Глава 7. РЕШЕНИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Исследование проблемы решений органов исполнительной власти на современном этапе получает новый импульс в связи с существенными преобразованиями в экономической, политической и социальной сферах жизни общества.

Как и ранее, естественно, решения органов исполнительной власти, обретающие силу в связи с юридическим оформлением в виде правовых актов этих органов, являются основной правовой формой осуществления задач и функций исполнительной власти. Соответственно, глубокие теоретические разработки темы решений, осуществленные учеными-юристами в 70—80-е и в начале 90-х гг., сохраняют свое значение и остаются актуальными, определяя природу управленческих решений, критерии их классификации, основные условия оптимальности, этапы подготовки принятия решений, использование средств вычислительной техники в процессе принятия решений, и др.

В то же время в условиях проведения экономических реформ и изменений в социально-политической системе в стране происходят существенные преобразования и в деятельности органов исполнительной власти, и наглядно ощущается потребность в развитии правового регулирования статуса и функционирования этих органов, в частности, на основе принятия управленческих решений.

7.1. Факторы и тенденции в процессе принятия решений

Представляется, что можно обозначить несколько групп факторов, оказывающих влияние на принятие решений органами исполнительной власти.

Прежде всего, осуществление экономических реформ и формирование новых организационно-структурных взаимоотношений в системе органов исполнительной власти требуют глубоких изменений в методах управленческого воздействия со стороны государства в целом и конкретно в пределах отдельных отраслей и сфер управления. Необходимо гибкое сочетание государственных методов прямого управления государственным сектором хозяйства и социальной сферы с регулированием развития других секторов хозяйства — производства, науки, инвестиционной системы, торговли и т.п., основанных на смешанных формах собственности в акционированных объектах или даже на частной собственности и более самостоятельных в принятии решений.

В литературе отмечается, что сущность государственного регулирования состоит в том, что основные ориентиры управляющего воздействия при этом связываются с самостоятельным решением вопросов хозяйствующими структурами ( См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало. Теис, 1996. С. 20—21.). На решениях органов исполнительной власти это отражается и таким образом, что в правовых актах, оформляющих решения, возрастает число норм рекомендательного характера и, соответственно, повышается роль и значимость этих норм в деятельности органов исполнительной власти, а также объектов, находящихся в сфере их влияния. С помощью нормативных актов органы исполнительной власти в процессе реализации своих полномочий доводят до объектов в современных условиях не только право государственного повеления, но и через нормы рекомендательного характера выражают наиболее целесообразную, с точки зрения госоргана, позицию, предоставляя при этом хозяйствующим субъектам самостоятельно принимать решения и нести за них ответственность.

Можно полагать, что эта связь государственно-властной воли и рекомендательно-регулятивного воздействия на объекты, находящиеся в сфере влияния органов исполнительной власти, при сохранении их самостоятельности в решении вопросов, составляет отличительную черту административно-правового регулирования в условиях реформ.

Сказанное позволяет привлечь внимание к современной характеристике понятия нормативного правового акта органа исполнительной власти, юридически оформляющего решение этого органа.

Представляется, что принятое сегодня понимание правового акта управления как основанного на законе одностороннего юридически-властного волеизъявления полномочного субъекта исполнительной власти, направленного на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, в свете отмеченного выше уже не отражает в полной мере всех вариантов административно-правового воздействия органов исполнительной власти, в частности, их регулирующего воздействия, связанного, в том числе с принятием актов рамочного типа, устанавливающих только организационно-правовую основу деятельности субъектов (объектов), с использованием норм рекомендательного характера, предоставляющих хозяйствующему субъекту право самостоятельно выбирать вариант решения вопроса.

В современных условиях нормативные правовые акты органов исполнительной власти выполняют уже не только роль административно-командной формы реализации задач и функций исполнительной власти, что, в частности, означает наступление ответственности (как правило, дисциплинарной или административной) виновной стороны за несоблюдение содержащихся в актах юридически-властных предписаний. Они в значительной степени являются также средством организации функционирования соответствующих систем, областей, объектов на основе учета их хозяйственной самостоятельности и использования широкого спектра разных по характеру норм.

Отражение в понятии нормативного правового акта органа исполнительной власти функции государственного регулирования позволит более комплексно оценить и природу управленческих решений, реализуемых в виде соответствующих актов органов исполнительной власти.

Соответственно, возникает вопрос об ответственности за неисполнение рекомендуемых действий. Он требует специального дополнительного изучения. Пока логично предположить, что в данном случае не могут применяться меры правовой ответственности. Это лишний раз подтверждает давно известное положение об искусстве управления, которое в том числе должно заключаться в рациональном сочетании мер принуждения с мерами убеждения, основанными на обосновании преимуществ рекомендаций, исходящих от органов исполнительной власти.

Здесь важно попытаться проанализировать, отражается ли на практике подготовки и принятия решений органов исполнительной власти такой подход к пониманию их природы.

Прежде всего следует отметить, что выработка рекомендаций во многих случаях основывается на учете уже имеющегося положительного опыта, накопление которого предполагает развитие обратных связей в системах органов исполнительной власти. Это, в свою очередь, означает повышение доли аналитической деятельности в управлении, его научности, использование более широкого арсенала форм управленческой деятельности (в частности, управленческого консультирования), а в целом ведет к принятию более обоснованных решений.

Форма рекомендательного регулирования ограждает объекты системы от излишнего в ряде случаев администрирования со стороны органов исполнительной власти. Наконец, на стадии принятия решений этот подход к определению их содержания должен способствовать усилению контактов с объектами, которые более свободны в данном случае в оценке намечаемых действий, их целесообразности, что важно и с позиций выполнения принимаемых решений.

Вопрос о природе решений органов исполнительной власти на современном этапе нуждается, по нашему мнению, в более глубоком исследовании, включая и проблему административных договоров, в том числе.

Следующая группа факторов, оказывающих влияние на решения органов исполнительной власти, предопределяется характером современных организационно-структурных проблем в системе исполнительной власти.

В настоящее время предприняты меры к упорядочению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти ( Указы Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. №1176 “О системе федеральных органов исполнительной власти” и №1177 “О структуре федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081, 4082; а также Указ от 6 сентября 1996 г. № 1326 “Вопросы федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4264; и Указ от 17 марта 1997 г. № 249 “О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ. 1997. №12. Ст. 1419.). Однако на этом фоне пока не прослеживается стремление к обеспечению определенного соотношения видов органов исполнительной власти и видов издаваемых ими нормативных актов, оформляющих принимаемые решения.

Сказанное можно проиллюстрировать некоторыми примерами: а) в Положениях о федеральных органах исполнительной власти в отношении издаваемых ими нормативных правовых актов встречаются неопределенные формулировки — “издают ведомственные нормативные акты” (без определения видов актов) (См., например: п. 9 Положения о Федеральной службе безопасности РФ, утв. Указом Президента РФ от 23 июня 1995 г. № 633 // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2453; аналогично регулировался вопрос и в Положении о ныне упраздненном Госкомитете РФ по лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности и др.). Это, по-видимому, может быть либо следствием недостаточного внимания к вопросу об актах, либо недостаточного уяснения специфики функционального содержания деятельности некоторых вновь создаваемых органов исполнительной власти;

б) предусматривается ранее нетипичный для центральных органов государственного управления вид нормативных правовых актов — предписания (См.: Положение о Федеральной энергетической комиссии РФ, п. 6, утв. пост. Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 960 // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4182.). Наименование акта явно свидетельствует об административно-командных методах управления;

в) для некоторых федеральных органов исполнительной власти предусматривается множественность издаваемых актов: федеральные правила, руководства, положения, нормы и др. ( См., например: Положение о Федеральной авиационной службе России, п. б, 9 утв. пост. Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 994 // СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4288.). При этом отсутствует структуризация этих видов актов по содержанию, по юридической силе, степени самостоятельности (необходимости утверждения распорядительным актом органа исполнительной власти);

г) руководителям Федеральных служб предоставляется право издавать в числе нормативных актов распоряжения ( Там же, см. также Положение о Федеральной службе России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, утв. пост. Правительства РФ от 23 сентября 1996 г. № 1132//СЗ РФ. 1996. № 40.) — акт, свойственный Правительству Российской Федерации и Президенту РФ и не имеющий, как правило, нормативного характера;

д) Министерству труда и социального развития Российской Федерации предоставлено право издавать постановления ( См.: Положение о Министерстве труда и социального развития РФ, утв. пост. Правительства РФ 23 апреля 1997 г. № 480 // СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 2019.) — акт, в принципе не присущий министерствам как органам, действующим на основе единоначалия.

Примеры можно продолжить, но и сказанное достаточно ясно свидетельствует, по нашему мнению, о двух сторонах явления. Во-первых, о недостаточной теоретической базе вопроса об актах органов исполнительной власти: размытость перечня нормативных правовых актов, отсутствие критериев, характеризующих каждый вид актов, отсутствие оснований для принятия определенных видов актов соответствующими органами исполнительной власти и др. Во-вторых, о спонтанном стремлении законодателя обеспечить наибольшее соответствие между характером и объемом деятельности федеральных органов исполнительной власти и видами издаваемых ими нормативных правовых актов, несмотря на отступление от традиционных правил и установок.

Последнее предопределяется, по-видимому, процессом структурной перестройки системы федеральных органов исполнительной власти, избранной линией на укрупнение областей ведения отдельных органов, что сопровождается усложнением, обогащением и изменениями в компетенции этих органов. Играет роль, вероятно, и типичный процесс преобразований одного вида федеральных органов исполнительной власти в другой (например, государственных комитетов в министерства и, наоборот, комитетов РФ в министерства РФ) при практически нередко принципиально не изменяющемся функциональном содержании их деятельности.

В самом деле, можно полагать, что, например, Министерству труда и социального развития РФ, которое является правопреемником Министерства социальной защиты населения РФ, Министерства труда РФ и Федеральной службы занятости России, для осуществления единой государственной политики в области труда, занятости и социальной защиты населения необходима более емкая форма нормативного правового акта, чем типичный для обычного отраслевого министерства приказ. Соответственно, упомянутым выше постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1997 г. № 480 ему предоставлено право издавать постановления.

Аналогичная потребность, очевидно, возникает и у Министерства экономики РФ, которое теперь будет проводить единую государственную политику в сфере металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, текстильной, легкой, медицинской, машиностроительной, оборонной, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, производства и переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, а также будет осуществлять координацию деятельности в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти (См.: Постановление Правительства РФ от 27 марта 1997 г. № 352 “Вопросы Министерства экономики Российской Федерации” // СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1552.).

Общий вывод из изложенного сводится к тому, что одной из актуальных задач настоящего времени является развитие теории административного права в отношении типологизации актов органов исполнительной власти, выработки критериев их создания и принятия в соответствии с компетенцией определенных видов органов исполнительной власти, а также стандартизации их форм, в том числе выработки бланков, которые одновременно могут быть документом, пригодным для введения в ЭВМ.

С процессом принятия и оформления решений тесно связан вопрос о культуре документирования информации и документообороте. Возникает проблема разработки национальной системы документирования служебной и деловой информации — источника знаний в процессе принятия решений. Системы документации, принимаемые по отдельным сферам и областям деятельности в условиях глобальной информатизации, расширяющегося экономического и информационного пространства, не могут быть удовлетворительной основой для упорядочения процесса документирования информации. Необходима единая методология в качестве основы для обеспечения достоверности, полноты, своевременности получения информации, на которой базируются решения органов исполнительной власти.

На качество решений органов исполнительной власти большое влияние оказывает учет мнений, предложений, позиций других органов и организаций, который обеспечивается в процессе координации деятельности госорганов и иных оргструктур.

Отметим, что для современного этапа характерно увеличение удельного веса координирования в общем объеме деятельности государственных органов. На то имеются причины, предопределяемые объективными процессами осуществления научно-технического прогресса, информатизации общества, поэтапной интеграции России в мировое сообщество и др. Развитие процессов координации связано в настоящее время и с видоизменениями в государственно-политическом устройстве общества, в частности, с обеспечением взаимодействия разных ветвей власти в процессе реализации конституционного принципа разделения властей.

Соответственно, можно обозначить несколько направлений координационной деятельности органов исполнительной власти, в разной степени обеспеченных правовым регулированием:

— согласование действий органов исполнительной власти с органами представительной власти, с Президентом Российской Федерации, а также между собой в процессе законопроектной деятельности;

— межотраслевое и межрегиональное сотрудничество органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений, организаций по вопросам смежного значения;

— взаимодействие как в пределах комплекса определенных однородных отраслей, так и внутриотраслевое; — международное партнерство в разных формах. Правовое обеспечение взаимосвязей госоргана находится в развитии. Наибольшее внимание сегодня уделяется нормативному регулированию взаимоотношений Правительства РФ с Федеральным Собранием и Президентом РФ в области законопроектной деятельности.

В целях повышения эффективного взаимодействия Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ и усиления роли представителей Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса 21 декабря 1996 г. было издано специальное постановление Правительства РФ № 1536 “О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации” (СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 170.), предусматривающее учреждение Полномочного Представительства Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ в качестве постоянно действующего органа. Постановлением определяется состав Полномочного Представительства, в общей форме устанавливаются полномочия полномочных представителей Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ, а также обязанности статс-секретарей — членов Полномочного Представительства, являющихся заместителями (первыми заместителями) федеральных министров и других руководителей федеральных органов исполнительной власти, по координации всей законопроектной деятельности соответствующих органов и аргументации позиции Правительства РФ при рассмотрении законопроектов и законов палатами, комитетами и комиссиями Федерального Собрания РФ.

В целях реализации этого постановления 20 марта 1997 г. утверждено Положение о Полномочном Представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ (СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1543.). Положением определены цели Полномочного Представительства по обеспечению взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ, с субъектами права законодательной инициативы, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере законопроектных работ. Представительство также осуществляет взаимодействие с законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, политическими партиями и общественными организациями, иными организациями, а также с ведущими российскими и зарубежными специалистами по вопросам, отнесенным к его ведению.

В Положении освещаются задачи и функции Полномочного представительства Правительства РФ в области законопроектной деятельности. В части координации работы Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ они связаны с разработкой предложений по основным направлениям и приоритетам законодательных инициатив Правительства РФ, представлением на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий законопроектов и законов, внесенных Правительством РФ, организацией сбора и обобщения информации об участии федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности, осуществлением анализа и оценки хода подготовки законопроектов, контроля за содержанием и прохождением материалов, представляемых в палаты, комитеты и комиссии Федерального Собрания, и др.

Вопросы взаимоотношений Правительства РФ с Федеральным Собранием в области законодательной деятельности и взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Федерации по координации действий и принятию решений по предметам совместного ведения получили отражение также в федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации”, отношения министерств и иных федеральных органов исполнительной власти с палатами Федерального Собрания, их комитетами и комиссиями отражены в проекте федерального закона о федеральных органах исполнительной власти.

В правовом порядке регулируются также вопросы координации деятельности Правительства РФ и Президента РФ в отношении подготовки решений Правительства, принятие которых предусматривается актами Президента РФ, а также указов и распоряжений Президента, затрагивающих вопросы, отнесенные к компетенции Правительства РФ ( Указы Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 “Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации” и от 3 мая 1995 г. № 436 // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697; 1995. № 19. Ст. 1732.). Прохождение необходимых согласований в Правительстве РФ внесенных проектов указов или распоряжений Президента РФ рассматривается как стадия подготовки этих актов также в распоряжении Президента РФ от 3 августа 1996 г. № 413-рп ( СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3982.).

Усиливается внимание к правовому регулированию и других направлений координационной деятельности, в частности, в сфере органов исполнительной власти. В настоящее время задачи осуществления координационных действий министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти получили общую правовую основу в указах Президента Российской Федерации, закрепивших, что государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии осуществляют на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению. Министерства РФ также проводят координирующую деятельность в соответствующей сфере в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ ( Указ Президента РФ от 14 авг. 1996. № 1176 “О системе федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081; Указ Президента РФ от 6 сентября 1996 г. № 1326 “Вопросы федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4264.).

В Указе Президента РФ от 17 марта 1997 г. “О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти” конкретизируется роль Правительства РФ по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по определенным направлениям, а также определяются задачи председателя Правительства РФ в области осуществления координационной деятельности определенных федеральных органов исполнительной власти ( СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1419.).

Осуществление координационной деятельности применительно к изданию нормативных правовых актов органами исполнительной власти проявляется, в частности, в совместном принятии соответствующих актов несколькими органами либо в издании правового акта руководителем органа исполнительной власти по согласованию с руководителями других органов, о чем нередко бывает записано в положениях о тех или иных органах исполнительной власти.

Нормативное закрепление издания совместных нормативных правовых актов органами исполнительной власти на основе совместных решений обусловливает необходимость правового регулирования порядка согласования и издания таких актов.

В настоящее время отсутствует специальный нормативный акт, устанавливающий общие правила издания совместных правовых актов органами исполнительной власти. Некоторые вопросы, касающиеся совместных нормативных правовых актов, отражены в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 ( СЗ РФ. 1997. № 33. ст. 3895.).

В отдельных конкретных случаях, наиболее остро требующих согласования действий, могут приниматься специальные решения по этому вопросу. Так, постановлением Правительства РФ от 12 августа 1996 г. № 949 утвержден “Порядок взаимодействия органов, обеспечивающих контроль за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции и пресечением правонарушений в этой сфере”, которым определены основные принципы и формы взаимодействия органов. В частности, в соответствии с этим актом федеральные контрольные органы взаимодействуют на основе соблюдения законодательства, принципа равенства всех участников при решении вопросов, самостоятельности каждого органа в пределах своих полномочий при выполнении совместных решений и проведении мероприятий, ответственности руководителей каждого органа за выполнение совместных решений в пределах предоставленных им законодательством РФ полномочий. Взаимодействие осуществляется в следующих основных формах: проведения совещаний руководителей органов, обмена информацией по вопросам совместной деятельности, изучения и распространения передового опыта, разработки и утверждения согласованных планов взаимодействия, принятия совместных решений по конкретным вопросам (об аннулировании или приостановлении лицензий и др.) ( СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4125.).

С проблемой правового обеспечения координационной деятельности соприкасается вопрос о выработке федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п. “а” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, совместных с органами государственной власти субъектов Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам.

Постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 определена одна из таких мер — организационно-правовая форма обеспечения соответствия — юридическая экспертиза принятых правовых актов субъектов Федерации Министерством юстиции РФ ( СЗ РФ. 1995. № 24, Ст. 2281.).

Главам органов исполнительной власти субъектов РФ предложено обеспечить направление в Министерство юстиции РФ копий правовых актов в десятидневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются правовые акты, принятые органами государственной власти субъектов Федерации.

В случае выявления в процессе экспертизы несоответствия правового акта Конституции РФ или федеральному закону, Министерство юстиции РФ представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Федерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующий федеральный орган государственной власти.

Аналогичные обязанности по обеспечению соответствия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ, законам РФ, правовым актам Президента и Правительства РФ возложены на федеральные органы исполнительной власти распоряжением Правительства РФ от II октября 1994 г. № 1622-р. Персональная ответственность за выполнение этого распоряжения возложена на руководителей федеральных органов исполнительной власти ( СЗ РФ. 1994. № 25. Ст. 2720.).

Таким образом, экспертиза и указанные обязанности федеральных органов исполнительной власти являются определенными формами контроля за содержанием уже изданных нормативных актов и, соответственно, влекут за собой при необходимости последующую работу по отмене, дополнению, изменению актов. Очевидно, что указанные меры по обеспечению системности и согласованности нормативного массива должны быть дополнены также формами организационно-правового регулирования проблемы на стадии, предшествующей изданию актов.

В этих целях Указом Президента РФ “О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации” от 2 мая 1996 г. № 642 на Министерство юстиции РФ в целях повышения его роли в осуществлении правовой реформы в Российской Федерации возложено проведение юридической экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации ( СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2259.)

Еще одной из таких форм является также используемая сегодня для части нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственная регистрация актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер ( Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти” // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.).

Регистрация ведомственных нормативных правовых актов, безусловно, является весьма эффективным способом повышения качества ведомственного нормотворчества. В связи с этим существует необходимость в усовершенствовании регистрационной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации.

Такая задача поставлена в Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 октября 1996 г. № 1117 и предусматривающей, что в целях дальнейшего совершенствования работы, связанной с подготовкой и применением ведомственных нормативных правовых актов, необходимо предусмотреть механизм, который позволит исключить исполнение ведомственных нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию, и тем самым усилить контрольные функции Министерства юстиции Российской Федерации ( СЗ РФ. 1996. № 42. Ст. 4806.).

Представляется также, что в тех же целях должна быть расширена сфера нормативных правовых актов, подлежащих регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, а именно, регистрации должны подлежать все правовые акты федеральных органов исполнительной власти, имеющие нормативный характер. Незарегистрированные акты не должны опубликовываться.

Субъекты Федерации самостоятельно определяют порядок и условия регистрации ведомственных нормативных правовых актов субъекта Федерации.

7.2. Нормативное регулирование правотворческой деятельности субъектов исполнительной власти

Разрешение обозначенных и коротко рассмотренных проблем, с нашей точки зрения, связано с совершенствованием нормативного регулирования порядка подготовки, принятия и исполнения решений органов исполнительной власти, оформляемых нормативными правовыми актами. К формированию такого регулирования возможны различные подходы.

Если обратиться к сравнительно недавней истории нашей страны, то следует констатировать, что вопросы подготовки и принятия управленческих решений обычно регулировались на уровне отдельных органов государственного управления ведомственными нормативными актами—правилами, положениями, инструкциями. В 1993 г. были приняты единые Правила подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденные постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 722 (САПП РФ. 1993. № 31. Ст. 2857.). Сегодня действуют утвержденные в установленном порядке Регламенты Совета Федерации и Государственной Думы, регулирующие в том числе вопросы принятия решений, упомянутые выше новые Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, другие аналогичные акты.

В последние годы проявилась предрасположенность к унифицированному правовому регулированию на основе законов многих вопросов, в том числе и рассматриваемого, о решениях органов государственной власти, оформляемых нормативными правовыми актами.

Здесь, в принципе, могут использоваться разные подходы: более общий, включающий весь спектр вопросов нормотворческой деятельности, и более суженный, направленный на урегулирование правотворческой деятельности только органов исполнительной власти.

Законодатель отдает предпочтение первому общему подходу на основе разработки проекта федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации. В современных условиях данный подход целесообразен, поскольку в первую очередь требуют решения основополагающие вопросы общего характера, имеющие значение для нормотворчества в целом.

В этом случае в такой закон, по нашему мнению, должны входить только те положения, которые являются основными и имеют равное значение для нормативных правовых актов всех уровней. Так, необходимо прежде всего установить исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов и дать содержательную характеристику каждого вида, для чего исходной базой должна быть разработка критериев издания нормативных правовых актов того или иного вида. Важно установить иерархию актов с точки зрения соподчиненности правовых актов по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Целесообразно закрепить основные принципы подготовки и принятия нормативных правовых актов и, в первую очередь, соотношение видов актов с компетенцией принимающих их государственных органов. Предлагается определить действие и значимость всех без исключения источников права, закрепить условия и способы оценки качественного уровня подготавливаемых нормативных правовых актов, установить порядок государственного учета и ведения банка нормативных правовых актов, а также порядок ведения единого эталонного банка нормативных правовых актов Российской Федерации. Важное значение имеют предусмотренные в проекте закона нормы о планировании нормотворческой деятельности и о толковании нормативных правовых актов. Последние целесообразно дополнить указанием на то, какой юридической силой обладают акты, обеспечивающие толкование разных нормативных правовых актов.

В то же время представляется спорным и необоснованным закрепление в проекте федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации задачи обеспечения единых требований к подготовке, внесению, рассмотрению и принятию нормативных правовых актов всех видов и уровней. Каждый вид нормативных правовых актов в Российской Федерации связан с компетенцией государственных органов определенного уровня, а поэтому подготовка, рассмотрение и принятие каждого вида актов в иерархии актов обладают специфическими признаками.

Очевидно, что принятие федерального закона, охватывающего такой круг вопросов, создаст хорошую правовую основу для нормотворчества в стране. В то же время понятно, что в нем должно содержаться значительное количество отсылочных норм для обеспечения правового регулирования вопросов, имеющих отношение непосредственно к изданию нормативных правовых актов только определенной группой государственных органов. И это слабая сторона данного законодательного акта.

Таким образом, необходимо создание новых или существенное обновление действующих нормативных актов, посвященных этим вопросам. Представляется, что для принципиального повышения качества правотворчества важно уделять больше внимания нормам, определяющим требования к содержательной стороне принимаемых решений и, соответственно, — оформляющих их нормативных правовых актов. К ним могут быть отнесены требования по обеспечению научной обоснованности принимаемых решений и их необходимости в конкретных условиях управления, требования по определению мер и осуществлению мероприятий, необходимых для достижения поставленных целей, по обоснованию видов и объемов ресурсов, необходимых для реализации решения, и их источников, по осуществлению предварительной оценки эффективности решения с точки зрения интересов сферы (отрасли) управления, экономических и социальных интересов граждан и т.п.

Реализуя задачу по совершенствованию правотворчества, Правительство РФ приняло 13 августа 1997 г. уже названное постановление “Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации” ( СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895).

Указанными Правилами закрепляется исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, устанавливается запрет на издание их в виде писем и телеграмм, определяются организационные условия подготовки нормативных правовых актов, их согласования и сроков издания, требования к структуре, необходимым реквизитам актов, а также детализируется порядок осуществления государственной регистрации.

Принятие этого акта создает некоторую правовую основу для улучшения процесса ведомственного правотворчества.

Среди специальных форм работы, используемых для обеспечения и выявления качества принимаемых управленческих решений и нормативных правовых актов органов исполнительной власти, следует назвать управленческое консультирование и экспертизу проектов нормативных правовых актов. Правовое обеспечение этих форм работы в Российской Федерации, широко применяемых во всем мире, с нашей точки зрения, не обеспечивает в настоящее время всех возможностей для их полноценного использования.

Прежде всего следует отметить, что проект федерального закона о нормативных правовых актах, призванный обеспечить современную характеристику процессов подготовки и принятия нормативных правовых актов, и названное выше постановление Правительства РФ не затрагивают проблемы управленческого консультирования. Более или менее общая целевая установка в этом отношении имеется в Указе Президента РФ от 30 сентября 1992 г. “О координационных и консультативных органах, создаваемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами Российской Федерации” ( ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 41. Ст. 2280.), который предусматривает возможность создания консультативных органов в целях повышения эффективности принимаемых управленческих решений.

Деятельность таких консультативных органов — советов, которые имеются при Правительстве РФ и в ряде министерств и других органов исполнительной власти, является наиболее организационно упорядоченной формой реализации управленческого консультирования в системе исполнительной власти. Советы действуют, как правило, на общественных началах, создаются с целью предварительного рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию органов исполнительной власти, разрабатывают рекомендации. В состав советов могут входить представители разных органов исполнительной власти, других организаций, научных учреждений, отдельные ученые и специалисты.

Положительной оценки заслуживает также институт штатных советников (консультантов), которые имеются в некоторых органах исполнительной власти, но, к сожалению, не во всех. Сильной стороной деятельности таких “внутренних” консультантов является наиболее полное знание ими задач и проблем органа, где они консультируют и работают. В то же время они могут иногда проигрывать в независимости суждений в силу своего должностного подчинения руководителю органа.

Внешние консультанты-специалисты, приглашаемые на договорной основе, более независимы, но могут быть слабее знакомы с особенностями и возможностями деятельности приглашающего их органа исполнительной власти. Правовое регулирование этой формы реализации управленческого консультирования осуществляется в весьма общем виде на основе отдельных норм в положениях об органах исполнительной власти, которыми предусматривается право органов привлекать для консультирования, изучения и выработки предложений по решению проблем, относящихся к их ведению, научные учреждения, ученых, специалистов.

Это, безусловно, весьма существенная для госорганов возможность повышения их научного и профессионального потенциала. Однако при таком подходе к проведению управленческого консультирования его осуществление зависит от ряда условий: в первую очередь — от признания руководством органа его необходимости и полезности и наличия средств на эти цели. Зависит оно также от правового регулирования порядка осуществления консультирования и использования полученных результатов и др. Не всегда эти условия присутствуют и, соответственно, не всегда, когда это необходимо, данная форма управленческого консультирования используется.

В связи с этим представляется, что более полное и конкретное правовое регулирование феномена управленческого консультирования в сочетании с законодательно определенной типологией решений и порядка их подготовки могли бы дать существенно больший эффект.

Прежде всего важно, чтобы в будущем федеральном законе о нормативных правовых актах содержалась бы общая норма о роли управленческого консультирования, ориентирующая государственные органы и их руководителей на его использование. Важным шагом в развитии правового регулирования этого института могло бы быть установление видов и оснований применения управленческого консультирования, регламентация порядка применения и реализации его результатов, для чего, по нашему мнению, целесообразно принять постановление Правительства, детально регулирующее эти вопросы.

Об экспертизе проектов нормативных правовых актов в проекте рассматриваемого федерального закона имеются две статьи, в которых речь идет об оценке качества внесенного в нормотворческий орган проекта нормативного правового акта и о субъектах проведения экспертизы. Представляется, что проблема нуждается в более детальном урегулировании, установлении, в частности, в каких случаях проведение экспертизы является обязательным, какие позиции должны быть отражены в заключении экспертов, какова юридическая сила экспертного заключения, какие последствия возможны для должностных лиц государственных органов в случае непринятия во внимание заключения независимой экспертизы по проекту нормативного правового акта и др.

Обозначенные вопросы могли бы быть отражены в постановлении Правительства РФ, например, посвященном проблемам управленческого консультирования, что логично, поскольку это одноплановые формы работы, а иногда даже экспертиза рассматривается как форма управленческого консультирования.

Одним из краеугольных вопросов проблемы актов госорганов является вопрос о правовом урегулировании видов нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти.

Виды и содержание законов, порядок издания постановлений Государственной Думы и Совета Федерации, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ достаточно полно определены в действующих нормативных актах. Слабее дело обстоит с правовым регулированием издания нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Выше говорилось об имеющих место несоответствиях, противоречиях и разных подходах к вопросу о видах нормативных правовых актов органов исполнительной власти в современных условиях и, соответственно, о необходимости развития теоретических обоснований вопроса и на этой основе совершенствования законодательства.

Было отмечено, что в принятых в августе Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти содержатся важные нормативные установления, касающиеся общего перечня видов актов, издаваемых этими органами. Однако указанная норма не развивает дальше этот вопрос в отношении определения критериев издания разных нормативных правовых актов, а также соотношения с компетенцией органов, принимающих эти акты.

В связи с этим было бы важно определить типы решений органов исполнительной власти, которые предопределяют виды оформляющих их нормативных правовых актов.

Изучение показывает, что в ходе осуществления управленческой деятельности конкретным органом исполнительной власти могут приниматься решения:

стратегического характера и перспективного планирования деятельности в своей сфере (отрасли); оперативного и ситуационного управления; процедурного, методического характера;

индивидуальные или разовые решения (не имеющие нормативного характера).

Подобная классификация может быть усложнена, дифференцирована, но учет ее призван обеспечить более единообразный подход к изданию нормативных правовых актов органов исполнительной власти. При этом исходным принципом нормотворчества является соответствие видов нормативных актов правовому статусу издающего их органа.

Важным звеном в общем комплексе действия по совершенствованию подготовки и издания нормативных правовых актов органов исполнительной власти является определение субъектов права внесения проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти либо субъектов права внесения предложений об их разработке и издании.

Проект федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации по этому вопросу содержит отсылочную норму, предусматривая, что вопрос должен решаться Правительством РФ.

В настоящее время отсутствует специальное нормативное закрепление перечня субъектов права “нормотворческой инициативы” в отношении правовых актов органов исполнительной власти.

Комплексное нормативное регулирование вопроса могло бы предусмотреть следующий примерный перечень субъектов — инициаторов подготовки и принятия нормативных правовых актов органов

исполнительной власти: государственный орган, уполномоченный в соответствии со своей компетенцией решать определенный вопрос (инициатива может исходить от руководителя органа, структурных подразделений, реализующих инициативу в пределах своих полномочий, от конкретных служащих); вышестоящий государственный орган или госорган того же уровня, проявляющий инициативу по изданию совместного нормативного правового акта; орган исполнительной власти субъекта Федерации — по вопросу, затрагивающему интересы субъекта Федерации, территориальный орган федерального органа исполнительной власти; орган местного самоуправления; организации, осуществляющие хозяйственную, социально-культурную деятельность, — по вопросам, касающимся их интересов; гражданин; объединения граждан (общественные объединения).

Представление мнения инициатора о целесообразности, необходимости принятия нормативного правового акта должно осуществляться в соответствующих случаях в письменной форме с обоснованием причин его принятия.

Граждане и/или их объединения имеют право направлять обращения в органы исполнительной власти о необходимости решения соответствующих проблем на основании ст. 33 Конституции Российской Федерации.

Одним из каналов выявления правотворческой инициативы граждан, политических партий, иных общественных объединений, органов местного самоуправления о принятии нормативных правовых актов органов исполнительной власти и об актуальности и качестве этих актов является общественное или профессиональное обсуждение проектов нормативных правовых актов.

В наибольшей степени в общественном обсуждении нуждаются проекты нормативных правовых актов главным образом Правительства РФ, касающиеся установления порядка и процедур реализации прав всех граждан либо отдельных групп населения страны.

Общая норма проекта федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации по этому вопросу требует конкретизации на уровне акта Правительства РФ, устанавливающего порядок обсуждения проектов актов, виды нормативных правовых актов, подлежащих обсуждению гражданами либо профессиональному обсуждению, формы, в которых может проводиться обсуждение, порядок учета результатов обсуждения и др.

Очевидно также, что на законодательном уровне должна получить закрепление такая важная форма контроля за качеством нормативных правовых актов органов исполнительной власти, как их государственная регистрация. Выше уже говорилось о необходимости расширения, с нашей точки зрения, круга нормативных правовых актов органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации. В этой связи представляется, что Министерство юстиции РФ должно осуществлять контроль за представлением федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов на государственную регистрацию и вести Реестр государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Проблема регистрации нормативных актов органов исполнительной власти в субъектах Федерации может быть решена на уровне субъектов Федерации.

Специальный блок вопросов, остро нуждающихся в законодательном урегулировании, составляют вопросы государственного учета нормативных правовых актов органов исполнительной власти на основе использования современных технических средств. Эти вопросы непосредственно связаны с созданием и организацией работы и использованием информационно-поисковых систем нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Представляется, что нормативно должны быть урегулированы несколько уровней учета и введения в информационные банки нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Это, во-первых, учет нормативных правовых актов в принимающих их органах исполнительной власти. В связи с этим в соответствующем нормативном акте, посвященном в целом совершенствованию порядка подготовки и издания нормативных правовых актов органов исполнительной власти либо специально регулирующем вопросы учета и использования нормативных актов в информационных системах, важно предусмотреть норму, регулирующую порядок первичного учета нормативных правовых актов.

Следующим уровнем учета нормативных правовых актов органов исполнительной власти является централизованный государственный учет. Для этого уровня учета также необходимы нормы в соответствующем правовом акте.

Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации также подлежат централизованному учету в пределах каждого субъекта РФ. Порядок осуществления учета устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации.

Порядок учета нормативных актов федеральных органов исполнительной власти определяется Министерством юстиции Российской Федерации.

Задача обеспечения автоматизированного учета нормативных правовых актов органов исполнительной власти требует также законодательного закрепления порядка ведения единого эталонного банка данных правовой информации Российской Федерации.

Говоря о совершенствовании правового регулирования работы с нормативными правовыми актами органов исполнительной власти, важно обратить внимание и на вопрос о фактической утрате силы нормативных правовых актов. Юридическая отмена нормативных правовых актов осуществляется при издании новых нормативных актов по тем же вопросам. Однако возникают ситуации, когда новых актов нет, а регулирование вопроса устарело в связи с изменением обстоятельств. Здесь мог бы быть изучен и использован опыт ФРГ, где применяется порядок отмены или обновления актов по истечении определенного количества лет.

Целесообразно обеспечить также конкретное законодательное закрепление условий действия нормативных правовых актов федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти, которые вступают в силу в установленном порядке одновременно на всей территории Российской Федерации.