Глава 10. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Организация государственного контроля в Российской Федерации в современный период основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и составляющими ее субъектами — республиками, краями, областями и т.д. Государственный контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется органами представительной, исполнительной и судебной властей, арбитражем, прокуратурой, руководителями и другими должностными лицами министерств, государственных комитетов, ведомств, функциональными контрольными органами.

Основными задачами государственного контроля в системе органов исполнительной власти являются проверка исполнения требований законодательства, решений, принимаемых государственными органами и их руководителями, предупреждение и пресечение нарушений служебной дисциплины, анализ их причин, принятие мер по их устранению, усилению ответственности государственных служащих за добросовестное исполнение своих обязанностей, повышение результативности деятельности исполнительных органов власти.

Содержание контроля производно от содержания исполнительной деятельности, поскольку он распространяется на все органы исполнительной власти, весь управленческий аппарат. Но как бы ни был разнообразен контроль и велико число занимающихся им органов и лиц, проверить содержание исполнительной деятельности в полном объеме невозможно ввиду ее разнохарактерности, сложности, масштабности, оперативности. Возможен контроль только за основными, важнейшими сторонами деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. К таким основным направлениям государственного контроля можно отнести:

контроль за своевременным и доброкачественным выполнением служебных обязанностей;

контроль за рациональным распределением и использованием финансовых, материальных, трудовых ресурсов, соблюдением режима экономии;

контроль за научной организацией управленческого труда, внедрением в управление и производство новейших достижений науки и техники, их использованием в интересах повышения эффективности исполнительной и производственной деятельности с учетом необходимости повышения материального уровня жизни населения, охраны его здоровья, безопасности условий труда, предупреждения загрязнения окружающей среды и иных возможных вредных последствий;

контроль за законностью и целесообразностью решений, принимаемых органами исполнительной власти и их должностными лицами;

контроль за подбором и расстановкой кадров, повышением уровня их профессиональной подготовки;

контроль за соблюдением прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан в процессе исполнительной деятельности;

контроль за законностью форм и методов осуществления исполнительной деятельности.

Перечисленные направления деятельности присущи разным контрольным органам в неодинаковом объеме, который зависит от назначения того или иного вида контроля.

Федеральная система государственного контроля за деятельностью исполнительных органов власти — сложное и емкое понятие, поскольку такой контроль в пределах своих полномочий осуществляют не только на федеральном уровне, но и в регионах, причем все государственные органы, их руководители и иные должностные лица. При этом для Президента РФ, парламента, различных государственных органов, предприятий, организаций и учреждений, их руководителей и других должностных лиц контроль составляет лишь один из компонентов их более широкой по содержанию деятельности. Таков, в частности, контроль, осуществляемый комитетами и комиссиями обеих палат Федерального Собрания, Уполномоченным по правам человека, арбитражными судами, органами прокуратуры, суда, Судебной палатой по рассмотрению информационных споров, самими органами исполнительной власти.

Вместе с тем образованы и действуют особые системы государственных органов, для которых осуществление надведомственного и ведомственного, общего и специализированного контроля является

единственным назначением. Это функциональные органы государственного контроля. В их числе можно указать на Счетную палату, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, многочисленные и разнообразные органы ведомственного контроля, а также государственные надзорные органы, отражающие специфику отдельных отраслей народного хозяйства, социально-культурной деятельности, деятельности по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и обороне страны. Системы функциональных органов контроля отличаются друг от друга и иных органов, наделенных полномочиями по осуществлению контроля за содержанием и результатами исполнительной деятельности, своими задачами, правами, обязанностями, формами и методами проведения контроля, а также его юридическими последствиями. Они организационно обособлены, имеют собственные руководящие центры, действующие автономно. Благодаря этому каждая такая группа представляет собой самостоятельную подсистему, а их совокупность составляет федеральную систему органов государственного контроля.

Таким образом, понятие государственного контроля намного шире понятия системы контрольных органов, не сводится к последней и не исчерпывается ею. Критерием объединения в одну систему не одинаковых по природе и назначению органов в данном случае является общность выполняемой функции контроля за работой органов исполнительной власти, основу которой составляет необходимость разделения труда в этой области. Такое разделение предполагает учет природы и места контролирующего органа в политической системе, федерального характера российского государства, существующего разграничения компетенции и полномочий между центром и местами. С этой точки зрения представляются весьма перспективными предпринимаемые практическими органами попытки совершенствования системы организационной структуры и полномочий не только функциональных органов контроля, но и всех других государственных органов, наделенных контрольными функциями.

Эта сложная и кропотливая работа сопровождает совершенствование структуры, функций и полномочий системы центральных и региональных органов исполнительной власти. Ее важной составной частью является устранение фактов неоправданного параллелизма и дублирования в контрольной работе, создание такой системы контроля, которая поможет избегать множественности и поверхности проверок, поиск оптимальных вариантов распределения функции контроля между различными органами с учетом конкретного предназначения каждого из них и потребностей практики. Предпосылками решения этой задачи являются проведение работы по совершенствованию каждого из имеющихся видов контроля (контроля представительных органов государственной власти, надведомственного и ведомственного, прокурорского надзора, судебного контроля). Необходим также поиск путей налаживания контактов и координации деятельности органов, занимающихся совершенствованием правовой основы функционирования контрольного механизма (Такая работа велась в прежние годы. См., например: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления // Проблемы надведомственного контроля. М.: Юрид. лит., 1974.).

После распада СССР, принятия 12 декабря 1993 г. Конституции России, создания Российской Федерации — демократического государства с республиканской формой правления — система органов государственного контроля, доставшаяся России от прежнего государственного строя, как и весь уклад государственной, экономической и общественной жизни, претерпела существенные изменения. Созданы новые органы парламентского, президентского и конституционного контроля, видоизменилась и расширилась за счет пополнения новыми органами система специализированных контрольных органов.

Наиболее важные из этих преобразований предусмотрены Конституцией Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 125 Конституции РФ образован Конституционный Суд. Он создан для рассмотрения дел о соответствии Конституции России федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, конституций республик, уставов, а также законов и иных актов субъектов РФ, изданных по вопросам их ведения или совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик; разрешает споры о компетенции между различными государственными органами. Конституционный Суд по жалобам граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Свои решения он выносит по запросам Президента, палат Федерального Собрания, органов законодательной власти республик, депутатов, граждан. Конституционный Суд дает толкование Конституции Российской Федерации ( Закон “О Конституционном Суде РФ” // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.). По своему назначению, содержанию и формам деятельности Конституционный Суд отличается от иных органов контроля и надзора.

10.1 Счетная палата Российской Федерации

На основании п. 5 ст. 101 Конституции для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определены федеральным законом. В соответствии с п. “и” ст. 102 Конституции к ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. А пункт “г” ст. 103 Конституции устанавливает, что назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов относятся к ведению Государственной Думы.

Конституционные основы парламентского контроля за исполнением федерального бюджета получили развитие в принятом Государственной Думой II января 1995 г. и одобренном Советом Федерации Законе “О Счетной палате Российской Федерации”, детально определяющем ее правовой статус. В соответствии с этим законом Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Государственной Думой и Советом Федерации на паритетных началах и подотчетным перед ними. Таким образом, она является органом Федерального собрания, т.е. органом парламентского контроля ( См.: Меж ветвями власти // Российская газета. 1994. 15 апр.).

Счетная палата состоит из председателя, заместителя председателя, аудиторов и аппарата. Аудиторами являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения (См.: Временные правила аудиторской деятельности // САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5069.). Председатель и заместитель председателя, а также аудиторы Счетной палаты вправе участвовать в заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы. Все они назначаются на должность сроком на шесть лет, т.е. на срок, превышающий время полномочий назначающих их органов. Таким образом обеспечивается постоянность и непрерывность полномочий Счетной палаты, ее независимость от проверяемых органов.

В задачи Счетной палаты входит не только контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, она оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Ею проводится финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти. К числу ее задач относится анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, подготовка предложений по их устранению, совершенствование бюджетного процесса в целом. Не менее важную часть ее деятельности составляет контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации. Счетная палата обязана регулярно представлять Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется коллегия Счетной палаты. В ее состав входят председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы. Вся деятельность Счетной палаты осуществляется на основе разработанного коллегией регламента.

Счетная палата наделена широкими контрольными полномочиями. Они распространяются на все государственные органы (в том числе на их аппараты) и учреждения, на федеральные внебюджетные фонды. Счетной палате подконтрольны органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею. Все органы государственной исполнительной власти обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Значительное место в работе Счетной палаты занимает выполнение поручений палат Федерального Собрания РФ. Так, в соответствии с постановлением Государственной Думы ею проверяется целесообразность расходования государственных средств на закупку за рубежом сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в 1991—1995 гг. ( СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3686.). О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. Они доводятся до сведения руководителей соответствующих органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. Например, 17 июля 1996 г. Совет Федерации заслушал отчет Счетной палаты о ее деятельности за первое полугодие 1996 г. и дал ей ряд рекомендаций по улучшению работы ( СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3569.). Государственная Дума заслушала и обсудила отчет о работе Счетной палаты в 1995 г. и рекомендовала ей проанализировать, как органы государственной власти, руководители организаций, правоохранительных органов выполнили представления Счетной палаты (СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3943;№ 43. Ст. 4015, 4026, 4027: № 45. Ст. 4267; 1996. № 31. Ст. 3669.). При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии или проверки и оформления ее результатов в виде акта (заключения). Важно отметить, что должностные лица Счетной палаты и привлеченные к ее работе специалисты могут использовать данные, полученные в ходе ревизий и проверок, только при выполнении работ, поручаемых Счетной палатой.

Свою деятельность Счетная палата осуществляет в тесном взаимодействии с иными контрольными органами.

Контрольные органы Президента и Правительства Российской Федерации, Федеральная служба контрразведки, Служба внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов Российской Федерации, Центральный банк России и его контрольно-ревизионное управление, Министерство финансов и его контрольно-ревизионное управление, Государственная налоговая служба, Департамент налоговой полиции и иные государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля обязаны содействовать деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Счетная палата вправе привлекать к осуществляемой ею деятельности другие государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе — негосударственные аудиторские службы и отдельных специалистов. Правовыми формами деятельности Счетной палаты являются представления и предписания.

По итогам проведенных ревизий и проверок Счетная палата направляет руководителям проверяемых учреждений, организаций и предприятий представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в нем срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. Счетная палата уведомляется о принятом по представлению решении и о мерах по его реализации. При выявлении в процессе ревизии или проверки хищений государственных денежных или материальных средств Счетная палата передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

Счетная палата вправе давать обязательные к исполнению предписания. Такие предписания могут даваться руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий к проводимой ею контрольной деятельности. Предписания Счетной палаты подписываются ее председателем или его заместителем. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Отменить предписание или внести в него изменения может коллегия Счетной палаты. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Законом о Счетной палате предусматриваются надежные организационные и материальные гарантии беспрепятственного осуществления ее должностными лицами возложенных на них полномочий. В частности, интересно отметить, что председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласования с той палатой Федерального Собрания, которая назначила их на должность.

Предусматриваемые ст. 29 Закона о Счетной палате установления способствуют объективности и независимости контроля Счетной палаты.

Счетная палата обязана соблюдать в своей работе принцип гласности: регулярно представлять информацию о своей деятельности средствам массовой информации, издавать ежемесячный бюллетень. Ежегодный отчет Счетной палаты, представляемый Совету Федерации и Государственной Думе, подлежит обязательному опубликованию (Детальный анализ Закона о Счетной палате с основательными предложениями, направленными на его совершенствование, см. в статье Анисимова А. и Крылова Г. “Возрождение государственного контроля в Российской Федерации” // Хозяйство и право. 1995. № 5. С. 59—69.).

Являясь органом парламентского контроля, Счетная палата проверяет правильность расходования бюджетных средств не только в сфере исполнительной деятельности, но и аппаратом палат самого парламента. Так, ею проверялось расходование средств на содержание аппарата Совета Федерации. Было установлено, что неконтролируемый рост численности аппарата Совета Федерации привел к увеличению потребности в бюджетных ассигнованиях в 1995 г. на 7,4 млрд. рублей в 1996 г. — на 15,4 млрд. рублей. В расчете на одного депутата в аппарате Совета Федерации работников в 1,5—2,65 раза больше, чем в Государственной Думе. Фактически, дополнительно введенные в штатное расписание должности были вакантными. Вследствие этого, например, в первом полугодии 1995 г. работникам аппарата и депутатам дополнительно к их должностным окладам с учетом ежемесячных надбавок выплачено в виде премий и материальной помощи по два оклада, а в отдельных случаях — до семи окладов (Сенаторы себя не обижали // Известия. 1996. 10 янв.).

Контрольно-счетные палаты образованы и действуют также при представительных (законодательных) органах субъектов Российской Федерации (См., например: Постановление “Об утверждении Положения о контрольно-счетной палате Московской областной Думы от 29 июня 1994 г.” // Вестник Московской областной Думы. 1994. № 9. С. 5—8; Постановление “О контрольно-счетной палате Москвы” от 1 ноября 1995 г. // Ведомости Московской Думы. 1996. № 1. С. 54.).

До распада СССР не было органов, подобных Счетной палате. Финансовый контроль осуществлялся Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов СССР и его органами на местах, системой банковских органов. Контроль за экономным расходованием денежных средств возлагался также на Комитет народного контроля СССР и его органы на местах ( См.: п. 2 ст. 3 Закона о народном контроле в СССР // ВВС СССР. 1979. № 49. Ст. 840.).

Время покажет, насколько оправдано создание счетных палат, эффективна их деятельность.

Следует отметить,что обеспечение эффективности работы Счетной палаты зависит и от механизмов реагирования на ее заключения. Как было сказано на парламентских слушаниях в Государственной Думе летом 1997 г., по многим материалам Счетной палаты уголовные дела зачастую не возбуждались, а возбужденные неоправданно прекращались. Об этом говорил в своем выступлении председатель Госдумы по безопасности В.И.Илюхин на парламентских слушаниях по теме “О проблемах правового и организационного обеспечения борьбы с коррупцией”.

10.2. Контрольное управление Президента Российской Федерации

Большую роль в осуществлении регулярного и действенного контроля за направлениями и содержанием работы исполнительных органов власти призван играть президентский контроль. Он осуществляется Президентом как лично, так и через действующее при нем Контрольное управление, переименованное в Главное контрольное управление Президента Российской Федерации ( Указ Президента РФ “О структуре федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.), но пока продолжающее работу на основе прежнего законодательства.

Контрольное управление Президента РФ возникло в результате преобразования Контрольного управления Администрации Президента ( Статья 1 Указа Президента РФ “О контрольном управлении Президента Российской Федерации” // СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 402.). Его структура и штаты утверждены руководителем Администрации Президента исходя из предельной численности 230 единиц. Управление реорганизовано в целях усиления президентского контроля, обеспечения организационного единства и эффективности контрольной деятельности. Контрольное управление и его территориальные подразделения — окружные инспекции — действуют как система обеспечения конституционных контрольных полномочий Президента. От имени и по поручению Президента оно осуществляет президентский контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции и законов, указов и распоряжений Президента. Планы контрольных проверок, проводимых Управлением, утверждаются Президентом. Проверки могут проводиться по отдельным поручениям Президента, а также руководителя Администрации Президента.

Основная задача Управления, как сказано в Положении о нем, заключается в подготовке для Президента по результатам контроля разноплановой информации. Она касается деятельности федеральных и республиканских органов государственной власти и их должностных лиц по исполнению Конституции, указов и распоряжений Президента. Составной частью его работы является контроль за исполнением Администрацией Президента, федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами, а также предприятиями, учреждениями и организациями внутри страны и за рубежом поручений Президента, его социально-экономической политики.

Контрольное управление проверяет деятельность других подразделений Администрации Президента, а через свои территориальные подразделения — деятельность администрации на местах, рассматривает жалобы и обращения граждан, предприятий, учреждений и организаций. Органической частью его работы является анализ деятельности специальных органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в регионах, обобщение практики применения законодательства в сфере контрольной деятельности и внесение предложений по его совершенствованию.

Для осуществления своих задач Контрольное управление наделено правом требовать от руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, необходимые документы, материалы, письменные объяснения о причинах нарушения государственной дисциплины и законности и другую информацию, нужную для проведения проверок.

К проводимым им проверкам могут привлекаться представители правоохранительных органов, специализированных органов контроля, специалисты федеральных органов исполнительной власти, научные учреждения, отдельные ученые.

Контрольное управление вносит на рассмотрение Президента предложения, направленные на устранение выявленных в процессе проверок недостатков и правонарушений, совершенствование структуры и деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, докладывает ему о выполнении указов и распоряжений. Никакими властными полномочиями по устранению вскрытых недостатков, привлечению к ответственности виновных в них должностных лиц Контрольное управление не наделено. Это преимущественно информационный орган, по материалам которого необходимые меры принимает Президент. Само же Управление вправе направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, главам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. При этом ответственность за исполнение таких предписаний конкретно не определена.

В рассматриваемое Положение о Контрольном управлении Указом Президента РФ от 29 мая 1995 г. № 540 внесены некоторые изменения, в частности в п. 9 раздела III “Структура и организационные основы деятельности Управления” ( СЗ РФ. 1995. N" 23. Ст. 2199.).

В соответствии с ним начальником Управления стал не руководитель Администрации Президента, как было раньше, а назначаемое на должность и освобождаемое от должности Президентом лицо, которое (по должности) является первым заместителем руководителя Администрации Президента. Первый заместитель и три заместителя начальника Контрольного управления также назначаются на должность и освобождаются от нее Президентом. Таким образом, имеется в виду усилить объективность и независимость президентского контроля от усмотрения Администрации, повысить его результативность, поскольку такой контроль проводится под личным руководством Президента, определяющего главные направления деятельности Контрольного управления.

Практика, однако, показывает, что осуществляемый от имени Президента контроль неэффективен, не оказывает сколь-нибудь заметного влияния на состояние государственной дисциплины и законности в сфере исполнительной деятельности. Непомерно разросшаяся армия чиновников постоянно нарушает интересы государства, права, свободы и охраняемые законом интересы граждан, предприятий, организаций, не исполняет требований законодательства, невиданное распространение получили коррупция, использование служебного положения в личных, корыстных целях. Все это сопровождается полнейшей безответственностью за содеянное.

Становление системы государственного контроля в сфере исполнительной деятельности характеризуется в современных условиях поисками его новых форм. Первоначально функции такого контроля осуществлял Главный государственный инспектор Российской Федерации, при котором действовала контрольная коллегия. Она была создана в соответствии с Указом Президента от 24 сентября 1991 г. № 127 и состояла из руководителей центральных контролирующих органов. Положение контрольной коллегии при Главном государственном инспекторе предусматривало для нее широкие полномочия по обеспечению организации комплексных проверок работы органов исполнительной власти, по выполнению ими актов Президента и Правительства РФ, осуществлению координации работы центральных контролирующих органов на территории России, а также органов межведомственного контроля. На нее возлагалось рассмотрение положения дел с организацией внутриведомственного финансового контроля, а также вопросов, вносимых на обсуждение входящими в Контрольную коллегию руководителями контролирующих органов, заслушивание результатов проверок, проводимых Контрольным управлением администрации Президента и центральными органами межведомственного контроля, входящими в состав контрольной коллегии. В задачи коллегии входило обеспечение эффективности выполнения контролирующими органами полномочий, предусмотренных законодательством. Коллегия могла давать и направлять за подписью Главного государственного инспектора обязательные к исполнению предписания органам исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также федеральным министерствам, государственным комитетам, другим органам государственного управления и их должностным лицам, вносить на рассмотрение Президента и Правительства заключения по результатам проверок и вопросам деятельности должностных лиц органов исполнительной власти ( См.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 9. Ст. 431.).

Анализ функций Главного государственного инспектора показывает, что его основная задача заключалась не в непосредственном контроле за работой исполнительных органов, а в координации деятельности существующих контрольных органов, оценке его эффективности, обеспечении реализации предложений, разрабатываемых иными контрольными органами на основе результатов проводимых ими проверок. Таким образом, Главного государственного контролера с его коллегией имелись основания рассматривать как некую бюрократическую надстройку, еще один орган контроля, призванный проверять деятельность самих контрольных органов. При этом деятельность Главного государственного инспектора не могла быть успешной не только в силу необъятности возложенных на него полномочий, но и потому, что законодательство не предусматривало конкретных видов ответственности за неисполнение даваемых им предписаний.

Затем, в соответствии с Указом Президента № 273 “О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации” от 23 февраля 1993 г., создается Контрольно-наблюдательный совет при руководителе Администрации Президента Российской Федерации и Контрольном управлении Администрации Президента. Положение о Контрольно-наблюдательном совете рассматривало его в качестве совещательного и консультативного органа, обеспечивающего разработку и наблюдение за реализацией основных направлений государственного контроля в системе органов исполнительной власти. В задачи контрольно-наблюдательного совета входили: обсуждение приоритетных направлений государственного контроля и разработка рекомендаций по осуществлению контрольной деятельности в системе органов исполнительной власти, наблюдение за ходом реализации указов Президента; подготовка и внесение Президенту предложений по совершенствованию механизма государственного контроля в системе органов исполнительной власти; обсуждение сообщений руководителей центральных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга по итогам проведенных проверок, оценка состояния дел по выполнению указов и распоряжений Президента; выявление и анализ негативных тенденций в процессе реализации указов и распоряжений Президента ( САПП РФ. 1993. № 18. Ст. 1598.).

Председателем Контрольно-наблюдательного совета был руководитель Администрации Президента, заместителем председателя совета—заместитель руководителя Администрации Президента, курирующий деятельность Контрольного управления Администрации Президента. Членами контрольно-наблюдательного совета являлись по должности: заместитель руководителя Администрации Президента, курирующий Контрольное управление Администрации Президента, руководитель аппарата Правительства, начальник Контрольного управления администрации Президента, начальник государственно-правового управления Президента, начальник Управления Администрации Президента по работе с территориями, первые заместители министров обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, финансов, председатели государственных комитетов по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государственного таможенного комитета, налоговой службы (министр Российской Федерации), председатель Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности, руководитель Федеральной службы по валютному и экспортному контролю. Членами Контрольно-наблюдательного совета могли быть видные ученые, государственные и общественные деятели. Члены Контрольно-наблюдательного совета принимали участие в его работе на общественных началах, безвозмездно. В своей работе Контрольно-наблюдательный совет опирался на рабочие комиссии и группы. По своему содержанию функции Контрольно-наблюдательного совета во многом схожи с функциями коллегии, действовавшей при Главном инспекторе Российской Федерации.

10.3. Органы федерального надзора

В ходе социальных и экономических преобразований, проводимых в нашей стране, значительное внимание уделяется реформированию системы и обновлению законодательства об органах специализированного контроля, действующих в различных отраслях народного хозяйства и торговли, социально-культурной, правоохранительной и иной деятельности. Такой контроль осуществляется многочисленными государственными инспекциями, общая особенность которых состоит в том, что они представляют собой организационно-обособленные звенья в системе аппарата министерств и ведомств, имеют благодаря этому разнообразную специализацию, обладают надведомственными полномочиями, правом издания правовых актов, применения к правонарушителям мер административного воздействия. В последние годы в правовой статус государственных инспекций с надведомственными полномочиями внесены существенные изменения, направленные на его совершенствование путем установления единого порядка их образования и утверждения положений о них. Так, Указ Президента “О государственных надзорных органах” от 12 ноября 1992 г. ( ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 47. Ст. 2716.) устанавливает, что федеральные надзоры России относятся к организационно-правовым формам центральных органов федеральной исполнительной власти, федеральный надзор осуществляет государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения безопасности, входящих в его компетенцию, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные полномочия.

Руководство органами федерального надзора осуществляется на основе единоначалия его председателем, который не входит в состав Правительства Российской Федерации.

По действовавшему ранее советскому законодательству единого порядка образования государственных инспекций не существовало, а их председатели назначались и освобождались от должности приказами министров и руководителей ведомств. В настоящее время все органы федерального надзора создаются Президентом. Он же назначает на должность и освобождает от должности председателей федеральных надзоров, утверждает положения о них. Таким образом, государственные инспекции с надведомственными полномочиями рассматриваются теперь как единая система федеральных органов надзора центральных органов исполнительной власти.

Наиболее многочисленна группа федеральных надзорных органов, действующих в экономической сфере, сфере управления промышленностью, занимающихся преимущественно техническим контролем. Это, например, Федеральный горный и промышленный надзор России (Горгостехнадзор), Федеральная энергетическая служба, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству (См.: Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. “О структуре федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ. 1996 № 34. Ст. 4082.).

Широкими полномочиями пользовались до упразднения в 1996 г. органы государственного специализированного контроля за охраной от загрязнения окружающей среды, экономным и рациональным использованием природных ресурсов — водных, лесных, земельных, охотничьих, соблюдением санитарных правил.

Подавляющая часть государственных инспекций была образована в годы существования СССР и продолжает действовать поныне с учетом рекомендаций ученых о совершенствовании их правового статуса (Учтены, в частности, предложения об изменении порядка их образования. См.: Студеникина М.С. Государственные инспекции. М.: Юрид. лит., 1987.). Некоторые созданы сравнительно недавно, как, например,

Федеральная налоговая служба России, Федеральная служба налоговой полиции России ( Интересно отметить, что только в 1995 г. Департамент налоговой полиции выявил более 9 тыс. преступлений и нарушений налогового законодательства в особо крупных размерах, представлено к взысканию в бюджет в общей сложности около б трлн. рублей // Налоговая полиция научилась выбивать долги // Известия. 1995. 30 нояб.).

Федеральным надзорным органам присущи некоторые общие и характерные для их правового положения черты. В частности, для них характерно наличие специальных правомочий, не связанных с подчиненностью контролируемых объектов. В целях создания условий для решения возложенных на них задач, профилактики правонарушений они наделены правом давать обязательные к исполнению предписания, требовать от должностных лиц объяснений и представления необходимых документов, в любое время посещать подконтрольные объекты, ставить перед компетентными органами исполнительной власти и их руководителями вопросы о привлечении правонарушителей к дисциплинарной или материальной ответственности, а также в установленных законодательством случаях и порядке непосредственно применять меры административного воздействия (См., например: ст. 204, 212, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.). Им также присущ ряд разрешительных полномочий.

Так, Госгортехнадзор России, согласно положению о нем, осуществляет контроль за соблюдением центральными органами федеральной исполнительной власти, а также широким кругом предприятий, объединений и организаций, независимо от их подчиненности (см. Перечень предприятий (организаций), производств, объектов и работ, надзор за которыми осуществляют органы Федерального горного и промышленного надзора России) ( САПП РФ. 1993. № 8. Ст. 857.).

В задачи Госгортехнадзора входит установление требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, предупреждающих и устраняющих их вредное влияние на население, окружающую природную среду, объекты народного хозяйства. Соблюдение таких правил и норм всеми должностными лицами, предприятиями, объединениями, организациями и гражданами обеспечивается органами Госгортехнадзора России. Его региональные органы осуществляют свои функции совместно с органами федеральной исполнительной власти, органами исполнительной власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Госгортехнадзор участвует в разработке проектов законодательных актов, решений Президента и Правительства РФ по вопросам его компетенции, участвует в разработке и согласовании международных правил, норм и стандартов, содержащих требования, влияющие на безопасность работ.

Разрешительные полномочия Госгортехнадзора заключаются в выдаче в установленном порядке специальных разрешений — лицензий на отдельные виды работ, связанных с повышенной опасностью, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами ( САПП РФ. 1993. № 8. Ст. 857.). Госгортехнадзор вправе вносить в центральные органы федеральной власти предложения и давать руководителям предприятий, объединений, организаций и гражданам, а также подразделениям местных администраций обязательные для исполнения указания (предписания) об устранении выявленных нарушений условий действия лицензий, правил и норм по безопасному ведению работ, давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, которые ведутся с нарушением правил и норм безопасности, охраны недр, приостанавливать действие или аннулировать выданные лицензии, привлекать в установленном законодательством порядке должностных лиц и граждан к административной ответственности ( См.: ст. 221 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.), передавать материалы в следственные органы для рассмотрения вопроса о привлечении виновных к уголовной ответственности. Немаловажную роль в обеспечении безопасности ведения работ имеет право Госгортехнадзора вносить обязательные для исполнения представления руководителям центральных органов федеральной исполнительной власти, предприятий и подразделений местных администраций об освобождении от занимаемой должности лиц, систематически нарушающих правила и нормы по безопасному ведению работ, охране недр, заслушивать по вопросам своей компетенции представителей центральных органов федеральной власти.

Аналогичен правовой статус органов государственного энергетического надзора, основной задачей которого является контроль за техническим состоянием и безопасным обслуживанием электрических и теплоиспользующих установок потребителей электрической и тепловой энергии на предприятиях, в организациях и учреждениях, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности ( См.: Положение о государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации // САПП РФ. 1993. № 20. Ст. 1764.).

Широкими полномочиями в отношении неподчиненных предприятий, объединений, организаций, их должностных лиц до последнего времени пользовалась государственная санитарно-эпидемиологическая служба, возглавлявшаяся Государственным комитетом санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации (Госкомсанэпиднадзор России). Его главной задачей являлось обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, предупреждение, выявление и ликвидация опасного и вредного влияния среды обитания человека на его здоровье. Для ее успешного решения Госкомсанэпиднадзор был наделен правом разработки федеральных санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, соблюдение которых обязательно на всей территории России федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, организациями и учреждениями, независимо от их подчиненности и форм собственности, а также должностными лицами и гражданами. Госкомсанэпиднадзор контролирует выполнение этих правил и норм, а при выявлении санитарных правонарушений вправе привлекать виновных в них должностных лиц к административной ответственности либо передавать материалы об их привлечении к дисциплинарной или уголовной ответственности руководителям соответствующих организаций, предприятий и учреждений, следственным органам ( См.: Положение о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации // СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 860.).

Указом Президента РФ “О структуре федеральных органов исполнительной власти” от 14 августа 1996 г. Госсанэпиднадзор упразднен, а его функции переданы Министерству здравоохранения РФ ( СЗ РФ. 1996. № 347. Ст. 4082.).

Значительную роль играет таможенный контроль, составляющий важную функцию Государственного таможенного комитета и его органов на местах ( См.: Положение о Государственном таможенном комитете // ВСНД СССР и ВС СССР. 1991. № 26. Ст. 750; разделы V, VI и Х Таможенного кодекса РФ // ВВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 25, 2397.).

Особое место в системе контроля за деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти занимает прокуратура, осуществляющая общий надзор за законностью их деятельности. Общий надзор за исполнением требований Конституции и законов — важнейшее направление деятельности прокуратуры. Прокурорский надзор распространяется в настоящее время на широкий круг исполнительных органов: федеральные министерства и ведомства, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностных лиц. Не распространяется он только на Правительство России, правительства республик и городов федерального подчинения. Задача общего надзора прокуратуры — обеспечивать соответствие актов, издаваемых органами исполнительной государственной власти, их должностными лицами, Конституции РФ, законам, постановлениям Правительства, их точное исполнение. К правовым актам, на которые распространяется прокурорский надзор, относятся приказы, инструкции, распоряжения и иные акты, издаваемые руководителями министерств и ведомств, их должностными лицами. Осуществляя общий надзор, органы прокуратуры наблюдают за тем, чтобы требования конституционного и иного законодательства, адресованные органам исполнительной государственной власти, их руководителям и иным должностным лицам, неуклонно выполнялись как в части соблюдения государственных интересов, так и в части соблюдения прав и свобод граждан, общественных и иных организаций, возмещения материального ущерба, причиненного им действиями исполнительной власти.

Правовые акты, противоречащие закону, прокурор опротестовывает в орган, издавший акт, или вышестоящий орган управления.

В зависимости от характера и тяжести правонарушения совершившие их должностные лица могут в установленном законом порядке привлекаться к дисциплинарной, административной, материальной либо уголовной ответственности. Для этого используются представления об устранении нарушений закона, их причин, а также мотивированные постановления о возбуждении дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении, возбуждении уголовного дела. Орган или должностное лицо, уполномоченное устранить нарушение закона, указанное в представлении, обязано принять меры не позднее чем в месячный срок и сообщить об этом прокурору.

С помощью протестов, представлений, постановлений о возбуждении дисциплинарного производства об административном правонарушении прокуратура обращает внимание должностных лиц органов исполнительной государственной власти на недостатки и упущения в работе, явившиеся следствием неисполнения или неправильного понимания требований законодательства, составляющих основу государственной дисциплины. Протесты, представления и постановления прокуратуры помогают руководителям органов государственного управления исправлять имеющиеся в работе недостатки, повышать эффективность управления. Важное место в работе прокуратуры по общему надзору занимает обеспечение выполнения требований законодательства о рассмотрении обращений граждан.

Особенностью общего надзора прокуратуры за законностью в управлении является то, что единственным основанием для использования прокурорами предоставленных им полномочий по привлечению к ответственности должностных лиц является нарушение закона. Прокуроры оценивают деятельность исполнительных органов и их должностных лиц только с этих позиций, не вмешиваясь в оценку целесообразности ее содержания.

Все законы, регулировавшие деятельность прокуратуры в советский период, закрепляли за ней в качестве одной из важных функций осуществление общего надзора за законностью в управлении ( См., например: Положение о прокуратуре 1922 г.; Положение о прокурорском надзоре в СССР 1955 г.; Закон о прокуратуре СССР 1979 г. // ВВС СССР. 1979. № 49. Ст. 843.). Эта функция возложена на нее и действующим Законом о прокуратуре Российской Федерации, принятым 17 января 1992 г. (ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 365.). После принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации в Закон о прокуратуре 1992 г. внесены изменения и дополнения ( См.: Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон “О прокуратуре Российской Федерации” // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.). В частности, за нею не только сохранена функция общего надзора за исполнением законов на территории России, но и расширен круг органов и должностных лиц, на которых он распространяется. Как сказано в ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации в новой редакции, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства она осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Особо выделена функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не только федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления и контроля, но и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Как и раньше, прокуратура контролирует исполнение законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Таким образом, можно констатировать, что полномочия прокуратуры в области общего надзора расширились за счет его распространения на правовые акты, издаваемые представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, их должностными лицами. Общий надзор прокуратуры за состоянием законности вышел за старые пределы, так как стал распространяться на местные органы представительной власти, чего раньше не было, а также на органы местного самоуправления. Прокурорский надзор за правотворческой деятельностью в субъектах Федерации, соответствием местных актов федеральным законам — совершенно новое направление в работе прокуратуры.

Новая редакция Закона о прокуратуре подвела черту под длительной дискуссией о месте и роли прокуратуры в системе государственных органов, которая активно велась в процессе подготовки и обсуждения проекта Конституции 1993 г. Суть этой дискуссии заключалась в том, что одна часть ее участников считала, что прокуратуру необходимо освободить от осуществления функции общего надзора за законностью. Это мотивировалось тем, что быстрые темпы роста преступности в нашей стране требуют, чтобы единственной задачей прокуратуры стала борьба с преступлениями, что в ее функции должны входить только возбуждение уголовного преследования, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, поддержание государственного обвинения в суде, опротестование незаконных приговоров, определений и постановлений судов, надзор за исполнением назначенных судом наказаний. Причину падения авторитета прокуратуры они видели в попытках перенести в новые условия развития государства и общества прежние формы прокурорского надзора, сохранения его как одной из форм централизованного воздействия на социальные процессы. Приведенная точка зрения получила отражение в проекте Конституции, подготовленном Конституционным совещанием летом 1993 г., где основная

функция прокуратуры была обозначена как борьба с преступлениями и другими правонарушениями ( См.: Савицкий В. Стержневая функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. № 10. С. 24—28.).

Наличие подобной точки зрения, видимо, повлияло на редакцию ст. 129 Конституции, которая содержит в отношении прокуратуры только одни организационные предписания, что заметно и невыгодно отличает ее от других статей главы 7 Конституции, посвященных Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду. Нельзя не заметить, что в этом отношении Конституция СССР 1977 г. была намного содержательнее. В ней имелась специальная —21-я глава, посвященная прокуратуре, где в ст. 164—168 говорилось не только об основах ее организации, но и об осуществлении ею высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов ( cm.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических республик. М.: Юрид. лит., 1984. С. 44.).

Еще раз отметим, что п. 1 ст. 104 Конституции РФ и действующий Закон о прокуратуре не наделяют прокуратуру правом законодательной инициативы, которое в свое время предусматривалось ст. 9 Закона о прокуратуре СССР 1979 г. Как уже было сказано ранее, прокуратура РФ не наделена правом обращения в Конституционный Суд с запросом о конституционности нормативных актов федеральных органов управления, органов государственной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации, что принижает ее роль в обеспечении законности (См.: ч. 2 ст. 125 Конституции РФ; ст. 84 Закона “О Конституционном Суде РФ” // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.).

Между тем правом обращения в Конституционный Суд наделены не только Президент, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, но и граждане (См.: ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции РФ, а также ст. 84 и 96 Закона о Конституционном Суде РФ // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.). И только органы прокуратуры такого права не имеют. Действующий и обновленный Закон о прокуратуре лишь устанавливает, что при обнаружении в ходе осуществления своих полномочий по общему надзору необходимости совершенствования нормативных актов она вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующих и нижестоящих уровней, предложения об изменении, дополнении или принятии законов и иных нормативных актов.

Представляется, что в Конституцию и Закон о прокуратуре необходимо внести соответствующие поправки, предусматривающие для нее право законодательной инициативы и обращения в Конституционный Суд.

Среди сторонников противоположной точки зрения, отстаивавших необходимость сохранения за прокуратурой функции общего надзора — в числе главных задач, особо выделялся своей принципиальной позицией в бытность Генеральным прокурором России А. Казанник ( См.: Алексеи Казанник. Проект Конституции России может стать убийственным для прокуратуры // Известия. 1993. б нояб.). И с ним трудно не согласиться. Действительно, если лишить прокуратуру надзорных полномочий, то этим некому будет заниматься. Ни один из существующих органов контроля и надзора в полном объеме подобной функции не осуществляет. Так, Конституционный Суд действует только по запросам, связанным с трактовкой статей Конституции. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, комитеты и комиссии Государственной Думы и Совета Федерации занимаются контролем применительно к конкретным видам правоохранительной, хозяйственной и иной деятельности. Контрольное управление Президента проверяет исполнение его указов и распоряжений, а задачи надзорных органов лежат в плоскости соблюдения многочисленных технических правил безопасного проведения работ, санитарных и противопожарных правил, правил пользования транспортом, охраны природы и окружающей среды и т.п.

Другое дело, что до последнего времени общий надзор за исполнением законов, соответствием им иных правовых актов осуществлялся прокуратурой недостаточно и его надо улучшать, что эту работу затрудняет то, что и после принятия новой Конституции продолжают действовать многие старые законы. Однако из этого вовсе не следует, что от прокурорского надзора нужно отказаться (См.: Закону или власти служит Генеральный прокурор? // Известия. 1995. 1 дек.).

Специфические контрольные функции выполняют арбитражные суды, задачей которых является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Систему арбитражных судов в Российской Федерации в настоящее время составляют Высший Арбитражный Суд, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, т.е. арбитражные суды субъектов Российской Федерации. Своей деятельностью арбитражные суды содействуют укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражный суд принимает судебные акты в форме решения, определения, доследования. Вступившие в законную силу акты — решения, определения или постановления арбитражных судов обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории России. Высший Арбитражный Суд вправе обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства и иных актов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции, иных нормативных актов и договоров, наделен правом законодательной инициативы по вопросам его ведения ( См.: ст. 3, 5, 7, 10 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации” // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.). Арбитражному Суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений.

В случае выявления при рассмотрении спора нарушения законов и иных нормативных правовых актов в деятельности организации, государственного органа, органа местного самоуправления и иного органа, должностного лица или гражданина Арбитражный Суд вправе вынести частное определение. Оно направляется соответствующим органам, организациям и лицам, которые обязаны в месячный срок сообщить Арбитражному Суду о принятых мерах по устранению допущенных нарушений законодательства (ст. 141 АПК РФ) (СЗ РФ. 1995. Ст. 1709.).

Особые черты присущи общему судебному контролю за законностью деятельности федеральных и республиканских исполнительных органов государственной власти. Они вытекают из особенностей правосудия как самостоятельной отрасли государственной деятельности. Учитывая важность этой проблемы, вопрос о взаимодействии исполнительной власти и власти судебной выделяем в самостоятельную главу.

Из сказанного видно, что в результате реформирования создана и действует разветвленная система органов государственного контроля и надзора за деятельностью исполнительных органов власти различных уровней. Однако практика свидетельствует, что в целом эффективность такого контроля крайне низка, контрольные органы не оказывают сколько-нибудь существенного влияния на работу аппарата исполнительной власти, его руководителей и других должностных лиц.

10.4. Пути развития государственного контроля

Причины недостаточной эффективности контроля многочисленны и трудно устранимы, тем более в нынешних условиях становления рыночной экономики, развития частного предпринимательства, несовершенства законодательства, катастрофического роста администрации в центре и регионах, ее безответственности, недостаточной гласности ее деятельности. В числе таких причин можно указать на отсутствие парламентского и демократического общественного контроля над властными управленческими структурами (Отсутствие общественного контроля вряд ли восполнит образование в составе Администрации Президента Управления по связям с общественностью (СЗ РФ. 1996. № 38. Ст. 4413), тем более что подобная связь, ее объем и содержание будут всецело зависеть от усмотрения самой Администрации. Думается, что постоянная связь с общественностью должна быть одним из важных принципов всей деятельности Администрации Президента, а не одного из ее структурных звеньев, образование которого едва ли целесообразно. — Прим. авт.), отсутствие четкого механизма реализации контрольных полномочий, формальный характер контроля. Особое значение имеют причины экономического характера: стремление добиться положительных результатов производственной и иной деятельности, покрытия финансовых “дыр” любой ценой, включая игнорирование требований законодательства, интересов граждан и общества. Немаловажную роль играет неправильный подбор кадров контролеров, работников органов исполнительной власти в центре, регионах и на местах.

Средства массовой информации постоянно сообщают о росте числа правонарушений, в том числе такого их опасного вида, как преступления среди чиновничества разного уровня. Растут коррупция, хищения в крупных размерах материальных и финансовых средств, злоупотребления с валютой, нарушения технических, технологических, экологических, санитарных и иных правил, что наносит непоправимый ущерб здоровью людей, природе, окружающей среде, животному миру.

Достаточно напомнить о таких широко известных фактах, как использование в личных, корыстных целях средств, предназначенных для оказания материальной помощи беженцам, пострадавшим от стихийных бедствий (история с “пропажей” миллиардов, предназначенных для жителей Нефтегорска), финансовые аферы, неплатежи, сокрытие прибыли. Берут взятки генералы, руководители военкоматов освобождают за взятки от службы в армии ( Корольков Игорь. “Чистые руки” против грязных генералов // Известия. 1995. 18 нояб.; Снегирев Юрий. Список полковника Чеснокова // Известия. 1995. 7 дек.), коррумпированные должностные лица Министерства внутренних дел препятствуют борьбе с организованной преступностью ( Корольков И. Меня убьют не бандиты // Известия. 1995. 16 дек.), в страну везут на переработку радиоактивные отходы без учета имеющихся для этого технических возможностей ( Тимашева Н. В России может осесть еще одна партия радиоактивных отходов из-за рубежа // Известия. 1995. 14 дек.), преступно загрязняются водные ресурсы (Валерий Корпев. Озера массового поражения // Известия. 1995. 2 декабря.). Даже совместными усилиями Счетная палата и Контрольное управление Президента не могут добиться возвращения вологодским губернатором в федеральный бюджет 26 млрд. 476 млн. рублей, включая 7 млрд. штрафа за нецелевое использование и прокрутку в коммерческом банке средств, выделенных ему Правительством РФ только для закупки зерна, привлечения его к ответственности за грубые нарушения финансового законодательства ( Филиппов В. В Вологде “хлебное дело” объявлено политическим // Известия. 1995. II янв.).

Важной причиной слабой действенности контроля является отсутствие среди многочисленных контрольных органов такого, который был бы сам наделен властными полномочиями, позволяющими реально бороться за укрепление законности и государственной дисциплины, непосредственно привлекать к ответственности должностных лиц, виновных в их нарушении.

Исходя из важности осуществления президентского контроля за соблюдением требований законодательства, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства, реализацией важнейших государственных программ было бы целесообразно создать на базе Главного контрольного управления Президента комитет государственного контроля Российской Федерации, закрепив это в Конституции; разработать и принять федеральный закон о таком комитете, где были бы определены его задачи, принципы деятельности и полномочия. С учетом положений Федерального договора можно было бы рекомендовать создать органы этого комитета в регионах, что облегчило бы единство целей государственного контроля в пределах всех субъектов Федерации с учетом местных условий. Возглавить такой Комитет мог бы его председатель в ранге заместителя Совета Министров Российской Федерации, назначаемый Президентом.

С этим предложением согласны и другие специалисты. Например, аналогичное предложение содержится в докторской диссертации Б.П.Елисеева — советника Управления по вопросам местного самоуправления в Администрации Президента РФ, хотя он имеет иное представление о том, кто должен возглавлять Комитет государственного контроля. Создание устойчивого механизма взаимодействия контрольных органов власти,— пишет он, — путем принятия Федерального закона “О государственном контроле” “и образования федерального контрольного органа в системе исполнительной власти на основе ликвидации Главного контрольного управления Президента РФ и института полномочных представителей Президента РФ в регионах, с возложением руководства таким органом на Президента РФ в порядке, установленном ст. 32 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” (Елисеев Б.17. Система органов государственной власти в Российской Федерации. Автореф. дисс... докт.юрид.наук. М., 1998. С. 13.).

Комитет государственного контроля было бы целесообразно наделить рядом властных полномочий, например, таких, как приостановление действия незаконных правовых актов управления, отстранение должностных лиц от занимаемой должности, наложение денежных начетов. Вместе с тем к числу его полномочий целесообразно отнести постановку перед соответствующими органами вопросов о привлечении должностных лиц, нарушающих требования законодательства и государственную дисциплину, причинившим государству или общественным организациям, объединениям материальный ущерб, нарушившим права, свободы и законные интересы граждан, к административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности.

Наряду с контролем за деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти, подведомственных им предприятий, объединений, учреждений и организаций на Комитет государственного контроля стоило бы также возложить осуществление такой важной функции, как координация деятельности органов ведомственного контроля, анализ ее эффективности, разработка предложений по ее улучшению. Деятельность комитета не будет подменять контрольных функций специальных органов контроля (“надзоров”), существование которых объективно необходимо. Он будет вырабатывать для всех контролирующих и инспектирующих органов единую методологию контроля и тем самым создавать благоприятные возможности для обеспечения проверок, повышения их эффективности.

В связи с этим предложением следует отметить, что в Республике Башкортостан Конституционным законом от 21 декабря 1994 г. создан республиканский Государственный контрольный комитет (Госконтроль) с широкими полномочиями ( См.: п. 15 Конституции Башкортостана, принятой 24 декабря 1993 г. // ВВС Республики Башкортостан. 1994. № 4. Ст. 146; Закон “О государственном контрольном комитете Республики Башкортостан // ВВС Республики Башкортостан. 1995. № 4. Ст. 136.). Он контролирует исполнение должностными лицами органов власти республики, предприятиями, организациями, учреждениями Конституции республики, законов, указов и распоряжений президента, координирует контрольную деятельность органов власти и управления, госконтроль подотчетен Верховному Совету Республики (после выборов — Государственному собранию) и Президенту Республики, несет перед ними ответственность за выполнение возложенных на него задач. Его возглавляет председатель, который назначается на должность Верховным Советом Республики (после выборов — Государственным собранием) по представлению Президента Республики сроком на 5 лет, подотчетен ему и подчиняется президенту.

При Госконтроле действует коллегия, в состав которой наряду с председателем и другими должностными лицами комитета входят также народные депутаты. Состав коллегии по представлению председателя Комитета утверждается Президентом Республики. Наряду с другими полномочиями, коллегия вправе отстранять от занимаемой должности руководителей государственных (республиканских и муниципальных) предприятий, организаций и учреждений, применять административные взыскания к виновным должностным лицам, рассматривать вопросы контрольной деятельности, имеющие межотраслевой и межведомственный характер.

Контроль за деятельностью Госконтроля осуществляют Верховный Совет Республики (после выборов — Государственное собрание) и Президент Республики. На деятельность Госконтроля распространяется прокурорский надзор. Заслуживает внимание и то, что работники контрольных органов Башкортостана наряду с судьями и работниками правоохранительных органов находятся под защитой государства (Закон “О государственной защите судей, работников правоохранительных и контролирующих органов Республики Башкортостан” // ВВС Республики Башкортостан. 1995. № 2. Ст. 43.).

Совершенствование системы государственного контроля, повышение его результативности не могут сводиться к созданию Федерального комитета государственного контроля. Они требуют комплексного, разностороннего, многоаспектного анализа вопросов организации парламентского, президентского, надведомственного, ведомственного и судебного контроля, прокурорского надзора в целях упорядочения государственной федеральной, региональной и местной систем контроля, усиления его действенности во всех ветвях власти.

В ходе реформирования системы государственного контроля некоторыми практическими органами предпринималась попытка разработать проект так называемого базового, головного федерального закона о государственном контроле в Российской Федерации. Предполагалось, что такой закон будет иметь общий характер, охватывая своим регулированием деятельность всех без исключения органов, занимающихся контролем в сферах законодательной, исполнительной судебной деятельности, содержать основы организации контроля. Однако эта попытка не увенчалась, да и не могла увенчаться успехом, поскольку в одном законодательном акте невозможно отразить специфику задач, полномочий, форм и методов их реализации многочисленных и разнообразных по природе субъектов контроля.

Разработка проекта такого закона означала бы механическое соединение в одну систему разнородных органов, что придало бы его статьям абстрактный, декларативный характер, сделало бы его ненужным, непригодным для практического использования. Не случайно контрольная деятельность каждого государственного органа, наделенного функциями контроля, на протяжении многих лет регулируется в нашей стране, да и многих других странах, самостоятельными правовыми актами, учитывающими особенности задач, полномочий, форм и методов работы каждого контрольного субъекта контроля. Попутно следует напомнить, что предложение о создании подобного закона выдвигалось и раньше, в годы Советской власти, но так и не было реализовано, видимо, по тем же причинам.

Эффективность работы органов государственного контроля как в центре, так и в республиках в значительной мере зависит от качества информационно-аналитического обеспечения процессов контроля по всему комплексу вопросов, относящихся к их деятельности, от полноты, достоверности, оперативности информации, поступающей от контрольных органов исполнительной власти. Поэтому государственная система контроля не может успешно функционировать без внедрения и применения современных автоматизированных информационных систем, новых информационных технологий, обеспечивающих сбор, обработку, хранение и оперативное представление пользователям необходимой информации. Такая работа интенсивно ведется, в частности, Государственным комитетом по экономическому сотрудничеству с государствами — участниками СНГ.