Глава 11. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ. СООТНОШЕНИЕ, ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ

Теория разделения властей в ее современном прочтении содержит два взаимосвязанных компонента, образующих неразрывное единство. По-прежнему она нацелена на то, чтобы предотвратить абсолютизацию одной из властей, утверждение авторитарного правления в обществе. Одновременно — и эта задача становится все более важной и актуальной — речь идет о рационализации и оптимизации организации государства, повышении коэффициента полезной деятельности его разнообразных структур, эффективности всей системы управления государственными делами (См.: Топорнин Б.Н. Права человека и разделение властей // Права человека: время трудных решений. М., 1991. С. 14—15.).

Законодательная, исполнительная деятельность и отправление правосудия органически взаимосвязаны и выполняют определенные государственные функции в более общей системе.

Одним из требований нашего времени является устранение институциональной неразберихи, отражавшей смешение и переплетение функций различных ветвей власти. В этом плане важное место занимает проблема баланса и взаимодействия исполнительной и судебной ветвей властей.

Исполнительная и судебная ветви власти находятся в многообразных отношениях между собой, необходимо дополняя друг друга. Однако при исследовании этой проблемы возникает вопрос: каковы границы вмешательства суда в компетенцию органов исполнительной власти. Не является ли оно вторжением “одной власти” в сферу влияния “другой власти” (РемневВ. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 1979. С. 265.).

Взаимодействие исполнительной и судебной ветвей власти проявляется в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы.

Задачи, стоящие перед государством в целом, являются общими и для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свидетельствуют некоторые формулы ныне действующей Конституции России. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечиваются правосудием.

Однако в рамках осуществления этих общих задач важно наметить и определить специфические функции и правомочия соответствующих систем органов государственной власти, исследовать их связи, формы взаимного влияния, пути снятия противоречий.

В связи с этим определенный интерес (с позиций научного исследования и практической необходимости соответствующих выводов) представляет вопрос о соотношении исполнительной и судебной ветвей власти в современном российском обществе.

Основной функцией судебных органов является реализация задач правосудия. Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану не только прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, но и законные интересы и права исполнительных органов государственной власти в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и в других сферах.

Отправление правосудия — основная, но не единственная функция судов. В процессе своей работы они осуществляют также функцию судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти по отношению к гражданам и иным субъектам правоотношений, возникающих в сфере исполнительной и распорядительной деятельности указанных органов.

Суды как органы, в исключительную компетенцию которых входит отправление правосудия, обязаны защищать не только интересы граждан, но и интересы государства, в частности законные интересы и права исполнительных органов государственной власти, от нарушений со стороны граждан и негосударственных организаций в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и в других сферах.

Кроме того, связь исполнительной и судебной ветвей власти просматривается в ходе формирования органов правосудия, обеспечения их кадрами, материальными и финансовыми ресурсами, средствами оргтехники, служебными зданиями и т.п. Таким образом, можно говорить о многообразии правоотношений, возникающих между органами, представляющими две ветви власти — исполнительную и судебную.

Наиболее обширная область отношений — те, что складываются в ходе осуществления правосудия по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Административное судопроизводство, на наш взгляд, должно касаться не только дел об административных правонарушениях, но и дел, относящихся к осуществлению контрольных функций суда в отношении органов исполнительной власти (административная юстиция).

Следует также отметить, что во взаимоотношениях исполнительной и судебной ветвей власти участвуют все звенья системы исполнительных органов (от Правительства Российской Федерации до руководителя конкретного государственного учреждения, предприятия) и все звенья судебной системы, осуществляющие конституционное, административное, гражданское и уголовное судопроизводства. В каждом из видов судопроизводства можно заметить специфические особенности полномочий по отношению к органам исполнительной власти. Эти особенности зафиксированы в Конституции Российской Федерации и в законодательных актах по вопросам судопроизводства, в Федеральном конституционном законе “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г. ( СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.), в Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах, в Кодексе об административных правонарушениях.

Представляется целесообразным проследить конкретные связи между исполнительными и судебными органами, в частности, путем анализа действующего законодательства и практики его применения.

11.1. Органы исполнительной власти и Конституционный Суд Российской Федерации

Становление новой государственности в современном мире сопряжено с созданием органов конституционного контроля.

В нашей стране попытки образования института конституционного контроля были сделаны еще при создании Союза СССР, когда был учрежден Верховный Суд СССР. Он должен был по заданиям Президиума ЦИК СССР давать заключения о законности постановлений СНК СССР и ЦИК союзных республик. Это была первая в нашем

государстве, по мнению профессора Б.М.Лазарева, попытка учреждения органа конституционного надзора ( См.: Лазарев Б.М. “Разделение властей” и опыт советского государства // Социалистическое правовое государство. М., 1989. С. 151.). Но в начале 30-х гг. он прекратился. Такой надзор и складывающаяся административно-командная система были несовместимы.

В декабре 1988 г. в соответствии с Законом СССР “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР” ( ВВС СССР. 1988. № 49. Ст. 727.) был образован Комитет конституционного надзора СССР. Это был несудебный орган, осуществляющий предварительный и последующий конституционный надзор за актами Съезда Народных Депутатов, Верховного Совета СССР, Президента СССР, Кабинета Министров СССР. Однако данный орган не был наделен большими полномочиями. Его заключения не имели непосредственного действия, кроме случаев, когда они касались конституционных прав и свобод граждан. Акты Комитета лишь формально приостанавливали действие неконституционных актов, а по существу игнорировались различными союзными структурами. Его заключения могли быть отклонены Съездом Народных Депутатов СССР. Кроме того, исключалась возможность обращения в Комитет граждан. Несмотря на отмеченные недостатки в правовом статусе этого органа, Комитет конституционного надзора СССР сыграл положительную переходную роль в деле развития института конституционного контроля.

В дальнейшем российское законодательство стало развиваться в ином направлении. Основываясь на ст. 119 Конституции РСФСР 1978 г., в 1991 г. был принят Закон РСФСР “О Конституционном Суде РСФСР” ( ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 19. Ст. 621; № 30. Ст. 1017.). Конституционный Суд был провозглашен высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. После событий октября 1993 г. Президентом РФ был подписан Указ “О Конституционном Суде Российской Федерации” (САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 392.), в котором содержались обвинения в адрес этого органа, а также запрет на проведение его заседаний до принятия новой Конституции РФ.

Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г., сохранила Конституционный Суд как самостоятельный орган, но существенно изменила многое, связанное с его организацией и компетенцией, что нашло нормативное закрепление в новом Законе “О Конституционном Суде Российской Федерации” 1994 г.(). В соответствии со ст. 1 этого Закона судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства, является Конституционный Суд РФ.

Конституция Российской Федерации (ст. 125) предусматривает право Конституционного Суда РФ разрешать дела о соответствии Конституции РФ: нормативных актов Правительства РФ ( Поскольку вопрос об отнесении президентской власти к одной из трех ветвей государственной власти является дискуссионным, авторы не касаются сути президентской власти и взаимоотношений ее с судебной властью. — Прим. авт.); нормативных актов администрации (правительств) субъектов РФ, принятых по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ или к совместному ведению органов РФ и субъектов Федерации; административных договоров между органами исполнительной власти РФ и соответствующими органами субъектов Федерации; договоров между органами субъектов Федерации. Следует особо отметить, что перечисленные выше дела Конституционный Суд вправе рассматривать только в том случае, если запрос поступил от Президента РФ, палаты Федерального Собрания или от одной пятой депутатов Государственной Думы, либо одной пятой членов Совета Федерации, от Правительства РФ, от органов законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации, а также от Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ. Характерно при этом, что сам Конституционный Суд лишен права по собственной инициативе возбуждать такое дело.

Вместе с тем, рассматривая дело о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства РФ или органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также договоров между ними, Конституционный Суд вправе признать такие акты неконституционными. В силу ст. 125 (п. 6) такие акты или их отдельные положения утрачивают силу.

В соответствии со ст. 79 Закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” решение суда является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Юридическая сила постановления Конституционного Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Если на основе акта, признанного неконституционным, приняты решения суда или иного органа, такие решения не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в случаях, установленных федеральным законом.

Согласно ст. 80 Закона “О Конституционном Суде” его решение подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения официального текста решения, если иное специально в нем не оговорено.

Таким образом, налицо контрольные полномочия Конституционного Суда в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти, какими являются правительства (Российской Федерации и ее субъектов), администрация субъектов РФ. Заметим, что речь идет только, так сказать, о высшей ступени исполнительной власти, поскольку федеральные министерства и ведомства и аналогичные им органы субъектов Федерации уже не являются объектами судебно-конституционного контроля. В отношении этих органов действуют контрольные полномочия вышестоящих органов управления (министерство — правительство), судов общей юрисдикции, а также прокурорский надзор в виде так называемого в литературе общего надзора прокуратуры.

Законом о Конституционном Суде установлены определенные пределы, вмешательства Конституционного Суда в сферу исполнительной власти, когда речь идет о проверке конституционности соответствующих нормативных актов управления. В Законе дан исчерпывающий перечень оснований для такой проверки, а именно: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или договора; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с позиций разделения государственной власти на три ветви; 5) с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти (в том числе исполнительной); 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, в том числе между соответствующими органами исполнительной власти. Пределы проверки конституционности нормативных актов управления сужены и оговорками по поводу того, что разграничение властей и полномочий органов государственной власти должно быть предусмотрено Конституцией Российской Федерации, а также Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения. Таким образом, можно сделать вывод, что Конституционный Суд не имеет возможности оценить целесообразность принятия того или иного акта управления, а решает лишь один главный вопрос о законности такого акта по отношению к нормам Конституции. На Конституционный Суд РФ возложено также рассмотрение дел по спорам о компетенции между федеральными органами государственной власти, между ними и органами государственной власти субъектов Федерации и между высшими государственными органами субъектов Федерации. Нетрудно заметить, что в данном случае речь идет, во-первых, о возможных спорах между Федеральным Собранием и Правительством РФ (но не о спорах внутри каждой из ветвей власти, например, между министерствами). Во-вторых, предполагается, что в споре о компетенции между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Федерации в качестве сторон могут выступать правительства (главы администрации) как “высшие” государственные органы в системе исполнительной власти.

В этой сфере законом установлены существенные ограничения, поскольку дан исчерпывающий перечень случаев допустимости ходатайств о разрешении споров, а также определены пределы проверочных действий со стороны Конституционного Суда (ст. 93 и 94 Закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”).

По итогам рассмотрения спора суд может подтвердить оспариваемое полномочие органа исполнительной власти на издание правового акта или совершение иного юридического действия либо вынести решение, отрицающее такое полномочие. Налицо решение вопроса о законности действия органа исполнительной власти.

Следует отметить, что в настоящее время появились постановления Конституционного Суда РФ относительно конституционности актов Правительства РФ, например по делу о соответствии Конституции РФ постановления Правительства РФ от 1 апреля 1996 г. № 479 “Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет”. Поводом к рассмотрению дела стал запрос Законодательного Собрания Красноярского края. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспариваемые в запросе нормы. Введя своим постановлением сбор за электроэнергию, отпускаемую предприятиям сферы материального производства, являющийся фактически новым федеральным налогом, Правительство РФ превысило свои полномочия, вмешалось в компетенцию федерального органа законодательной власти, нарушив тем самым конституционный принцип разделения властей и предусмотренный Конституцией РФ и федеральными законами порядок установления федеральных налогов и сборов. Кроме того, получение в результате взимания указанного сбора денежных средств, не предусмотренных доходной частью бюджета, ставит под сомнение правомерность их расходования Правительством РФ.

В этой связи Конституционный Суд признал п. 8 и 9 постановления Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 57, 75 (ч. 3), 115 (ч. 1) ( СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1729.).

Вместе с тем надо учитывать, что Конституционный Суд косвенным образом может предопределить судьбу акта государственного управления, признав федеральный закон либо закон субъекта РФ, на котором основывается акт управления, неконституционным. В этом случае должны быть отменены или изменены все акты управления, непосредственно связанные с действием нормы закона, признанной неконституционной.

Важное место в системе конституционного правосудия и особенно в области защиты прав и свобод человека и гражданина занимает институт индивидуальной конституционной жалобы.

Конституция РФ 1993 г., Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” наделяют этот орган правом разрешать дела по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан, проверяя конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Первоначально, по Закону “О Конституционном Суде РСФСР” 1991 г., индивидуальная жалоба была установлена в форме обжалования обыкновений правоприменительной практики, а не конституционности самого закона. Однако Конституция России 1993 г. не сохранила полномочия Конституционного Суда по проверке жалоб граждан по поводу конституционности правоприменительной практики законов и подзаконных актов. К его компетенции отнесена проверка по жалобам граждан или их объединений конституционности закона в связи с конкретным делом.

В законодательстве сформулированы только два условия, которым должна удовлетворять жалоба и считаться допустимой быть принятой Конституционным Судом РФ. Во-первых, гражданин может обратиться в Конституционный Суд только в том случае, если закон затрагивает не какие-нибудь права вообще, а основные права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ: право на жизнь, на личную неприкосновенность, на труд, на выбор места жительства и т.д. Во-вторых, нарушающая права норма должна быть применена в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. Таким образом, пока человек не испытает действие нормы на себе, в конкретном деле, он не может обратиться в Конституционный Суд. Как правильно отметила И.А. Ледях, “основанием допустимости жалобы утверждается принцип явной и реальной угрозы для гражданина, исходящий от закона. Аналогичного принципа придерживаются многие системы конституционного контроля применительно к индивидуальной жалобе” (Ледях И.А. Защита прав человека как функция конституционного правосудия // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 53.).

Процессуальные особенности подачи и рассмотрения жалоб граждан регламентированы нормами упомянутого Закона. По сравнению с предшествующим этот Закон существенно упростил процедуру подачи конституционной жалобы. Во-первых, не устанавливается никаких особенностей в ее оформлении и подачи. Закон распространяет на конституционную жалобу общие требования, установленные для всех видов обращений, направляемых в Конституционный Суд. Во-вторых, сегодня не требуется, как предусматривал прежний закон, ожидать окончательного, вступившего в законную силу решения правоприменительного органа. Жалоба может быть подана гражданином в Конституционный Суд на любой стадии рассмотрения дела в органе, применяющем оспариваемый закон. В-третьих, значительно сокращен перечень оснований отказа в приеме жалобы к рассмотрению. Например, нет таких оснований, как пропуск срока на обращение, нецелесообразность рассмотрения и т.д. Закон 1994 г. устанавливает в отношении конституционной индивидуальной жалобы те же основания отказа, что и для других видов обращений. К ним относятся в соответствии со ст. 40 случаи, если обращение: 1) явно не подведомственно Конституционному Суду РФ; 2) по форме не отвечает требованиям этого Закона; 3) исходит от ненадлежащего органа или лица; 4) если не оплачена государственная пошлина. Жалоба гражданина оплачивается госпошлиной, равной одному минимальному размеру оплаты труда. Однако, принимая во внимание материальное положение гражданина, Конституционный Суд может уменьшить ее размер или вообще освободить гражданина от ее уплаты. Если жалоба не принята к рассмотрению, то госпошлина возвращается. Закон предусматривает определенные гарантии для лица, способы преодоления отказа в приеме его жалобы. Так, гражданин вправе в этом случае потребовать решения Конституционного Суда об отказе в приеме жалобы.

К подаваемой жалобе гражданин должен приложить три копии, а также текст акта, подлежащего проверке, в 3 экземплярах. Уменьшение количества необходимых копий по сравнению с предыдущим законом (тогда нужно было 50 копий) значительно облегчает доступ гражданина в Конституционный Суд.

Поступившую жалобу предварительно изучают судьи. Это может продлиться не более двух месяцев с момента регистрации жалобы, после чего на пленарном заседании на основании доклада судьи выносят решение — принимать ее к рассмотрению или нет. На это тоже отводится один месяц с момента завершения предварительного изучения.

Если жалоба принимается к рассмотрению, Конституционный Суд обязан уведомить об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Однако это не влечет за собой приостановления производства по делу. Вместе с тем правоприменительный орган вправе по своему усмотрению его приостановить до принятия решения Конституционным Судом. Следует отметить, что такое процессуальное взаимодействие судов на сегодняшний день не урегулировано в законодательстве, кроме ст. 81 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В соответствии с этой нормой Арбитражный Суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до принятия решения по другому делу или вопросу, рассматриваемым в порядке конституционного, гражданского, уголовного или административного судопроизводства.

Подавая конституционную жалобу, гражданин выступает в качестве стороны и имеет право присутствовать на заседании.

В целях повышения эффективности и оперативности рассмотрения поступающих обращений Закон 1994 г. предусмотрел образование в Конституционном Суде двух палат, что позволило осуществлять конституционное судопроизводство не одной коллегией, как прежде, а тремя — на пленарных заседаниях и на заседаниях палат. В ходе подготовки Закона о Конституционном Суде обсуждалась возможность образования палатами более узких коллегий — секций, состоящих из трех судей, которые рассматривали бы конституционные жалобы. Казалось бы, это должно увеличить “пропускную способность”. Но предложение поддержки не нашло. Его реализация привела бы к тому, что вопрос о конституционности закона при разделении голосов мог бы решаться от имени Конституционного Суда голосами всего двух судей (См.: Лазарев Л. Гражданин и Конституционный Суд // Российская Федерация. 1995. №18. С. 56.).

Закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” устанавливает пределы проверки по жалобе гражданина соответствия Конституции закона, нарушающего права и свободы индивида. Объем проверки связан не только с оценкой содержания законодательных норм, но может касаться и установления конституционности закона по его форме, порядку принятия, подписания, опубликования и т.д. Ограничение же пределов проверки касается лишь законов, принятых до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. Их конституционность проверяется только по содержанию норм.

За последнее время Конституционный Суд рассмотрел ряд таких дел по жалобам граждан и запросам судов и принял постановления, в которых отдельные положения Жилищного кодекса РСФСР, Закона РСФСР “О милиции”, УПК РСФСР и некоторых других законов были признаны не соответствующими Конституции РФ.

Приведем некоторые примеры обращения граждан с жалобой в Конституционный Суд РФ. Несколько заключенных обратились с жалобой о нарушении п. 8 ст. 60 ЖК РСФСР их права на жилье, где предусматривается положение об утрате права на жилище осужденным к лишению свободы на срок свыше шести месяцев. Конституционный Суд решил, что указанная статья не соответствует ч. 1 ст. 40 Конституции РФ. Получается, что п. 8 ст. 60 ЖК РСФСР практически санкционирует еще одно наказание — в виде лишения жилплощади, не предусмотренного Уголовным кодексом. Суд признал эту норму не соответствующей Конституции, что обусловило необходимость внесения изменений в действующие нормативные акты управления, определяющие порядок деятельности органов управления в сфере жилищного хозяйства (См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР в связи с запросом Муромского городского народного суда Владимирской области и жалобами граждан Е.Р. Такновой, Е.А. Оглоблина, А.Н. Вашука // СЗ РФ 1995 № 27 Ст. 2622.).

Характерно в этом отношении и постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности абзаца 2 ч. 7 ст. 19 Закона РСФСР “О милиции” от 18 апреля 1991 г. в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова (от 6 июня 1995 г.). Жалоба была обусловлена увольнением упомянутого гражданина, являвшегося сотрудником милиции, по инициативе вышестоящего должностного лица в связи с выслугой срока службы, дающего право на пенсию.

Суд обратил внимание на то, что в Законе не были учтены такие важные условия, как согласие самого работника и обоснование причин, подтверждающих невозможность дальнейшего прохождения службы в случае, если лицо не достигло предельного возраста для этой службы.

Конституционный Суд признал упомянутые положения Закона “О милиции” не соответствующими ст. 19 и 46 Конституции РФ ( СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2312.).

В связи с постановлением Конституционного Суда по данному делу должны быть внесены изменения в соответствующие инструкции и указания МВД России.

Еще пример. Закон РСФСР “О государственных пенсиях в РСФСР” содержал норму, в соответствии с которой за время лишения свободы по приговору суда выплата назначенной пенсии приостанавливалась. Конституционный Суд, рассмотрев жалобы граждан, признал эту норму не соответствующей Конституции. В этой связи положение ст. 124 пенсионного закона утрачивает силу.

В случае вынесения подобных решений дело гражданина должно быть обязательно пересмотрено в правоприменительном органе, поскольку решение Конституционного Суда окончательно и обжалованию не подлежит. Копия решения Конституционного Суда направляется в органы, конституционность действий которых оспаривается. Решения правоприменительных органов либо отменяются в части, противоречащей Конституции, либо полностью, что дает возможность восстановить право гражданина.

Таким образом, признание положений законов, примененных в конкретных делах, не соответствующими Конституции имеет ряд правовых последствий. Анализ статей Закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, эти положения утрачивают юридическую силу с момента провозглашения решения Конституционного Суда.

Во-вторых, подобные решения являются основанием для отмены в установленном порядке положения других нормативных актов, например Правительства РФ, ведомственных приказов и инструкций, основанных на признанном неконституционном положении Закона либо воспроизводящих его или содержащих такие положения.

В-третьих, дело гражданина, в котором был применен признанный неконституционным Закон, подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Этот же орган должен возместить судебные расходы, которые понес гражданин, обратившись в Конституционный Суд.

В-четвертых, касающиеся других граждан решения правоприменительных органов, основанные на признанных неконституционными положениях законов, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных Федеральным Законом случаях.

В-пятых, решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не нуждаются в подтверждении другими органами и должностными лицами.

В-шестых, если признание положений закона неконституционными создало пробел в правовом регулировании, то применяется непосредственно Конституция РФ.

Защита конституционных прав граждан, осуществляемая Конституционным Судом, происходит не только при рассмотрении жалоб граждан. Однако сейчас возрастает авторитет института конституционной жалобы, которая выступает в качестве действенной гарантии защиты прав и свобод личности, закрепленных в Конституции России, а разрешение таких жалоб Конституционным Судом становится одним из главных направлений в деятельности этого органа. Именно индивидуальная жалоба, а точнее, сама возможность обращения в специально созданный для защиты конституционных прав орган значительно поднимает уровень защищенности таких прав.

Полномочие Конституционного Суда как специализированного органа конституционного контроля по рассмотрению жалоб граждан имеет огромное значение для каждого человека. Оно может стать на практике одной из наиболее эффективных гарантий реального обеспечения прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти.

Разрешая дела в пределах своей компетенции, принимая решения, которые обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений, Конституционный Суд РФ выполняет тем самым свою конституционную обязанность — обеспечение законности в Российской Федерации.

Институт судебного конституционного контроля за законностью (с позиции соответствия Конституции РФ) действий органов управления (системы исполнительной власти), безусловно, является позитивным и перспективным институтом государственно-правовой жизни России.

11.2. Органы исполнительной власти и суды общей юрисдикции

Взаимоотношения указанных органов нас интересуют лишь с позиции оценки судом законности действий органа исполнительной власти. Поэтому мы не будем касаться вопросов, связанных с участием в гражданском процессе и в уголовном процессе представителей органов исполнительной власти в целях защиты законных интересов последних.

Проблема судебной оценки деятельности администрации связана прежде всего с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод (ст. 45 Конституции РФ), в том числе на судебную защиту. В ст. 46 Конституции РФ подчеркивается, что решения и действия органов государственной власти (следовательно, и органов исполнительной власти) могут быть обжалованы гражданином в суд.

Предоставление гражданам права в судебном порядке защищать свои права, в том числе в сфере исполнительной власти, несомненно, дает положительный эффект. Подчас несколько громоздкая судебная процедура способствует быстрейшему достижению результата, соответствующего закону.

Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд определенных преимуществ перед решением спора в органах исполнительной власти. Достоинства судебного контроля за обеспечением законности в сфере исполнительной власти заключается в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса.

Независимость суда, отсутствие у судей какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность процесса, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения, а также иные демократические принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры.

Гражданин и государственный орган (должностное лицо) участвуют в деле в качестве сторон, имеющих равные процессуальные права и обязанности, возможность доказывать правильность своих утверждений или опровергать доводы противоположной стороны. Таким образом, судебный порядок отличается большими юридическими гарантиями, обеспечивающими твердую позицию гражданина как полноправной стороны спора с должностным лицом и государственным органом.

Преимущество судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений администрации состоит и в том, что уже само право обращения с жалобой в суд играет существенную роль в укреплении законности в сфере исполнительной власти.

Как справедливо отметил И.Л. Петрухин, процессуальная форма, в рамках которой осуществляется правосудие, самая сложная, разветвленная и педантичная из всех юридических процедур ( См.: Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 97.).

Однако надо сказать, что изложенные выше положительные стороны правосудия порой носят чисто теоретический характер. Не секрет, что оно находится в запущенном состоянии. В этой связи проведение судебной реформы не может дать сиюминутный результат, а потребует длительного времени. Поэтому, видимо, не следует чрезмерно идеализировать судебную процедуру рассмотрения жалоб граждан. Практика свидетельствует о загруженности судов Российской Федерации большим количеством жалоб, что влечет за собой нарушение сроков рассмотрения дел, волокиту.

Достаточно острой является ситуация с финансированием судов общей юрисдикции. В своем интервью “Российской газете” заместитель министра юстиции С. Тропин отметил: “Как может нормально работать суд, если нет денег на бензин для автомашин, на аренду помещений, на оплату коммунальных услуг, охрану помещений, покупку канцпринадлежностей?.. Некоторые суды, как, например, в Амурской области, просто прекращают рассмотрение дел и принятие исковых заявлений. А поэтому — переполненные следственные изоляторы, происходят затяжки судебных процессов, на оплату которых нет денег. Свыше 500 судов находятся в помещениях, не отвечающих требованиям отправления правосудия” (О чем говорят судьи в совещательной комнате // Российская газета. 1996. 13 июля.).

Одна из важнейших проблем — укомплектование судов квалифицированными кадрами судейских работников: грамотных, опытных, культурных, для которых главным авторитетом является Закон.

“У нас много говорят о независимости суда, но очень мало делается, чтобы он действительно стал таковым. Некоторые представители исполнительной власти стремятся к расширению прав и полномочий, не обращая внимания на законность своих притязаний”, — таково мнение председателя Совета судей Российской Федерации Юрия Сидоренко ( Правосудие по-казначейски // Российская газета. 1996. 1 июля.). В справке Главного контрольного управления

Президента Российской Федерации, составленной по результатам проверки выполнения решений Президента по ускорению проведения судебной реформы в России, отмечалось, что Минфином России при разработке бюджета на 1996 г. финансирование судов было предусмотрено в рамках отдельных отраслей и федеральных служб. Это не соответствует ст. 124 Конституции Российской Федерации, согласно которой оно должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия.

В своем ежегодном послании Федеральному Собранию на 1996 г. Президент Российской Федерации отметил, что судебная реформа сегодня застопорилась. Причинами являются незавершенность законодательной базы и недостаточное финансирование. Судебная власть — не отрасль или ведомство, а такая же опора государства, как законодательная и исполнительная ветви власти. По его мнению, только сильное и авторитетное правосудие обеспечит эффективность усилий остальных ветвей власти, а главное — действенную защиту прав граждан. Президент особо подчеркнул, что российская государственность немыслима без сильной и независимой судебной власти. Задачами судебной реформы являются продолжение формирования законодательной базы судебной власти, комплектование судов всех уровней, развитие практики прямого применения Конституции.

С учетом расширения компетенции судов в плане осуществления контроля за деятельностью администрации некоторые авторы высказывали опасения, что это может повлечь отстранение органов исполнительной власти от приема и рассмотрения жалоб на незаконные действия их должностных лиц и может привести к ослаблению их связи с населением, к снижению их ответственности за действия должностных лиц ( Сов. государство и право. 1978. № II. С. 65.). Думается, что подобные опасения лишены оснований. Административный и судебный порядки рассмотрения жалоб граждан являются элементами единой системы обеспечения законности охраны прав граждан в демократическом государстве. Поэтому, например, расширение компетенции суда не должно сопровождаться ограничением возможностей обжалования по линии административной подчиненности и наоборот. Указанные каналы обжалования совершенно не исключают друг друга, а дополняют.

Научно обоснованное сочетание судебного и административного порядков разрешения жалоб позволяет наилучшим образом решить проблему разделения труда в затрагиваемой сфере отношений, взаимоконтроля между различными органами государства, укрепления законности, улучшения механизма охраны прав граждан.

В этом смысле судебный контроль над административными актами есть форма сотрудничества между судебными и административными органами при обеспечении законности в сфере исполнительной власти. Жизнь подтверждает эффективность рассмотрения жалоб в суде.

Опыт свидетельствует, что судебные решения по административно-правовым спорам обжалуются гражданами довольно редко, особенно если сопоставлять соответствующие данные с общим числом дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства. Так, по данным, полученным в Верховном Суде Российской Федерации, в первой половине 1994 г. из общего числа поступивших во все суды гражданских дел, жалобы на действия должностных лиц, органов государственной власти, местного самоуправления и общественных организаций составили 13,5 тыс. (менее 3%).

Возможность судебной проверки оказывает превентивное влияние на государственные органы при принятии ими актов управления. Судебная форма является не только средством защиты адресатов таких актов, но и помогает самой администрации, ибо способствует выявлению и устранению нарушений законности в ее деятельности.

Судебное разрешение административно-правовых споров нейтрализует нарушения, которые могут возникнуть при подаче жалобы “по начальству”. В принципе, судебный порядок наиболее рационально разделяет труд по осуществлению функций государственной власти, усиливает ответственность должностных лиц за принятие решений по жалобам (См.: Ремнев В. Социалистическая законность в государственном управлении М 1979. С. 270.).

Суды оцениваются юристами разных стран как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением законности администрацией, а изъятие из компетенции судов административных споров как один из способов сохранить могущество администрации (См.: Шарвен Г. Юстиция во Франции. Судебный аппарат и классовая борьба / Пер. с франц. М„ 1978. С. 72—73.). Поэтому в контексте задачи создания в государстве комплекса мер, обеспечивающих баланс разнодействующих сил, суд должен не только рассматривать дела об уголовных преступлениях и спорах гражданских, но и реагировать на эксцессы законодательной и исполнительной властей. Нам нужен постоянно действующий надзор за законностью всех актов органов исполнительной власти снизу доверху. Содержание деятельности суда общей юрисдикции, осуществляющего контрольные функции за соблюдением законности в сфере исполнительной власти, как раз и заключается в выяснении вопроса о соответствии закону акта управления.

В юридической литературе были предложения создать для этой цели специальные суды: систему органов административной юстиции. Полемика по этому вопросу длится в юридической науке уже достаточно долго и в основном касается самого термина. В этой связи разные авторы относят к административной юстиции различные органы, в том числе и суды общей юрисдикции, а также сам юрисдикционный процесс в органах исполнительной власти. В то же время классическая французская доктрина административной юстиции выдвигает на передний план субъективный признак. Суть его — включение в правоотношение администрации как специального субъекта права. На основании этого делается вывод, что поскольку административный орган является особым субъектом права, то и оценку его действий следует изъять из сферы судебной юрисдикции и образовать в рамках самой государственной администрации особые учреждения, управомоченные рассматривать конфликты по поводу такого рода отношений. В подобной ситуации администрация поставлена в более благоприятное положение: спор решает хотя и специализированный орган, но находящийся в лоне самой администрации (См.: Сажана В. Административная юстиция: к теории и истории вопроса // Сов. государство и право. 1989. № 9. С. 36.). По мнению французского юриста Г. Брэбана, “Аппарат управления есть особая сфера, которая должна руководствоваться специальным правом, и это право должно применятся автономной юрисдикцией” (См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 364.). Тем не менее он подчеркивает, что наиболее простой и эффективной формой контроля за администрацией является контроль обычных судебных инстанций.

Русские юристы рассматривали административную юстицию в широком аспекте: в качестве гаранта осуществления прав гражданина. Еще в 1924 г. М.Д. Загряцков писал: “Всюду, где жалобщик является стороной, мы констатируем наличность административной юстиции” (См.: Загряцков М. Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве). М., 1924. С. 10.).

В настоящее время распространенной позицией при определении института административной юстиции является включение этого ин ститута в деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров. Это, видимо, связано с тем, что само понятие “юстиция” говорит о том, что компетентным для рассмотрения такого рода споров является судебный орган, а также общая тенденция возрастающей роли суда (в традиционном или специальном виде) при рассмотрении конфликтов в сфере исполнительной власти.

Однако такая постановка вопроса имеет основания для критики, так как произошло слияние двух близких, но не идентичных понятий: административная юстиция и правосудие по административным делам. Налицо разница в субъектном составе спорного правоотношения, представляющая каждому из двух институтов право на автономное существование ( См.: Сажана В. Указ. соч. С. 39.).

Административную юстицию также не следует смешивать и с административной юрисдикцией. Определенное сходство имеет место, однако субъектом административной юрисдикции является орган исполнительной власти, тогда как административная юстиция не сливается с администрацией, а характеризуется системой специальных органов, разрешающих конфликты, возникающие между гражданином и администрацией. Возникновение споров вследствие управленческой деятельности объясняет, почему данный вид юстиции называется административной.

Зарубежный опыт тех стран, где существует институт административной юстиции, показывает, что далеко не каждый административный спор обязательно оказывается в ее сфере, а разрешается в различных органах. Например, в Нидерландах часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а часть — специализированными; для Великобритании характерно наличие большого числа субъектов, наделенных правом решать административные споры; суды общей юрисдикции, административные трибуналы, статутные расследователи и т.д.; в Болгарии наряду с административными судами действуют специальные квазисудебные органы — административные юрисдикции, специализирующиеся на рассмотрении некоторых конфликтов между гражданином и администрацией. Таким образом, практика свидетельствует о большом разнообразии сочетания моделей административной юстиции с другими системами разрешения споров граждан с властными структурами. Вопрос о том, следует ли передавать разрешение подобных споров на рассмотрение судов общей юрисдикции или квазисудебных органов, специальных трибуналов и т.п., зависит от традиций, условий, места и времени. В то же время сфера компетенции органов административной юстиции постоянно расширяется; подобные органы создаются в странах, которые ранее не имели их либо имели, но отказались от них, а теперь восстанавливают вновь. Это объясняется возрастанием властного потенциала исполнительной власти, что в качестве противовеса дает толчок к активизации административной юстиции.

Несмотря на то что долгое время в нашей стране концепция административной юстиции считалась неприемлемой, государство делало попытки введения этого института. Так, специальные административные органы — бюро жалоб — были созданы еще в первые годы Советской власти. Однако дискуссия о наилучшем способе разрешения административных споров велась, как правило, в рамках обсуждения проблемы правосудия по административным делам, а не административной юстиции, ибо наличие административной юстиции не связывалось с созданием специальных административных судов, административных трибуналов.

Российский Закон “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г. ( ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685 (далее — Закон от 27 апреля 1993 г.).) пошел по пути укрепления именно правосудия по административным делам, сосредоточив рассмотрение этих дел в рамках общего судопроизводства.

Судебному обжалованию по данному Закону подлежат коллегиальные и единоличные действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, в результате которых были нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия по осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. внесены существенные дополнения в Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” ( СЗ РФ. 1995. № 36. Ст. 1746.). В соответствии с ним значительно расширен круг лиц, действия и решения которых подлежат судебной оценке при рассмотрении судами жалоб граждан на нарушение их прав и свобод. Речь идет о возможности судебного обжалования действий и решений государственных служащих; особо подчеркнуто, что ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 5 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” ( СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.). Если учесть, что, как это сообщено в национальном докладе России в ООН, в органах исполнительной власти работают 86 процентов государственных служащих, то можно сделать вывод о значительном расширении судебного контроля в сфере исполнительной власти. В Законе указывается, что каждый гражданин может получить, а государственные служащие обязаны предоставить ему возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не установлено законом. При этом гражданин вправе обжаловать действия (решения) государственного служащего, а также информацию, явившуюся основанием для таких действий. На органы и лиц, действия которых гражданин обжалует в суд, возложена процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемого действия (решения). В то же время гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемого акта, но обязан доказать в суде факт нарушения своих прав и свобод.

Закон впервые заостряет внимание на неравнозначности понятий “действие” и “решение”. Обжалуя в суд нормативный или индивидуальный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с ним, требует признать его незаконным. В этом случае в обжалуемом акте (решении) выражены действия органа, его принявшего, которые не удовлетворяют гражданина. Однако ставить знак равенства между действиями и решениями органа не всегда оправданно. На практике часто права гражданина нарушаются действиями органа, должностного лица без издания ими какого-либо акта, принятия решения. Кроме того, деяния органов (должностных лиц) могут быть выражены и в бездействии, а также в молчаливом отказе издать акт. В любом из этих случаев, если нарушены права и свободы гражданина, он имеет право обратиться в суд.

В Законе от 27 апреля 1993 г. устанавливаются принципиально иные критерии определения пределов его действия. Законодательное решение вопроса, связанного с проблемой подведомственности дел, призвано способствовать дальнейшему совершенствованию судебного контроля, усилению юридических гарантий прав личности. Решается эта проблема различно в зависимости от того, какой общий принцип положен в ее основу.

В мировой практике существуют два метода (принципа) правового регулирования сферы судебного контроля. Суть первого метода заключается в перечислении конкретных видов решений, которые подлежат обжалованию, т.е. в создании перечня соответствующих дел. По такому принципу пошло законодательство Венгрии. В других странах, например Болгарии, введена “общая клаузула” (генеральное положение), означающая принципиальную возможность судебного обжалования любого индивидуального административного акта, который затрагивает субъективные права и охраняемые законом интересы граждан и организаций или создает права и обязанности для отдельных граждан, учреждений, организаций.

Введение “общей клаузулы” нельзя трактовать как бесконечное расширение компетенции судебных органов. Однако в принципе применение такой системы обеспечивает в количественном отношении большее число решений, которые могут быть обжалованы в суд.

Генеральное положение является предпосылкой того, что все решения, а также отказы издать индивидуальный акт, за исключением тех, которые определены в отдельных правовых актах, подлежат судебному контролю.

Следует отметить, что Законом от 27 апреля 1993 г. существенно расширены рамки судебного контроля. Суд как арбитр между гражданином и властью — это одна из фундаментальных платформ правового государства.

Поскольку органы власти чаще других издают нормативные акты, то предметом судебного обжалования по данному закону являются не только индивидуальные, но и нормативные акты государственных органов, общественных объединений и должностных лиц и т.д. Подобной нормы, касающейся обжалования нормативных актов, наше законодательство ранее не знало. Введение этой нормы является важным фактором, направленным на защиту прав граждан от любого беззакония, кто бы его ни совершал. В соответствии с упомянутым Законом жалоба подается в суд гражданином, чьи права нарушены, или его законным представителем. При обжаловании в суд нормативного акта, в случае признания судом жалобы обоснованной, отмена такого акта удовлетворяет требованиям не только гражданина, лично заинтересованного в положительном решении данного вопроса, но и широкого круга лиц, подпадающих под действие обжалуемого нормативного акта.

Расширяя круг субъектов, чьи действия подлежат судебному обжалованию, Закон от 27 апреля 1993 г. включает в их перечень органы местного самоуправления. Однако в условиях, когда эти органы выведены за пределы системы органов государственной власти, есть необходимость специально обозначить их в федеральном законе.

Не все действия и решения органов исполнительной власти могут быть обжалованы по этому Закону. В нем содержатся два изъятия из общего правила: не могут быть обжалованы действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Кроме того, в соответствии со ст. 239 ГПК РСФСР из сферы судебного контроля исключены индивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности Российской Федерации. Если законодатель счел нужным ввести приведенное ограничение пределов действия Закона, то остается неясным, почему данная норма отсутствует в ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г. и в качестве материальной нормы включена в ГПК.

Таким образом, данный Закон не носит кодифицирующего характера, он не охватывает всех случаев, когда допускается судебное обжалование действий (решений) органов и должностных лиц, не обеспечивает отмены ранее существовавших и существующих сейчас законодательных актов о судебном обжаловании ряда действий органов и должностных лиц в сфере исполнительной власти. И все же это однозначно следует рассматривать, как расширение сферы судебного контроля за органами исполнительной власти.

В соответствии с упомянутым Законом гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу.

Возможность непосредственно обращаться в суд значительно облегчает путь гражданина к судебной защите. Норма Закона устанавливает альтернативную подсудность жалобы: “гражданин может подать жалобу либо в суд по месту нахождения органа, объединения или должностного лица, чьи действия обжалуются, либо в суд по своему месту жительства” (ст. 4).

Установлен и предельный срок обращения с жалобой в суд: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Введение этой нормы исключает возможность подачи “запоздалой” жалобы, когда вопросы, поднятые в ней, уже потеряли свою актуальность, доказательства утрачены и не могут эффективно способствовать восстановлению прав и законных интересов граждан.

Принципиально новой в этом Законе является норма о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе приостанавливать исполнение обжалуемого решения (действия). Реализация такого права дает возможность предотвратить наступление вредных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения. Подобное правило существует и в ряде стран. Так, в Венгрии суд по своей инициативе или по ходатайству истца имеет право решить вопрос об отсрочке исполнения акта в 30 дней, если на основании имеющихся данных можно ожидать отмены или изменения решения (ч. 3 § 332 ГПК Венгрии) (Magyar Koziony. 1971. № 96.).

В рассматриваемом Законе РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” определяется характер содержания судебного решения. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы (ст. 7).

В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о том, как далеко должны распространяться границы контроля, а конкретно: признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта управления. По этому вопросу существует довольно единодушное мнение, что суд не должен иметь права контролировать причины и основания (помимо юридических), на которых основано решение исполнительной власти. Такое право суда означало бы “вторжение” в осуществление органом исполнительной власти представленных ему законом полномочий.

Законодательство ряда других стран также исходит из того, что в судах общей юрисдикции акт управления оценивается только с точки зрения законности. Для суда является важным: 1) издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме; 2) соблюдены ли материально-правовые и процессуальные нормы; 3) соответствует ли акт цели, которую преследует закон; 4) что именно противоречит материальному праву в обжалуемом решении исполнительного органа.

Если бы юрисдикционная деятельность суда распространялась также и на оценку целесообразности решений, это бы ущемило самостоятельность другой ветви государственной власти.

В связи с этим очень важным является вопрос о том, могут ли судьи только отклонять или же изменять обжалуемое решение. По-видимому, признание за судом реформационных прав поколебало бы принципы разделения компетенции между различными органами государства.

Такое урегулирование вопроса является закономерным, поскольку характер административно-правовых отношений (чаще всего выступающих как отношения власти и подчинения) предопределяет недопустимость всестороннего контроля суда за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Суд не может, например, принять решение о взыскании большого размера штрафа, чем постановил административный орган, даже если придет к выводу, что за такого рода нарушение целесообразно было бы применить более жесткое наказание; суд не может вернуть гражданину отобранные у него Государственной автомобильной инспекцией права на вождение транспортных средств; определить пенсию или внести гражданина в список лиц, которым будет выделена жилплощадь. В этих случаях полномочия суда должны сводиться к признанию конкретного акта управления законным или незаконным.

Таким образом, решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий, решений и необходимости их отмены в случае обоснованности жалобы. Суд не берет на себя принятие решения по существу вопроса, а либо оставляет решение в силе, либо отменяет его и предлагает органу, должностному лицу решить вопрос по существу.

Однако законодательство и практика ряда стран расширили рамки полномочий суда. Интересен болгарский Закон “Об административном производстве” ( Държавен вестник. 1979. № 90.). В соответствии с ч. 1 ст. 43 этого Закона суд наделен правом при повторном рассмотрении дела в связи с неисполнением его решения о признании конкретного акта незаконным отменить обжалуемый индивидуальный акт и решить дело по существу.

Разумеется, суду нельзя предоставить право решать по существу любые административно-правовые вопросы. Такое правомочие можно предоставить суду, и он может его успешно осуществлять только в исключительных случаях, как крайнее средство преодоления

бездействия, упорства или сопротивления органа администрации, должностного лица исправить допущенное нарушение законности. Расширение правомочий суда в таких исключительных случаях, на наш взгляд, создает более эффективную защиту прав и законных интересов граждан.

Вопрос о дальнейшем обжаловании решений суда по административному спору имеет важное значение. Ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. предусматривает, что рассмотрение жалоб в суде осуществляется по правилам гражданского судопроизводства.

В связи с этим Законом РФ от 28 апреля 1993 г. были внесены изменения и дополнения в ГПК РСФСР ( ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 22. Ст. 787.). В существующей ныне гл. 24 “Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан” содержатся, по сути дела, нормы административного судопроизводства. Однако ни в этом Законе, ни в указанной главе ГПК ничего не говорится о порядке обжалования принятых судом решений по жалобам, а также о порядке опротестования таких решений. Это еще одно доказательство в пользу разделения двух процедур судебного производства: гражданского и административного.

При рассмотрении жалоб граждан речь идет не о гражданско-правовых, а об административно-правовых спорах, и последние должны быть обозначены самостоятельной процедурой. Поэтому эта категория дел и выделена в специальную главу ГПК, нормы которого предусматривают специфические сроки подачи жалобы гражданином, рассмотрение дела в суде, возможность приостановления судом исполнения принятого административным органом акта и т.д. Вот почему ст. 282 ГПК, закрепляющая право обжалования в кассационном порядке решения суда, не может рассматриваться в качестве нормы, регулирующей это право и в гл. 24' ГПК РСФСР. Вместе с тем возможность обжалования решений судов первой инстанции по всем без исключения спорам в вышестоящие суды является надежной гарантией защиты прав граждан от незаконных действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Институт обжалования судебных решений поэтому должен быть введен в отношении всех административных споров, решаемых соответствующими судами.

Учитывая, что Конституция РФ (ст. 118) закрепила в качестве самостоятельного института судопроизводства административное судопроизводство, необходимо уже сейчас начать разработку Административно-процессуального кодекса РФ, который бы учел все особенности судебного рассмотрения административных споров, независимо от того, какой закон (общий или отраслевой) предусмотрит судебное обжалование актов, принятых по тем или иным вопросам органами исполнительной власти.

Суд общей юрисдикции вправе рассмотреть вопрос о законности актов органов исполнительной власти при разрешении любого подведомственного данному суду дела. Речь идет о непосредственном применении судами ст. 120 Конституции РФ. Исходя из смысла части второй указанной статьи, можно утверждать, что если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии акта органа исполнительной власти закону, то он должен применить норму закона. В этой связи можно также сослаться на разъяснение, данное в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия” от 31 октября 1995 г. В нем указывается, что оценке с точки зрения соответствия закону подлежат акты любого государственного органа, в том числе постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств. При применении закона вместо несоответствующего ему акта суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом или отменить (ВВС РФ. 1995. N" 8.).

Исходя из сложившейся практики, мы полагаем что роль судов общей юрисдикции в качестве одной из основных инстанций судебного контроля за решениями органов исполнительной власти будет возрастать.

11.3. Органы исполнительной власти и арбитражные суды

Законодательством России в начале 90-х гг. было введено положение о рассмотрении арбитражным судом споров в сфере управления, т.е. в сфере деятельности исполнительной власти.

Значительные изменения в организацию и, в определенной мере, в компетенцию арбитражных судов были внесены новым Федеральным конституционным законом “Об арбитражных судах в Российской Федерации” ( СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.) и новым Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1709.).

Основными задачами арбитражных судов являются защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций (имеются в виду также предприятия и учреждения) в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанной сфере.

В ст. 10 Закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации” указано, что Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными полностью или частично ненормативных актов Президента РФ, а также Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Что касается арбитражных судов субъектов Российской Федерации, то в данном Законе о подведомственности им аналогичных споров не указывается. В то же время в ст. 35 Закона предполагается возможность образования в арбитражных судах субъектов РФ коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.

Вместе с тем Арбитражный процессуальный кодекс, определяя подведомственность дел, подчеркивает, что арбитражный суд рассматривает экономические споры, вытекающие из гражданских, административных и иных правоотношений (ст. 22 АПК). К числу таких споров кодекс относит споры: о признании недействительными полностью или частично ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; об обжаловании отказа в государственной регистрации; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, осуществляющими контрольные функции; о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением закона или иного нормативного правового акта.

Характерно, что АПК РФ предусматривает и право государственного органа (а следовательно, и органа исполнительной власти) в случаях, предусмотренных федеральным законом, обратиться с иском в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов. В этом случае соответствующий орган рассматривается в качестве стороны процесса (ст. 43).

Арбитражный процессуальный кодекс (ст. 13) устанавливает обязательность исполнения вступившего в законную силу судебного акта всеми государственными органами и всеми иными органами, организациями и гражданами на всей территории России и указывает на ответственность за неисполнение такого акта.

Среди мер ответственности, предусмотренных кодексом, обращает на себя внимание норма ст. 206, согласно которой за неисполнение указанных в исполнительном листе действий лицом, на которое возложено совершение этих действий, на указанное лицо налагается штраф в размере до 200 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

На наш взгляд, эту норму можно рассматривать как общее правило, применяемое в конкретном случае и к органу исполнительной власти, в отношении которого вынесен судебный акт арбитражного суда.

Таким образом, можно с полным основанием утверждать, что деятельность арбитражных судов является важным средством обеспечения законности в государственном управлении в сфере экономики, защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота.

Речь идет о значительной группе споров экономического характера, когда одной из сторон в таком споре является орган государственной власти, преимущественно — орган исполнительной власти. Налицо, по сути дела, институт административной юстиции. То, что в основе спора лежит экономический интерес, не меняет сути, поскольку в судебном порядке решается административно-правовой спор. Ведь здесь отсутствуют гражданско-правовые отношения, а имеет место издание спорного акта управления, выражающего государственно-властные полномочия органа управления. Еще более ярко проявляется “административная природа” рассматриваемого арбитражным судом спора, связанного с фактом отказа в государственной регистрации (или уклонении от нее) предпринимательской деятельности. Далее, можно указать и на рассмотрение споров, возникающих в связи с взысканием штрафов и других денежных средств органами, осуществляющими антимонопольную политику иными контрольными органами, а также в связи со списанием денежных средств в виде экономических санкций государственными налоговыми инспекциями.

Как свидетельствует практика арбитражных судов, ныне значительное число дел составляют споры, связанные с приватизацией предприятий и иных хозяйственных организаций, когда государственные органы (Министерство государственного имущества РФ и соответствующие органы субъектов РФ) принимают акты управления, определяющие собственность того или иного хозяйственного субъекта (См.: Яковлев В. Тревогу бьет суд. если жизнь опережает законы // Российская газета. 1994.14 июля.).

Для гражданина арбитражно-процессуальный порядок рассмотрения споров имеет ряд преимуществ по сравнению с общим судопроизводством. В арбитражных судах существенно упрощена процедура судопроизводства. Основная масса дел может рассматриваться судьей единолично. Очевидным плюсом является строгое соблюдение сроков (2 месяца), чего нельзя сказать об обычных судах. В соответствии сп. 3 ст. 135 АПК решения о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов подлежат немедленному исполнению, а лица, виновные в неисполнении решений суда, могут быть подвергнуты судебному штрафу. Немаловажно и то, что АПК ввел процедуру апелляции, чего нет в судах общей юрисдикции. В соответствии с ней участники процесса имеют право на полный пересмотр дела без его повторного возврата в суд первой инстанции. Рассматривая дело в апелляционной инстанции, суд может не только отменить решение, но и изменить его. В то же время сохранена и кассационная процедура, при которой фактические обстоятельства дела не проверяются, а изучается только законность вынесенного решения.

Новый кодекс предусмотрел право на обращение в арбитражный суд иностранных и международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Новое законодательство представляет возможность пресечения искажений судьями хода судебного разбирательства. В частности, предусмотрено право всех присутствующих в зале судебного заседания вести стенограмму, делать письменные заметки, производить аудиозапись происходящего, что в судах общей юрисдикции может разрешить или запретить только судья.

В ст. 121 АПК предусмотрено право сторон окончить судебное разбирательство мировым соглашением, утверждаемым арбитражным судом, о чем выносится определение, в котором указывается о прекращении производства по делу.

Однако неясность с разграничением подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами вызывает определенные практические трудности для граждан. В соответствии с Законом “Об арбитражных судах в Российской Федерации” и АПК РФ арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными тех актов государственных и иных органов, которые не соответствуют законодательству и нарушают охраняемые законом права и интересы организаций и граждан. Между тем в Законе от 27 апреля 1993 г. из общего правила об обжаловании в суды общей юрисдикции сделаны два исключения, о которых упоминалось ранее. Нас интересует в данном случае второе исключение, сделанное в отношении актов, для которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Такая формулировка требует более четкого определения подведомственности дел по осуществлению судебного контроля судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Пока же, видимо, следует, как справедливо заметил Г.А. Гаджиев, руководствоваться общим правилом: все, что законом не отнесено к компетенции специальных судов — Конституционного, Арбитражного, должно относиться к подведомственности судов общей юрисдикции исходя из ч. 1 ст. 46 Конституции РФ (См. Гаджиев Г.А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации. М.. 1995.).

Компетенция арбитражных судов по разрешению дел определяется прежде всего Законом РФ “Об арбитражных судах в Российской Федерации” и АПК РФ, а также постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 12/12 “О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам” от 18 августа 1992 г., которое должно применяться уже с учетом нового законодательства. Последний документ несколько разъясняет ситуацию. Как правило, экономические споры и иные дела подведомственны арбитражному суду, если сторонами в них являются юридические лица, а также граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном порядке. Эти же дела рассматриваются судом общей юрисдикции, если хотя бы одной из сторон является гражданин, не имеющий статуса предпринимателя, либо в случаях, когда гражданин имеет такой статус, но дело возникло не в связи с осуществлением им предпринимательской деятельности.

Вместе с тем, как правильно отметил Г.А. Жилин — судья Верховного Суда РФ, указанные критерии разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами не носят универсального характера. Так, согласно п. 2 ст. 22 АПК, арбитражному суду подведомственны споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от нее в установленный срок организации или гражданина. Иначе говоря, если гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, но желающий им стать, обращается за соответствующей регистрацией и получает отказ, он может обратиться с жалобой в арбитражный суд (См.: Жилин Г.А. Возбуждение гражданского дела в суде первой инстанции,// Комментарий российского законодательства. М„ 1995. С. III.).

Говоря о расширении возможности арбитражных судов в осуществлении судебного контроля, можно сослаться нач. 1 и 2 ст. 120 Конституции РФ. Особенно показательна в этом плане ч. 2, в соответствии с которой “суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом”. Однако существуют еще некоторые законодательные акты, принятые до Конституции 1993 г. и противоречащие ей. Поэтому, опираясь на принципы, заложенные в Конституции (такие, как принцип высшей юридической силы, прямого действия и т.д.), суды должны принимать решение в соответствии с нормами Конституции. В связи с этим реализацию судами правила ч. 2 ст. 120 Конституции РФ можно рассматривать как один из вариантов участия судов общей юрисдикции и арбитражных судов в конституционном контроле, осуществляемом правосудием ( См.: Гаджиев Г.А. Указ. соч. С. 210.).

11.4. Взаимоотношения органов судебной и исполнительной властей в сфере организационно-хозяйственного и финансового обслуживания судебной деятельности

Система судебных органов, занимая независимое положение и не подчиняясь непосредственно никаким другим органам государственной власти, тем не менее достаточно прочно связана узами содружества с органами исполнительной власти. Достаточно указать на полномочия Правительства РФ, которое обязано обеспечить финансирование всех судов из федерального бюджета, что предусмотрено ст. 124 Конституции РФ. В свою очередь это означает обязанности

Министерства финансов РФ и Министерства юстиции РФ своевременно и полностью обеспечить такое финансирование, включая заработную плату судей (См. например: ст. 19 Закона РФ “О статусе судей в Российской Федерации” // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792. ). Суды должны быть обеспечены зданиями, а ныне распределение таких зданий и помещений входит в компетенцию органов, управляющих государственным имуществом. Естественно, что законодательное и иное нормативное решение всех перечисленных вопросов еще не означает безупречное исполнение принятых решений. В цитированной выше статье Председателя Высшего Арбитражного Суда отмечалось, что 19 судов в субъектах РФ, в том числе в Московской области, не имели на июль прошлого года своих помещений. Разумеется, что решение этих вопросов всецело зависит от усмотрения соответствующих исполнительных органов. Состояние зданий и помещений судов общей юрисдикции и их техническое обеспечение также заставляют желать лучшего.

Следует также обратить внимание на содержание ст. 9 Закона РФ “О статусе судей в Российской Федерации”. Речь идет о том, что Закон предусматривает особую защиту судьи, членов его семьи и их имущества со стороны государства и возлагает обязанность по обеспечению безопасности указанных лиц и сохранности имущества на органы внутренних дел (если поступит заявление судьи). На Министерство юстиции РФ и органы юстиции субъектов РФ возложена обязанность по созданию условий, необходимых для судебной деятельности, ее кадровому, организационному и ресурсному обеспечению.

Вопрос о взаимоотношениях органов юстиции ныне претерпел значительные изменения, учитывая тенденцию к самостоятельному существованию всех ветвей власти. В этом убеждает сопоставление последних по времени принятия двух Положений о Министерстве юстиции РФ. Одно из них было утверждено Правительством РФ 8 мая 1992 г. за № 299, другое (ныне действующее) 4 ноября 1993 г. за № 1187 ( САПП. 1993. № 48. Ст. 4650.). Из ведения Минюста были изъяты функции по организации рассмотрения жалоб и заявлений граждан, связанных с работой судов, по определению потребности судов в кадрах, по изучению судебной практики, активно обсуждался вопрос о дальнейшем “освобождении” Минюста от функций судебного управления. В постановлении III (внеочередного) Всероссийского съезда судей “О концепции судебной системы Российской Федерации” от 25 марта 1994 г. в качестве первого шага к “самостоятельному функционированию судебной власти” было признано необходимым создание Судебного департамента, деятельность которого должна проходить при участии и контроле со стороны органов судебного сообщества. Таким образом, предлагалось создать самостоятельный орган судебного управления РФ, возглавляющий систему аналогичных органов в субъектах РФ, генеральный директор которого будет назначаться Президентом РФ с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей РФ. Система указанных органов рассматривалась в качестве “вспомогательных органов судебной власти”, организационно обеспечивающих нормальную деятельность судов и органов судейского сообщества, предоставляющих в их распоряжение необходимые ресурсы.

В Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации (Российская газе га. 1996. 16 окт.) также был поднят вопрос о создании Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, которому должны быть переданы функции организационного, кадрового и ресурсного обеспечения судебной деятельности.

Принятый в конце 1996 г. Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” ( Ведомости Федерального Собрания РФ. 1997. № 1. Ст.) нормативно закрепил создание Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Этот Департамент и входящие в его систему органы организационно обеспечивают деятельность судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества, представляют в их распоряжение необходимые ресурсы.

Руководитель Судебного департамента при Верховном Суде РФ назначается на должность и освобождается от должности Председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей Российской Федерации.

Таким образом, Судебный департамент не является органом исполнительной власти, а действует в рамках судебной системы, завершая ее самостоятельное и независимое от органов юстиции существование.

В заключение хотелось бы обратить внимание на некоторые положения, содержащиеся в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 1997 г. В указанном документе подчеркнуто, что судебная власть — стержневой институт, обеспечивающий правовой порядок. Эффективность судебной системы усиливает другие ветви власти, способствует гражданскому миру и общественному согласию, делает организованной и сильной экономику, не говоря уже о коренном перевороте в правовом сознании людей (Российская газета. 1997. 7 марта.).