Глава 12. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Становление в России действенной системы исполнительной власти, соответствующей стандартам правового государства, невозможно представить в отрыве от развития института государственной службы.

Начиная с 1991 г. наблюдается параллельное реформирование как исполнительной власти, так и государственной службы. При этом последняя стала постепенно оформляться в самостоятельный институт, хотя и стоящий вне какой-либо одной ветви государственной власти, но тем не менее пронизывающий весь государственный механизм.

Содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти ( См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Ч. 1. Екатеринбург, 1996. С. 117.).

Государственная служба традиционно тяготеет к исполнительной власти. Это вполне закономерно. Исполнительная власть — наиболее “всепоглощающая” ветвь государственной власти, с ее представителями граждане чаще всего сталкиваются в повседневной жизни, по ней судят о государстве и власти в целом. Исполнительная власть и государственная служба связаны прочно и неразрывно. Не случайно поэтому в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Порядок во власти — порядок в стране” отмечается, что “обновление системы исполнительной власти не дает результата без наведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой политики, которые в их нынешнем виде не стимулируют эффективную деятельность государственных служащих” (Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “Порядок во власти — порядок в стране”. М., 1997. С. 18.).

Действительно, органы исполнительной власти осуществляют руководство всем многообразием сфер общественной жизни, что придает их деятельности в силу ее постоянства профессиональный характер. Государственная служба характеризует исполнительную власть с внутренней стороны. Она является составной частью исполнительной власти на всех этапах ее исторического развития. Корпус государственных служащих является необходимой частью любой системы социальной организации и в первую очередь — государственной. Поэтому государство посредством правового регулирования направляло деятельность государственных служащих (См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 26.).

В постсоветский период в России успешно формируется нормативный правовой массив, регулирующий государственную службу. Первоначально Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 267 ( САПП. 1993. № 52. Ст. 5073.) было утверждено Положение о федеральной государственной службе — фактически первый общероссийский комплексный нормативный правовой акт о государственной службе, принятый после 1917 г. В 1995 г. принят Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” ( СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.), который во многом стимулировал законотворческую деятельность субъектов Федерации. На 1 ноября 1997 г. известны нормативные правовые акты о государственной службе, принятые более чем в 50 российских регионах. Формирование нормативного правового массива государственной службы стабильно продолжается.

После принятия Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” в правовом положении как всего института государственной службы, так и его важнейшей составляющей — корпуса государственных служащих, произошли принципиальные изменения.

В этом законе получили развитие конституционные положения, фактически установившие, что государственная служба является особым видом общественно полезной деятельности, которая отличается в силу своего публично-правового характера от труда рабочих и служащих, занятых на предприятиях, в учреждениях и организациях. Очевидно, что их правовое положение регулируется нормами частного, трудового права. Несмотря на данное различие на протяжении всего советского периода российской государственности публично-правовой статус государственной службы отрицался. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” закрепил в п. 3 ст. 4 сужение применения законодательства о труде в отношении государственных служащих.

Кроме того, следует напомнить, что и с точки зрения организации традиционной для советского периода отечественной истории была служба в государственных органах, служба их высших руководителей, а никак не публично-правовой институт государственной службы профессионально подготовленных граждан российскому обществу и государству в целом.

Понимание государственной службы как службы в государственных органах приводит к тому, что расщепляется и государство — на государственные органы. Даже разделение власти утрачивает свой смысл, государство перестает быть их единством, каждая ветвь власти, особенно исполнительной, становится набором государственных органов ( См.: Апшманчук Г.В., Казанцев Н.М. Кому служат госслужащие? // Российские "сети. 1994.23 декабря.).

Теперь государственная служба формируется как самостоятельный комплексный правовой институт. При этом одновременно состоялось признание ее публично-правовой природы и четко обозначился отход от ведомственного принципа организации, при котором государственная служба фактически дробилась на службу в конкретном органе исполнительной власти, будь то министерство или ведомство.

Таким образом, вполне определенно наметился постепенный переход к преимущественно административно-правовому регулированию всего комплекса отношений на государственной службе.

Отход от сугубо ведомственного построения государственной службы особенно важен в условиях проведения реформ экономической и политической системы страны, когда наблюдается нестабильность и кадрового состава государственного аппарата, и самой структуры органов исполнительной власти. Достаточно сказать, что за период со второй половины 1991 г. — по первую половину 1997 г. в России были проведены по крайней мере 5 масштабных реорганизаций структуры федеральных органов исполнительной власти. Не меньший размах это явление приобрело в субъектах Федерации. Поэтому утверждение и развитие государственной службы как самостоятельного публично-правового института в сочетании с разработкой и принятием проекта федеральных законов “Об организации деятельности федеральных органов исполнительной власти” и “Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации” представляется чрезвычайно важным, позволит теснее увязать государственную службу и деятельность органов исполнительной власти, тем самым будет достигнуто их сближение на прочной правовой основе. Государственная служба станет тем постоянно действующим звеном, “позвоночным столбом” всей системы органов государственной власти, особенно системы органов исполнительной власти ( См.: Розенбиум Ю.А. Какой должна быть государственная служба // Власть. 1996. № 7. С. 57.).

В любой системе социального управления непосредственно или в конечном счете люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей ( См.: Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 3.). Поэтому, как бы совершенна ни была система органов исполнительной власти, основу их эффективного функционирования составляет деятельность государственных служащих. Вообще для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппарата. Для исполнительной власти такой аппарат составляет основу ее деятельности. В свою очередь сам государственный служащий — необходимое, очень важное звено в системе управления. Именно от него зависит, будет ли государственная машина эффективно и бесперебойно работать или станет постоянно пробуксовывать.

Вполне естественно, что реформирование всех сфер общественной жизни, проходящее в России с начала 90-х гг., не могло не затронуть кадровый состав государственного аппарата, который в последние 6—7 лет претерпел как значительные количественные, так и серьезные качественные изменения. Особенно масштабными они оказались в аппарате исполнительной власти, который только в период с 1991 по 1994 г. обновился на 2/3 ( Кто придет завтра в органы исполнительной власти // Российские вести. 1994. 13 сен.). И это при том, что в численном отношении государственные служащие исполнительной ветви власти составляют абсолютное большинство корпуса российских чиновников.

Действительно, в 1995 г. численность государственных служащих органов исполнительной власти (без учета военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов) составила 947,3 тыс. чел., или 89,03% общей численности государственных служащих органов государственной власти ( Информационный статистический бюллетень Государственного комитета РФ по статистике, 1996. Январь. № 1. С. 12.). В 1996 г. аналогичные показатели составили 971,0 тыс. чел., или 88,9% ( О кадровом обеспечении федеральных органов исполнительной власти: Доклад Министерства труда и социального развития. М., 1997. С. 3.).

Российская государственная служба, в соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, представляет собой двухуровневую систему, в которую входят федеральная государственная служба, находящаяся в ведении Российской Федерации, и государственная служба субъектов Российской Федерации, находящаяся в их ведении. Поэтому важно отметить, что в 1995 г. более половины — 530,5 тыс. чел., или 56% численности государственных служащих аппарата исполнительной ветви власти были сосредоточены в органах исполнительной власти субъектов Федерации.

Постепенно сокращается численность государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти: 1993 г. — 38,6 тыс. чел., 1994 г. — 35,8 тыс. чел., 1995 г. — 32,8 тыс. чел. В соответствии с установкой Президента Российской Федерации в 1996 г. также было запланировано 15-процентное сокращение штатной численности центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти (Лишние “белые воротнички” // Труд. 1996. 2 апр.).

Численность государственных служащих территориальных органов федеральной исполнительной власти постоянно меняется. Если в 1995 г. (по сравнению с 1994 г.) она увеличилась на 35 тыс. чел., то в 1996 г. их количество сократилось на 28 тыс. чел. и составило около 355 тыс. чел.

Снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти при одновременном росте численности государственных служащих субъектов Федерации в полной мере отражает процесс децентрализации управленческих функций, который происходит в России в последние годы. Вместе с тем, по оценкам отечественных исследователей, рост численности федеральных государственных служащих в субъектах Федерации в ближайшие 2—3 года все же может составить 3—5% (О кадровом обеспечении федеральных органов исполнительной власти. Доклад Министерства труда и социального развития. М.. 1997. С. 4.). Это позволит укрепить кадровый состав территориальных федеральных органов, представляющих собой важнейшую составную часть единой системы федеральной исполнительной власти (См.: Агапов А.Б. Статус территориальных органов федеральной исполнительной власти в субъектах федерации // Труды МГЮА. № 1. М., 1997. С. 19.). Хотелось бы отметить, что в условиях децентрализации государственного управления и углубления в стране федеративных отношений важной задачей становится обеспечение единства системы исполнительной власти, которое предусмотрено нормой п. 2 ст. 77 Конституции РФ. Одним из средств достижения этой цели реально может стать институт государственной службы. Он будет своеобразным цементирующим началом, которое позволит обеспечить единство и целостность системы исполнительной власти в России.

Связующим звеном между институтом государственной службы в лице государственного служащего и самой исполнительной властью в лице ее органа является государственная должность. Огромную важность поэтому приобретает четкое определение данного понятия, которое является одним из наиболее фундаментальных в институте государственной службы. Понятие “государственная должность” было впервые нормативно закреплено лишь в п. 1 ст. 1 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” и определяется как “должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей”.

Совершенно очевидно, что определение понятия “государственная должность”, которое дано в Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации”, страдает неполнотой и вряд ли может быть признано удачным, в полной мере раскрывающим содержание этой важнейшей правовой категории. Действительно, в определении отсутствует “расшифровка” самого термина “должность”, никак не отражена важнейшая связь государственной должности со структурой и штатом соответствующего государственного органа, не упоминаются источники финансирования государственной должности.

Несмотря на очевидные недостатки определения государственной должности, закрепленного в упомянутом Федеральном законе, оно воспроизведено в абсолютном большинстве правовых актов о государственной службе субъектов Федерации. Однако имеются исключения. Например, в законах о государственной службе республик Саха (Якутия) (п. 1 ст. 14) и Татарстан (ст. 4), Омской области (п. 1 ст. 2) (Закон Республики Саха (Якутия) “О государственной службе” № 1417-Х11 от 26 марта 1993 г. // СЗ Республики Саха (Якутия) за 1993 г.; Закон Республики Татарстан “О государственной службе” от 18 апр. 1994 г. № 2093-Х11 // Известия Татарстана. 1994. 26 апреля; Закон Омской обл. “О государственной службе Омской области” от 26 июля 1996 г. № 69-03 // ВЗС Омской обл. 1996. Сентябрь. № 3. Ст. 263.), а также некоторых других регионов даны самостоятельные, в ряде случаев весьма самобытные определения понятия “государственная должность”. Одним из наиболее полных и юридически выверенных представляется определение, закрепленное в Законе Омской области “О государственной службе Омской области” от 26 июля 1996 г. № 69-03, где под государственной должностью понимается “учрежденная в установленном порядке и содержащаяся за счет областного бюджета штатная структурная единица образованного в соответствии с Федеральным законом и законодательством Омской области государственного органа, с определенным кругом обязанностей по осуществлению его функций, денежным содержанием и ответственностью за выполнение этих обязанностей”.

В приведенном определении “расшифровано” содержание понятия “должность”, выделена и четко зафиксирована связь государственной должности со структурой и штатом государственного органа, чего, как отмечалось выше, явно недостает определению, закрепленному в Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Видимо, назрела потребность в корректировке определения понятия “государственная должность”, которое закреплено на федеральном уровне.

Огромное значение для системы исполнительной власти имеет решение вопроса о должностном лице на государственной службе. Главным образом это связано с определением ответственности государственных служащих, что в условиях значительной коррумпированноти российского государственного аппарата представляется в высшей степени важным и необходимым. К сожалению, вопрос о должностном лице на государственной службе не был затронут в Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Данная правовая категория в нем почти не упоминается (лишь один раз в п. 7 ст. 21).

Не найдя решения на федеральном уровне, урегулирование вопроса о должностном лице на государственной службе сместилось в регионы. Нормативное закрепление категории “должностное лицо”

довольно широко распространено в законодательстве субъектов Федерации. При этом в ряде случаев, как это имеет место в Липецкой и Саратовской областях, — непосредственно в Уставе субъекта Федерации. Например, в соответствии со статьей 97 Устава (Основного закона) Саратовской области к должностным лицам из числа служащих относятся: руководители государственных органов и структурных подразделений, их штатные заместители, а также лица, осуществляющие исполнительно-распорядительные и административно-хозяйственные функции ( Устав Саратовской области Российской Федерации // В сб.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 3. М.: Известия, 1997. С. 252.).

Определение должностного лица на государственной службе также закреплено в законах о государственной службе ряда субъектов Федерации: Республика Марий Эл (ч. 2 ст. 7), Краснодарский край (ст. 3), Курская (п. 2 ст. 9) и Новгородская (ст. 10) области, а также в некоторых других ( Закон Республики Марий Эл “О государственной службе в Республике Марий Эл” от 23 февраля 1995 г. № 194-111 // СЗ Республики Марий Эл. 1995. № 2. Ст. 176; Закон “О государственной службе Курской области” от 14 декабря 1995 г. // Бюллетень Курской областной Думы. Курск. 1995. № 6; Закон Краснодарского края “О государственной службе Краснодарского края” от 8 апреля 1996 г. № 26-КЗ // Информационный бюллетень. Краснодар, 1996. № 9; Закон Новгородской области “О государственной службе Новгородской области” от 13 мая 1996 г. № 47-03 // Информационно-методический бюллетень. Новгород. 1996. № 2.).

В региональных законах представлен широкий спектр различных определений этой важнейшей категории. Возможно, наиболее типичным представляется определение должностного лица, которое закреплено в п. 1 ст. 10 Закона Новгородской области “О государственной службе Новгородской области” от 13 мая 1996 г. № 47-03. В указанном нормативном правовом акте должностными лицами органов государственной власти признаются лица, постоянно, временно или по специальному поручению выполняющие функции представителей государственной власти области, а равно организационно-распорядительные, контрольно-ревизионные, хозяйственно-управленческие или информационные функции.

Кроме того, в п. 2 ст. 10 Закона о государственной службе Новгородской областной очерчен и нормативно закреплен исчерпывающий перечень должностных лиц органов государственной власти этого субъекта Федерации. Так, в системе исполнительной власти к должностным лицам относятся: губернатор области; заместители Главы областной администрации; управляющий делами Администрации и его заместители; руководители комитетов, управлений, отделов и их заместители; руководители подразделений (на уровне отделов) в комитетах, управлениях, отделах области.

Вопрос о должностном лице на государственной службе пока не нашел надлежащего решения в отечественном законодательстве. Видимо, эту важнейшую для системы исполнительной власти правовую категорию необходимо определить и нормативно закрепить в кодексе государственной службы, подготовка которого предусмотрена в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Порядок во власти — порядок в стране”.

Возможно, наиболее удачное из известных в юридической науке определений должностного лица на государственной службе было сформулировано еще в 1949 г. известным советским административистом Ц.А.Ямпольской. Она предложила считать должностными лицами тех государственных служащих, которые “при определении своей служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий и, в частности, административных актов” (Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // В сб.: Вопросы советского административного права. М.-Л., 1949. С. 141.).

Вместе с тем хотелось бы отметить, что на тех лиц в государственном аппарате, которые уполномочены совершать юридически значимые действия, заметное влияние могут оказывать (и на практике часто оказывают) государственные служащие, которые в силу своего должностного положения совершать аналогичные действия самостоятельно не вправе. Однако они имеют фактическую возможность принимать участие в совершении юридически значимых действий, оказывают влияние на лиц, уполномоченных их совершать.

Видимо, целесообразно нормативно закрепить статус должностного лица для отдельных групп государственных служащих, которые самостоятельно юридически значимые действия не совершают. Эти государственные служащие уже в силу занимаемой ими должности должны быть отнесены к должностным лицам (например, помощник Президента Российской Федерации или советник Председателя Правительства Российской Федерации). Возможно, имеет смысл нормативно закрепить отнесение к должностным лицам всех лиц, замещающих государственные должности категории “А”, и всех государственных служащих, занимающих группы высших и главных государственных должностей государственной службы категорий “Б” и “В”.

В общем, вполне очевидно, что в силу своей важности и сложности вопрос о должностном лице на государственной службе нуждается в дальнейшем всестороннем изучении российской юридической наукой.

Государственная служба — важнейший инструмент государства, которому отводится особая роль в реализации стратегии и тактики реформ. Любое демократическое общество не только поддерживает на должном уровне институт государственной службы, но и постоянно совершенствует его, понимая, что именно от него в решающей степени зависит эффективность функционирования общества: политика и экономика, социальная жизнь и культура, наука и образование, экологическая безопасность, оборона. Словом, все важнейшие сферы деятельности исполнительной власти, а в конечном счете реальное обеспечение и защита конституционных прав и свобод каждого гражданина.

Не будет преувеличением сказать, что современное государство сильно своим чиновничеством, особой “армией” реально управляющих, профессионально подготовленных людей. Учитывая теснейшую взаимосвязь и взаимозависимость исполнительной власти и государственной службы, можно с уверенностью говорить, что повышение эффективности исполнительной власти находится в прямой зависимости от качества корпуса государственных служащих. Правда, в последние годы поддерживать его на достаточно высоком уровне практически не удается. Основной причиной такого положения является недостаточность материального обеспечения государственных служащих и как следствие этого — низкий престиж государственной службы в обществе, сопровождающийся оттоком из государственного аппарата наиболее квалифицированных и компетентных чиновников в различные сферы негосударственного сектора экономики. Да и как может быть иначе? В своем выступлении в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 г. Президент Российской Федерации привел следующую, весьма удручающую статистику: 60% государственных служащих живут от зарплаты до зарплаты, остальные 40% — еще хуже (См.: Выступление Президента Российской Федерации в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 г. М.: Юрид. лит., 1995. С. II.). Вполне естественно поэтому, что данное положение крайне негативно сказывается на деятельности всей системы государственной власти, особенно ее исполнительной ветви, приводит к росту коррупции и злоупотреблений со стороны чиновников.

По этой же причине на государственную службу прекратился приток молодых кадров. В 1994 г. в кадровом потенциале федеральных органов исполнительной власти лица в возрасте до 30 лет составляли лишь 10%. Как правило, они занимали должности в низовых звеньях управления. Среди руководящего состава молодежь составляла менее 1% (Госслужба: возродить авторитет можно, но трудно // Россия. 1994. 21—27 сентября). Спустя 3 года положение практически не изменилось. Так, средний возраст Правительства Российской Федерации в целом составил в 1997 г. 55 лет, а руководителей федеральных органов исполнительной власти — 58 лет (Коммерсант-Daily. 1997.25 апр.). Поэтому многие федеральные органы исполнительной власти, особенно входящие в экономический блок (прежде всего, Министерство финансов, Министерство экономики, Государственная налоговая служба и ряд других), без преувеличения можно сказать, превратились в “кузницу” кадров для стремительно развивающегося негосударственного сектора экономики России.

Все ощутимее нарастает кадровый голод, происходит неуклонное “старение” корпуса государственных служащих. Число лиц пенсионного возраста увеличилось с 15,2% в 1995 г. до 16,1% в 1996 г. Общее число лиц пенсионного возраста в федеральных органах исполнительной власти на 1 января 1997 г. составляло 3658 человек. Наибольшее удельное значение лиц пенсионного возраста имеется в группе ведущих государственных должностей — 19%, старших —18%, главных —15% ( О кадровом обеспечении федеральных органов исполнительной власти: Доклад Министерства труда и социального развития. М., 1997. С. 4.). Как видно, наибольшее число лиц пенсионного возраста приходится на государственных служащих, занимающих в органах исполнительной власти ведущие государственные должности, т.е. категорию специалистов, которые составляют “костяк” профессиональных управленцев. Именно они призваны непосредственно реализовывать на практике политику реформ, вырабатываемую руководством государства. Не случайно поэтому Президент Российской Федерации в радиообращении от 24 апреля 1997 г. предложил “смелее выдвигать молодых на руководящие посты” (Koммepcaнт-Daily. 1997. 25 апр,). Однако для этого должны быть созданы соответствующие предпосылки.

Переломить многие негативные тенденции, имеющие место в системе исполнительной власти, помогла бы давно назревшая реформа системы оплаты государственных служащих. К сожалению, проект федерального закона о денежном содержании государственных служащих, который Правительство Российской Федерации должно было в соответствии с ч. 2 ст. 29 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” внести в Государственную Думу до 1 января 1996 г., пока не подготовлен. При этом совершенно не учитывается непреложная истина: чиновник, получающий маленькую заработную плату, не уверенный в своем будущем, — это потенциальный коррумпционер, работающий не на граждан, не на государство, а на себя ( См.: Ельцин Б. Россия: человек, семья, общество, государство // Программа действий на 1996—2000 годы. М., 1996. С. 97.).

Следует отметить, что размеры должностных окладов государственных служащих довольно длительный период — с 1 сентября 1995 г. по 1 апреля 1997 г. оставались неизменны. Их повышение в 1,54 раза по сравнению с 1994 г. было проведено Указом Президента РФ “О должностных окладах в органах государственной власти” от 26 августа 1995 г. № 879 ( СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3510.).

Материальное положение государственных служащих после этого реально не улучшилось. В феврале 1996 г. средний размер денежного содержания государственных служащих в центральном аппарате федеральных органов исполнительной власти составил 894 тыс. руб. При этом наблюдался существенный разброс в уровне оплаты в зависимости от конкретного органа исполнительной власти. В федеральных органах исполнительной власти, входящих в социальных блок, она существенно ниже (Министерство здравоохранения России — 570 тыс. руб., Министерство культуры России — 690 тыс. руб.) (Лишние “белые воротнички”. Труд. 1996. 2 апр.). Напротив, в тех, которые входят в экономический блок, — заметно выше (Министерство финансов России 1200 тыс. руб., Федеральная служба по телевидению и радиовещанию — более 1 млн. руб.). Таким образом, вполне очевидно, что не только общий низкий уровень денежного содержания государственных служащих органов исполнительной власти, но и дифференциация в уровне оплаты в различных ведомствах оказывается фактором, негативно сказывающемся на состоянии и единстве кадрового корпуса аппарата государственного управления, а значит, и на всей деятельности органов исполнительной власти.

Поэтому важным шагом, направленным на укрепление системы исполнительной власти и упрочение положения государственных служащих, стал Указ Президента РФ “О денежном содержании федеральных государственных служащих” от 9 апреля 1997 г. №310 ( Ваше право. 1997. № 8.), который предусматривает значительное (порядка в 2,5 раза) увеличение размеров базовых ставок должностных окладов федеральных государственных служащих. Например, оклад консультанта в Аппарате Правительства РФ возрастет с 637,5 тыс. руб. до 1600—1700 тыс. руб. Пересмотрены размеры и виды персональных надбавок к должностному окладу, которые могут быть установлены государственным служащим. Определены следующие виды персональных надбавок: ежемесячная надбавка за квалификационный разряд, составляющая фиксированную сумму (от 200 до 800 тыс. руб. в зависимости от занимаемой должности); ежемесячная надбавка за особые условия государственной службы в размере до 20% должностного оклада; ежемесячная надбавка за выслугу лет, которая устанавливается в зависимости от стажа государственной службы и может составлять от 10 до 30% должностного оклада.

Несколько иное положение сложилось в регионах. Следует отметить, что в отдельных субъектах Федерации пересмотр размеров денежного содержания государственных служащих был проведен раньше, чем на федеральном уровне. Достаточно назвать законы о денежном содержании государственных служащих, принятые в Новосибирской и Самарской областях ( Закон Новосибирской области “О денежном содержании государственных служащих в Новосибирской области” от 23 декабря 1996 г. № 52-03; Закон Самарской области “О денежном содержании государственных служащих Самарской области” от 7 июня 1996 г. № 9-ГД.).

Несмотря на то что пересмотр и упорядочение размеров денежного содержания государственных служащих несколько затянулись, нельзя не отметить его благотворное воздействие не только на аппарат исполнительной власти, но и весь государственный аппарат страны, что, несомненно, должно сказаться на улучшении качества государственного управления, укрепить российскую государственность, поскольку именно государственный аппарат и составляющий основу его деятельности корпус государственных служащих создают единую основу, устойчивость и порядок в функционировании всех ветвей государственной власти (См.: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. №3. С. 19.).

Учитывая теснейшую и неразрывную связь государственной службы с деятельностью лиц, замещающих государственные должности категории “А”, следует рассмотреть вопрос о денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности категории “А”. Оно значительно увеличилось после подписания Президентом РФ Указа “О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации” от 9 апреля 1997 года № 309 (Ваше право. 1997. № 8.) и стало выражаться в фиксированной сумме. Например, депутату Государственной Думы установлено денежное вознаграждение в размере 6000 тыс. руб. в месяц. До 1 апреля 1997 г. оно составляло 1591,75 тыс. руб. в месяц и складывалось из должностного оклада — 837,76 тыс. руб. в месяц и максимальных ставок персональных надбавок: за выслугу лет — 40% и за сложность и напряженность труда — 50%. Как видно, диспропорция в уровне оплаты между лицами, замещающими государственные должности категории “А”, и государственными служащими существенно возросла.

Более того, денежное вознаграждение лиц, занимающих государственные должности категории “А”, фактически перестает быть платой за их деятельность, как это имеет место применительно к обычным чиновникам, скорее, оно превращается в “алиментную ренту”, имеющую целью доставить им материальное положение, приличествующее их рангу.

Анализируя правовое положение лиц, занимающих государственные должности категории “А”, нельзя не отметить, что имеется объективная необходимость в принятии федерального закона об обеспечении деятельности лиц, замещающих государственные должности категории “А”. Данный закон позволит наряду со специальными законами урегулировать многие важные аспекты их правового положения, которые сегодня определяются подзаконными актами, часто имеющими гриф “для служебного пользования”, а потому недоступные для общественного контроля и позволяющие сохранять в скрытой форме значительные привилегии для лиц, замещающих высшие государственные должности. В основном это касается материального вознаграждения, предоставления жилой площади, организации загранкомандировок и представительских расходов на них, услуг обслуживающего персонала (медицинские работники, горничные, повара и т.д.), обеспечение персональным служебным транспортом и др. Как известно, эта сторона деятельности лиц, замещающих высшие государственные должности, традиционно является наиболее закрытой от контроля со стороны общества, вызывает многочисленные домыслы и слухи, которые негативно сказываются на авторитете государственной власти в глазах граждан.

Важной задачей в деле совершенствования и укрепления системы исполнительной власти в России является уточнение и четкое закрепление правового положения лиц, замещающих государственные должности категории “А” в системе исполнительной власти (Председатель Правительства Российской Федерации, его заместители, федеральные министры, главы администраций субъектов Федерации и др.).

Дело в том, что в соответствии со ст. 1, 2 и 3 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” лица, замещающие государственные должности категории “А”, государственными служащими не являются. Вместе с тем именно они имеют полномочия принимать наиболее важные, юридически значимые управленческие решения в системе исполнительной власти, основу деятельности которой составляет институт государственной службы. Не случайно поэтому, что государственные должности категории “А”, не относящиеся к государственной службы, были упомянуты именно в Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Но в общем такое положение вряд ли может быть признано приемлемым . Очевидно, что правовой статус лиц, занимающих государственные должности категории “А” в системе исполнительной власти, нуждается в уточнении.

В недавнем прошлом предлагалось весьма удачное решение. Проект Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе, подготовка которого осуществлялась в Верховном Совете Российской Федерации в 1992 —1193 гг., предусматривал деление государственных служащих на тех, которые замещают политические государственные должности, и тех, которые замещают административные государственные должности. Высшие должностные лица системы исполнительной власти (Президент Российской Федерации, Председатель Совета Министров — Правительства Российской Федерации и его заместители, министры и др.) признавались государственными служащими, замещающими политические государственные должности. От подобного подхода отказались при подготовке Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, в результате чего лица, замещающие ключевые должности в системе исполнительной власти, оказались не только вне института государственной службы, но во многом и вне правового поля.

Правда, в законодательстве некоторых субъектов Федерации (Республики Марий Эл, Саха (Якутия) ( Закон Республики Марий Эл “О государственной службе в Республике Марий Эл” от 23 февраля 1995 г. // СЗ Республики Марий Эл. 1995. № 2. Ст. 176; Закон Республики Саха (Якутия) “О государственной службе” от 26 марта 1993 г. // СЗ Республики Саха (Якутия) за 1993 г. Якутск, 1993. С. 35 — 53.), принявших нормативные правовые акты о государственной службе до вступления в силу Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, статус высших должностных лиц в системе исполнительной власти определен аналогично тому, как это предусматривалось в проекте Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе. Однако это скорее редкое исключение, чем правило •В настоящее время правовое регулирование государственной службы в субъектах Федерации в основном развивается по федеральной модели, в соответствии с которой лица, занимающие государственные должности категории “А”, государственными служащими не являются.

Вместе с тем в региональном законодательстве о государственной службе, которое строится по федеральной модели, наблюдается некоторое различие в подходе при отнесении должностей в системе исполнительной власти к государственным должностям категории “А”. В одних субъектах Федерации (Нижегородская, Курганская области и некоторые др.) законодательство относит к категории “А” единственную государственную должность в системе исполнительной власти — должность главы администрации (губернатора) ( Закон Курганской области “О государственной службе Курганской области” от II июня 1996 г. М 59// Вестник Курганской областной думы. 1996. № 14. С. б; Закон Нижегородской области “О государственных должностях Нижегородской области” от 24 февраля 1997 г. № 66-3 // Нижегородские новости. 1997. 5 марта.). Должности вице-губернатора, заместителя главы администрации относятся к государственным должностям категории “Б”. В других субъектах Федерации перечень государственных должностей категории “А”, относящихся к системе исполнительной власти, значительно шире. Так, в соответствии со ст. 30 Устава Московской области ( Устав Московской области. М., 1997. С. 20.) и п. 1 ст. 7 Закона Московской области “О государственной службе в органах государственной власти Московской области” от 1 февраля 1997 г. № 7-03 (Подмосковные известия, 1997. 6 и 13 февр., 6 марта.) наряду с губернатором области к областным государственным должностям категории “А”, входящим в систему исполнительной власти, отнесены также должности вице-губернатора, заместителя председателя и министра Правительства Московской области.

Таким образом, вполне очевидно, что правовое положение лиц, замещающих должности в системе исполнительной власти, нуждается в более четком определении. Видимо, следует провести корректировку действующего законодательства, которая позволит распространить на высших должностных лиц исполнительной ветви государственной власти законодательство о государственной службе если не в полной мере, то с особенностями, учитывающими их статус.

Учитывая масштабы деятельности, а также общую численность государственных служащих, входящих в систему исполнительной ветви власти, становится актуальной проблема управления государственной службой на всех ее уровнях. В настоящее время единый орган управления государственной службой в системе исполнительной власти отсутствует.

Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, созданный в соответствии со ст. 26 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” для координации деятельности по реализации задач, вытекающих из указанного Федерального закона, за двухлетний период своего существования так и не смог стать действенным государственным органом по вопросам государственной службы и, скорее, отражает компромисс в этой сфере между законодательной и исполнительной властью.

Вместе с тем и на федеральном уровне, и в субъектах Федерации можно наблюдать калейдоскоп различных государственных органов либо их структурных подразделений, деятельность которых в той или иной степени направлена на управление государственной службой в системе исполнительной власти.

В структуре Аппарата Правительства РФ, утвержденной правительственным распоряжением от 8 апреля 1997 г. № 484-р ( СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1816.), существует Департамент государственной службы и кадров. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 января 1996 г. № 10 (СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 215.) в составе центрального аппарата Министерства труда был создан Департамент по вопросам государственной службы и бюджетных организаций. Кроме того, Указом Президента РФ “О первоочередных мерах по организации государственной службы” от 3 июня 1993 г. № 848 (САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2108.) в качестве консультативного органа при главе государства был образован Совет по кадровой политике при Президенте РФ. И наконец, в состав президентской Администрации в качестве ее структурного подразделения входит Управление кадровой политики Президента РФ, положение о котором утверждено Указом Президента РФ от 21 декабря 1996 г. № 1750 ( СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5913.).

В ряде регионов (Хабаровский край, Новгородская и Ленинградская области, некоторые др.) в структуре администрации соответствующего субъекта Федерации образованы специальные органы по вопросам государственной службы. Например, в Хабаровском крае — это Управление государственной службы, которое является структурным подразделением краевой администрации. Положение об управлении утверждено постановлением главы администрации края от 25 марта 1996 г. № 136 (Собрание нормативных актов администрации Хабаровского края. 1996. № 3. С. 43—44.). Среди основных задач управления можно выделить следующие: оказание содействия главе администрации края в проведении кадровой политики, подборе и расстановке кадров структурных подразделений администрации края, руководителей городских и районных администраций.

Учитывая развитие государственной службы в системе исполнительной власти, видимо, целесообразно образовать и включить в структуру федеральных органов исполнительной власти самостоятельный орган — Федеральное агентство Российской Федерации по делам государственной службы. При условии наделения его соответствующими полномочиями оно могло бы осуществлять управление государственной службой на федеральном уровне, а также координировать ее развитие на региональном уровне. Образование подобного органа и, возможно, отнесение его к непосредственному ведению Президента РФ позволило бы сконцентрировать и оптимизировать управление государственной службой, избежать дублирования многих функций, которое имеет место в настоящее время.

Правовое положение государственных служащих в системе исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне имеет своеобразие. Оно обусловлено, главным образом, содержанием их деятельности, которая носит непрерывный характер, а сами чиновники непосредственно участвуют в осуществлении полномочий органов исполнительной власти.

К настоящему времени обозначился и самостоятельный нормативный правовой массив, регламентирующий положение исключительно государственных служащих исполнительной ветви власти. Этот массив состоит преимущественно из нормативных актов Правительства Российской Федерации, а также актов федеральных министерств и ведомств. И хотя он представляет собой составную часть нормативного правового массива, регулирующего положение всех государственных служащих, вместе с тем играет заметную роль в обособлении чиновников федеральных органов исполнительной власти от остальной части российских управленцев.

Наиболее наглядно это положение проявляется в такой важной и значимой области, как повышение квалификации и переподготовка государственных служащих. Применительно к государственным служащим федеральных органов исполнительной власти по данному вопросу приняты специальные постановления Правительства РФ: “Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти” от 13 сентября 1994 г. № 1047 ( СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2393.), “Об утверждении Положения о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти” от 30 декабря 1994 г. № 1462 (СЗ РФ. 1995. №2. Ст. 158.), “О Межведомственной комиссии по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти” от II августа 1995 г. № 105 (СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 3457.). Данные нормативные правовые акты довольно обстоятельно регламентируют комплекс мероприятий по повышению квалификации и переподготовке государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. В частности, установлены порядок и сроки переподготовки и повышения квалификации указанной категории государственных служащих; утверждены форма государственного заказа, на основе которого она осуществляется, и перечень соответствующих образовательных учреждений.

Правовой статус государственного служащего уточняет должностная инструкция. Она должна содержать обязанности по конкретной государственной должности, должностные полномочия, сведения о необходимых профессиональных знаниях, которые должно иметь лицо, претендующее на замещение этой государственной должности, а также квалификационные требования. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” не содержит определения понятия “должностная инструкция” и вообще фактически игнорирует эту весьма значимую для определения правового статуса государственного служащего категорию. Между тем должностная инструкция конкретизирует правовое положение государственного служащего применительно к функциям органа государственной власти, в штат которого входит государственная должность, что представляется чрезвычайно важным. В настоящее время в системе исполнительной власти должностные инструкции подготавливаются на основе Рекомендации по разработке должностных инструкций (должностных обязанностей) по должностям государственных служащих федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации ( Письмо Министерства труда РФ от 13 марта 1996 г.. № 482-ВК.).

Некоторым своеобразием отличается положение федеральных государственных служащих, являющихся сотрудниками Аппарата Правительства Российской Федерации. Их основные права и обязанности, начиная от начальника департамента (управления) и заканчивая специалистом 1 категории, закреплены и детализированы наряду со ст. 9 и 10 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” также во Временном положении об Аппарате Правительства Российской Федерации которое утверждено правительственным постановлением от 2 августа 1995 г. № 778 (Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации и его аппарата. М„ 1995. С. 31—38.).

Сегодня совершенно очевидна теснейшая взаимосвязь института государственной службы и исполнительной ветви власти. Положение государственных служащих в системе исполнительной власти обрело прочную правовую основу, которая продолжает динамично развиваться. Корпус управленцев-профессионалов должен взять на себя роль главного двигателя реформ, стать гарантом их необратимости. Однако несмотря на значительные усилия, прилагаемые политическим руководством России, сформировать его пока не удается. Положение государственных служащих, особенно в системе исполнительной власти, остается крайне неустойчивым. Сегодня только 8% из них полностью уверены в стабильности и перспективности своей работы ( См.: Охотский E. Кадры в зеркале социологии // Власть. 1997. № 7. С. 31.). И это при том, что стабильность кадров государственных служащих в государственных органах является одним из основополагающих принципов государственной службы, который нормативно закреплен в ст. 5 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Данная проблема обусловлена, главным образом, непрерывными “перекройками” структуры органов исполнительной власти, которые, как отмечалось выше, стали в годы реформ вполне обычным явлением. Им сопутствует сокращение государственных служащих. В лучшем случае проводится реорганизация аппарата соответствующего органа исполнительной власти, которая ведет к последующему переназначению всех чиновников, входивших в его штат. Подобный подход позволяет одновременно избавиться от неугодных и набрать “своих”, лично преданных либо удобных людей. В данном случае профессиональные качества обычно принимаются в расчет далеко не в первую очередь. Поэтому говорить о высоком уровне подготовки и надежности государственного аппарата современной России, а значит, о качестве принимаемых управленческих решений и их практической реализации, сегодня вряд ли приходится.

Мировой опыт наглядно показывает, что от состояния машины управления и “армии чиновников”, их профессионализма, дееспособности и инициативности, приверженности курсу, избранному политическим руководством страны, во многом зависит ход экономических реформ, продвижение демократизации, становление правового государства, стабилизация и развитие России, а значит, и каждого отдельного гражданина страны.

Профессионализм управленческой деятельности, как свидетельствует мировой опыт, отсекает излишние структуры, дублирующие функции, что как нельзя более актуально для системы исполнительной власти постсоветской России, где дублирование функций и разрастание государственного аппарата были и во многом продолжают оставаться постоянными спутниками и одним из основных пороков системы исполнительной власти. Подобное положение ведет к росту коррупции, государственные органы начинают утрачивать контроль за развитием общества. Общество становится неуправляемым, а государственная власть нестабильной. Особенно уязвима в этом смысле исполнительная власть.

Государственная служба как единый социально-правовой институт еще только складывается. Для его окончательного утверждения в России еще предстоит проделать значительную работу, особенно в области совершенствования нормативной правовой базы. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” несовершенен. В пользу подобного утверждения говорит тот факт, что он во многих случаях не является правовым актом прямого действия, так как предусматривает подготовку более полутора десятков федеральных законов, конкретизирующих его положения. Вот лишь некоторые, наиболее значимые из них: “Об аттестации государственного служащего”, “О проведении квалификационных экзаменов, присвоении квалификационных разрядов и сохранении их при переводе государственного служащего на иные государственные должности”, “О передаче государственным служащим в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения им государственной службы находящихся в его собственности долей (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций”, “О поощрениях государственного служащего”, “О предоставлении гражданином, поступающим на государственную службу, сведений о полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения”, “О порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственного служащего”, “О предоставлении государственному служащему жилой площади, служебного транспорта или денежной компенсации транспортных расходов”, “О пенсионном обеспечении государственного служащего и членов его семьи”, “О проверке сведений, предоставляемых гражданином в соответствии с Федеральным законом “Об основах государственной службы Российской Федерации” при поступлении на государственную службу”, “О проведении конкурса на замещение вакантной должности государственной службы” и др.

Кроме перечисленных законопроектов, принятие которых прямо предусмотрено в нормах Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, для полноценного регулирования отношений на государственной службе также было бы целесообразно дополнительно разработать следующие проекты федеральных законов: “О реестре государственных должностей в Российской Федерации”, “О повышении квалификации и переподготовке государственных служащих”, “О резерве на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы”, “Свод этических правил государственной службы”.

Таким образом, масштаб и сложность работы, которую предстоит проделать, вполне очевидны. Поэтому единственным наиболее оптимальным способом ее решения, видимо, должна стать кодификация всего законодательства о государственной службе в едином нормативном правовом акте — кодексе государственной службы Российской Федерации. Его концепция в соответствии с Указом Президента РФ “О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Порядок во власти — порядок в стране” (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)” от 3 апреля 1997 г. № 278 ( СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1608.) должна быть разработана Правительством Российской Федерации совместно с Администрацией Президента Российской Федерации до 1 ноября 1997 г.

Следует отметить, что процесс кодификации законодательства о государственной службе, правда пока только на региональном уровне, уже успешно развивается. В Иркутской области принят Кодекс областных государственных должностей ( Закон Иркутской области “О принятии Кодекса областных государственных должностей Иркутской области” от 9 января 1996 г. // ВЗС Иркутской области. Иркутск. 1995. Вып.16. С. 30 — 96.). Подготовка аналогичного нормативного правового акта завершается в Хабаровском крае.