Глава 8. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИИ

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (гл. 4).

Президент Российской Федерации, руководствуясь Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Взаимоотношения Президента с Правительством регламентированы Конституцией РФ. Он назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение об его отставке, представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации.

По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, а также решает вопрос о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении (СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.).

В ведении Президента также находятся руководители судебной власти, он представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора, назначает судей других федеральных судов. Подробное разделение функций Президента РФ и Правительства РФ должно содержаться в федеральном законе “О Правительстве РФ”.

Для обеспечения своей деятельности Президент РФ формирует Администрацию Президента, формирует и возглавляет Совет Безопасности, Совет Обороны, Совет по внешнеполитической деятельности, назначает и освобождает полномочных представителей Президента. Он также назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

По отношению к представительным органам Президент выполняет ряд важнейших функций: назначает выборы Государственной Думы, распускает ее в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией; назначает референдум, вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между ними Президент РФ может использовать согласительные процедуры. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Во внешнеполитической сфере Президент руководит внешней политикой Российской Федерации, ведет переговоры и подписывает международные договоры, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. В случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и

Государственной Думе. Вместе с тем эта статья не распространяет свое действие на прямое руководство Президентом другими войсками, не входящими в Вооруженные Силы, например пограничными. В связи с этим статус Верховного Главнокомандующего требует дополнительного определения законодателя.

Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

В ведении Президента находятся вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища, награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий; он осуществляет помилование.

Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом в порядке, установленном федеральным законом.

Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента.

В целях обеспечения реализации конституционных полномочий Президента и Правительства Российской Федерации до принятия закона о Правительстве Российской Федерации, а также согласованной деятельности Президента и Правительства Российской Федерации действовал порядок взаимодействия Президента и Правительства, установленный указами Президента (Указ Президента РФ от 3 мая 1995 г. № 436 “О дополнении Указа Президента от 10 июня 1994 г. № 1185 “Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации”, Указ Президент РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 “Об обеспечении взаимодействия Президента и Правительства Российской Федерации”.). В настоящее время нормативная основа взаимоотношений Президента и Правительства укреплена в связи с принятием Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” (СЗ. РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1. Анализ этого Закона дан в 3-й главе работы.).

Президент устанавливает систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России ( Указ Президента РФ от б сентября 1996 г. № 1326 “Вопросы федеральных органов исполнительной власти”; Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 “О системе федеральных органов исполнительной власти”.).

Проекты указов, распоряжений Президента, предусматривающие принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации, вносятся с приложением к представляемому проекту указа, распоряжения Президента — соответствующих связанных с ним проектов постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации.

Проекты указов, распоряжений Президента, предусматривающие принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации, после их согласования в установленном порядке с заинтересованными органами государственной власти подлежат обязательному согласованию в Правительстве Российской Федерации (Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 “О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации”.).

Указы и распоряжения Президента и распоряжения Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

Акты Президента и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в “Российской газете” и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания (Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”.).

Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства. Законопроекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства, а также требующие в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации заключения Правительства, направляются на согласование (на заключение) Правительства не позднее чем за две недели до внесения их в Государственную Думу. Законопроекты, вносимые в Государственную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Президента, направляются в Администрацию Президента на согласование также не позднее чем за две недели до внесения их в Государственную Думу. Соответствующее согласование и подготовка заключений производится в двухнедельный срок.

Проекты постановлений Правительства, принятие которых предусмотрено актами Президента, а также проекты решений, рассмотренные на заседании Правительства под председательством Президента, направляются в Администрацию Президента для согласования.

Направляются в Администрацию Президента для согласования также проекты решений Правительства, принимаемых в пределах его компетенции по вопросам прав и свобод человека и гражданина; охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики; руководства внешней политикой; осуществления функций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации.

Проекты решений Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласованию с Советом по кадровой политике при Президенте (Указ Президента от 10 января 1994 г. № 66 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”.).

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются Президентом. Вопросы штатной численности этих федеральных органов согласовываются с Правительством.

В экстренных случаях Президент создает дополнительные структуры исполнительной власти. Так, в целях обеспечения взимания налогов и других обязательных платежей в объемах, необходимых для своевременного и полного финансирования расходов на оборону и безопасность государства и других защищенных текущих расходов федерального бюджета, государственной поддержки науки и культуры, выплаты пенсий и установленных федеральными законами социальных пособий, а также полного финансирования федеральной судебной системы образована Временная чрезвычайная комиссия при Президенте по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины.

Основными задачами комиссии являются: контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов, таможенных и других обязательных платежей; разработка мер по обеспечению взимания налогов и других обязательных платежей в полном объеме; обеспечение законности и эффективности деятельности налоговых и таможенных органов, а также органов налоговой полиции; контроль за своевременным и целевым использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов ( Указ Президента РФ от II октября 1996 г. № 1428 “О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины”.).

Отдельным указом были регламентированы взаимоотношения Президента с главами местных администраций (Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” (вместе с “Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации”)). В соответствии с ним в целях укрепления единой системы исполнительной власти, ее способности проводить социально-экономические преобразования по выводу страны из кризиса, осуществлять эффективную региональную политику, защищать права и свободы человека и гражданина, бороться с преступностью и впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, определяющих механизм реализации ст. 77 Конституции Российской Федерации, принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации был установлен следующий порядок.

Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, независимо от того, назначены они или избраны, обладают полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, постановлениями и распоряжениями Правительства, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, уставами и законами субъектов Российской Федерации, а в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий.

Назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производились указами Президента по представлению Председателя Правительства.

Вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа решался Президентом.

Глава администрации субъекта РФ входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Глава администрации подчиняется Президенту и Правительству по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В 1996 г. прошла массовая кампания выборов руководителей исполнительной власти субъектов Федерации, в связи с чем существенно изменились их взаимоотношения с Президентом РФ. Будучи избранными прямым голосованием всего населения своих регионов, они получают полную легитимность на своей территории, и Президент РФ не имеет юридических механизмов для отстранения их от власти без судебного решения. Их функции, права и обязанности, сроки и порядок выборов определяются местным законодательством, которое нередко оказывается в противоречии с федеральным, на что неоднократно указывала Центральная Избирательная Комиссия РФ. Вопросы о расхождении законодательства регионов и федерации рассматриваются в Конституционном Суде РФ.

Механизмы отрешения от должности руководителей субъектов Федерации не прописаны законодательно. В связи с этим теоретически может возникнуть ситуация, когда пришедший к власти в регионе на волне популизма политик, не обладающий необходимым опытом организаторской и хозяйственной работы, спровоцирует кризисную ситуацию в регионе, а законных путей отстранения его от должности в связи с неспособностью исполнить свои обязанности не существует.

В администрации Президента РФ оперативное взаимодействие с регионами осуществляется через Территориальное управление Президента РФ, основными функциями которого являются: информационно-аналитическое обеспечение региональной и национальной политики Президента; обеспечение взаимодействия Президента с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; организационное обеспечение реализации региональной и национальной политики. В целях обеспечения взаимодействия Президента с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления управление: организует взаимодействие Президента с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, межрегиональными ассоциациями и органами местного самоуправления, с федеральными органами исполнительной власти по вопросам региональной и национальной политики; участвует в подготовке проектов договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; содействует эффективному взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти; обеспечивает функционирование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении общегосударственных и региональных избирательных кампаний и референдумов; содействует органам государственной власти субъектов Российской Федерации в правовой экспертизе принимаемых ими законодательных актов с целью обеспечения их соответствия Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации ( Указ Президента РФ от 13 августа 1996 г. № 1163 “О Территориальном управлении Президента Российской Федерации”.).

В целях практической реализации политики Президента по социально-экономическому развитию реализуются президентские программы ( Указ Президента от 7 апреля 1994 г. № 680 “О Центре президентских программ Администрации Президента”.).

Федеральные программы, инициатором которых является Президент Российской Федерации (далее — президентские программы), разрабатываются в соответствии с Законом Российской Федерации “О поставках продукции и товаров для государственных нужд”, устанавливающим принципы формирования и реализации федеральных программ, Указом Президента от 7 апреля 1994 г. № 680 “О центре президентских программ Администрации Президента” и положением об этих программах (Указ Президента от 1 июля 1994 г. № 1387 “О президентских программах”.). В постановке проблем и обосновании необходимости их решения на основе программ под патронажем Президента принимают участие федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Экспертиза представленных предложений проводится Центром президентских программ Администрации Президента в соответствии с поручениями Президента. Прошедшие экспертизу предложения направляются Президентом в Правительство Российской Федерации для их дальнейшей проработки и реализации в порядке, определенном постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1992 г. № 638 “Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации “О поставках продукции и товаров для государственных нужд”.

Информация об утверждении президентских программ и ходе их реализации публикуется в печати.

Президентские программы принимаются и финансируются за счет средств федерального бюджета; финансовых резервов предприятий и организаций, участвующих в реализации программ; средств российских и иностранных инвесторов; других источников. Для осуществления президентских программ могут создаваться специальные фонды, в том числе международные.

Обеспечение Президентом РФ безопасности страны и определение внешней политики. В соответствии со своими конституционными полномочиями Президент РФ обеспечивает безопасность страны, возглавляя Совет Безопасности Российской Федерации, Совет обороны Российской Федерации и Совет по внешней политике Российской Федерации.

Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента по вопросам защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности.

Совет Безопасности формируется Президентом в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации “О безопасности”.

Совет Безопасности является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета

Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Основными задачами Совета Безопасности являются: определение жизненно важных интересов общества, государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организация подготовки соответствующих федеральных целевых программ; подготовка рекомендаций Президенту для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности личности, общества и государства подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и по организации их ликвидации; подготовка предложений Президенту о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения; разработка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности; совершенствование системы обеспечения безопасности ( Указ Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1024 “Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации”.).

В соответствии со ст. 87 Конституции Российской Федерации, ст. 1 и 4 Федерального закона “Об обороне” создан Совет обороны РФ и аппарат, обеспечивающий его деятельность ( Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1102 “О Совете обороны Российской Федерации”.).

Совет обороны является постоянно действующим совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента в области военного строительства, реализации важнейших решений Совета Безопасности Российской Федерации по стратегическим вопросам оборонной политики.

Совет обороны вырабатывает решения по таким важным вопросам, как меры по подготовке к защите Российской Федерации от вооруженного нападения либо непосредственной защите Российской Федерации от вооруженного нападения, выработка общей концепции военного строительства, координация и контроль деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, определение их задач, состава и численности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом “Об обороне”, иными законодательными актами и международными договорами Российской Федерации.

Председателем Совета обороны является Президент Российской Федерации, заместителем Председателя Совета обороны — Председатель Правительства Российской Федерации. К задачам Совета обороны относится рассмотрение вопросов: разработки концепции военного строительства и формирования предложений по задачам Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, вытекающим из военной доктрины (основных положений военной доктрины); правового регулирования в области военного строительства; строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, а также определения их состава, численности и комплектования;

развертывания Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований при возникновении угрозы агрессии против Российской Федерации;

прогнозирования и оценки военной опасности и военной угрозы на основе обобщения и анализа разведывательной и иной информации;

использования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований не по предназначению; проведения военно-технической политики;

совершенствования вооружения и военной техники, создания их запасов, а также планирования использования радиочастотного спектра;

планирования перевода федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени;

мобилизационной подготовки федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в том числе учреждений и организаций транспорта и коммуникационных служб, а также населения страны;

создания в целях обороны запасов материальных ресурсов в государственных и мобилизационных резервах;

планирования и осуществления мероприятий по гражданской и территориальной обороне;

оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны; развития науки в интересах обороны;

координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области военного строительства и реализации важнейших решений Совета Безопасности Российской Федерации по стратегическим вопросам оборонной политики;

финансирования расходов на оборону, а также контроля за расходованием средств, выделенных на оборону и для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований;

подготовки проектов приказов и директив Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации в области военного строительства;

проведения других мероприятий в области военного строительства.

Под руководством Президента работает Совет по внешней политике ( Указ Президента РФ от 26 декабря 1995 г. № 1304 “О Совете по внешней политике при Президенте Российской Федерации”.). Совет является координационным органом при Президенте, осуществляющим предварительное рассмотрение и межведомственную проработку вопросов внешней политики Российской Федерации и подготовку соответствующих предложений для Президента. Основными задачами совета являются:

подготовка предложений и рекомендаций по определению основ внешней политики Российской Федерации и осуществлению руководства ею в соответствии с полномочиями Президента;

разработка предложений и рекомендаций по определению основ внешней политики Российской Федерации и осуществлению руководства ею в соответствии с полномочиями Президента;

разработка для Президента предложений по обеспечению согласованного взаимодействия федеральных органов государственной власти в области внешней политики;

информирование Президента о внешнеполитических аспектах деятельности федеральных органов государственной власти;

анализ и прогнозирование международной обстановки, изучение общественного мнения в России по вопросам внешней политики государства в целях подготовки для Президента информационно-аналитических материалов по этим вопросам;

участие в подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам внешней политики.

Президент и государственная служба. Президент формирует основы государственной службы. С момента вступления в силу Указа “О Федеральной Государственной службе” (Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г.№ 2267 “Об утверждении Положения о Федеральной Государственной службе”.) все лица, занимающие государственные должности в Администрации Президента, Аппарате Правительства, аппаратах Совета Безопасности и Совета обороны, в аппаратах палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного суда и в федеральных органах государственной власти, считаются находящимися на федеральной государственной службе. Отнесение к федеральной государственной службе работы на штатных должностях в других федеральных государственных организациях и учреждениях осуществляется решениями Президента по представлению Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации.

С целью проведения единой кадровой политики создано Управление кадровой политики Президента (Указ Президента РФ от 21 декабря 1996 г. № 1750 “Об Управлении кадровой политики Президента Российской Федерации”.). Основными его функциями являются: обеспечение деятельности Президента по определению им основных направлений кадровой политики и развития государственной службы; обеспечение деятельности Президента по решению кадровых вопросов, отнесенных к его ведению законодательством Российской Федерации; контроль за состоянием законодательства Российской Федерации по вопросам кадровой политики и государственной службы; обеспечение контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной службе государственными служащими, назначенными на должность Президентом.

Указом Президента определено, что становление новой российской государственности нередко тормозится в результате слабой исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц и работников федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приводящих к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента и решений судов ( Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. №180 “О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы”.).

Нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов и указов Президента чаще всего проявляются в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения поручений, установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента процедур для реализации прав граждан, выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.

В целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы и в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент постановил, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, являются нарушения федеральных законов, указов Президента; неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента и вступивших в законную силу решений судов.

Нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и указов Президента, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Полномочным представителям Президента в субъектах Российской Федерации во взаимодействии с органами прокуратуры обеспечить контроль за соблюдением федеральных законов и указов Президента территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Деятельность Администрации Президента. Администрация Президента формируется в соответствии с п. “и” ст. 83 Конституции Российской Федерации и является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.

Положение об Администрации, предельная численность ее работников и смета Администрации утверждаются Президентом (Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. №1101 “О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации”.).

В состав Администрации входят: Руководитель Администрации Президента, его первый заместитель и заместители (в том числе заместитель Руководителя Администрации Президента — заведующий Канцелярией Президента и заместители Руководителя Администрации Президента — начальники главных управлений Президента), помощники Президента (в том числе руководитель протокола Президента — помощник Президента), пресс-секретарь Президента, референты Президента, полномочные представители Президента и советники Президента; Канцелярия Президента, главные управления Президента, аппарат Совета Безопасности Российской Федерации, аппарат Совета обороны Российской Федерации, управления Президента, управления Администрации и иные самостоятельные подразделения Администрации; совещательные и консультативные органы при Президенте. Администрация может иметь в своем ведении организации, необходимые для обеспечения ее деятельности. Администрация создает условия для: реализации Президентом функций гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина;

принятия Президентом в установленном Конституцией Российской Федерации порядке мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;

определения Президентом основных направлений внутренней и внешней политики государства;

руководства Президентом внешней политикой Российской Федерации;

решения Президентом кадровых вопросов, относящихся к его ведению;

обеспечения Президентом согласованного функционирования органов государственной власти;

обеспечения реализации Президентом иных возложенных на него Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочий.

Администрация в целях обеспечения деятельности Президента осуществляет следующие функции:

организацию подготовки законопроектов для внесения их Президентом в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы, принятия их Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и одобрения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

подготовку проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении;

подготовку, согласование и представление Президенту Российской Федерации проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента, а также подготовку и представление необходимых Президенту Российской Федерации документов;

выпуск указов и распоряжений Президента, а также иных документов, подписанных Президентом;

обеспечение обнародования федеральных законов, официального опубликования международных договоров Российской Федерации, указов и распоряжений Президента;

подготовку проектов ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, иных программных документов;

обеспечение в порядке, установленном Президентом, деятельности Совета Безопасности Российской Федерации, Совета обороны Российской Федерации, совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации, полномочных представителей Президента;

осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента и подготовку соответствующих докладов Президенту Российской Федерации;

подготовку проектов обращений Президента в Конституционный Суд Российской Федерации;

обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и иными общественными объединениями;

обеспечение взаимодействия Президента с государственными органами и должностными лицами иностранных государств, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями;

обеспечение в порядке, установленном Президентом, взаимодействия федеральных органов государственной власти, их территориальных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

обеспечение реализации государственной политики в области кадров и государственной службы;

сбор, обработку и анализ информации о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и за рубежом, учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления и представление соответствующих докладов Президенту Российской Федерации;

обеспечение систематизации нормативных правовых актов Российской Федерации, включая международные договоры Российской Федерации;

обеспечение единства информационного и правового пространства Российской Федерации.

Администрация при реализации возложенных на нее функций: взаимодействует в порядке, установленном Президентом, с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, иными судами Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их аппаратами, органами местного самоуправления, а также с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными общественными объединениями и организациями;

обеспечивает координацию деятельности федеральных органов государственной власти по реализации основ государственной политики в области обеспечения прав человека, свободы средств массовой информации, рекламной деятельности;

готовит предложения Президенту по реализации основ государственной политики в отношении средств массовой информации, а также по обеспечению граждан Российской Федерации и граждан других государств объективной информацией о внутренней и внешней политике Российской Федерации;

ведет учет лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, назначаемых на государственные должности федеральной государственной службы и освобождаемых от указанных должностей Президентом;

осуществляет совместно с федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Президентом, функции учредителя средств массовой информации;

содействует укреплению судебной системы Российской Федерации и местного самоуправления;

осуществляет подготовку и представление в Правительство Российской Федерации бюджетной заявки по вопросам обеспечения деятельности Президента и Администрации;

координирует деятельность подразделений федеральных органов исполнительной власти, ответственных за взаимодействие со средствами массовой информации, и их должностных лиц;

запрашивает и получает необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций;

исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента.

Институт полномочных представителей Президента. Для проведения политики Президента учрежден институт полномочных представителей Президента в субъектах Российской Федерации, в обеих палатах Федерального Собрания РФ и Конституционном Суде.

Представитель Президента в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге является должностным лицом, представляющим Президента на соответствующей территории ( Указ Президента от 17 января 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. №186 “О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге”.).

Представитель Президента в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге не может быть членом политических партий и массовых общественно-политических движений, не может занимать какие-либо должности в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, не имеет права на предпринимательскую деятельность. Представитель Президента вправе заниматься научной, педагогической и творческой работой.

Представитель Президента представляет Президента в отношениях с органами государственной власти и управления, местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, организациями, учреждениями, войсковыми формированиями и гражданами на соответствующей территории; содействует исполнению указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства Российской Федерации. Вправе осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению указанных актов на территории в соответствии с Федеративным договором; координирует деятельность территориальных служб федеральных органов исполнительной власти; представляет Президенту Российской Федерации аналитическую и иную информацию об экономических, социальных и политических процессах на территории и вносит соответствующие предложения; вносит в соответствующие органы государственной власти и управления представления о нарушениях Федеративного договора, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства, в необходимых случаях информирует об этом органы прокуратуры.

Представитель президента РФ вправе вносить предложения по назначению и освобождению от должности руководителей территориальных служб федеральных органов исполнительной власти на соответствующей территории; запрашивать и получать у государственных органов, предприятий, организаций и учреждений необходимые сведения, документы и материалы; вправе принимать участие в работе органов исполнительной власти, присутствовать на заседаниях представительных органов власти соответствующей территории.

Полномочный представитель Президента в Конституционном Суде Российской Федерации (далее — полномочный представитель), участвуя в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации, способствует осуществлению деятельности Президента как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (Указ от 5 июля 1995 г. № 668 “Об утверждении положения о полномочном представителе Президента в Конституционном Суде Российской Федерации”.). Полномочный представитель от имени Президента выполняет следующие функции: участвует в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации во всех случаях, когда такое участие в качестве стороны предусмотрено Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации”; участвует в заседаниях Конституционного Суда также в иных случаях, когда получено приглашение или согласие Конституционного Суда; координирует деятельность лиц, назначенных представителями Президента для участия в рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации конкретных дел.

Для ряда регионов назначается один полномочный представитель Президента, например, в Республике Адыгея, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике и в Ставропольском крае. Его основными задачами являются:

содействие Президенту Российской Федерации в реализации его конституционных полномочий в регионе;

информирование Президента о политическом, социальном и экономическом положении в регионе;

взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, находящимися в регионе, в целях обеспечения реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом, указов и распоряжений Президента;

взаимодействие с политическими партиями, другими общественными и религиозными объединениями, действующими в регионе ( Указ Президента РФ от 20 марта 1997 г. № 258 “Об организации деятельности Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Республике Адыгея, Республике Дагестан. Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике и Ставропольском крае”.).

В целях совершенствования работы Администрации Президента РФ в феврале 1998 г. произошла ее очередная реорганизация (Указ Президента РФ от 12 февраля 1998 г. № 162). Указ предусматривает сокращение численности сотрудников и упразднение дублирующих структур. Ликвидирован Центр президентских программ, функции которого переданы Экономическому управлению Президента РФ. На базе отделов, обеспечивавших деятельность различных совещательных комиссий при Президента РФ, создано Управление Администрации Президента РФ по обеспечению деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте РФ. Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ объединило разрозненные отделы, функционально связанные с документооборотом. Рабочие аппараты представителей Президента РФ в органах власти Федерации объединены в Управление Администрации Президента РФ по обеспечению деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных органах государственной власти. Из состава Администрации Президента РФ выведено Главное управление казачьих войск при Президенте РФ, которое теперь считается государственным органом при Президента РФ, осуществляющим функции федерального органа по выработке единой государственной политики, направленной на возрождение и развитие российского казачества.

Взаимодействие Президента РФ с обществом. Взаимодействие Президента с обществом многообразно и происходит посредством нескольких механизмов — пресс-службы, соответствующих подразделений Администрации, направлением ежегодных Посланий Федеральному Собранию Российской Федерации.

Основными функциями пресс-службы (Указ Президента Российской Федерации от 10 октября 1996 г. № 1498 “О пресс-службе Президента Российской Федерации”.) являются: обеспечение связи Президента со средствами массовой информации; информирование средств массовой информации о деятельности Президента, об издаваемых им правовых актах, о его заявлениях, выступлениях, встречах и других соответствующих мероприятиях; организация информационного обеспечения мероприятий Президента в России и за рубежом; оперативное информирование Президента о позиции средств массовой информации, об откликах в прессе, на телевидении и радио на его выступления и решения, о состоянии общественного мнения.

Управление Президента РФ по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами Федерального Собрания РФ обеспечивает взаимодействие Президента с политическими партиями, профессиональными и творческими союзами, национально-культурными, женскими, молодежными и иными общественными и религиозными объединениями, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в целях реализации Президентом своих конституционных полномочий.

Основными задачами управления являются: доведение до сведения политических партий, иных общественных и религиозных объединений основных положений внутренней и внешней политики Президента; привлечение политических партий, иных общественных и религиозных объединений к поддержке внутренней и внешней политики, проводимой Президентом; взаимодействие с фракциями и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в целях обеспечения поддержки законодательных инициатив Президента, внутренней и внешней политики, проводимой Президентом; анализ и обобщение информации о тенденциях развития общественно-политической ситуации, деятельности политических партий, иных общественных и религиозных объединений, об их позициях по основным проблемам внутренней и внешней политики для представления докладов Президенту Российской Федерации, взаимодействие в установленном порядке с зарубежными политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, национально-культурными обществами соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации ( Указ Президента РФ от 13 августа 1996 г. № 1165 “Об Управлении Президента по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами Федеральною Собрания Российской Федерации”; Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1996 г. № 1440 “Об Управлении Президента по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”.).

Связь со средствами массовой информации осуществляется через Управление по связям с общественностью, которое изучает общественное мнение о социально-экономическом и политическом развитии страны, о деятельности Президента, Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представляет соответствующие доклады Президенту. Управление готовит аналитические и пропагандистские материалы для центральных и региональных средств массовой информации о деятельности Президента и Администрации Президента, предложения Президенту по вопросам государственной политики в отношении средств массовой информации, включая обеспечение граждан Российской Федерации и других государств объективной информацией о внутренней и внешней политике Российской Федерации, реализации государственной политики в отношении средств массовой информации, а также в области рекламной деятельности (Указ Президента РФ от 14 сентября 1996 г. № 1356 “Об Управлении Президента по связям с общественностью”; Указ Президента РФ от 15 октября 1996 г. № 1439 “Об утверждении положения об Управлении Президента Российской Федерации по связям с общественностью”.).

Президент как гарант Конституции ведает вопросами гражданства. С этой целью создана Комиссия по вопросам гражданства при Президенте с соответствующим рабочим аппаратом (Указ от 17 марта 1994 г. № 550 “Об управлении по вопросам гражданства Администрации Президента Российской Федерации”.).

Основными задачами Комиссии являются: обеспечение деятельности Президента в проведении единой государственной политики в области гражданства, подготовка для нее необходимых материалов и документов, а также проектов указов и распоряжений Президента по проблемам гражданства и политического убежища; систематизация и анализ обращений соотечественников, проживающих за рубежом, к Президенту по вопросам гражданства, подготовка обобщенных материалов и предложений по этим вопросам.

Соответствующее подразделение Администрации Президента, обеспечивающее деятельность Комиссии, решает задачи предварительного рассмотрения ходатайств о приобретении и прекращении гражданства Российской Федерации, о предоставлении политического убежища на территории Российской Федерации; подготовки предложений по совершенствованию механизма реализации Закона Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации”; предварительного рассмотрения представлений о почетном гражданстве Российской Федерации; совершенствования политического убежища и почетного гражданства, внесения в банк данных всей информации по этим вопросам; подготовки годовых докладов, итоговых записок и иных справочных материалов для Президента.

В ведении Президента как высшего должностного лица государства находятся вопросы государственных наград.

Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в экономике, науке, культуре, искусстве, защите Отечества, государственном строительстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и за иные заслуги перед государством.

Президент издает указы об учреждении государственных наград; о награждении государственными наградами; вручает государственные награды; образует Службу государственных наград Президента для обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства и проведения единой политики в области государственных наград; образует Комиссию по государственным наградам при Президенте Российской Федерации для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечении объективного подхода к поощрению граждан. Комиссия работает на общественных началах (Указ Президента от 2 марта 1994 г. № 442 “Положение о государственных наградах Российской Федерации” (в ред. Указа Президента РФ от 1 июня 1995 г. № 554).).

Комиссия при Президенте по военнопленным, интернированным и пропавшим без вести образована в целях выяснения судеб военнопленных, интернированных и пропавших без вести российских граждан, а также иностранных граждан, пропавших на территории бывшего СССР. Основными задачами Комиссии являются: сбор и анализ материалов, касающихся судеб военнопленных, интернированных и пропавших без вести граждан; подготовка предложений для Президента, связанных с организацией розыска, выяснением судеб и возвращением на родину военнопленных, интернированных и пропавших без вести граждан; организация мероприятий по скорейшему и полному расследованию, связанному с выяснением судеб военнопленных, интернированных и пропавших без вести граждан, а в необходимых случаях по возвращению их на родину; обеспечение соблюдения международных соглашений при расследовании фактов, связанных с нарушением прав военнопленных и интернированных граждан; обеспечение участия Российской Федерации в международном сотрудничестве, связанном с выяснением судеб военнопленных, интернированных и пропавших без вести граждан; координация действий между министерствами и ведомствами Российской Федерации, иными государственными органами, взаимодействие с общественными объединениями по выяснению судеб пропавших без вести граждан.

Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации осуществляет важнейшую функцию Президента, как гаранта прав человека в стране. Комиссия является совещательным и консультативным органом при Президенте, содействующим реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Основными задачами Комиссии являются:

создание условий для реализации Президентом его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, включая полномочия по осуществлению контроля за обеспечением соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями и гражданами;

содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

содействие координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации основ государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

укрепление международного сотрудничества в области обеспечения и защиты прав и свобод человека.

Дополняют взаимосвязь Президента РФ с общественностью советы по делам инвалидов, по культуре и искусству. Основными задачами последнего является подготовка предложений Президенту по определению направлений государственной политики в области культуры и искусства и конкретных мер по ее реализации.

Для работы с гражданами ведется централизованный учет письменных и устных обращений граждан Российской Федерации, государств — участников Содружества Независимых Государств, иностранных государств и лиц без гражданства (далее — граждане), поступающих на имя Президента, в адрес Правительства и Администрации Президента.

Обращения граждан к Президенту РФ рассматриваются по поручению Администрации Президента РФ в соответствующих органах государственной власти.

Институт Президента и вопросы его взаимоотношений с исполнительной властью в разных аспектах затрагиваются в юридической литературе (См., например: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. М.: Инфра-М., Норма, 1996.; Его же. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журнал Российского права. 1997. № 2. С. 14—23; Аруптнян А.Ш. Институт Президента Республики Армения. Ереван 1996.). Обзор и анализ этой литературы представляет большой научный интерес и требует специального исследования.