ПРЕДИСЛОВИЕ

Вопрос об исполнительной власти 90-х гг. — один из труднейших. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем. Влияние таких процессов, как формирование и реконструирование мирового рынка и нового экономического пространства, информатизация общества, осознание важности гуманизации общества при обострении стремления к удержанию уже сложившихся позиций в геополитической системе на основе методов индустриального и постиндустриального периода, придают проблеме значительную остроту. На формирование системы государственного управления в постиндустриальных условиях оказывает влияние и поиск новой теории организации государственной власти, изменения ее природы. Идея демилитаризации, децентрализации государственно-властных структур и методов при сохранении идеи правового государства рождает новую теорию сервисного государства, призванного удовлетворять потребности общества и каждого в отдельности его члена на принципе услуг. По словам профессора Гамбургского университета У. Карпена, “Принцип единства властей, законодательной и исполнительной, уступает место разделению властей, авторитаризм — коллегиальности и участию, над управлением осуществляется контроль со стороны исполнительной и судебной властей” ( Карпен У. Государственное управление в правовом государстве: организация сервиса для граждан // Региональное управление. Зарубежный опыт. Российская академия управления. М.. 1993. С. 40.).

Государство становится партнером по договорам. Правовое государство с вертикальной структурой, ориентированной на идею “для гражданина”, теряет признаки демократического централизма и должно образовать новую децентрализованную вертикальную систему. Эти идеи получают отражение в практике государственного строительства многих стран с учетом их национальной специфики, порождая новые конфликты, столкновение традиционных методов деятельности исполнительной власти с обновленными формами реализации забытой идеи общественного договора Руссо. Новые условия, высокая степень коммуникативности, информатизации общества при реализации идеи деполитизации государственной власти и ее децентрализации по вертикали (См.: Тоффлер Ф. Футурошок. СПб., 1997. С. 93—107 и др.) рождают проблемы коррумпированности чиновников, государственного рэкета, партикуляризации управления и т.п.

Это не единственный путь поиска нового взгляда на роль современного государства. В любом случае конец XX в. предлагает поиск смягчения властной природы этого института социума, переход к усилению его административной (в смысле организационной) или даже цивилистической роли механизмов государственного управления. Это существенно и в первую очередь касается исполнительной власти.

Переломный момент в истории развития государственного управления делами общества отражает недостатки прежнего авторитарного режима исполнительной власти, методов патернализма и новых, еще не получивших определенности, подходов к смягчению отношений государства и гражданина, к снижению властного вторжения государства в частную жизнь индивидов или их коллективов. Проблема соотношения государства и гражданского общества вновь и вновь встает перед теорией и практикой управления.

Примерно через полтора столетия снова встал вопрос о мировой революции. Идея такой революции, рожденная Марксом и ориентированная в его прогнозе на социально-экономические факторы, сильно повлияла на развитие мира, хотя и не воплотилась в реальность. И вот в начале 90-х гг. XX в. Римский клуб публикует доклад “Первая глобальная революция” (См. Книг А., Шнайдер Б. Первая глобальная революция. Доклад Римского клуба. М.: Прогресс, 1991.). Основа ее и первые признаки связаны с формированием информационного общества и образованием мирового экономического пространства, разрывающего принципы государственного суверенитета как основы государственности в условиях индустриального общества. “Разнонаправленные действия многих преобразующих факторов приводят к тому, что будущее устройство мира для нас пока еще покрыто туманом неопределенности”. И это верно. Но все настойчивее стучится идея нового, информационного общества, когда, как говорят, “информация становится важнее самой вещи”. Это симптоматично в двух планах: отрыв от материальной природы общества и это, позволим себе заметить, начало формирования симптомов расставания с институтом собственности, который цементировал всю систему экономики и управления до сих пор. Проблема собственности встает все острее и особенно в связи с более точной легитимацией интеллектуальной собственности. Мы считаем, что это симптомы совершенно новых начал в отношениях социальных структур, хотя и не привлекшие пока должного внимания юристов.

В любом случае все национальные системы государственности и современного права начинают ощущать признаки кризиса разных институтов власти.

Процесс становления государства российского в последнее десятилетие происходит под влиянием не только чисто практических проблем и факторов, которые в данном случае выражают концентрированно обновляющуюся мировую ситуацию. Двойственность современных рычагов власти: ориентация на институты “демократии” как постулата буржуазного (капиталистического) общества, институты правового государства в рамках определенной территории, с одной стороны; и разрывание, достаточно болезненное, привычных механизмов властного воздействия на все структуры государства при поиске новых методов и форм организации, в большинстве случаев с повернутой головой к допетровским временам или по крайней мере к началу XX в. — с другой. Другими словами, формирование легитимной и организационной основы исполнительной власти в России происходит под влиянием разнонаправленных устремлений, трудно соединяемых в одну концепцию.

Желание воскресить исконно русские традиции, пройти ускоренными темпами весьма сложные процессы усвоения уже пройденного опыта западной государственно-правовой культуры демократии к XX в., не потеряв при этом и модернистские течения в обновлении современного государства, создает достаточно эклектичную методологическую основу преобразований. В конечном счете в российской системе исполнительной власти к концу 90-х гг. имеем то, что имеем. В любом случае это система, переживающая период стагнации и не выполняющая своих социальных и политических функций в организации гражданского общества.

В этой связи важно уяснить, что процессы последнего десятилетия не определяются сиюминутными ситуациями. Россия, как и другие страны Европы, продолжает свое развитие в сложном историческом процессе, корни которого лежат далеко за пределами последнего десятилетия или десятилетий. Представляются весьма интересными и полезными исследования историков по проблематике бюрократического капитализма в России и авторитарного и тоталитарного опыта Центральной Европы для уяснения более глубинных процессов взаимодействия гражданского общества и государства и изменения природы государственных механизмов в конце XX в.(См.: Симония Н. Бюрократический капитализм в России и третьем мире // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 7. С. 5—18.) В частности, заслуживает внимания мнение А. Миллера со ссылкой на работы К. Дойча, Зд. Млынаржа и Ж. Рупника о том, что еще в недрах тоталитарных режимов 60—70-х гг. совершился переход от “социального контроля к социальному контракту”. Уже тогда были заложены основы гласных и негласных компромиссов с режимом. В наиболее длительном историческом периоде складывалась новая концепция понимания власти. “Сущность власти — не методы, а степень контроля над действиями подданных и каналами распространения информации” (Миллер А. Авторитарный и тоталитарный опыт Центральной Европы. Там же. С. 51—58.). В контексте формирования бюрократического капитализма, что в современной России происходит в значительной мере под влиянием мыслительных конструкций, а не глубинных естественных социальных процессов, складывается ситуация, при которой государственное строительство может оказаться на пути от одной формы тоталитаризма к другой, и не менее опасной для общества. Осмысление процессов, происходящих в структуре гражданского общества, обязывает юристов внимательно исследовать процессы в недрах власти, властных структур, а не выстраивать их на основе только модельных, в смысле идеальных, конструкций.

Политологические исследования показывают, что противоречия государства как системы организации общества и самого общества зашли так далеко, что иные исследователи признают гражданским только такое общество, в котором реализуются различные формы самоуправления, исключающие “государство”. Именно на этой основе вырастают утверждения, что в России нет или весьма слабо выражена зрелость гражданского общества, а человек в России лишь потенциальная личность, и совокупность граждан страны не народ, а только население. Именно ложная посылка резкого противопоставления частной и публичной жизни человека, ориентация на способность человека “к свободной ответственной организации повседневной жизни”, якобы сохраняющей его “личностную идентичность (самость)”, ввергает общество в конфликтную ситуацию — отклонение государственных форм самоорганизации этого общества в условиях, когда оно еще не созрело для существования без государственных институтов. На этом фоне возникают вопросы о природе различных институтов самоуправления. Представляется, что это перспективные институты публичного управления и что последнее не сосредоточено исключительно в государственных структурах.

Любопытна и мысль о том, что “стремление индивида опереться на государственные гарантии и максимизировать социальные функции государства не равнозначно готовности делегировать ему ответственность за организацию, структурирование повседневности”. Это один из выводов предварительного результата исследовательского проекта, осуществляемого Центром социальных движений РАН.( См.: Грунт З.А., Керпшан ГЛ., Павлова Т.В., ч др. Российская повседневность и неолитическая культура: проблемы обновления. // Полис, 1996. № 4. С. 68.)

Здесь кроется антипод установки на государство в роли слуги и стремление сформировать человека-иждивенца, требующего, но не участвующего в процессе решения общих задач. Тем не менее авторы упомянутого исследования констатируют, что представление о порядке в обществе весьма устойчиво ассоциируется респондентами с расширением функций государства, а представление о свободе — с их ограничением. Таким образом, вопрос о выборе модели согласования самостоятельности народа и полномочий власти либо модели державной, сильной власти остается открытым.

Это, по-существу, подтверждается и исследованиями юристов. Последние работы в этой области фиксируют динамику теорий и процессов, акцентируют внимание на изменяющихся факторах и условиях развития современной гocудapcтвeннocти (См.: Tиxoмиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. № 1; Чиркан В.Е. Переходное постсоциалистическое государство: содержание и форма // Государство и право. 1997. № 1. С. 4—1 1.). Открытыми остаются и многие вопросы государственного строительства, его практика.

Более глубокое исследование государственно-властных структур и механизмов, и особенно применительно к системе исполнительной власти, обусловлено большой степенью эклектичности в создании легитимной основы государственного управления и построения системы исполнительной власти. Многосложность проблемы современной системы исполнительной власти в Российской Федерации — в стране, которая за один только век пережила несколько войн, революций, глубоких социальных и моральных потрясений, которая в поисках ответа паевой собственные вопросы не имеет права потерять исторически обоснованное место в решении проблем планетарного масштаба, обусловливает определенную трудность при написании настоящей работы.

Естественно, что многоплановость задачи дать наиболее полное состояние системы исполнительной власти России конца XX в., эволюции методов и организационных форм функционирования ее горизонтальных и вертикальных структур не позволяют в полной мере охватить все аспекты проблемы. Вслед за историками, которые считают, что в исследовании процессов современной России они стоят в начале пути, государствоведы не должны уповать только на уже известные и устоявшиеся мыслительные конструкции в представлениях о сущности и практике современного государства. Тщательное исследование состояния живого организма, состояния социума и личности, их интересов и ожиданий, критическое осмысление результатов государственного и правового творчества, государственной бюрократии в условиях быстротекущих процессов и панического стремления уйти от недавнего “прошлого”, исследование истоков и природы современной бюрократии — задача длительного свойства. Настоящая работа — лишь одна из попыток выйти за пределы объяснительного и оправдательного приемов в освещении состояния системы исполнительной власти в России.

Сочетая описательные и аналитико-оценочные приемы при исследовании состояния системы исполнительной власти в Российской Федерации на всех уровнях ее структуры, состояния ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти, авторы не абстрагировались от постановки некоторых теоретических и методологических проблем государственного строительства, состояния органического законодательства (законов в области организации системы государственной власти), а также необходимых экскурсов в историю развития системы исполнительной власти в России.

В соответствии с целями данной работы использованы не только официальные источники — действующее законодательство Российской Федерации, но и те теоретические работы, которые показывают оживление интереса к проблематике исполнительной власти. Напомним, что только за последние два-три года вышли интересные труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Московского государственного университета (Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК., 1995; Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М.: БЕК, 1996; Разделение властей: история и современность. Спецкурс / Под ред. проф. М.Н. Марченко. Юрид. колледж МГУ. 1996.), работы других исследователей проблемы (См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч.; АпюманчукГ.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. Славянский диалог. М., 1996.); учебники по административному праву ( См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: БЕК, 1993 и 1996 (далее: Бахрах Д.Н.): Алехин А.П., Козлов Ю.М., КармолицкиЧ А.А. Административное право Российской Федерации. Ч. 1 и II. М.: Теис, 1994, 1995; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишев З.А. Российское административное право. Учебник. М.: Юристъ, 1996.), ряд публицистических работ, затрагивающих проблему построения и задач исполнительной власти в современной России (См., например: Салмин AM. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной власти в Российской Федерации // Полис. 1996.№ 1. Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1996; Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 2. С. 14—22.).

Гражданский кодекс РФ, который цивилисты определили как “вторую конституцию”, при укреплении нормативной основы гражданско-правовых отношений обозначил достаточно ясный водораздел с административным законодательством и подтвердил наличие отношений имущественных, налоговых, финансовых, регистрационных, разрешительных и т.п., которые требуют внимания государства и его исполнительной власти.

Большой комплекс проблем содержится в материалах Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, в материалах парламентских чтений по вопросам местного самоуправления и распределения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Настоящая работа прослеживает эволюцию легитимной основы исполнительной власти на основе Конституции РФ 1993 г. и определенным рубежным моментом в ее становлении считает мероприятия по совершенствованию исполнительной власти на всех уровнях, осуществляемые после выборов Президента РФ в 1996 г. и выборов высших должностных лиц в субъектах Российской Федерации.

Первым результатом реакции на состояние и остроту проблем состояния исполнительной власти в Российской Федерации коллектива авторов данной монографии явилась Концепция развития исполнительной власти в Российской Федерации, разработанная в 1996 г. и опубликованная в журнале Института государства и права РАН (См.: О концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 8. С. 3—22; см. также: Актуальные вопросы административного права. Круглый стол // Государство и право. 1997. № б.). По существу, настоящая работа является продолжением исследования в рамках этой концепции и последующих мероприятий в масштабах страны, предпринятых на основе Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 1997 г. (См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. “Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”. М., 1997.).

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию уделено специальное внимание проблемам исполнительной власти. После мобилизации внимания к правопорядку и нормотворчеству поставлен вопрос о наведении порядка в системе исполнительной власти. В этой связи обращено внимание на трансформацию методов от командных к “правовым”, к переходу от несколько “подновленной” старой системы исполнительной власти к системе, способной реализовать новые функции государства в условиях реформ. Реформирование исполнительной власти в соответствии с Посланием предполагает: радикальное усиление регулирующей и контрольной функции органов исполнительной власти; повышение роли перспективного и текущего прогнозирования и принятие стратегических решений, а также “упреждающих мер”; выработка оптимальной структуры органов при строгом разделении функций и полномочий этих органов; определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями государственной власти, установление эффективной обратной связи с институтами гражданского общества, создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата. Особое внимание уделено проблемам организации и функционирования государственной службы (См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию. Там же. С. 17—24.). В настоящее время распоряжением Президента Российской Федерации создана Комиссия по проблемам государственного строительства и разработана часть Комплексного плана действий Правительства РФ по реализации Послания Президента РФ, касающаяся укрепления институтов государственной власти (СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2154.). Это имеет прямое отношение к данной работе и ход выполнения Послания в данной части прослеживается достаточно подробно.

Прежде чем читатель начнет ознакомление с этой работой, необходимо отметить еще одно обстоятельство. Оно связано с тем, что данная работа не является данью моде или откликом на ситуацию. Сектор давно запланировал ее и работал еще под руководством Бориса Михайловича Лазарева. В его архиве сохранился проспект программы исследования по теме “Организация исполнительной власти”. В этой программе выделены десять частей, которые охватывают следующие направления исследования.

1. Требования, предъявляемые к исполнительной власти в современных условиях и на перспективу (понятие исполнительной власти; основные ее черты, требования, предъявляемые к ней; соотношение с другими ветвями власти — законодательной и судебной).

2. Выбор оптимальных моделей организации исполнительной власти в центре и на местах (преимущества и недостатки моделей президентской республики, парламентской республики, смешанных форм правления, имеющаяся практика и возможности применения этих моделей в нашей стране; преимущества и недостатки организации местной исполнительной власти при традиционной советской системе и при современной схеме муниципального управления, возможности комбинирования их элементов).

3. Органы исполнительной власти, распределение компетенции между ними и их взаимоотношения (статус президента и президентов республик, органов правительственной власти республик, министерств и ведомств; взаимоотношения этих органов по вертикали и горизонтали; распределение управленческих структур по подчиненности непосредственно парламентам, президентам, органам правительственной власти; система и правовой статус управленческих структур на уровне местного самоуправления; взаимоотношения структур исполнительной власти по вертикали).

4. Взаимоотношения исполнительной власти с гражданами и управляемыми объектами.

5. Кадровое обеспечение исполнительной власти.

6. Ответственность исполнительной власти и судебное обжалование ее действий (ответственность перед органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления; судебное обжалование незаконных действий исполнительной власти).

7. Исследования в области правил и процедур принятия решений, создание системы обеспечения реализации актов исполнительной власти, государственного и общественного контроля за их конституционностью, законностью и эффективностью (соотношение системы полномочий и системы актов; системы конституционного, парламентского, президентского, общественного контроля за деятельностью исполнительной власти; развитие и определение статуса специальных консультативных и информационных структур в области государственного управления с учетом уровня и полномочий органов исполнительной власти).

8. Правовое регулирование взаимодействия органов исполнительной власти с организационными структурами экономики, производства, науки, социально-культурной сферы с учетом многоукладности хозяйства, принципы определения юрисдикции различных систем исполнительной власти.

9. Изучение новых явлений в области формирования истоков и форм проявления бюрократизма, коррупции и других должностных правонарушений и извращений в системе исполнительной власти в условиях многоукладной экономики, разгосударствления и других факторов, возникающих во взаимодействии гражданского общества и исполнительной власти.

10. Исследование влияния информатизации общества на структуры и механизмы функционирования исполнительной власти. Формирование новых технологий информационного обеспечения и других инноваций в системах исполнительной власти.

При подготовке данной работы сектор ориентировался и на данный проспект, понимая, что значение и сложность проблемы государственности и организации каждой ветви власти в условиях, которые в настоящее время переживает российское государство, нарастают и меняются стремительно.

Ясно, что в одной монографии невозможно решить все проблемы. Одна из задач, которую ставил перед собой коллектив авторов, состоит в стремлении системно представить важнейшие проблемы организации исполнительной власти как институциональной основы государственного управления.

Представленный на суд читателя и пользователя труд в значительной мере откликается на кардинальные вопросы современности, показывает, по возможности, динамику институтов и механизмов исполнительной власти в переходный период, сложность и противоречивость их становления и практического применения, обосновывает необходимость совершенствования законодательства и организационных мер в области исполнительной власти Российской Федерации, обеспечения постоянного доктринального и организационного внимания к данной проблеме государственного строительства.