Глава 13. РЕСУРСЫ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ресурсы исполнительной власти как организационной системы и ее функциональной деятельности по осуществлению государственного управления объединяют все обеспечивающие подсистемы. В первую очередь к ним следует отнести: а) государственную службу как важнейший институт государственной исполнительной власти; б) информационное обеспечение деятельности органа исполнительной власти и ее персонала; в) финансовые и иные материальные ресурсы. К этому традиционному набору следует добавить современные средства, без которых государственное управление не будет соответствовать своему времени. Речь идет о научно-исследовательской и инновационной работе, которая обеспечивает процессы инновации и адаптирования системы к состоянию гражданского общества и его потребностям.

Поиск наилучшей, соответствующей времени организации государственной службы является проблемой не только для России или стран постсоветского периода. Ценные наблюдения за процессом изменения в этом институте государственной власти содержатся, например, в статье “Государственное управление в эпоху приватизации. Интеллектуальный кризис” ( cm.: administration and Society. Vol. 27. № 4. November. 1996. P. 510—536 // Обзор на русск, яз.: Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Вып. 17. М., 1977. С. 75—84. Аналогичные наблюдения содержатся и в других работах этого сборника. Например, в статье о работе проф. Питтсбургского ун-та Б.В.Петерса “Политическая культура и государственное управление”. С. 85—96.). Ее автор — М.111 Хак — сотрудник национального университета Сингапура. Он отмечает, что дискуссии 60—70-х гг. в этой области носили скорее теоретический характер, когда важная роль государства в управлении признавалась. Позже, когда приватизация была объявлена стержневым элеменом рыночных реформ, возникли три формы кризиса в системе государственной администрации. Это: кризис имиджа, нормативный и кризис доверия к государственной службе. Внедрение новых методов в работу госаппарата повлекло сокращение его, падение авторитета, снижение подготовки кадров, свертывание исследований в этой области.

Финансовые, институциональные и научные условия привели, как считает этот автор, к “нормативному кризису”. Он выражается в том, что в государственной службе применяются понятия и критерии управления, взятые из сферы частного бизнеса”. Нормы и критерии государственной администрации вытесняются нормами и критериями менеджмента в частном предприятии. Утрачивают свое базисное значение четыре типа этических стандартов: социальная справедливость, общественные интересы, уважение интересов конкретных граждан, соблюдение фундаментальных основ режима (конституционных ценностей).

Проблемы организации и регулирования Государственной службы как ресурса системы настолько важны, что заслуживают самостоятельного рассмотрения. Это и сделано в данной работе в гл. II. Здесь упоминаем об этом в связи с необходимостью подчеркнуть системную связь данной части организационного обеспечения исполнительной власти с другими его компонентами. Это важнейшее условие жизнеспособности системы государственной исполнительной власти и ее функционального предназначения. Внимание к этому каналу трансформации политики государства в целом и политики в отдельных отраслях и функциональных сферах государственного управления не должно ослабевать, и его системное обеспечение, в первую очередь нормативное регулирование в полном объеме, сегодня важно как никогда.

Снятие или ослабление таких проблем, как бюрократизм, бесконтрольность, безответственность, коррумпированность аппарата; увязка задач сокращения численности аппарата с совершенствованием структуры и правового положения органов исполнительной власти; введение критериев для определения численности работников подразделений органов; решение проблемы единой классификации органов государственной власти РФ, классификации государственных должностей в системе органов государственной власти, включая и систему органов исполнительной власти, — все это задачи упорядочения кадров системы исполнительной власти и создания условий для их нормального функционирования.

По мнению Американской ассоциации государственного управления (ASPA), базовые профессиональные и этические стандарты госслужбы должны включать: законность, ответственность, подотчетность, отзывчивость, обязательность, открытость обществу. Эти составные демократической парадигмы управления уступают место “ориентации на клиента”, что дерегулирует правительственную деятельность, в основу кладут “утилитарный подход” к индивидуализации интереса служащих и т.д. Многие исследователи считают эти тенденции вредными для общества и критически относятся к переводу правительственных структур на методы частного бизнеса. Фундаментальная работа Осборна и Геблера “Перестройка правительства”, обобщающая опыт перестроечной политики последних лет в США, подвергает достаточно критическому анализу эту политику именно с позиций неудовлетворительности распространения методов частного бизнеса на государственный аппарат ( cm.: P.W.Ingraham, Reiventing the American Federal Goterment: Reform Redux or Real Change? “Public Administration”. Vol. 74. Autumn, 1996. P. 453 — 475 // Обзор на русск, яз.: Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Вып. 17. М., 1997. С. 5—15.).

Названные и другие публикации по проблемам государственной службы в пользу более глубокого отношения к ее специфике отмечают необходимость учета масштаба государственных проблем в управлении, усложненность в условиях состояния современного общества, и считают, что методами частного бизнеса не справиться, а также фиксируют неизбежность возникновения монополизма частного сектора при передаче ему государственных функций.

Мы сделали этот экскурс в область проблем государственной службы в других странах с целью показать глобальность этих проблем и надеждой на то, что при выработке новых концепций в условиях России не станут повторять уже пройденное опытом и проверкой развитых и демократически устроенных систем управления. Проблемы информационного обеспечения исполнительной власти. В настоящее время активно формируется законодательство в области регулирования отношений, связанных с формированием и использованием информационных ресурсов страны, информатизацией различных сфер деятельности. Однако есть основания сказать, что деятельность по информатизации системы исполнительной власти в настоящее время не получила нового качества по сравнению с так называемым периодом АСУ, а кое в чем можно наблюдать и шаг назад.

Чисто количественное накопление технических средств в органах исполнительной власти не дало результатов. Система в целом работает в основном на бумажных носителях, и взаимодействие в управленческих процессах не использует новых технологий и возможностей в упорядочении информационных ресурсов страны, формирование информационных систем не выходит на новый уровень интеграции.

Почти каждый орган заботится о “своей” информационной системе, что приводит к дублированию сбора, неэкономичности использования информации, низкому уровню совместимости систем и другим издержкам “информационного суверенитета”. Эти явления наблюдаются на уровне как центральных федеральных органов исполнительной власти, так и органов субъектов Российской Федерации. Можно сказать, что государственный аппарат пока стоит в стороне от процессов формирования информационного общества, хотя и есть “ультрасовременные” попытки отдельных органов исполнительной власти включаться в систему Интернет.

Отметим, что несмотря на существование ряда программ по информатизации, концепций и программы по так называемой правовой информатизации, что в первую очередь должно работать на государственный аппарат, результаты практического освоения новых технологических возможностей остаются на уровне, близком к нулю. Причин здесь много. Неупорядоченность документальной основы управления, документооборота, процессов перехода на безбумажную систему обмена информацией и т.д. Об этом достаточно сказано в специальной литературе по информатизации. Государственный сектор по сравнению с частным существенно отстает. И это в то время, когда во многих странах упорядочены структуры по управлению процессами информатизации и решаются вопросы, затрагивающие качество управления.

Сошлемся на опыт Италии. Там также отмечается отставание от потребностей общества в новых технологиях управления: 150 тыс. законов, распоряжений, положений, указов, инструкций скорее тормозят, чем регулируют деятельность госуправления. Административный процесс при многочисленном согласовании, промежуточных актах в решении дел занимает в среднем от шести месяцев до трех лет, а иногда и больше. Информационные технологии внедряются в основном для внутреннего потребления, а не для повышения качества и эффективности услуг и принятия решений. Стоит вопрос о выходе из этого положения. Принят ряд актов, в том числе закон 1996 г. о прохождении дел в административных органах, законодательное постановление (декрет) 1993 г. о реорганизации госуправления, на основе которого, в частности, реорганизована система контроля. Министерство по делам госслужбы в 1996 г. разрабатывало экспериментальный проект информационной и коммуникационной модели органов управления. Специальная директива Правительства установила правила обмена информацией. Отдел электронной обработки данных в органах госуправления определил модели объединенных информационных систем, общие параметры систем и методов обработки данных, технические правила и стандарты, позволяющие признать законность административных актов. Физические и юридические лица имеют право доступа к информации и документам органов управления и особенно к информации, непосредственно касающейся их и получаемой с помощью ЭВМ при соблюдении необходимых ограничений. Предусмотрен целый ряд других мер (См.: Государственная служба... Вып. 17. С. 25 ). Обращаем внимание на систему мер, позволяющих применять безбумажный метод обмена информацией и машинных документов. Сейчас это одна из болевых точек информатизации госаппарата.

На фоне решения информационных проблем в региональных и международных системах задача формирования эффективного и экономичного информационного пространства России приобретает первостепенное значение. Как тенденцию в данной ресурсной области можно отметить опережающее значение нормативного регулирования проблем упорядочения вопросов информации и информатизации и очень медленный переход самой системы исполнительной власти к работе на основе уже имеющейся нормативной основы в данной сфере. Следует привлечь внимание к решению следующих задач:

а) формирование информационных ресурсов России с учетом структуры прав собственности на эти ресурсы Федерации, субъектов Федерации, определения объектов совместной собственности, собственности на информационные ресурсы органов местного самоуправления, других субъектов;

б) структуризация информационных ресурсов по признакам народно-хозяйственных комплексов при синхронизации их оформления с группами предметных областей ведения органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях; с учетом их достаточности и защищенности; с учетом назревших задач дифференциации информационного ресурса в качестве материальных и нематериальных активов при понимании значения государственного ресурса в области интеллектуальной собственности;

в) структуризация и определение правового статуса информационных ресурсов по категориям доступа и защиты с учетом их функций как государственной тайны, служебной, банковской информации с выделением соответствующего ресурса конфиденциальной информации: служебной, коммерческой, частной и личной тайны (в этом плане имеет важное значение проблема определения режима служебной тайны и служебной информации в целом. Пока этот вопрос выпадает из поля зрения как государственных органов власти, так и специалистов по информации);

г) разработка классификаторов важнейших видов информационных ресурсов соответственно функциям органов исполнительной власти и сферам управления. Увязка структуризации и классификации правовой информации с разработкой Свода законов РФ (См.: Бачило И.Л. Структура российского законодательства нуждается в совершенствовании // Журнал российского права. 1997. № 37. С. 3—13.);

д) включение задач информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти в систему их функциональной деятельности и организация этого вида ресурсов на основе новейших технологий в целях повышения качества принятия решений при полноценном использовании этого ресурса в отправлении иных функций органов управления, с одной стороны, а с другой — обеспечения информированности граждан, всего общества, повышения ответственности исполнительной власти за качество информирования о результативности своей деятельности при упорядочении взаимодействия с органами массовой информации;

е) разработка нормативной основы информационного обеспечения системы исполнительной власти. Кроме уже действующих федеральных законов об информации, информатизации и защите информации и об участии в международном информационном обмене, о государственной тайне и других законодательных актов в этой области чрезвычайно важно ускорение принятия законов об информационном обеспечении экономического развития и предпринимательской деятельности в Российской Федерации; об информатизации регионального развития; о праве на информацию; о создании единой национальной системы документирования служебной и деловой информации и документооборота, об информационном обеспечении органов государственной власти, о служебной информации (Дополнительную аргументацию но данному вопросу см.: Бачило И.Л., Нисневич Ю.А. Информационное обеспечение и информационные ресурсы п системе органов государственной власти Российской Федерации // Проблемы информатизации. Теоретический и научно-практический журнал. М.. 1995. № 1. Вып. 1. С. 42 — 50.).

С вопросами информатизации системы исполнительной власти связан вопрос о степени “прозрачности” этой системы. Общество и граждане в многообразии их ассоциаций хотят и имеют право знать, как получен конкретный результат государственного управления, почему он таков, а не иной, что сделано субъектами исполнительной власти для его получения или что не сделано. Иначе — общество нуждается в демократическом общении со своей властью, с администрацией государства на основе взаимного доверия. Это один срез прозрачности. Реализуется он через средства массовой информации в той их части, которая является официальной. Именно поэтому информационные системы всех форм должны иметь участки официального информирования о деятельности органов исполнительной власти.

Не следует забывать, что информация обладает огромной системообразующей силой как в позитивном, так и в негативном воздействии на создание и поведение всех субъектов в системе государственного управления.

Срезов прозрачности администрации много. Это и взаимное информирование органов власти по вертикали и горизонтали системы; это информирование всех субъектов определенной деятельности о курсе политики государства; о состоянии аппарата власти; затратах на его содержание; информирование об ответственности государственных чиновников и т.д. Важной составной прозрачности является процедурная регламентация порядка доступа заинтересованных лиц и организаций к сведениям о деятельности органов власти. Информационное обеспечение прозрачности включает и каналы государственного и общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, о чем по существу уже было сказано.

Проблема неискаженности, своевременности, полноты и безопасности использования сведений о деятельности исполнительной власти, равно как и других ветвей власти, приобретает особое звучание в условиях формирования информационного общества. Доверие между гражданином и властью в условиях беспрепятственного доступа средств массовой информации к источникам, выявление различных манипуляций или утаиваний, вредных для состояния общества, становятся условием создания “честной” администрации, правления без двойной бухгалтерии и иных искажений, делающих структуры власти небезопасными для общества. Вопросы взаимной связи и ответственности для системы исполнительной власти и СМИ всех форм являются таковыми, что настоятельно нуждаются в нормативном урегулировании и организационном обеспечении.

В системе ресурсов важное значение имеет вопрос финансирования деятельности органов исполнительной власти. Этой проблеме в науке и практике государственного строительства уделяется мало внимания. Считается, что все структуры власти обеспечивают свое существование и деятельность за счет государственного бюджета. Правительство РФ устанавливает предельную численность работников аппарата центральных органов федеральной исполнительной власти, структура которых утверждается Президентом РФ, и устанавливает годовой фонд оплаты работников соответствующих органов ( См., например: Постановление Совета Министров — Правительства РФ “О численности и фонде оплаты труда работников центрального аппарата отдельных центральных органов федеральной исполнительной власти” // САПП. 1993. № 31. Ст. 2987. Кроме того, можно указать на акты, связанные с установлением социальных гарантий для лиц, занимающих государственные должности РФ и должности федеральных государственных служащих (Указ Президента РФ от 12 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3442).).

Примерно так же решается вопрос и применительно к другим органам исполнительной власти. Другие направления бюджетных средств в системе исполнительной власти мало привлекают внимание. Об этом можно судить по заключению Счетной палаты в результате проверок расходования бюджетных и внебюджетных средств за 1995 г.

В Государственном бюджете суммарно отражается строка расходов на содержание госаппарата. Однако встает вопрос, в полной ли мере она гарантирует потребности органов исполнительной власти. Представляется, что финансовые средства, получаемые из бюджета каждым ее органом, должны иметь соответствующие направления расходов, включая и такие, как развитие всех структур, обеспечивающих основную деятельность органа.

Приведем лишь один факт. К началу 1996 г. сложилась такая ситуация с финансированием расходов на правоохранительную деятельность и структур, обеспечивающих государственную безопасность, которая привлекла внимание Государственной Думы. В феврале 1996 г. Дума приняла специальное постановление по этому вопросу, в котором среди прочих обстоятельств отмечала, что “средний процент финансирования расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства в январе — феврале 1996 г. не превышает 40 процентов средств, предусмотренных федеральным бюджетом”. “Острая необходимость сохранения кадров, обеспечения безопасности государства и борьбы с преступностью вынуждает правоохранительные органы и государственной безопасности брать кабальные кредиты у коммерческих банков, в результате чего значительные бюджетные средства безвозмездно передаются этим банкам в качестве процентов за пользование кредитами” (Постановление Госдумы “О кризисном состоянии финансирования расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства” // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст 794.).

Добавим, что это явление имеет и другую сторону — подчинение правоохранительных структур интересам банка и развитие коррупции. На этом фоне по достоинству следует оценить внимание к структуре и обеспечению деятельности Министерства юстиции РФ в настоящее время.

Отсутствие средств на обеспечение функциональных обязанностей органа исполнительной власти сказывается на состоянии персонала; на качестве полноты и достоверности информации, на качестве принятия решений. Несмотря на норму, содержащуюся в Федеральном законе “Об информации, информатизации и защите информации”, о включении в структуру расходов специальной строки “информатизация”, эта норма пока не выполняется. Такая строка отсутствовала и в бюджете на 1996 и на 1997 гг., не просматривается она и в проекте бюджета на 1998 г.

Нет должного финансирования и для развития стратегических исследований в области государственного строительства и отдельных его направлений. В большинстве случаев решения принимаются “по ситуации”, которая к моменту готовности решения уже изменилась. И на этом участке не концентрируются необходимые финансовые и материальные ресурсы ( В работе Б.Г.Питера “Финансирование правительства: бюджетный процесс” называются разные методы финансирования, в том числе: программируемое выделение средств, “финансирование с нулевой базой”, целевое финансирование, финансирование “оптом”. Представляется интересным ознакомиться с этим опытом и сравнить с метолами финансирования в российской практике (См.: Государственная служба. Финансовое обеспечение. Зарубежный опыт. Вып. 12. М.: РАГС, 1996. С. 5 — 15)). Заметим, что к идее “самофинансирования”, “самоокупаемости” содержания аппарата и деятельности органов исполнительной власти, которая начинает возрождаться снова, необходимо отнестись серьезно. Потеря связи органа государственной власти с государственным бюджетом — путь к усилению коррупции и превращению государственной функции в корпоративную.

4. В структуре ресурсов исполнительной власти особое место занимает проблема инноваций. В системе исполнительной власти нужны более мощные научно-исследовательские центры в области изучения и прогнозирования институтов публичной администрации. Распыление средств по отдельным центрам и лабораториям отраслевого характера не дает ожидаемых результатов, тем более, что тематика государственного строительства нигде не выделена в самостоятельный предмет внимания. С учетом сказанного рациональное значение имеет предложение наряду с Российской академией государственной службы при Президенте РФ создать Академию или Государственный исследовательский центр структур и институтов государственной власти. Одновременно есть смысл законодательно определить правила использования из внебюджетных фондов на отдельные направления деятельности органов исполнительной власти, с одной стороны, а с другой — взвесить рациональность и эффективность оплаты из бюджетных средств органов исполнительной власти экспертных работ, особенно так называемые независимые экспертизы. Принципиальной оценки заслуживает вопрос о возможности использования в системе исполнительной власти любых внебюджетных средств.

При этом важно учесть опыт других стран, где в большинстве случаев созданы и действуют органы, которые специализируются на изучении системы и выработке решений в области организации и деятельности государственной администрации и государственного управления.

Особо необходимо сказать об ответственности субъектов исполнительной власти в Российской Федерации.

За последнее десятилетие вопросы ответственности органов исполнительной власти, должностных лиц и служащих государственного аппарата в целом как бы исчезают из поля зрения законодателя и высших органов исполнительной власти. Применение мер ответственности в порядке служебного подчинения носит характер и реализуется “под настроение”. При отсутствии отчетности органов исполнительной власти и должного контроля его легитимности, систематичности, обязательности даже перемены в составе Правительства и федеральных органов, отдельные случаи освобождения от должности или расследования фактов серьезных правонарушений приобретают момент случайности или административного нажима.

Например, требует оценки положение, включенное в Перечень поручений Правительству Российской Федерации в связи с Посланием Президента 1997 г., о предписании “применять меры дисциплинарной ответственности к руководителям федеральных органов исполнительной власти, представляющим проекты федеральных законов в интересах своих ведомств через депутатов и комитеты Государственной Думы, т.е. в нарушение установленного порядка” ( Указ Президента РФ “О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Порядок во власти — порядок в стране” (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1608.). Действительно, речь идет о нарушении регламента. Но насколько это положение временного регламента и правил подготовки проектов законов согласуется с конституционным порядком законодательной инициативы, еще следует продумать.

Из Положений об органах исполнительной власти исчезли формулировки о том, кто и за что несет ответственность или в каком порядке такая ответственность устанавливается. Федеральный закон об основах государственной службы в Российской Федерации ограничен определением дисциплинарной ответственности служащих, отнесенных к категориям “Б” и “В” государственной службы, а это далеко не все лица, ответственные за принятие решений. Исключение из этого закона института “должностное лицо” имеет большие последствия для применения действующего законодательства об ответственности этой категории служащих в качестве нарушителей норм закона.

В целях упорядочения системы ответственности всех субъектов государственного управления, и в первую очередь органов, должностных лиц, включая и высших лиц, которые реализуют функции политико-административного характера (распорядительно-исполнительного), необходимо разработать федеральный закон об ответственности органов и должностных лиц в системе исполнительной власти в Российской Федерации. Нужны и законы о предприятиях, о корпорациях и их управленческих функциях, об инвестициях и др., упорядочивающие деятельность основных участников отношений в системе государственного управления и позволяющие установить причинную связь между действиями органов исполнительной власти и последствиями в различных структурах хозяйства, предпринимательства, в социальных сферах. Следует провести систематизацию видов ответственности этих субъектов с учетом возможных форм конституционной ответственности субъектов исполнительной власти, реализуемой перед парламентом, через систему судов, органы государственного контроля, прокуратуру РФ. Законом необходимо установить и критерии оценки и основания для ответственности, определить процедуры, необходимые для реализации данного института в системе исполнительной власти. Это аргумент не только для принятия закона о коррупции, но и для разработки более фундаментального акта о качестве управления—Административно-процессуального кодекса, а также для более глубоких проработок проблемы об административной юстиции.

В теоретическом плане важно обратить внимание на введение ответственности не только по принципу вины в деятельности субъектов исполнительной власти (доказанности коррумпированности, взяток и т.п.), но и ответственности органа за результат этой деятельности, либо полученный противоправным путем, либо приносящий общественный вред, и за последствия, нарушающие состояние государственной и общественной безопасности. В каждом звене цепочки: доктрина — политика — законодательство — реальность — в результате неясности и различных упущений, ошибок, явных нарушений возникает такой комплекс угроз, реализация хотя бы части которых приносит непоправимый вред состоянию государственности на всех участках исполнительной власти. Поиск мер, предотвращающих такие угрозы, а также компенсирующих нанесенный вред и ущерб государственным интересам и конкретным субъектам административно-правовых отношений — один из актуальных вопросов современного права.