 168.), Федеральном законе “О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов” от 2 августа 1995 г. (СЗ РФ. 1995.№ 32. Ст. 3198.); Федеральном законе “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей” от 19 мая 1.995 г. (СЗ РФ. 1995.№ 21. Ст. 1929; № 48. Ст. 4566.) и ряде других актов.
Надо отметить, что по вопросам социальной защиты граждан Правительством РФ в 1995—1996 гг. принят ряд важных решений, в том числе утверждены федеральные комплексные программы по конкретным видам социального обслуживания отдельных категорий граждан.
Правительство РФ приняло постановление “О мерах по улучшению условий и охраны труда” от 26 августа 1995 г. (СЗ РФ. 1995.№ 36. Ст. 3550.), утвердив Федеральную программу первоочередных мер в этой области. Правительством РФ был утвержден также перечень видов нормативных актов федеральных министерств и ведомств, содержащих государственные требования по охране труда (государственные и отраслевые стандарты, санитарные правила и нормы, строительные нормы и правила, правила безопасности, правила охраны труда).
На Правительство возложена обязанность принимать необходимые меры по обеспечению занятости населения и борьбы с безработицей. Задачи Правительства в этой области более конкретно определены в Федеральном законе “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О занятости населения в Российской Федерации” (СЗ РФ. 1996.№ 17. Ст. 1915.). На Правительство возложена задача предупреждения массовой безработицы, разработка и финансовое обеспечение федеральных целевых программ, формирование Фонда занятости населения и контроля за его использованием, а также определение минимальных и обязательных норм социальной защищенности граждан от безработицы (ст. 7 Закона). Во исполнение Закона Правительством в 1997 г. утвержден порядок регистрации безработных ( СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 2009.). В соответствии с Федеральным законом “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации” от 10 декабря 1995 г. гражданам гарантировано право на социальное обслуживание в государственной сфере социальных служб. Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, утвержденным Правительством РФ.
Поэтому одна из важных задач Правительства РФ и руководимого им Министерства труда и социального развития — разработка и принятие государственных стандартов социального обслуживания, государственный контроль и надзор за их соблюдением.
Надо отметить, что за последние два года в сфере управления социальной защитой Населения Правительством РФ принят ряд важных актов, конкретизирующих административно-правовой статус граждан в указанной сфере. Так, Правительством утверждены Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, Положение о признании лица инвалидом и Примерное положение об учреждении государственной службы медико-социальной экспертизы. Правительством РФ образована Межведомственная комиссия по координации деятельности в сфере реабилитации инвалидов.
Правительство РФ призвано обеспечить выполнение Федерального закона “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей” от 19 мая 1995 г. В этой связи Правительством РФ утверждено Положение о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, и тем самым определены обязанности органов исполнительной власти как в центре, так и в регионах по отношению к гражданам, имеющим детей.
Правительством утверждено Положение о приемной семье (как одной из форм устройства на воспитание детей, оставшихся без родителей). Ряд постановлений Правительства РФ, принятых в 1996 г., определяет порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях, правила предоставления льгот семьям, имеющим детей-инвалидов, обеспечения их жилыми помещениями, оплаты жилья и коммунальных услуг.
Правительством РФ утверждены Типовое положение об образовательной школе-интернате для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также Примерное положение о специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.
Важное значение имеют полномочия Правительства в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды. Надо отметить в качестве положительного фактора, что в Законе о Правительстве РФ имеется специальная статья (ст. 18), которая более подробно, чем норма ст. 114 Конституции, определяет основные направления деятельности Правительства и его полномочия в этой сфере.
В Законе указывается, что Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
В обязанности Правительства входит обеспечение экологической безопасности страны и руководство федеральными органами в области охраны окружающей среды. В начале 1996 г. Правительством был утвержден План действий в этой сфере на 1996—1997 гг. В этом плане определен перечень подлежащих разработке законодательных и иных нормативных правовых актов, а также федеральных целевых программ по обеспечению экологической безопасности и охране окружающей среды. В последние два года Правительством утвержден ряд программ, направленных на защиту населения от наводнений, природных и техногенных катастроф, а также на обеспечение ядерной безопасности, по утилизации и захоронению радиоактивных отходов, образована Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию ( СЗ РФ. 1997. № 8. Ст. 949.). Эта комиссия является постоянно действующим органом и возглавляется заместителем Председателя Правительства. В качестве основных задач комиссии определены следующие: рассмотрение вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности, рациональным использованием природных ресурсов; рассмотрение предложений по совершенствованию государственного управления и федеративных отношений в данной сфере; координация деятельности органов исполнительной власти России и ее субъектов по совместному проведению природоохранных мероприятий; контроль за выполнением решений Правительства. Решения Комиссии являются обязательными для всех органов исполнительной власти и доводятся до их сведения в виде выписок из протоколов ее заседаний.
5. Рассматривая “административно-правовой” блок полномочий Правительства РФ в узком смысле этого слова, следует отметить, что, несмотря на непосредственное подчинение силовых министерств и некоторых федеральных служб России Президенту РФ, на Правительство возложена значительная ответственность за осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка и борьбы с преступностью. Эта ответственность вытекает из положений ст. 114 Конституции РФ.
В соответствии со ст. 20 Закона о Правительстве РФ на этот орган общей компетенции возлагаются следующие функции: осуществление мер по обеспечению обороны и государственной безопасности; организация оснащения вооружением и военной техникой, обеспечения материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований РФ; обеспечение выполнения государственных целевых программ и планов развития вооружения. Кроме того, Правительство несет ответственность за выполнение программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям, руководит гражданской обороной, обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых к обороне или обеспечению государственной безопасности. Правительство призвано принимать меры по охране Государственной границы России.
Полномочия Правительства определены также в федеральных законах “Об обороне”, “О Государственной границе”, “О государственной охране”.
Так, в соответствии со ст. 6 Федерального закона “Об обороне” от 31 мая 1996 г. Правительство РФ должно осуществлять меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, организует оснащение войск вооружением и техникой по их заказам; принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций оборонного промышленного комплекса; утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан РФ к военной службе; организует контроль за экспортом вооружения и военной техники и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и упомянутым Федеральным законом “Об обороне”, иными федеральными законами и указами Президента РФ.
На Правительство РФ возложено также руководство (в пределах его полномочий) органами федеральной охраны в соответствии со ст. 12 Федерального закона “О государственной охране” от 27 мая 1996 г.
В соответствии с Указом Президента РФ “Вопросы гражданской обороны Российской Федерации” от 27 мая 1996 г. Председатель Правительства РФ является Начальником гражданской обороны Российской Федерации. Президент РФ осуществляет руководство Войсками гражданской обороны через указанного Начальника.
Конституция РФ возлагает на Правительство ответственность за обеспечение законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.
Перечисленные положения Конституции повторены в Законе о Правительстве. Кроме того, в ст. 19 Закона предусматривается, что Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению органов судебной власти. В связи с этим Правительство определяет и утверждает соответствующие федеральные целевые программы, распределяет ассигнования, предусмотренные федеральным бюджетом, в необходимых случаях расходует средства из своего резервного фонда и привлекает средства из других источников, определяя, например, объекты финансирования за счет инвестиционных кредитов.
6. Наконец, следует рассмотреть полномочия Правительства в сфере внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности. В ст. 114 Конституции эти полномочия обозначены кратко: “осуществляет меры по реализации внешней политики Российской Федерации”.
В Законе о Правительстве РФ имеется отдельная статья, перечисляющая полномочия Правительства в сфере внешней политики и международных отношений (ст. 21). На наш взгляд, эта статья, в отличие от некоторых других компетиционных статей Закона, более четко формулирует полномочия Правительства. В ней указывается, что Правительство осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации, обеспечивает представительство России в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ и обеспечивает выполнение обязательств России по ним, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств. На Правительство возложена защита геополитических интересов России, защита граждан РФ за ее пределами.
Применительно к сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества Правительство уполномочено осуществлять функцию регулирования и государственного контроля.
Следует заметить, что деятельность Правительства РФ в сфере внешней политики осуществляется под руководством Президента РФ, который в соответствии со ст. 80 Конституции РФ определяет основные направления внешней политики Российской Федерации.
Правительство РФ, реализуя свои полномочия, заключает многочисленные международные межправительственные соглашения, принимает оперативные меры по выполнению международных договоров России. Соответствующие материалы подготавливают федеральные министерства (иностранных дел, внешнеэкономических связей и торговли, другие заинтересованные министерства и ведомства), правительственные комиссии.
7. К сожалению, в Конституции РФ не были затронуты имеющие принципиальное значение полномочия Правительства по руководству федеральными органами исполнительной власти, система и структура которых ныне определена указами Президента РФ ( СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081 и 4082: № 37. Ст. 4264; 1997. № 12. Ст. 1419. и др.).
Этот пробел призван восполнить Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”. Статья 12 Закона определяет достаточно четко, что Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. При этом в ст. 32 оговорены особенности руководства так называемыми силовыми министерствами и ведомствами, деятельность которых непосредственно связана с выполнением Президентом РФ своих полномочий в качестве Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности РФ и направляется актами Президента.
Таким образом, в отношении федеральных министерств обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, МЧС и федеральных служб, ведающих вопросами безопасности, Президент и Правительство “делят” свои полномочия в соответствии с нормами Конституции и соответствующих федеральных законов. Кроме того, Правительство должно руководствоваться указами и распоряжениями Президента РФ.
На наш взгляд, в целом нормы ст. 12 Закона сформулированы четко.
Во-первых, в ней подчеркивается, что федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
Во-вторых, указано, что Правительство утверждает положения об эти органах, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, утверждает членов коллегий соответствующих органов. Правительство вправе устанавливать порядок создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств.
В-третьих, Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министерств, а также не являющихся министрами руководителей иных федеральных органов исполнительной власти. Наконец, что особенно важно, Правительству предоставляется право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие эти актов. При этом Закон не связывает Правительство никакими условиями.
На наш взгляд, следовало бы законодательно закрепить в порядке исключения право Правительства объявлять замечания и выговоры министрам и руководителям иных федеральных органов исполнительной власти, а также в необходимых случаях отстранять от исполнения обязанностей указанных лиц до решения вопроса по существу Президентом РФ. Что касается заместителей министров и руководителей иных ведомств, то здесь действует институт дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, и Правительство в отдельных случаях свое право использует, объявляя соответствующие дисциплинарные взыскания.
Завершая рассмотрение компетенции Правительства Российской Федерации, следует обратить внимание, что Указом Президента РФ от 17 марта 1997 г. № 249 предписано Правительству обеспечить координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по следующим основным направлениям: экономической реформе; реформе социального сектора; жилищной и строительной политике; реформе научной сферы и отраслей инфраструктуры; национальной, региональной политике и сотрудничеству с государствами — участниками СНГ; правоохранительной деятельности ( СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1419.).
3.3. Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации
Ныне указанные вопросы в основе своей урегулированы Конституцией РФ и конкретизированы в главе IV Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”.
Остановимся на полномочиях Председателя Правительства РФ. Его особое положение в рамках коллегиального органа общей компетенции, каким является Правительство РФ, достаточно четко обозначено в Конституции РФ (ст. 113) и конкретизировано в ст. 24 Закона “О Правительстве российской Федерации”.
Председатель Правительства в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Разумеется, это положение должно толковаться в контексте ст. 114 Конституции РФ и ст. 28 Закона о Правительстве РФ, поскольку именно ст. 114 определяет основные, главные направления деятельности и соответствующие полномочия Правительства, а ст. 28 Закона о Правительстве устанавливает перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно в коллегиальном порядке, т.е. на заседаниях Правительства. Налицо определённое “равновесие” единоначалия и коллегиальности.
К полномочиям Председателя Правительства Законом (ст. 24) отнесены следующие: он представляет Правительство за пределами территории Российской Федерации; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; распределяет обязанности между своими заместителями.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 112) Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении. Кроме того, Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства.
В Законе о Правительстве РФ определены также полномочия заместителей Председателя Правительства. Отметим, что, следуя норме ст. 110 Конституции РФ, данный Закон не упоминает первых заместителей Председателя, применяя к ним общее понятие “заместители”. Таким образом, вопрос о первых заместителях Председателя практически решает Президент РФ, определяя структуру Правительства ( См.. например: указы Президента РФ от II марта 1997 г. № 211 // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1300: от 17 марта 1997 г. № 249 // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1419 и др.).
Далее Закон обходит молчанием вопрос о включении в состав Правительства руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, которые включаются в состав Правительства в соответствии с федеральными законами и указами Президента и не являются по своему статусу федеральными министрами. Речь идет, например, о руководителях Федеральной миграционной службы, Федеральной службы налоговой полиции, Федеральной пограничной службы, Федеральной службы внешней разведки. Так, в отношении бывшего Госкомимущества и нынешнего Антимонопольного комитета были отдельные указы о придании им статуса федеральных министерств и это как бы автоматически придавало статус федеральных министров их руководителям.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что фактический состав Правительства не вписывается в нормальный состав, предусмотренный Конституцией и Федеральным конституционным законом о Правительстве РФ. Подтверждением этого вывода являются и нормы указов Президента РФ, принятых в августе и сентябре 1996 г. и в марте 1997 г. по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (СЗ РФ. 1996. № 347 Ст. 4081; № 37. Ст. 4264; 1997. № 12. Ст. 1419.). Определяя параметры государственного комитета, Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 установил, что государственный комитет возглавляет председатель государственного комитета, но, в отличие от руководителя министерства — федерального министра, председатель комитета не имеет статуса федерального министра.
Пока же ст. 26 Закона о Правительстве РФ устанавливает организационные формы участия только федеральных министров в работе Правительства. В ст. 26 Закона (о полномочиях федеральных министров) указано, что министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, принимают участие в подготовке его постановлений и распоряжений, обеспечивают их исполнение. Надо сказать, что довольно своеобразно записаны в Законе такие права министров, как участие в выработке и реализации политики Правительства и обладание полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Вызывает критику и следующая норма ст. 26 Закона: “Правительство Российской Федерации решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министров, к ведению которых отнесены эти вопросы”. Такая формула Закона может быть истолкована как освобождение министра от участия в работе коллегиального органа, членом которого он является. Правда, в ст. 27 Закона подчеркнуто, что федеральные министры участвуют в заседаниях Правительства лично, а в случае невозможности участия информируют об этом Председателя Правительства. Тем не менее приведенное выше положение ст. 26 не может быть признано удачным.
В Законе указаны лишь общие положения о проведении заседаний Правительства. Установлено, что заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц, а подготовка и проведение заседаний осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства.
Как известно, Правительством РФ Регламент его работы был утвержден в 1993 г. на основе норм Закона РФ “О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации” от 22 декабря 1992 г. ( ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 14.). Многие нормы этого Регламента (Российская газета. 1993. 1 1 февраля.) безусловно, сохранят свое действие, но необходимые изменения должны быть внесены в связи с принятием нового Закона о Правительстве РФ.
Для организации рассмотрения вопросов на заседаниях Правительства важное значение имеют нормы ст. 28 Закона о Правительстве РФ. Речь идет о перечне вопросов, которые могут быть рассмотрены и решены лишь в коллегиальном составе на заседании Правительства. К таким решениям относятся следующие: о внесении законопроектов в Государственную Думу; о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении; о номенклатуре товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; об объеме выпуска государственных ценных бумаг; о заключении подлежащих ратификации международных договоров; о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации; об утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти; рассматривается и ряд других вопросов. Коллегиально принимается решение об образовании Президиума Правительства, утверждается Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства.
К сожалению, в Законе не указано, как принимаются решения Правительства — большинством голосов присутствующих на заседании или от общего состава Правительства. В то же время такая запись имеется в отношении Президиума Правительства, который может быть создан Правительством для решения оперативных вопросов (ст. 29). Решения Президиума принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума. Правительство может отменить любое решение Президиума. Надо заметить, что по Закону РФ “О Совете Министров — Правительстве РФ” его Президиум рассматривался в качестве постоянного органа, который был наделен правом принимать от имени Правительства постановления и распоряжения. В Президиум Правительства входили Председатель Правительства, его первые заместители и заместитель, некоторые поименованные в тексте Закона руководители министерств, а также руководитель Аппарата Правительства. Президенту РФ предоставлялась возможность включить в состав Президиума Правительства и других его членов. В ходе подготовки Федерального конституционного закона о Правительстве также предполагалось иметь Президиум Правительства, функции которого связывались с организацией работы Правительства, в составе: Председателя Правительства, его первых заместителей и заместителей, а также членов, избираемых Правительством из своего состава. Ныне в Законе (ст. 29) решение этого вопроса отнесено к ведению Правительства. Целью же деятельности Президиума Правительства является оперативное разрешение вопросов, не требующих коллегиальных дискуссий, и принятие соответствующих актов, но с возможной их отменой на заседании Правительства.
Возникает в этой связи вопрос о том, каковы функции созданной Правительством Комиссии по оперативным вопросам (законодательного статуса она не имеет).
Обращает на себя внимание новое Положение об этой Комиссии ( СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2764.). В этом Положении указано, что Комиссия является постоянно действующим органом и возглавляется первым заместителем Председателя Правительства РФ. Основные задачи Комиссии сформулированы таким образом, что они охватывают практически все основные вопросы компетенции самого Правительства (от рассмотрения вопросов, связанных с обеспечением реализации экономической реформы, до межотраслевой координации деятельности федеральных органов исполнительной власти). На комиссию возложен также контроль за ходом исполнения важнейших решений Президента и Правительства.
Комиссии предоставлено право заслушивать отчеты федеральных органов исполнительной власти о проводимой ими работе, получать от этих органов, включая органы субъектов Федерации, необходимую информацию по вопросам входящим в компетенцию Комиссии. Главное же заключается в том, что решения Комиссии по оперативным вопросам являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. О силе авторитета комиссии свидетельствует и ее состав, возглавляемый первым заместителем Председателя Правительства. В этой ситуации недостаточно ясна роль Президиума Правительства, который тоже призван решать оперативные вопросы. Во всяком случае, по нашему мнению, создание столь авторитетной комиссии в качестве постоянной организационной формы работы Правительства было бы целесообразно обозначить в Федеральном Конституционном Законе “О Правительстве Российской Федерации”, однако этот вопрос не нашел отражения в принятом Законе.
Как известно, Правительство широко практикует создание координационных и консультативных органов разного качества и наименований: правительственная комиссия, комиссия Правительства, консультативный совет, межведомственная комиссия, рабочая группа и др. В национальном докладе России в ООН на тему “Государственное управление и развитие” упомянуто, что в 1995 г. при Правительстве РФ работало “около 300 постоянных комиссий и других коллегиальных консультативных органов, что позволило оперативно принимать решения по сложным вопросам, требующим межведомственного coглacoвaния” ( Российские вести. 1996. 10 янв. № 4.). В настоящее время Правительство РФ ведет работу по сокращению числа этих органов, ликвидации тех из них, которые были образованы для выполнения задач, которые уже решены, а также в целях упразднения комиссий, советов, рабочих групп, функции которых дублируются, или в связи с выполнением возложенных на них заданий ( СЗ РФ. 1996. № 42. Ст. 4805.). Здесь предстоит большой объем работы по упорядочению указанных консультативных и координационных вспомогательных органов Правительства.
Наконец, назрел вопрос об обновлении Регламента заседаний Правительства и других его внутренних документов процессуального характера. Соответствующие акты были приняты в начале 1993 г. и, естественно, не смогли учесть многих аспектов взаимоотношений Правительства как в системе исполнительной власти, так и с другими ветвями государственной власти. Существенные изменения произошли и продолжают иметь место и в Аппарате Правительства РФ, что также требует обновления Положения об этом Аппарате.
В организации деятельности Правительства РФ важную роль играет его Аппарат. В Законе о Правительстве указано, что Аппарат образуется для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством (ст. 47). Отметим, что, согласно Закону, Положение об Аппарате утверждается Правительством. Такое Положение, будучи принято в январе 1993 г. ( Российская газета. 1993. 11 февр. Имеется в виду опубликованный для всеобщего сведения документ.), фактически утратило силу. Тем не менее необходим анализ этого Положения, поскольку в нем определены основные задачи и функции рабочего органа Правительства, каким является Аппарат. Основные задачи Аппарата сводятся к следующим:
— изучает и анализирует документы, поступающие в Правительство из Федерального Собрания, от федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляет подготовку проектов поручений Правительства в связи с полученными документами;
— ведет по поручению Председателя Правительства и его заместителей подготовку проектов распоряжений и постановлений Правительства РФ и обеспечивает представление необходимых сопроводительных материалов;
— обслуживает Правительственные комиссии и аналогичные им органы;
— осуществляет проверку исполнения органами исполнительной власти решений Правительства, а также законодательных актов, актов Президента по тем вопросам, которые относятся к сфере ведения Правительства;
— обеспечивает рассмотрение обращений граждан и направление этих обращений в компетентные органы исполнительной власти для разрешения по существу поставленных в обращениях вопросов.
Порядок подготовки и проведения заседаний Правительства и его Президиума определялся в 1993 г. Регламентом, утвержденным Правительством. Заметим, что в Законе о Правительстве упомянуто о Регламенте Правительства РФ в ст. 27. В ней указано, что подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ.
Регламент, принятый в 1993 г., предусматривал порядок формирования плана заседаний Правительства, порядок внесения материалов и проектов решений для рассмотрения на заседании Правительства или его Президиума. Кроме того, в Регламенте была достаточно четко урегулирована процедура подготовки и проведения заседаний Правительства и его Президиума, оформления принятых решений. При этом подробно был регламентирован порядок приглашения на заседание членов Правительства и иных лиц, а также время для докладов, содокладов и выступлений в прениях (соответственно 10, 5, 3 минуты). Предусмотрено обязательное ведение протокола и стенограммы заседания Правительства. Протоколы заседаний Правительства и его Президиума рассылаются членам Правительства, а также органам государственной власти, организациям и должностным лицам по списку, утверждаемому руководителем Аппарата.
Несомненно, Регламент являлся важным организационным документом. В связи с принятием Закона “О Правительстве Российской Федерации” действующий Регламент необходимо обновить, исключив положения, не соответствующие системе органов государственной власти и взаимоотношениям с ними Правительства, и приведя его в полное соответствие с новым Законом.
Обращает на себя внимание еще один нормативный акт Правительства, который посвящен процедурным вопросам его деятельности. Речь идет о принятом Правительством РФ в январе 1993 г. Положении о подготовке проектов постановлений и распоряжений Правительства. В этом Положении содержались два основных раздела: о порядке внесения проектов решений и о подготовке проектов решений в Аппарате Правительства. Ряд позиций этого Положения явно устарел и нуждается в обновлении. Здесь, правда, возможен и вариант
включения основных правил Положения в новый Регламент Правительства РФ (если он будет более общим документом, нежели Регламент заседаний Правительства). Если же будет принято решение о новом Положении, то в нем целесообразно сохранить правила о том, какие лица в официальном порядке вправе вносить на рассмотрение Правительства проекты его решений (своеобразный перечень субъектов “законодательной” инициативы), об обязательном представлении объяснительной записки и согласовании проектов решений с заинтересованными органами государственной власти и иными организациями. Принципиально важным является требование согласования нормативных решений с Министерством юстиции РФ. По-видимому, должна остаться в силе норма Положения, касающаяся внесения предложений, требующих бюджетных ассигнований, только в процессе составления бюджета. Должна быть сохранена и норма, устанавливающая, что выделение средств из резервного фонда Правительства может предусматриваться только при наличии чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, Правительству России предстоит обстоятельно решить организационные и процедурные вопросы своей деятельности, опираясь на нормы Конституции и Закона о Правительстве, а также учитывая современные реалии.
В реализации этой задачи и подготовке соответствующих документов особая ответственность возлагается на Аппарат Правительства. Надо отметить, что его структура прошла определенную эволюцию — от отделов 1993 г. до департаментов 1997 г. с возросшими самостоятельными функциями. В свою очередь система департаментов также претерпела немало реорганизаций. Построенные до недавнего времени по отраслевому принципу департаменты отвечали за вопросы отдельной отрасли или нескольких отраслей хозяйства, социально-культурной сферы и административно-политической деятельности. В середине 1997 г. система департаментов была существенно реорганизована. Правительство обосновывало эту перестройку необходимостью усиления функциональной направленности работы Аппарата Правительства. В Распоряжении Правительства РФ от 8 апреля 1997 г. ( СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1816.) подчеркивалось, что эта реорганизация проводится в целях эффективного обеспечения деятельности Правительства по реализации Послания Президента Федеральному Собранию, программы Правительства “Структурная перестройка и экономический рост”, оперативного решения социально-экономических вопросов и усиления контроля за исполнением принимаемых решений. Но главное состояло в том, что вслед за ликвидацией ряда отраслевых министерств (промышленности, оборонной промышленности, связи, социальной защиты) и ведомств были ликвидированы отраслевые департаменты Правительства — промышленности, оборонных отраслей промышленности, агропромышленного комплекса, природных ресурсов и защиты окружающей среды. На базе упомянутых выше “промышленных департаментов” образован департамент реформирования промышленности и конверсии. На базе еще двух упомянутых выше департаментов создан департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей природной среды. Департаменты транспорта, строительства и связи преобразованы в департамент реформ в жилищно-коммунальной сфере, строительстве и производственной инфраструктуре. Ныне действующий Департамент социального развития объединяет вопросы труда и здравоохранения.
Пока трудно делать выводы об эффективности проведенной перестройки Аппарата Правительства РФ, поскольку сферы ведения департаментов практически были определены в середине 1997 г. Настораживает лишь то обстоятельство, что ведущие департаменты нацелены на очередное реформирование хозяйственного комплекса. На наш взгляд, более целесообразно было определить функции, а следовательно, и наименования указанных департаментов, исходя из задач государственного регулирования в соответствующих отраслях и координации деятельности в конкретной сфере как федеральных министерств и ведомств, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В целом же ныне Аппарат Правительства включает следующие структурные подразделения: Руководство Аппарата; секретариаты Председателя Правительства, его заместителей и Руководителя Аппарата, полномочных представителей Правительства РФ в Чеченской Республике, в Республике Северная Осетия—Алания и Республике Ингушетия; департаменты; управления (юридическое, протокола и делопроизводства, некоторые другие). Среди департаментов можно выделить следующие группы: 1) общефункциональные (экономики; финансов; социального развития; собственности и регулирования естественных монополий; науки, образования и высших технологий; государственной службы и кадров);
2) специализированные по группам отраслей хозяйства, культуры, административно-политической сферы (реформ в жилищно-коммунальной сфере, строительстве и производственной инфраструктуре; реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды; реформирования промышленности и конверсии; культуры и информации; административный);
3) по взаимодействию с Федеральным Собранием, субъектами Федерации и общественными объединениями (по взаимодействию с Советом Федерации и связям с Советом Федерации; по взаимодействию с Государственной Думой и общественными организациями);
4) по вопросам международного сотрудничества (по вопросам Содружества Независимых Государств; международного сотрудничества).
Таким образом, структура Аппарата Правительства РФ практически охватывает весь круг и объем полномочий Правительства, что при наличии компетентных, квалифицированных кадров позволяет обеспечивать надлежащий уровень подготовки проектов постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации и других материалов для эффективной работы Правительства.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 17 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. >