1801 г.

1810 г

1894 г.

1906 г.

Совет при Высочайшем дворе

Государственный Совет

Государственный Совет

Гос. Дума

Гос. Совет

Комитет министров

Комитет министров

Министерства

Совет министров

Совет министров

Министерства

Министерства

Сенат

Сенат

Сенат

Сенат

Верховный уголовный суд

Собственная Его Императорского Величества канцелярия (СЕИВК)

СЕИВК

СЕИВК

СЕИВК

Министерство Императорского Двора

Синод

Синод

Синод

Синод

Только к 1905 г. законодательная власть вышла из определения: “сословие” и “министерство” и оформилась как “Государственная Дума”. Комитет министров как самостоятельный орган был ликвидирован, а число министерств и других органов, представленных в Совете министров, достигло 15.

Активизация внимания к проблеме усовершенствования государственной власти отразилась в множестве публикаций по этому вопросу. И естественно, что многие из них были навеяны проектом М.Сперанского. Именно с точки зрения преемственности и возможной новизны предложений в области организации управления представляет интерес работа Д.И. Менделеева “Заветные мысли”.

Прослеживая ее основные положения по тем же четырем параметрам, которые взяли за основу при анализе проекта М. Сперанского, получим следующее.

А. Проблему “желательного для блага России устройства правительства” Менделеев стал рассматривать только после глубокого анализа состояния объективных характеристик гражданского общества: народонаселения и его динамики; производства, промышленности и внешней торговли; военной ситуации, связанной с японской войной; образования. Тем самым он признал производное, подчиненное положение исполнительной власти относительно объективно идущих в обществе процессов и необходимость адаптации всей системы власти к состоянию социальной системы, “силам государства”. “Силы государства суть: 1) силы физические или личные каждого члена, государство составляющего; 2) силы промышленности или народного труда; 3) силы народного уважения или чести — других сил вообразить неможно” — писал Сперанский (Сперанский ММ. Проекты и записки. М.-АН СССР, 1961. С. 29.). С учетом происшедших изменений к началу нового века Менделеев привлекает внимание к двум аспектам правительственных отправлений (функций). Это личные, или первичные, функции — законодательство, администрация и суд. Те институты, которые у Сперанского регулируются органическим законодательством. И общественные (социальные), или вторичные, функции — внешние отношения, устройство экономического быта жителей, промышленности и других физических и духовных сил.

В основе реформирования необходимо подчеркнуть значение постепенности изменений в “устройстве правительства” и представительства интересов через Государственную Думу ( При обсуждении правил выборов в первую Государственную Думу Менделеев решительно высказался против имущественного ценза. Он сомневался и в целесообразности ценза по признаку научности, научной подготовки претендентов. И неожиданно признал ценз по признаку “количества детей в семье депутата”. На первый взгляд, этот подход может вызвать улыбку. Однако здесь просматривается поиск критерия социальной устойчивости общества и прочности его первичной ячейки — семьи.).

Б. К системе измерения состояния государственной власти Менделеев подходит с учетом организации “первичных функций” по формированию адекватных состоянию общества законодательства, администрации, суда и “вторичных функций”: забота об охране, просвещения, промышленности и др.( См.: Менделеев Д.И. Заветные мысли. С. 333 (далее цитируемые страницы указаны в тексте)) При этом он отмечает необходимость добрых отношений с другими странами, “самопознания администраций” и назначения права (с. 327, 364, 370). Он делает важнейшее наблюдение, связанное с оценкой сознания народа, перешагнувшего “грань исторического возраста” к концу XIX в. Слово “любовь”, относимое к отдельным лицам при характеристике их заботы о благе народном, стало неясным применительно к “правительственным отправлением”. Оно заменено словом “свобода”. И сильно повлияло на содержание правительственных функций. Функция устранения препятствий для реализации нужд личности, писал он, отнюдь недостаточна потому, что стремление к общему просвещению и экономическому благоустройству вовсе не зависит от инстинктов, вызывающих превосходство одних над другими, и “контрактного” (читай — договорного) соглашения. Влияние “строя дел” на “общее благо” становится понятным лишь с той высоты, на которую должны подниматься современные правительства. Отдельные усилия бесплодны, заключает он. Современное “благо народное” определяется, по его заключению, не столько “правами граждан” (он всеми силами за “права”), сколько “пониманием их значения”. Это “новая и ясная точка зрения, даже на историю” — подчеркивает он (с. 349, 398). Здесь заметен подход к принципу социальности и гуманности относительно требований к государственной власти, к управлению, к проблемам “общего блага”.

В. Механизмы реализации власти связаны: с категорическим признанием эволюционных изменений; с развитием института “обязанностей” как второй стороны “прав” субъектов, участвующих в процессе управления (обязанности распространяются не только на граждан, но и на выбранных или назначенных чиновников). Менделеев назвал их “посредниками-исполнителями”, от которых зависят все государственные успехи (с. 326); соблюдение культуры закона, сообразуемого с исторической спецификой страны (с. 346—347).

Г. Весьма интересны соображения о “самопознании администрации” и о ее подчиненности закону (с. 354). Любопытно соображение о соотношении исполнительной, судебной властей и закона. Он писал: “Законы, сколь бы ни были они прозорливы и разумны, не только всего предусмотреть не могут, но и пишутся в сущности ради устранения зла, а возбуждать добра не могут ни при каких законодателях”. “Благо же народное, ради которого существуют правители, определяется суммой добра, и во имя его “положительно” может действовать одна администрация”. Она может содействовать добру в “круге свободных действий граждан” (с. 254). Именно в этом смысле современные правительства назначаются не только для выполнения первичных функций (напомним: самоорганизации), но и вторичных, от которых более всего зависит успех. Корень “доброго управления” в выборе лиц администрации, главным образом “верхних”: министров и губернаторов.

Привлекает еще одно соображение. Оно посвящено правилу не стеснять естественное разнообразие жизни, вариантов решения проблем в рамках закона. “Единство основных требований заправил неизбежно должно отразиться на единообразном отношении всей административной машины к делу выполнения законов. Зла избежать ни при каких распорядках невозможно, но при единообразии всей администрации кажется, что зло может быть не исключительным, а общим” (с. 356). Критика разрозненности в действиях министерств показывает необходимость усиления роли первого министра — канцлера (председателя Совета министров) и преодоления слабости работы Кабинета министров, ответственного за организацию всей системы.

К методам администрации Менделеев отнес соединение двух параметров: гипотез и опытов. “Гипотезы” — это партии. “Опыт” — исполнители в делах административных. Неладная гипотеза дает и неладный опыт. Нужна администрация с определенными, осознанными “партийными” гипотезами или системой, целями и приемами. Рассмотрен механизм смены ориентации на “партию” при неудачной политике.

Механизмы реформирования администрации (исполнительной власти) не могут существовать без новых по своему существу учреждений: консультативного центра и без должного информационного обеспечения. Первая проблема структурно решается, по его мнению, на основе создания канцелярского совета для выработки общих законодательных предложений, совета, подчиненного непосредственно первому министру (канцлеру). Вторая — на основе создания Главного статистического комитета (с. 362).

По направлениям структурных преобразований в системе государственной власти Д. Менделеев высказал около десятка пожеланий. Они касались: личного примера в соблюдении не только прав, но и обязанностей избранных народом в Государственную Думу “неслужилых людей” и чиновников (выборных и коронных); закрепления права законодательной инициативы за Государственным советом до образования Государственной Думы, принадлежащего только монарху и министрам. Обсуждение проектов в Государственной Думе после обсуждения в Государственном совете и обратно до поступления на “монаршее благоволение” должно возбудить “своего рода равенство и соревнование между высшими совещательными и законодательными учреждениями”.

Пожелания касались и порядка формирования корпуса министров или главноуправляющих (Однако у автора по этому вопросу не было полной ясности. В одном случае он говорил, что первый министр (канцлер) или председатель Комитета министров подбирает себе людей на эти должности и они бы утверждались монархом. А в другом — что канцлер и министры, им предлагаемые, не только должны избираться и утверждаться, как повсюду, государем, но и должны следовать исключительно за его указаниями. Прямой связи этих должностных лиц с Госдумой у них не будет (с. 329, 358).).

Кроме создания Общего Совета при Комитете министров, в котором примут участие представители науки и сената, Главного статистического комитета и кроме существующих уже министров и независимо от них — необходимо создать особое министерство промышленности. Оно должно заниматься содействием и помощью организации добывающей, обрабатывающей, торговой и всякой иной производительной и посреднической частной промышленности. Центр благосостояния народного именно здесь. Особо выделял он значение кооперативных предприятий. Высказан ряд соображений относительно налоговой системы, приоритета косвенного обложения (с. 329), внешнеэкономических связей, самостоятельности местного управления и мер участия в нем земств, особенно в обеспечении общей целостности и единства страны, которые покоятся не на развитии сепаратизма (с. 329).

В своих предложениях Д. Менделеев не намного ошибся. В 1905 г. были созданы Совет министров, Министерство торговли и промышленности, во главе которого до 1917 г. сменилось восемь министров. Более сложно решалась проблема с Главным статистическим комитетом.

Создание условий для наиболее полного использования природных и духовных сил общества вплоть до революций 1917 г. оставалось камнем преткновения для государственной власти России (впрочем, он таковым является и сейчас). Медленно продвигалась государственная мысль и механизмы управления к пониманию неотвратимости перехода к новой политике.

Исследования историков показывают сложность взаимоотношений Думы, Императора, Государственного совета по вопросам рационального использования природных и духовных ресурсов страны. Оставляя за пределами изложения достаточно известные факты из жизни системы государственной власти первых двух десятилетий XX в., напомним о том, что и сам император, который стремился быть самодержцем “как встарь”, был вынужден признать необходимость перемен.

В императорском рескрипте по случаю смены премьера Кабинета министров в январе 1914 г. он сказал: “Я пришел к твердому убеждению, что на мне лежит перед Богом и Россией обязанность ввести безотлагательно в заведование государственными финансами и экономическими задачами страны коренные преобразования... Необходимо направить финансовую политику к изысканию государственных доходов, добываемых от неисчислимых естественных богатств страны и от народного производительного труда, при соблюдении разумной бережливости, постоянно соединяя заботы об увеличении производительных сил государства с заботой об удовлетворении народных нужд...” ( Цитирую по: Смирнов А. О Николае втором как правителе // Слово. 1997. № 3— 4. С. 88; его же, Николай II как правитель и законодатель // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 185—196.). К мерам в этом направлении мы еще вернемся, но в целом следует признать тщетность попыток изменить ход событий существенно. Очень помешала Первая мировая война (Обострение социальных конфликтов под влиянием Первой мировой войны, нарастающих потребностей в индустриализации производства и другие причины в конце концов привели к тому, что Император Николай II признал несостоятельность своей личной власти. Он снял моральное ограничение для демократических преобразований и формирования Временного правительства в феврале 1917 г. “Нужно мое отречение...” во имя спасения России и удержания армии на фронте в спокойствии”. См.: Дневник Императора Николая II. М.: Орбита, 1991. С. 625; Щеголев П.Е. Последний рейс Николая II. М.: Книга, 1991. С. 43.). С незавершенными проектами преобразования системы государственной власти Россия вступила в новую эпоху, в период своей республиканской истории. Груз нерешенных проблем разделения ветвей власти, сохранения многих средневековых черт в организации государственного аппарата и стремления усвоить культуру администрации Запада породили своеобразный эклектизм в устроении исполнительной власти России. Последствия этого сказываются и по сей день.

Этот небольшой исторический экскурс позволяет на более широком фоне рассмотреть состояние исполнительной власти в России уже в совершенно новых условиях, оценить масштабы продвижения науки в области ее организации и деятельности исполнительной власти. Привлеченные работы М. Сперанского и Д. Менделеева лишний раз показывают стабильность поиска организации “хорошего управления” и примерный круг вопросов, которые нуждаются в постоянном внимании самой государственной власти и общества в целом.

Заключая экскурс в досоветскую историю, необходимо сделать вывод. Самодержавное государство и ограниченная монархия XIX и начала XX вв. формировали и сохраняли Российскую Империю, осуществляли управление внутренними и внешними делами государства, но глубоко не удовлетворяли общественным ожиданиям и требованиям, которые диктовались ходом исторического развития и социальными процессами, характерными для индустриального развития и демократических начал в политической и социальной жизни страны. Кризис назревал, затем стал очевидным и вызвал столкновение двух тенденций: буржуазно-демократической и пролетарской идеологии. В истории государственности России наступил период советского строительства, длившийся 70 лет.

Деятельность государственных структур, всей системы власти периода СССР еще долго будет привлекать исследователей. Очевидно: это государство обеспечило целостность страны в его прежних границах, в составе того многонационального, многоэтнического конгломерата населения, которое сформировано было в XIX в., сумело противостоять войнам и другим испытаниям внутреннего и внешнего характера. Можно ли определить этот этап исторического развития как инерционный для имперской российской государственности? Или надо признать, что государство России периода Советов депутатов народа (при разных вариантах обозначения субъектов, представляющих Советы) находило свои методы цементирования и развития потенциала, который сложился до революций 1917 г. Является ли итог, который получен в результате распада СССР, результатом слабости, ошибочности, утопичности организации его государства — или иных причин, — на этот вопрос ответит история. В любом случае “груз истории” и полученных в наследие нерешенных проблем организации государственной власти постоянно будут сказываться на процессах стабилизации и преобразования государственных институтов и в первую очередь на той ветви власти, которая олицетворяет исполнительную власть.

Государственность для современников конца XX в. снова стала таким знамением, за которое борются и на которое хотят опереться все политические партии и движения. Внимания государственной власти не хватает простому обывателю, гражданину и формальной полноте прав и свобод, в которой он оказался в условиях “самостоятельной и полной государственной независимости России” после развала СССР. Разрыв между обществом и механизмами государственной власти если не увеличивается, то настоятельно требует наведения новых и прочных мостов с учетом внешних и внутренних факторов. Это особая тема, которой мы касались в других работах и которая нуждается в дальнейших серьезных исследованиях в рамках теории современного государства в международном, междисциплинарном аспектах. Однако сегодня государство существует таким, каким оно сложилось, и оно обязано отвечать на зов общества, выполнять функции, без которых нарушается ход событий и нарастает угроза безопасности для общества. Этим и объясняется необходимость современного анализа состояния исполнительной власти и поиска путей решения “вечно новых проблем” в ее устройстве.

2.2. Этапы развития исполнительной власти в России до 1993 г.

В истории российского государственного строительства с октября 1917 г. получили реализацию несколько форм организации государственной власти, которые имели свое научное обоснование, а еще более — комментариев. Это доктрина Советов и доктрина разделения функций государственной власти в рамках советской системы. Эти доктрины достаточно хорошо исследованы за период развития советской науки, хотя термин “доктрина” применялся не часто. В большей мере он был на вооружении зарубежных советологов. Тем не менее постепенно вызревала в науке государственного строительства и легитимно оформлена Конституцией Российской Федерации 1993 г. доктрина разделения ветвей государственной власти.

Реализация государственной власти в России сразу после Октября 1917 г. и до принятия ныне действующей Конституции на основе избираемых Советов (сначала рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а затем народных депутатов, избираемых на основе всеобщих, тайных равных и прямых выборов) дает основание сделать заключение о том, что через советы в конечном счете была по существу реализована идея М.Сперанского создания выбираемых Дум на всех уровнях государственного управления. Но произошло это не в условиях монархии и Российской Империи, а в условиях российской республики.

Первая Конституция РСФСР 1918 г. в главе, которая называлась “Конструкция Советской власти” (См.: Первая советская конституция (Конституция РСФСР 1918 года). М.: Юрид.изд-во НКЮ СССР, 1938. С. 427-435.), закрепила принцип единства Советов и их систему, основанную на цепочке представительства по модели “снизу вверх”. На основе делегатов, представляющих последовательно областные, городские, губернские Советы, формировался Всероссийский съезд Советов — высший орган государственной власти.

Принцип организационного единства государственной власти был зафиксирован и Конституцией РСФСР 1937 г. Но система преемственности “снизу до верху” была упразднена в связи с введением прямых выборов Советов всех уровней. В Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 85) система советов РСФСР была определена как “единая система органов государственной власти”, которая включала советы от Верховного Совета до поселковых.

Для всего советского периода истории российской государственности характерна незавершенность разделения законодательной и исполнительной власти до логического конца. Законодательно этот вопрос так же оформлялся по-разному.

Так, до 1936 г. функции исполнительного свойства выполнялись ВЦИК сначала РСФСР как самостоятельного государства. С 1924 г., когда РСФСР стала республикой в составе СССР — совместно ВЦИК и Советом Народных Комиссаров. Конституция 1918 г. квалифицировала ВЦИК как “высший законодательный, исполнительный и контрольный орган”. А СНК как орган “общего управления делами”.

Конституция СССР 1936 г. и соответственно Конституция РСФСР 1937 г. впервые использовали термин “законодательная власть” применительно к Верховному Совету СССР и РСФСР (как и других республик, входящих в состав Советского Союза). Более общая формула “Органы государственной власти” охватывала как законодательные органы, так и исполнительные. Последние представляли Совет Министров РСФСР — Правительство РСФСР — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти (ст. 122). По существу был намечен путь к реализации модели разделения власти на законодательную и исполнительную на уровне высших органов власти. Смешанной оставалась природа Президиума Верховного Совета, который мог выполнять и законотворческую, и распорядительную деятельность.

Местные органы государственной власти этого периода были представлены Советами депутатов трудящихся всех уровней от областных до поселковых советов. Система исполкомов была привязана к Советам. Исполкомы назывались “исполнительными и распорядительными органами местных советов” депутатов трудящихся.

В Конституции 1978 г. вся система советов — от Верховного до поселкового совета народных депутатов была определена как “Единая система органов государственной власти” (ст. 85). Но одновременно с этим единство органов законодательной и исполнительной власти было отражено в названии V главы Конституции. Был изменен заголовок: “Высшие органы государственной власти и управления РСФСР”. Совет Министров РСФСР — Правительство РСФСР характеризовался как “высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР”. Таким образом, при наличии общего объединительного признака наблюдалось и разделение органов, осуществляющих законотворческую и исполнительную деятельность. Новым стало и название главы о местных органах: “Местные органы государственной власти и управления в РСФСР”. Это также свидетельствует о приближении к представлению о самостоятельной роли исполнительных комитетов местных Советов. И не случайно в структуре Конституции была выделена глава 18 “Исполнительные комитеты местных советов народных депутатов”.

Единство и целостность системы органов государственной власти и особенно исполнительных и распорядительных органов власти, исполнительных комитетов местных советов обеспечивались конституционно закрепленным принципом — принципом демократического централизма. Этот принцип закреплен в Конституции 1978 г. ст. 3. Он означал “выборность всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетность их народу, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих”. Демократический централизм сочетал единое руководство с инициативой и творческой инициативой на местах, ответственностью каждого государственного органа и должностного лица. Так устанавливала Конституция. Однако эти черты демократического централизма, подкрепленные принципом двойного подчинения исполнительных органов местных советов, не всегда получали полное развитие на практике, и это в значительной мере объяснялось еще одной особенностью советского периода российской государственности. Речь идет о руководящей и направляющей силе “ядра политической системы” советского общества — КПСС (ст. 6 Конституции РСФСР 1978 г.).

Построение высших органов государственной власти по Конституции РСФСР 1918 г., когда Россия выступала самостоятельным государством; по Конституциям 1924, 1937 и 1978 гг., когда РСФСР являлась республикой СССР; и, наконец, по Конституции 1993 г., которая является основным законом Российской Федерации — России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, позволяет сделать некоторые дополнительные наблюдения. Они касаются вопроса механизма связи и зависимости между органами законодательной власти и органами исполнительных и распорядительных функций по всей их системе, во-первых, и легитимной основы связи органов государственной власти, включая и исполнительные, с системой партийного руководства в политической системе страны.

Динамика взаимодействия органов законодательной власти и исполнительно-распорядительных органов, которые в период действия первых четырех Конституций РСФСР в полной мере нельзя назвать ветвью исполнительной власти, просматривается достаточно ясно. Здесь, на фоне прочной “двойной” связи (двойного подчинения) органов управления на высшем (центральном) уровне и на уровне местных органов управления — исполнительных органов Советов, по-разному решалась проблема полномочий высших органов власти.

По Конституции РСФСР 1918 г. ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК подлежали “все вопросы общегосударственного значения”. Конституция давала общий перечень таких вопросов, указывала на предметы исключительного ведения Съезда. Применительно к общему перечню ведения была сделана оговорка: “Сверх перечисленных вопросов, ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению” (п. 50). Относительно органов государственной власти на местах было сказано, что в границах “своего ведения Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период между съездами такой властью является Исполнительный Комитет” (п. 56). Глава XII Конституции определяла предметы ведения органов советской власти на местах.

Этот порядок был сохранен и в Конституции 1925 г. Но в Конституции СССР 1936 г. и в Конституции РСФСР 1937 г. жесткая связь сверху вниз “при определении предметов ведения и полномочий” подверглась изменениям. Это видно из ст. 31 Конституции СССР. Согласно ее формулировке Верховный Совет СССР осуществлял все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик (об этом сказано в ст. 14), “поскольку они не входят в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР: Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР”. Заметим, что аналогичной записи в адрес союзных республик в Конституции СССР 1936 г. не содержалось, хотя глава о высших органах государственной власти союзных республик в ней была, и она предшествовала главе об органах государственного управления СССР.

Формулировка “постольку, поскольку” представляла значительное изменение в конструкции установления полномочий высших органов законодательной власти в форме Верховного Совета и Совета Министров СССР. Сначала как бы следовало определить полномочия и сферы ведения Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета, а затем — самого Верховного Совета. Кроме того, ст. 32 устанавливала, что “законодательная власть СССР осуществляется исключительно Верховным Советом СССР”. Соответственно ст. 59 устанавливала, что Верховный Совет Союзной республики является единственным законодательным органом республики. Эта же конструкция сохранялась и для автономных республик (ст. 91). В этих изменениях усматриваем значительную подвижку к конструкции разделения власти на законодательную и исполнительную, некоторого приоритета в определении сфер ведения исполнительной власти — Совета Министров.

Конституция РСФСР 1978 г. все же вернулась к конструкции, согласно которой приоритет в определении круга ведения при разделении сфер деятельности законодательной и исполнительной власти принадлежит представительным органам власти. Статья 125 Конституции РСФСР 1978 г. устанавливала: “Совет Министров РСФСР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, поскольку они не входят, согласно Конституции, в компетенцию Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР”. Верховный Совет РСФСР, согласно ст. 104 Конституции, “правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР”. Это ставило проблему размежевания сфер ведения между СССР и РСФСР (и это решалось на основе ст. 73 Конституции СССР) и размежевания предметов ведения или полномочий между законодательной и исполнительной властью еще более остро.

Важен вопрос, вытекающий из анализа легитимной основы советской доктрины организации государственной власти, связан с нормативным определением связи партийного руководства с советской системой власти. Этот вопрос решался неоднозначно.

Несмотря на то что партийное руководство развитием общества было фактически приоритетным относительно советской власти на всех этапах развития страны (и это подтверждается партийными документами и решениями; монографическими исследованиями организации советской власти, в частности фундаментальными работами А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова; множеством других исследований и практикой советского строительства и управления), легитимная сторона этого вопроса не была однозначной. Если судить по Конституциям РСФСР 1918, 1925, 1937 гг., то организация системы государственной власти была ориентирована на гражданскую, а не на партийную основу.

Доктринально и в политике руководящее положение компартии было признано изначально ( Напомним, что первая Конституция РСФСР 1918 г. тщательно редактировалась в особой комиссии ЦК РКП(б) под непосредственным руководством В.И. Ленина.). В докладе по проекту Конституции СССР 1936 г. говорилось: “проект новой Конституции действительно оставляет в силе режим диктатуры рабочего класса, равно как сохраняет без изменений нынешнее руководящее положение Коммунистической партии СССР” (См.: Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. М„ 1951. С. 61.). Однако в самом тексте Конституций 1918, 1924, 1937 г. РСФСР и в Конституции СССР 1936 г. статей о руководящей роли партии не содержалось. И лишь в Конституции 1978 г. появилась ст. 6, которая легитимировала положение КПСС в системе государственной власти. Это — руководящая и направляющая сила советского общества, ядро ее политической системы, государственных и общественных организаций. Обратная зависимость по этой линии была выражена формулой: “Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР”.

Эти изменения в Конституции можно оценивать двояким образом. С одной стороны, закон как бы легализовал подчиненное положение органов государственной власти относительно одной партии и этим снизил уровень ее демократизма. С другой — признавая определенное место партийной структуры в государственной системе, которая фактически приобретала все более широкое влияние на его состояние и деятельность, Конституция создавала платформу, на основе которой возможно было ввести влияние партии в рамки закона. Тем не менее данная система все более обнаруживала бюрократизацию и государственного и партийного аппарата, нарастание тенденций кризисной ситуации в политической и экономической сферах. Попытка политиков одним рывком вывести страну из периода застоя и экономической перестройки со стремительным разрушением советской системы организации управления привела к определенной девальвации государственности. Вопрос о правовой реформе, поставленный в конце 80-х гг., обошел сложные проблемы организации исполнительной власти. Экономическая реформа, по существу, стала проводиться в условиях паралича государственного механизма.

По анализу причин глубокого кризиса российской государственности существует немало специальных исследований, и здесь мы не ставим задачу их повторения или обобщения. Констатируем лишь факт развала СССР и переход РСФСР в режим самостоятельной государственности на основе полного суверенитета. Принятие в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР связано с глубокими изменениями в государственности России: в государственном устройстве, организации государственной власти, состоянии и уровне социально-экономического потенциала страны. Историческая преемственность в процессе развития российской государственности была прервана. Поиски модели устройства государственной власти привели к результату, который зафиксирован в Конституции Российской Федерации 1993 г.

Одна группа комментаторов Конституции Российской Федерации 1993 г. считает, что по своей структуре и содержанию новая Конституция близка к традиционным конституциям развитых стран, большинство которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех ветвей власти в государстве и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических традиций и отношений на определенном этапе развития государства ( См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации, 1-е изд. М.: БЕК, 1994.).

Другая группа комментаторов Конституции Российской Федерации 1993 г. считает, что “с провозглашением и утверждением государственной самостоятельной России разделение властей стало конституционным принципом”. Привлекая внимание к организационно-правовому потенциалу принципа разделения властей (правильнее все же говорить о разделении единой государственной власти на ветви), исследователи отмечают, что его реализация предполагает не только “выявление и обособление функций управления делами государства, но и адекватную институализацию этих функций, создание и развитие государственных учреждений, относящихся к различным властям и составляющих вместе с тем единый комплекс осуществления государственной власти”. Одновременно отмечается значение этого принципа для реализации задач формирования правового государства, правовой системы (См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: Юрид.лит, 1994. С. 38—39.).

С момента принятия последней, пятой Конституции России прошло около пяти лет, и уже можно подводить некоторые итоги, обобщать опыт реализации новых принципов государственной власти в части организации и деятельности исполнительной власти Российской Федерации.

Прежде всего необходимо уяснить, в чем состоит специфика разделения государственной власти в России и какая преимущественно модель при этом реализуется.

Классическая модель разделения государственной власти на три ее основные ветви предполагает разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Заметим, что во всех предыдущих конституциях России судебная система не квалифицировалась как ветвь государственной власти.

В государствах с федеративным устройством традиционное понимание разделения власти, которое можно представить как горизонтальное ее сечение, дополняется вертикальным и включает разделение единой государственной власти по вертикали: между федеральной властью и властью региональных единиц, составляющих федерацию. Так оформлена Американская федерация, федерация Германии. В литературе широко представлен опыт формирования американской системы разделения власти. В этом смысле не теряет значения ознакомление с трудами американских федералистов эпохи создания конституции Соединенных штатов Америки, а также с современными публикациями на эту тему (См.: В.Остром. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993. С. 319.).

В упомянутой работе В. Острома осуществлен достаточно глубокий анализ современных проблем разделения власти в условиях США (Нами осуществлен реферат двух исходных трудов по вопросам американского федерализма: труда первых федералистов США, а также современной работы В.Ост-рома (См.: Бачило И.Л. Федералисты США: прошлое и настоящее (реферат) // Регион. Экономика и социология. Новосибирск, 1994. № 1. С. 79—102)). Опыт германской системы разделения власти возможно обозреть по двухтомному изданию государственного права ФРГ. Ознакомление разработчиков Конституции РФ с зарубежным опытом, стремление на него откликнуться и учесть специфику своей страны, учесть интересы разных политических платформ в основном законе привели к тому, что модель разделения власти в Конституции 1993 г. оказалась достаточно эклектичной. Создались и обнаруживают себя не только проблемы традиционного разделения власти между ветвями системы, а также между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Эта проблема существенно осложнена оригинальностью решения вопроса в Российской Федерации о правовом статусе местного самоуправления.

2.3. Конституционные основы системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях реформ

Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось. Научные разработки проблем организации и деятельности исполнительной власти под влиянием перемен в государственном и социальном развитии страны за последнее десятилетие подверглись незаслуженному и своеобразному остракизму. А новые исследования в данной области переживают видимый застой. Политизация процессов государственного строительства отодвинула на второй план научные исследования в данной области. Приоритет практического подхода, решения проблем ad hoc явно преобладает. Конфликт объективных и субъективных условий и факторов в области государственного строительства усиливает кризисное состояние исполнительной власти в Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти.

В научном плане проблема системы любой ветви государственной власти имеет несколько аспектов. Отметим такие, как структурный, функциональный, процессуальный. Только совокупность этих признаков, их сбалансированность при организации системы позволяют говорить о механизмах деятельности конкретной ветви власти как системы и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему.

По проектам М. Сперанского, например, предусматривались такие параметры системы исполнительной власти, как состав и названия органов, формирующих ее структуру; предметы ведения каждого органа, его компетенция; ответственность. Напомним, что весь “порядок” исполнительный слагался из четырех “разделений”: управления государственного, управления губернского, окружного и волостного. Государственное и губернское управления предусматривали отраслевую структуру. Первые министерства в своей организации имели начала, которые создавали единство действия и ответственность. Все низшие уровни (разделения) должны были быть “сколько можно более сообразны высшему”. Сперанский считал, что “таким образом разделенный на части труд пойдет успешнее, а единство ничего не потеряет, ибо еще раз приметить должно, что единство состоит не в подписи руки, но в единообразии главных усмотрений” (М.М. Сперанский. Указ.соч., с. 213). Число министров было больше, чем министерств, что свидетельствовало о предстоящем наращивании системы органов исполнительной власти. К началу XX в. министерств стало 14. К ранее созданным (иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции, духовных дел, полиции) добавились: министерство императорского двора, народного просвещения, торговли и промышленности, путей сообщения. Кроме того, возникло несколько ведомств с названием “государственный контроль”, “главное управление”. Их возглавляли не министры, а главные управляющие отрасли. Это касалось землеустройства, земледелия, коннозаводства. Создано было и Главное управление генерального штаба, входящее в Совет государственной обороны вместе с другими ведомствами, затрагивающими проблемы обороны. Были образованы и такие органы, как Совет Министров, преобразован Государственный Совет, образована Собственная канцелярия его Императорского Величества и Канцелярия по принятию прошений на высочайшее имя приносимых. Таким образом, за столетие в системе исполнительной власти на этаже, именуемой “государственное управление”, нарастились по крайней мере три слоя и усложнилась система отраслевых органов.

В условиях глобального подчинения производства одной форме собственности дробность структуры системы органов исполнительной власти зависела от глубины оперативного вмешательства в отраслевую систему. При образовании СССР было создано 10 союзных наркоматов, в 1936 г. стало 18, в 1966 г.—52; в 1979 г. было уже 64 союзных органа. В период перестройки с 1985 по 1990 г. число союзных органов периодически сокращалось за счет укрупнения (например, при создании Госагропрома).

Судьба 80 структур исполнительной власти СССР в 1991 г. была решена как бы в одночасье, когда прекратилось финансирование этих министерств и ведомств. Этот шаг воспринимался как ликвидация мощного пласта бюрократии. Но перемещение центра государственного управления, как и всей государственной власти, на уровень ставших самостоятельными бывших республик Союза СССР не снизило значения проблемы формирования целостной и единой системы исполнительной власти для РСФСР. Несмотря на то что система республики содержала все атрибуты исполнительной власти: Совет Министров, министерства, государственные комитеты и т.д., — они использовались для управления не более 10% экономического потенциала страны. Быстро стал нарастать потенциал управленческих структур нового государства — Российской Федерации еще до 1993 г. и окончательно сформирован на основе Конституции 1993 г. Здесь опускаем весьма интересный период поиска с 1991 по 1993 г., когда система исполнительной власти возглавлялась Президентом РФ, а сокращение отраслевого аппарата управления получало новые импульсы от науки.

Конституция 1993 г. внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10); ввела понятие “единой системы исполнительной власти”; существенно изменила порядок формирования Правительства РФ; изменила подход к определению полномочий Правительства РФ — единственного органа, осуществляющего исполнительную власть (ст. 110), и одновременно предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти. Статья 112 Конституции РФ обязывает Председателя Правительства РФ представлять предложения Президенту РФ о “структуре федеральных органов исполнительной власти”.

Конституция 1993 г. не определила роли Правительства как высшего органа в системе исполнительной власти; существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами государственной власти; сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления. Конституция РФ не применяет термин “государственное правление” ни к органам исполнительной власти в плане их функциональной роли, ни к предметам ведения, за исключением управления федеральной собственностью (п. “д” ст. 71 и п. “г” ст. 114).

В стремлении уйти от системы глобального государственного воздействия на развитие экономики в условиях преобладания государственной собственности в системе национальной экономики законодатель отказался от административно-правового и социального понимания термина “управление” — administration и принял его толкование в узком гражданско-правовом понятии применительно к сфере государственной собственности. Кроме того, из сферы государственной власти выведено местное самоуправление. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так и в организационном плане.

Отсутствует связь между конституционными положениями о гарантиях единства экономического пространства, широким кругом “ведения” Российской Федерации, “совместного ведения федерации и субъектов Российской Федерации” и применяемых практикой органов исполнительной власти понятий “государственное регулирование”, “государственное управление”, “органы управления”.

Для концепции развития системы исполнительной власти существенное значение имеет вопрос о понимании самой системы исполнительной власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование. Остановим внимание на некоторых аспектах этого вопроса.

Нормативным основанием для определения системы исполнительной власти в структурном плане является Конституция РФ. Статья 5 ее говорит о “единстве системы государственной власти”; ст. 12—о “системе органов государственной власти”; в п. “г” ст. 71 Конституции РФ в числе других ветвей власти сказано о “системе федеральных органов исполнительной власти”. В итоге получается, что достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти в Конституции нет. В ст. 77 говорится о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78, а в ст. 112 косвенно сказано о “структуре органов исполнительной власти”. Кроме того, Конституция использует термин “государственный орган”. Это ставит проблему соотнесения этих понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления государственного и негосударственного.

Из конкретных органов исполнительной власти Основной Закон выделяет Правительство РФ (ст. 110). Другие органы упомянуты в общей форме — как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77, 112).

Не вполне решен и вопрос о структурно-функциональном представлении системы исполнительной власти. Он связан с темой разграничения предметов ведения в системе органов исполнительной власти.

В этой связи ст. II Конституции РФ говорит о разделении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом по вертикали системы: между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; ст. 10—о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, выделяя тем самым исполнительную власть в целом в самостоятельную ветвь государственной власти. О разделении предметов (сфер) ведения на три уровня в функциональном аспекте сказано в ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. На основании этих конституционных норм функционально-предметная область всех органов государственной власти делится на: сферу ведения Российской Федерации в целом, сферу совместного ведения, сферу исключительного ведения субъектов РФ. При этом следует еще раз подчеркнуть, что Конституция закрепляет в ст. 78 принцип перераспределения полномочий по вертикали системы. Однако полной чистоты системы исполнительной власти в функциональном значении также не получается, ибо в ст. 132 Конституция РФ расширяет диапазон выполнения государственных функций на основе передачи полномочий органам местного самоуправления. Тем самым создается достаточно размытое представление о функциональной системе исполнительной власти.

Таким образом, выявление функциональной сферы исполнительной власти и процесса разделения предметов ведения и полномочий по вертикали системы — между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Федерации, а также о разделении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти на каждом уровне системы должно опираться на подзаконные акты законодательства РФ и на практику организации государственного управления системой и деятельностью органов исполнительной власти. Решение этого вопроса и вызвало поток договоров между центром федерации и ее субъектами.

Сказанное неизбежно приводит к вопросу, как на конституционном уровне более определенно закрепить структурную схему разделения государственной власти на три ее классические ветви: законодательную, исполнительную и судебную — и более полно определить структурный и функциональный составы исполнительной власти. Несколько соображений на этот счет.

1. В настоящее время в Конституции выделена только судебная власть как самостоятельная ветвь. Другие же ветви представлены главами об органах. И если гл. 5 о Федеральном Собрании достаточно полно излагает суть и структуру парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа, то гл. 6 “Правительство Российской Федерации” посвящена лишь одному органу исполнительной власти и совсем не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.

Для этого есть причины. Одна из них — неясность положения Президента РФ относительно исполнительной власти. Он ее формально не возглавляет, но фактически осуществляет.

2. В Конституции необходима полноценная глава о системе исполнительной власти в Российской Федерации, в которой следует показать структурный и функциональный составы этой ветви власти, определить ее функциональное назначение и обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих эту систему.

3. До внесения поправок в Конституцию, связанных с легитимацией исполнительной власти в России, необходимо осуществить подлинную ревизию состава и правового положения органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по управлению делами общества в рамках предметов ведения федерального уровня и субъектов РФ.

4. Система федеральных органов власти, безусловно, нуждается в упрощении ее состава и связей с другими органами государственной власти, с одной стороны, а с другой — в усложнении и детализации задач функциональной деятельности этих органов, их регулирующей функции относительно всех секторов экономики и социальной сферы страны в условиях их реформирования.

Исполнительная власть должна полноценно реализовывать государственность на своем участке с учетом разнообразия управляемых объектов, обеспечивая их научно обоснованную структуризацию и разнообразие методов государственного воздействия на развитие каждой подсистемы в этом смысле.

5. Правовой статус органов исполнительной власти, правила их деятельности не могут быть квалифицированно решены нормативно без учета состава этих органов и их назначения в системе. Решение этих вопросов продвигается достаточно медленно, несмотря на частые пересмотры структуры органов в системе исполнительной власти. Кстати заметим, что только к концу 1995 г. в перечень проблем правовой реформы включены вопросы исполнительной власти. Именно на этом фоне первостепенное значение имеют вопросы конституционной основы исполнительной власти РФ и их воплощение в практику государственного управления.

6. Неясности, имеющие место в самой конституционной основе, существенно отражаются и на практике организации и функционирования системы исполнительной власти, и в научных исследованиях на эту тему. Особенно важно обратить внимание на состояние учебной литературы, на основе которой воспитываются кадры государственной власти и всей системы управления.

Сравнительное исследование по вопросу о понимании системы исполнительной власти нами проведено на основе сопоставления трактовки этого вопроса в учебниках, созданных крупными юристами — административистами.

Для характеристики системы исполнительной власти мы установили четыре параметра. Они включают: название системы; определение элементов системы; признаки и назначение системы. Сравнение освещения этих вопросов в упомянутых учебниках и учебных пособиях позволяет отметить следующее.

В названии системы нет достаточного единства как у отдельных авторов, так и в общей установке по данному вопросу. Приведенная схема “Структурные параметры системы органов исполнительной власти” (Таблица 2) обнаруживает, что система органов исполнительной власти Российской Федерации в упомянутых трудах определяется как “аппарат исполнительной власти государства”, или как “звено государственного аппарата”, в одних случаях; как “административная власть” и подсистема государственного аппарата, как государственная администрация, в других случаях; как “вся система органов государственной власти”, выполняющая определенные функции; как система органов государственного управления, в-третьих.

Таблица 2

СТРУКТУРНЫЕ ПАРАМЕТРЫ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ