Глава 5. ОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

5.1. Состояние правовой основы

В основе построения системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации лежит исторически сложившаяся доктрина разделения власти на три традиционных ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В государствах с федеративным устройством эта система разделения дополняется разделением государственной власти по вертикали.

Например, в США система исполнительной власти кроме федерального правительства насчитывает 50 правительств штатов и около 80 тысяч местных правительств ( См.: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993. С. 33.). Центром формирования американской федерации с самого начала являются штаты, а правовой формой — договор.

Современное состояние Российской Федерации отличается от модели США рядом признаков. Среди них следует отметить по крайней мере два. Это более высокая степень влияния центральной, федеральной власти на всю систему федерации, смягчаемая многочисленными индивидуальными договорами и соглашениями центра и субъектов федерации, во-первых, и вывод органов местного самоуправления за пределы конституционно установленной системы органов государственной власти, во-вторых. Последнее обстоятельство также размывается системой передачи полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления в индивидуальном порядке. Таким образом, статистика органов государственной исполнительной власти, насчитывающая одно федеральное Правительство РФ, 89 правительств (администраций) субъектов Российской Федерации дополняется сотнями тысяч органов местного самоуправления, которые формально не включены в систему государственной исполнительной власти, но функционально с ними связаны достаточно прочно.

Заметим, что такая модель сложилась в Российской Федерации на основе Конституции 1993 г. Первая Конституция РСФСР 1918 г. закрепляла принцип единства советов и их систему, основанную на цепочке представительства “снизу до верху”. Из делегатов, представляющих последовательно областные, губернские советы, формировался Всероссийский съезд советов — высший орган государственной власти РСФСР. Система преемственности представительства снизу до верху была упразднена в связи с введением прямых выборов советов всех уровней по Конституции СССР 1936 г. и соответственно Конституции РСФСР 1937 г. В функциональном же отношении сохранялась модель подчинения “сверху вниз”. Однако ни в первой Конституции, ни в других, вплоть до 1991 г., вопрос о легитимности доктрины разделения властей по горизонтали на три составляющих в Российской Федерации не был реализован.

Исходные правовые положения для устройства исполнительной власти в Российской Федерации в целом и в системе каждого субъекта РФ заключены в ст. 5 и 10 Конституции РФ 1993 г. Статья 5 устанавливает, что Российская Федерации состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения — равноправных субъектов Российской Федерации.

Подтверждая государственную целостность как основу федеративного устройства, единство системы государственной власти, Конституция РФ 1993 г. устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Статья 10 Конституции устанавливает принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельность этих ветвей власти. Эти основополагающие позиции и определяют подход к устройству системы исполнительной власти в субъектах РФ в качестве самостоятельной ветви государственной власти и ее связей с системой федеральной исполнительной власти. Вместе с тем этих исходных позиций оказывается недостаточно для реализации всех параметров исполнительной власти как единой системы.

Определение целей государственного управления на уровне субъектов РФ осуществляется в процессе выявления предметов ведения субъекта в результате разделения полномочий и предметов ведения с федерацией в целом, выявления и легитимации предметов совместного ведения федерации и субъекта РФ. Наличие ст. 72 в Конституции РФ 1993 г. и включение этой статьи в ряд конституций республик РФ и уставов краев и областей РФ еще не определяет окончательно сферы совместного ведения каждого субъекта и Федеральных органов исполнительной власти. Практика пошла по пути заключения, кроме основного Федерального договора, множества договоров между федеральной властью в лице ее Правительства и государственной властью субъектов РФ в лице ее высших должностных лиц о распределении предметов ведения и полномочий по сферам совместного ведения. Эти договоры получают дальнейшее развитие и конкретизацию в системе договоров отраслевых и функциональных исполнительных органов федерации и исполнительных органов субъектов РФ. Грань становится подвижной, а отношения достаточно лабильными.

Аналогичный процесс происходит и на следующем уровне управления. Развиваются отношения по передаче (делегированию) государственно-властных полномочий и соответствующих им функций органами государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления. Подвижной становится и граница сфер ведения государственных органов исполнительной власти и негосударственных органов управления — органов местного самоуправления. Договорная практика определения полномочий и предметов ведения органов исполнительной власти субъектов Федерации в сфере совместных полномочий (нередко захватывающая и сферу федерального ведения) путем ad hoc все в большей мере нарушает и законодательство субъектов РФ, плодит бумажные методы управления, снижает возможности согласования деятельности органов исполнительной власти по горизонтали.

В этих условиях ставить вопрос о каком-либо стандартном решении структурных проблем становится достаточно трудно. Очевидна необходимость решения вопроса об общих принципах организации системы органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также об установлении разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации на. уровне закона. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации 1995 г. не определило приоритетности в договорном и законодательном пути решения этих проблем ( См.: Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Федерации. М.: Юрид. лит., 1995.). В этой связи целый ряд вопросов материального и процессуального характера остается открытым и это существенно влияет на решение как структурных, так и функциональных проблем организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Парламентские чтения в Государственной Думе РФ по поводу проектов законов о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на протяжении двух последних лет также не выработали определенного подхода.

Материалы круглого стола Совета Федерации констатировали, что система заключения договоров и соглашений является предметом споров. Нет необходимой законодательной базы кроме Указа Президента РФ от 12 марта 1996 г. Договоры готовятся комиссией при Президенте.

Положение об этой комиссии предусматривает ряд важных процессуальных условий (например, наличие федерального закона о принципах разграничения полномочий, которого пока нет), некоторые ограничения для подготовки проектов договоров и соглашений ( Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370//СЗ РФ. 1996. №12. Ст. 1058.). Однако можно согласиться с заявлением о том, что “подчищение” законодательства и попытки достичь политических компромиссов между центром и субъектами Федерации “не снижают тенденций потери управляемости” ( См.: Проблемы развития российского федерализма / “Круглый стол” Совета Федерации 4 июня 1996 г. // Полис. Политические исследования. 1996. № 4.). Это верно и потому, что в договорах и соглашениях не предусматривается никаких мер ответственности за нарушение обязательств сторон. Эти акты не имеют никакого указания на сроки, в течение которого они могут действовать.

Договорная практика в известной мере восполнила пробелы законодательной основы субъектов Федерации, привела к периоду необходимого баланса сил с учетом специфики различных субъектов. Научное обобщение договорной практики позволяет выявить две составляющие этого процесса: 1) договор как внутригосударственный акт по разграничению предметов ведения и полномочий и 2) соглашения о передаче полномочий конкретных органов в системе отношений федерального и регионального уровня исполнительной власти, которые подписываются одновременно с договором или в его развитие позже. Начиная с весны 1994 г. заключение таких договоров и соглашений пошло нарастающими темпами. Одновременно с подписанием Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республикой Башкортостан, например, в 1994 г. было подписано 12 соглашений. В 1995 г.—9, а в 1996 г. — 2 межправительственных соглашения ( См.: Сафонов В.Е. Роль договорных отношений в становлении Республики Башкортостан. Автореферат диссертации канд.юрид.наук. М., 1996.). Около половины субъектов Российской Федераци к началу 1997 г. имели аналогичные договоры и соглашения по вертикали системы исполнительной власти.

В этом процессе возникает немало правовых вопросов. Расценивая административный договор как управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное в публичных целях, исследователи этого института выводят договоры и соглашения, заключаемые между органами исполнительной власти по вертикали из этой системы. Исключение составляет админстративный нормативный договор. Последний определен А.В.Деминым как акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения” (См.: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск. 1997. С. 29, 63 — 92.). Однако вслед за этим процессом просматривается необходимость совершенствования конституционного процесса. Опыт, накопленный на основе договорных отношений, не должен снизить авторитета закона и особенно Конституции. Именно это положение поддержано научно-практической конференцией, которая была проведена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Президенте РФ по вопросу договорных форм и принципов федеральных отношений в России. Признавая важность соблюдения приоритета Конституции РФ над договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации и предложив принципы укрепления законности в этом процессе, конференция в своих рекомендациях высказала важное предложение. Участники конференции признали целесообразным приостановление процесса подписания договоров и соглашений, заключаемых между органами федерального и регионального уровня до принятия и вступления в силу Федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” ( См.: Договорные формы и принципы федеративных отношений в России // Журнал российского права. 1997. № 2. С. 26, 27.).

Считаем нужным обратить внимание на один теоретический аспект проблемы. Очень важно найти приемлемую для современной практики государственного строительства в России концепцию государственной власти. Должно ли это государство — правовое и социальное — быть политическим представителем интересов всего населения и организатором реализации правовых основ отношений различных субъектов общества, гарантом интересов населения и его основных групп, или государством, построенным по типу “слуги” — субъекта, предоставляющего государственные услуги населению и отдельным гражданам. Такое понимание современного государства, отличного от государства, подчиненного принципу демократического централизма особенно в системе управления, складывается в условиях кризиса авторитарного, властного государства в ряде стран. Разработки этой проблемы, опубликованные Российской академией управления, обобщают зарубежный опыт и представляют современное государство как систему разделения властей, а не единой власти, как ассоциацию коллегиальности и участия, подконтрольную самой системе исполнительной власти и судебной власти. Реализуемая при этом идея деполитизации, департизации государства, идея децентрализации управления сопровождается преобразованием государства как представителя и гаранта интересов населения страны в ассоциацию “управления услуг” (См., например: Региональное управление. Зарубежный опыт. М.: РАУ, 1993.).

Предполагаем, что и последние новации в отношениях между Федерацией и ее субъектами, и особенно ориентация поведения органов исполнительной власти в субъектах, происходят не без влияния этой теории. По этим признакам внутрифедеральные договоры относятся к нормативным договорам, которые служат источником для более конкретных соглашений. Предстоит еще определить и правовую природу этих документов.

В целом же следует сказать, что такие договоры и соглашения заключаются в целях получения определенных преимуществ или закрепления уже полученных льгот в системе управленческих отношений. Например, проект договора о разграничении прав между Москвой как субъектом РФ и Федерацией предусматривает 20 соглашений, которые в основном создадут дополнительные источники доходов в бюджет города ( См.: Латышева М. Москва хочет разграничиться с центром / Сегодня, 1997. 26).

При всей привлекательности обновления физиономии современного государства как государства услуг для граждан этот подход в корне усиливает отчуждение гражданского общества от государства как важнейшего политико-правового института, переводит отношения граждан с его органами из политической сферы и сферы государственного, конституционного, административного статуса в сферу так называемых гражданских, цивилистических, а по сути, рыночных отношений. Профессионализм чиновников, ничем пока не гарантированный, грозит быть подмененным партикуляризацией управления и произволом отдельного чиновника, снижается и потенциал участия населения в управлении за счет признания субъектом управления отдельного чиновника. Возрастают угрозы коррумпированного аппарата органов власти при подходе к государству как организации, оказывающей услуги населению, а не выражающую его волю и защищающую его интересы.

Возникновение такой теории, в частности в ФРГ, объяснимо с учетом достаточно жесткой системы организации исполнительной власти и ее подчинения власти законодательной. Ни одно решение исполнительных органов власти в этой стране не принимается без уполномочия от органа законодательного или без предварительного согласования необходимости и содержания акта исполнительной власти с соответствующим представительным органом власти. Такая система организации управления не была свойственна даже советской системе. Но для переходного периода стабилизации государственной власти в России, когда только складываются основы правового государства, размывание идеи единства власти и целостности системы исполнительной власти, перевод ее на концепцию “оказания услуг”, по нашему мнению, представляется весьма проблематичным.

Вместе с тем восприятие опыта стран Европы в совершенствовании порядка организации функционирования региональных систем власти и методов современного управления является актуальным и полезным. Это особенно важно в связи с включением России в Совет Европы и связанной с этим обязанностью соблюдать уже выработанные стандарты, в том числе и в области государственного управления и организации местного самоуправления. Опыт европейских стран — как западных, так и восточных — в решении конкретных проблем организации регионального управления за последнее десятилетие представляется полезным.

При оценке различных трактовок роли современного государства и взаимоотношений “субъектов развития” а, по нашему мнению, субъекты Российской Федерации таковыми являются в первую очередь, необходимо учитывать различные отклонения от нормы и естественных условий целостности федерации. Варианты таких отклонений интересно проанализированы в работе “В поисках “субъекта развития”. Кто остановит сползание России в “третий мир”. Высказывается предостережение от опасности “приватизации государства”, утраты культурной самоидентификации и других диагнозов современного состояния российской государственности. Первая грозит гипертрофией корпоративно-бюрократических структур и образования, вторая — отсутствием стратегических целей и понимания единства и целостности страны (См.: Дикевич В., Тупицын А., Фетисов А. В поисках “субъекта развития”. Кто остановит сползание России в “третий мир” // НГ “Сценарий”. Приложение к Независимой газете. 1997. Октябрь. № 11(20). С. 1 — 3.).

В настоящее время выработка какого-либо стандарта для системы исполнительной власти в субъектах РФ при том разнообразии форм ее организации, которая уже сложилась, представляет проблему. На основе исследования конституций республик РФ, проведенного профессором Б.Б. Хангельдыевым, можно составить представление о разнообразии организационного порядка при формировании высших органов исполнительной власти в этой части субъектов РФ ( См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров // М.: БЕК, 1996. С. 70 — 80.). (Таблица 5).

Таблица 5

ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИВ В РЕСПУБЛИКАХ РФ

Организационная форма высшего органа исполнительной власти

Название и статус должности главы исполнительной власти в республике

1. Правительство

Президент республики (Бурятия, Коми)

2. Кабинет Министров (Правительство)

Премьер-министр, назначенный Президентом (Татарстан, Башкортостан)

3. Президент с назначаемым правительством

Президент (Саха, Чувашия)

4. Президент республики — глава правительства

Президент (Тыва, Северная Осетия)

5. Правительство

Председатель Правительства, избираемый населением (Карелия)

6. Правительство

Государственный Совет (Удмуртия)

7. Президент

Президент (Калмыкия, Кабардино-Балкария)

5.2. Анализ функциональной сферы деятельности

Несмотря на признание приоритета функционально-целевых институтов в построении системы исполнительной власти, в качестве одного из важнейших постулатов науки управления, практика продолжает отдавать предпочтение структурным перестройкам, в основе которых оказываются иные критерии.

Тем не менее при попытках установить порядок в преобразовании системы исполнительной власти в целом и на любом ее уровне должна быть ясность о составе предметов ее ведения и состоянии функциональных задач исполнительной власти. Только на этой основе возможно более или менее объективно оценить достаточность и необходимое разнообразие действующих организационных структур в данной системе и вести поиск совершенствования как функционально-целевой деятельности, так и упорядочения организационных структур этой ветви власти.

Конституционная основа организации деятельности государственной власти в целом базируется на разделении предметов ведения и полномочий органов государственной власти на сферы федерального ведения, совместного ведения федерации и субъектов Российской Федерации. Это положение закреплено в ст. 71,72 и 73 Конституции РФ. Предполагается обязательность соблюдения федеральных законов о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов РФ, об общих принципах организации системы органов государственной власти. Однако таких законов, как уже отмечалось, пока не принято. Практика правовой жизни в России складывается так, что при отсутствии федерального закона субъекты Российской Федерации принимают свои законы и приводят их в соответствие с федеральными по мере принятия последних.

В настоящее время легитимной основой для анализа функциональных сфер деятельности органов исполнительной власти регионов являются конституции и уставы субъектов Российской Федерации и законы об их органах исполнительной власти.

Переход от норм Конституции РФ к конкретным нормам, определяющим функциональные сферы деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, предполагает ряд шагов. Отметим наиболее явные из них.

Нужна юридически определенная форма подтверждения взаимного согласия на закрепление предметов ведения Федерации. Конституция РФ в ст. 71 устанавливает императивно, что “в ведении Российской Федерации находятся...”. Ссылки на Федеративный договор в данном случае нет. Конституции же и уставы субъектов

Российской Федерации во многих случаях полномочия Федерации определяют как “переданные” субъектами на уровень Федерации. Это, впрочем, не мешает признанию высшей силы решений федеральных органов по этим предметам ведения для всей территории России. Многие субъекты РФ в своих конституционных законах приводят целиком формулировку ст. 71 Конституции РФ, подтверждая тем самым признание непреложности полномочий Федерации по перечисленным предметам ведения в указанной статье.

При активном процессе договорных отношений между центром федерации и отдельными субъектами Федерации необходимо все же легитимное признание того, что пространство договорных отношений определено сферами совместного ведения. Эти сферы или предметные области управления включаются как в текст Конституции РФ, так и во многих случаях в тексты конституций и уставов субъектов РФ, но без указания, каким путем осуществляется взаимодействие по этим предметным областям на разных уровнях государственной власти.

В большинстве случаев конституции и уставы субъектов фиксируют либо необходимость подтверждения принятого федерального закона на территории конкретного субъекта, либо право принятия своего закона вслед за федеральным.

Вместе с тем договорная практика идет таким путем, что в сферу передаваемых предметов ведения и полномочий попадают и некоторые позиции ст. 71 Конституции РФ. Так, материалы к парламентским слушаниям по вопросу “О практике разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития российского федерализма” в апреле 1996 г. фиксировали включение положений ст. 71 в тексты договоров с рядом субъектов Федерации. Например, по договору с Республикой Татарстан это касалось:

1) помилования лиц, осужденных судами республики (п. “о” ст. 71);

2) самостоятельного участия в международных отношениях при соблюдении Конституции РФ и ее международных обязательств (п. “к” ст. 71);

3) проблем обороны и безопасности, оборонного производства, конверсии оборонной промышленности (п. “м” ст. 71);

4) координации ценовой политики и проведения денежной политики, координации действий по п. “ж”, “в” и “и”.

В договоре с Республикой Башкортостан, кроме записей, касающихся предметов совместного ведения, содержатся статьи, относящиеся к предметам федерального ведения. Они затрагивают позиции п. “о” ст. 71 “судоустройство и прокуратура”. В ст. 3 п. 9 договора записано: “... вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры и нотариата в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и Российской Федерации”. Договор касается и п. “м”, “ж”, “и” ст. 71 Конституции РФ. Аналогично записи в договоре с Республикой Татарстан содержится положение относительно п. “и” ст. 71: “обеспечение режима беспрепятственного и беспошлинного продвижения транспорта, грузов и продукции по воздушным, морским, речным, железнодорожным и шоссейным путям, а также по трубопроводному транспорту”. Все это сферы федерального ведения.

Небезынтересно отметить, что полномочия, передаваемые субъекту по договору с Республикой Татарстан, по договору с Республикой Башкортостан (идентичные записи относительно участия в международных отношениях) оформлены как передача полномочий в одном случае по ст. 71 п. “к”, а в другом по п. “о” ст. 72.

В одних договорах упоминается о специальных соглашениях по распределению государственной собственности на федеральную и республиканскую, а в других — нет, хотя это также общее конституционное положение, предусмотренное п. “г” ст. 72. Это же касается проблем налоговой, бюджетной политики, денежной системы.

Применительно к теме данной работы представляет особый интерес норма в договоре Российской Федерации с республикой Саха (Якутия). Пункт “н” ст. 72 Конституции РФ гласит: “Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления”. Эта норма перенесена в договор следующим образом: “установление системы органов государственной власти Республики Саха (Якутия) в соответствии с общими принципами организации системы органов государственной власти, устанавливаемыми федеральными законами”. Это объясняется тем, что в ст. 38 Конституции Якутии изначально сделана неточная запись о том, что к исключительному ведению республики относится “образование органов государственной власти и управления, судов, прокуратуры, финансово-кредитных учреждений” без всякой ссылки на приоритет федерального законодательства в этой области. Это и потребовало специальных статей в договоре относительно п. “и” и “л” ст. 72 Конституции РФ. Аналогичное положение и с нормами о внешнеэкономических связях.

3. Конституционные акты субъектов Федерации признают принцип разделения власти. Реализуется этот принцип на уровне субъектов по-разному. Правовая цепочка от норм, определяющих предметы ведения в Конституции РФ, к нормам конституционных актов субъектов РФ с учетом уже сложившегося опыта, а также слабой легитимной силы договоров, заключаемых с каждым субъектов в отдельности, требует внимания при подготовке законов об организации исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Анализ тематики соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти двенадцати субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Якутия, Северная Осетия, Бурятия, Коми, Краснодарский край, Удмуртия, Свердловская область, Оренбургская, Калининградская области), заключенных к концу 1996 г., показывает, что они касаются 31 предметной области управления. В процентном отношении эти соглашения характеризуются следующим образом. Из возможных сочетаний, когда бы все хотели оформить соглашения по всем направлениям, фактически реализовано лишь 24%. Иными словами, из 372 возможных соглашений заключено 90. Если их взять за 100, то они следующим образом распределяются по основным предметным областям функциональной деятельности субъектов Федерации.

1 — Экономические проблемы (бюджет, банковско-кредитные, валютные проблемы, собственность и т.п.) соглашения занимают 22%, из них проблемы экономического сотрудничества и деловые программы — около 9%.

2 — Управление промышленностью, транспортом, связью, жилищным и дорожным строительством — 12,2%; из них в области оборонной промышленности и обороны, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций — 2,2%.

3 — Управление добычей и использованием природных ресурсов — 3%.

4 — АПК — более 8%.

5 — Область экологии и развития территорий — более 10%.

6 — Социальная политика и социальное развитие — 16,5%.

7 — Государственное строительство, передача полномочий, борьба с преступностью — более 23%.

Таким образом, если учесть, что проблемы экономического сотрудничества и программ — это в основном вопросы организационные, то наибольшее напряжение обнаруживается на участке организации системы и деятельности самих органов исполнительной власти. Эти проблемы охватывают более 30% соглашений.

В этом контексте следует подчеркнуть, что под влиянием кризисных явлений развития экономики страны в целом проблемы федерализма, имеющие множество граней отношения между субъектами и центром, невольно сползают к наиболее острым экономическим темам — бюджету и налогам преимущественно. Рекомендации уже упомянутого круглого стола Совета Федерации в июне 1996 г. отмечали, что развитие российской государственности на федеральных началах подтверждается как деятельностью по формированию законодательства, так и “углубляющимися процессами разграничения прав владения собственностью и пользования ею между центром, субъектами Федерации и местными (муниципальными) органами управления, постепенным становлением отечественной модели бюджетного федерализма, формированием каждым субъектом собственного законодательства, в том числе принятием своих конституций и уставов” ( Полис. 1996. №4. С. 31.).

3. Следующие нормы, устанавливающие правовой статус правительства или администрации, имеют очень большую амплитуду. Самая длинная цепочка предусматривает нормы, определяющие предметы ведения республики или области (края) по схеме: предметы ведения каждой из ветвей власти в конституции или уставе и затем — специальный закон о правительстве или администрации. Многое зависит от организационно-правовой формы главы республики или области (края), его статуса только главы власти или одновременно и главы исполнительной власти. Например, в Бурятии Президент, глава республики и глава исполнительной власти — Председатель Правительства ( В скобках указаны статьи конституции или устава субъекта РФ, о котором идет речь.). Такая же модель и в Республике Коми. В Татарстане Президент “возглавляет систему органов государственного управления Республики Татарстан и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Советом республики Татарстан”. Одновременно действует Кабинет Министров, который возглавляет премьер-министр. Последнего утверждает Государственный Совет республики по представлению Президента. Губернатор Ярославской области является и руководителем органов государственной исполнительной власти.

Легитимация органов государственной власти через правовой статус региона (закрепление предметов ведения субъекта в целом) реализуется и в ряде областей. Так сделано в Иркутской, Курганской областях, в Ставропольском крае, Свердловской, Тюменской областях, Усть-Ордынском автономном округе.

Непосредственно, без закрепления предметов ведения субъекта в целом, предметы ведения и полномочия органов исполнительной власти определяются в уставах Архангельской области, Нижегородской, Белгородской, Тамбовской, Читинской, Ярославской областей. Наблюдается и большое разнообразие в способе правового определения функциональной сферы деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Здесь несколько вариантов. Вариант, когда функциональная сфера деятельности исполнительной власти выражена перечнем предметов ведения и полномочий главы республики или области, применен в Конституции Саха (Якутии), система предметов ведения Республики развернуто представлена в перечне предметов ведения палат Государственного собрания и Президента. На основании того, что Президент является главой исполнительной власти, Конституция не предусматривает норм о предметах ведения Правительства. Статья 83 Конституции Республики Саха устанавливает, что государственные органы и служащие правительственных учреждений действуют на основе закона.

Аналогичная модель реализована в Конституции Республики Коми. Сфера деятельности главы Республики представляет и функциональную сферу деятельности Правительства и местных администраций как органов государственного управления (ст. 80 и 85). Закрепление полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ за высшим должностным лицом, т.е. персонифицированно, имеет место в Республике Карелия. Здесь вся сфера деятельности правительства представлена нормами о полномочиях Председателя Правительства. Специальный закон о правительстве Конституцией не предусмотрен. Этот же прием применен и в Уставе Новгородской области, где дан перечень основных полномочий Главы администрации (ст. 39).

Весьма интересная модель реализована в Степном уложении Калмыкии. Президент республики, являясь главой Республики и ее высшим должностным лицом, не образует правительства. Он непосредственно сам назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов и республиканских ведомств, представителей Президента в районах и городах республиканского значения (ст. 28).

Примером достаточно лаконичного обозначения направления деятельности правительства области является ст. 68 Устава Ставропольского края. Здесь обозначены семь стандартных позиций, о которых по существу скажем несколько позже. Этот же прием применен и в Уставе Ленинградской области (ст. 49), Иркутской области (ст. 38), Пермской области (ст. 33). В Уставе этой области предусматриваются нормы о полномочиях главы администрации и о вопросах, рассматриваемых на заседаниях коллегии администрации (ст. 39,41). Более развернуто представлена деятельность администрации (правительства), в Уставе Курганской области (ст. 115).

Несколько иной подход к определению функциональной деятельности правительства (администрации) применен в Уставе Липецкой области. В нем имеется ст. 45, в которой закрепляются 15 сфер исполнительно-распорядительной деятельности Администрации. А в ст. 46 закреплены полномочия этого органа. Но кроме того, в Уставе имеются главы, посвященные государственной и муниципальной службе, экономической системе области, финансовой системе. Они дают достаточно полное представление о деятельности исполнительной власти в этих направлениях.

Пятнадцать направлений деятельности Правительства предусмотрены в Оренбургской области. Но ее Устав выгодно отличается от других в установлении правовой основы исполнительной власти тем, что содержит нормы, закрепляющие весьма важные положения ее организации. В ст. 53 сказано, что Глава администрации входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ. Это соответствует ст. 76 и 77 Конституции РФ, но важно, что об этом сказано в Уставе области. Кроме того, в этом документе имеются 6 глав, содержащих 47 статей о принципах и правилах управления в области отношений: собственности и экономической деятельности, финансов, в социальных сферах, в области обеспечения законности, правопорядка и безопасности граждан. По этой же схеме построена система правового регулирования исполнительной власти в Свердловской области.

Еще одна модель представлена Уставом Архангельской области. Здесь конституционно закреплены полномочия и главы администрации, и администрации области (ст. 27—30 и ст. 31). В отличие от этой модели в Уставе Белгородской области полномочия главы администрации легитимированы только в отношении принятия правовых актов и взаимодействия с областной Думой. Другие полномочия главы администрации затронуты в отдельных главах по реализации функций управления в области экономики, финансов и т.д.

Существенные отличия в определении полномочий и их содержании на примере этих двух субъектов Федерации можно проиллюстрировать полномочиями в области реализации, прав собственности области. В Архангельской области глава администрации, согласно п. 10 ст. 29 Устава осуществляет функции по распоряжению и управлению имуществом, относящимся к областной собственности. Законодательный орган — областное Собрание депутатов осуществляет ряд полномочий по распоряжению собственностью — порядок предоставления и изъятия земельных участков, порядок приватизации и управления объектами областной собственности, передачи их в собственность местного самоуправления (ст. 23). В Белгородской области полномочия собственника областной собственности принадлежат законодательной (представительной) власти области, а управление и распоряжение объектами и вещными правами, образующими областную собственность, осуществляет администрация области в соответствии с федеральным и областным законодательством.

В Нижегородской области Устав содержит общую формулировку о том, что администрация области осуществляет все функции государственной власти области, не отнесенные к полномочиям Законодательного Собрания. Одновременно, через формулу “в том числе”, сказано: 1) об осуществлении исполнения актов федеральных органов государственной власти, законов области и постановлений Законодательного Собрания в части, относящейся к ее компетенции; 2) о решении задач государственного управления в экономике, прогнозировании, финансах, в ценовой политике, во внешнеэкономических связях, промышленности, строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве; градостроительстве, дорог и связи; в образовании и науке, здравоохранении, культуре и искусстве, спорте и туризме; в области занятости и социальной защиты населения, работы с военнослужащими; охраны природы и природопользования, охраны и использования историко-культурного наследия, других сфер; 3) об осуществлении комплекса работ с бюджетом; 4) о разработке и представлении на утверждение Законодательного Собрания описания границ области, проектов планов и программ социально-экономического развития, экологических и иных программ области и отчетов об их исполнении; 5) об управлении и распоряжении собственностью области, а также федеральной собственностью, переданной в хозяйственное ведение или в распоряжение области, в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами Законодательного Собрания области; 6) об осуществлении мер по обеспечению прав и свобод граждан, экологической безопасности, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью; 7) о внесении в необходимых случаях на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проектов актов, затрагивающих интересы области, принятие которых находится в их компетенции; 8) об осуществлении иных исполнительно-распорядительных функций и полномочий, возложенных на нее Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ, законами области, иными нормативными правовыми актами Законодательного Собрания области.

Как видим, в данной главе Устава области смешаны задачи, предметы ведения и направления деятельности, названы некоторые полномочия и в общей форме — исполнительно-распорядительные функции. Терминологическая и сущностная окрошка не позволяет сделать заключение о задачах, функциях и соответствующих полномочиях администрации. В главе об актах администрации области сказано, что подразделения администрации издают приказы. Это противоречит установившейся практике издания нормативных и распорядительных актов только органом исполнительной власти, вернее, их руководителями.

Анализ определения предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти в субъектах Федерации показывает достаточно большой разброс в подходе к конституционному регулированию этих проблем. Основной акцент сделан на перечне предметных областей деятельности в сферах совместного и исключительного ведения. Приведенные примеры показывают большую амплитуду колебания конкретности перечня предметов ведения, и это, безусловно, сказывается на составе полномочий, их содержании. В конечном счете это предопределяет и уровень законодательного регулирования функционально-целевой деятельности органов исполнительной власти, там, где такие законы предусмотрены, и правовую культуру положений и должностных инструкций в конкретных органах исполнительной власти.

Сказанное позволяет увидеть подход к распределению предметов ведения и полномочий администраций и правительств субъектов Федерации относительно основных блоков функциональной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Условное выделение восьми блоков в функциональной системе государственного управления позволяет проследить распределение по ним тех полномочий, которые в уставах и конституциях записаны за правительствами и администрациями субъектов. Названные восемь блоков охватывают следующие укрупненные предметные области:

1 — Организация системы органов исполнительной власти;

2 — Организация и защита территории;

3 — Правовая и социальная защита населения и граждан, реализация основ правового государства;

4 — Определение и обеспечение государственной политики в регионе субъекта;

5 — Государственное управление в сфере экономики;

6 — Организация производства и всех видов экономической деятельности;

7 — Организация и обеспечение социального и культурного развития региона;

8 — Внешнеэкономические и культурные связи. Конституции и уставы выделяют в самостоятельный раздел функции, связанные с осуществлением правоохранительной деятельности или обеспечением законности, правопорядка и общественной безопасности. Описание этих направлений в одних случаях связано с деятельностью прокуратуры и органов МВД. Однако при постановке вопроса о законности и безопасности в регионе система органов, обеспечивающих эти направления, расширяется, и это правильно.

В связи с анализом функциональной системы исполнительной власти субъектов РФ следует поставить еще два вопроса. Первый касается легитимной основы системы исполнительной власти в регионе. Не во всех конституционных актах субъектов этот вопрос прописан внятно. В некоторых уставах и конституциях установлена жесткая граница: областное, республиканское государственное управление и местное самоуправление. В других сказано о существовании региональных, территориальных органов исполнительной власти, а затем о признании местного самоуправления. Так, в Конституции Ингушетии (ст. 90) сказано о местных органах власти и управления; в Конституции Кабардино-Балкарской республики содержится раздел VI “Местные органы государственной власти и управления в Кабардино-Балкарской Республике” и глава 14 “Местная администрация”; Конституция Республики Коми также предусматривает местные представительные и исполнительные органы власти (ст. 92). Аналогичное положение и в Хакасии. Конституция Калмыкии предусматривает государственное управление на местах (ст. 83 — 84). Устав Курганской области в ст. 108 устанавливает, что исполнительно-распорядительные органы районов, городов Кургана и Шадринска входят в систему исполнительных органов государственной власти и порядок образования и полномочия их определяются областным законом; в Ленинградской области государственное управление на местном уровне осуществляется главами администраций районов, назначаемыми губернатором. В целях обеспечения единой политики в деятельности органов исполнительной власти, повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления губернатор области может назначать в городах областного подчинения своих представителей (префектов). В Свердловской области предусмотрены территориальные исполнительные органы государственной власти, которые осуществляют функции государственного управления в населенных пунктах и на территориях административно-территориальных единиц, их деятельность направляется, координируется и контролируется “назначаемыми губернатором области государственными служащими” (п. 3 ст.57 Устава Свердловской обл.).

Примерами прямой связи администрации области с городами областного подчинения и районами через систему местного самоуправления могут быть Оренбургская и Пермская области.

Заслуживает внимания еще один вариант взаимодействия системы исполнительной власти в регионе с местным самоуправлением. Он проработан в Нижегородской области и реализован на основе ст. 60 Устава области. В этой статье обозначены вопросы государственного значения, решаемые органами государственной власти области с участием органов местного самоуправления. К ним отнесены:

а) обеспечение исполнения федеральных законов и областных нормативных правовых актов; б) защита прав и свобод человека и гражданина; в) защита прав национальных меньшинств; г) осуществление ценовой политики;

д) осуществление статистического и бухгалтерского учета; е) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников культуры; ж) защита прав потребителей;

з) организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развитие культуры и спорта;

и) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизотиями, ликвидация их последствий;

к) контроль за использованием средств, передаваемых из федерального и областного бюджетов на финансирование целевых программ;

л) административное производство.

Условия выполнения перечисленных функций органами местного самоуправления соответствуют требованиям и установлениям федерального закона о местном самоуправлении. Для модели организации исполнительной власти без местных органов исполнительной власти такой вариант легитимации сотрудничества государственных органов управления с органами местного самоуправления вполне оправдан.

Эти обстоятельства важны для понимания глубины реализации государственной исполнительной власти в регионе и для определения правовой основы всей системы этой ветви государственной власти. При непосредственном переходе к местному самоуправлению более сильны тенденции передачи государственных полномочий на уровень местного самоуправления. При наличии территориальных — городских (областного подчинения) и районных органов исполнительной власти переход к местному самоуправлению происходит более плавно и нагрузка функций государственного управления на последнее становится меньшей.

Второй аспект организации функциональной системы исполнительной власти касается сбалансированности функций по горизонтали системы центральных структур власти в регионе и функционального взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями государственной власти. Важность этой проблемы проиллюстрируем на примере разделения функций между Губернатором, Законодательным Собранием и Правительством Ленинградской области на основе ст. 29, 30, 41 и 49 Устава этой области.

Таблица 6

ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ВЕТВЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (ЛЕНИНГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ)

Предметы деятельности и полномочия губернатора

Деятельность Законодательного Собрания (ЗС)

Сферы деятельности правительства

Руководит деятельностью правительства и аппаратом госуправления. Самостоятельно формирует аппарат государственного управления: — назначает председателя правительства; — назначает и освобождает от должности руководителей ОИВ области; — принимает решения об отставке правительства; — назначает и освобождает глав администраций районов и городов, реализует дисциплинарную ответственность этих госслужащих; — приостанавливает действие актов правительства. Представляет З.С. проект бюджета и обеспечивает его исполнение. Распоряжается финансовыми ресурсами, создает казначейство. Согласовывает решения об образовании территориальных федеральных ОИВ и назначении должностных лиц этих органов.

Осуществляет законодательное регулирование по вопросам исключительной компетенции и совместного ведения. Контролирует порядок владения, пользования и распоряжения собственностью области. Вносит изменения в административно-территориальное устройство области. Принимает акты по вопросам: — охраны общественного порядка; — благоустройства; — экологии, стихийных бедствий, эпидемий и тому подобное и устанавливает административную ответственность за их нарушение. Вносит изменения в Устав области. Согласовывает создание СП с другими СФ и др.

Действует на основе положения, утверждаемого губернатором. Обеспечивает эффективную работу всех органов исполнительной власти, координирует их, контролирует осуществление исполнительной власти. Обеспечивает проведение единой государственной финансовой политики, единой политики социально-экономического развития. Оказывает помощь в развитии всех видов собственности. Обеспечивает выполнение нормативных актов Правительства РФ, других ФОИВ на территории области. Решает иные вопросы, отнесенные к компетенции области.

Как видим, преемственность и взаимодействие трех структур государственной власти в Ленинградской области на основе конституционных актов построена по принципу “лестницы”, в которой каждая ступень как бы сама по себе. Здесь решены отдельные организационные проблемы, но совершенно отсутствуют функционально-целевые элементы организации. Правительство даже не работает с бюджетом, но обеспечивает единство финансово-кредитной политики. По проблемам собственности при определении полномочий правительства применен неюридический термин “помогает”. Контроль же осуществляет Законодательное Собрание. Этот пример еще раз обращает внимание на назначение конституционных актов в области организации системы управления, системы исполнительной власти и особенно на легитимное оформление ее деятельности. Целевые установки, перечни исполняемых функций, применяемые методы работы, а следовательно, и состав полномочий непременно должны присутствовать в таких актах. Иначе получается, что социальная направленность исполнительной власти, ее роль в реализации требований и принципов правового государства исчезают. В данном примере нигде нет упоминаний даже о правах граждан, интересах групп населения, каких-либо обязанностях исполнительной власти на этот счет. А если учесть, что все нормативные документы организационного назначения должны исходить только от одного лица — губернатора, который утверждает и положение о правительстве, и положения о всех органах исполнительной власти в области, то и здесь возникают сомнения о полноценности правового порядка в организации управления.

Устав построен так, что глава о системе управления областью не связана с предшествующими главами о формах и порядке использования, владения и распоряжения собственностью Ленинградской области. А из ст. 15 этой главы узнаем, что право управления и распоряжения объектами собственности области принадлежит только губернатору в пределах его компетенции, но о его компетенции в этой части Устав ничего не говорит. Раздел о финансово-бюджетных отношениях в области также не устанавливает связи с компетенцией губернатора и правительства даже через отсылочные нормы.

В итоге можно сказать, что система правового регулирования функционально-целевой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в их конституционных актах представляется достаточно пестрой, не отвечает требованиям конкретности, полноты, совместимости и согласованности как по горизонтали системы исполнительной власти, так и по вертикали этой системы в пределах региона области, края, республики. Это создает немалые трудности в согласовании взаимодействия различных регионов между собой и с федеральным уровнем управления, взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Это создает и достаточно серьезные препятствия в формировании единого экономического пространства в пределах РФ и снижает управленческий потенциал государственного управления в условиях формирования рыночной экономики. В конечном счете различия в определении наиболее общего диапазона функциональной деятельности субъектов РФ приводят к необходимости балансировать эту деятельность путем принятия договоров РФ с каждым субъектом в отдельности. Естественно, что это нарушает конституционный принцип равенства субъектов между собой и в отношениях с центром Российской Федерации.

Важно обратить внимание на то, как сделан вывод в Послании Президента РФ 1997 г. по поводу укрепления трех уровней власти. По этому вопросу реализован принцип обеспечения ответственности каждого уровня за те определенные сферы ведения, которые должны быть ясно определены на основе Конституции РФ. Возлагая ответственность на федеральный уровень за создание общероссийского правового пространства, послание фиксирует важный шаг на перспективу относительно развития правовой основы для субъектов РФ. “До сих пор большинство федеральных функций в регионах осуществляли органы государственной власти субъектов Федерации. Теперь федеральным властям предстоит выполнять многие из них самостоятельно. Это означает необходимость усиления координационных функций полномочных представителей Президента в регионах. Им будут даны соответствующие полномочия” (Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Порядок во власти — порядок в стране”. М., 1997. С. 52.). Здесь явно просматривается тенденция к концентрации властных полномочий на федеральном уровне и усиление неконституционной фигуры — представителей Президента РФ, роль которых на местах оценивается неоднозначно.

О функциях и правах этой должности можно судить по Положению о полномочном представителе Президента РФ в Республике Адыгея, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике и Ставропольском крае, которое утверждено Указом 20 марта 1997 г. ( СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1420.). На полномочного представителя в данном случае возлагаются весьма ответственные функции координации деятельности всех территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в регионе, для чего образовывается своеобразная региональная коллегия; контрольные функции, организационные и иные действия от имени Президента РФ. Он же выполняет и большой фронт работ по подготовке договоров субъектов РФ о разграничении предметов ведения.

5.3. Структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Как видно из предыдущего текста, система исполнительной власти в субъектах Федерации имеет достаточно сложное и неоднозначное для разных регионов организационное выражение. Глава исполнительной власти — президент или губернатор, глава правительства (кабинета министров) или администрации в одних случаях совпадают, а в других не совпадают и замещаются разными должностными лицами.

Состав правительства или администрации субъекта Федерации устанавливается конституцией или уставом, а также законом о правительстве (администрации), который, как правило, предусмотрен конституционным актом субъекта. Однако в ряде случаев состав правительства или администрации не определяется в конституции или уставе и легитимация этого органа исполнительной власти проводится через его руководителя — председателя правительства, премьер-министра или губернатора.

Например, Кабинет Министров Республики Башкортостан — правительство — является органом исполнительной власти, подотчетным Государственному Собранию Республики и Президенту республики. Статья 101 Конституции Башкортостана говорит о составе Кабинета Министров: премьер-министр, заместители премьер-министра, министры, председатели государственных комитетов и руководители ведомств республики, а также по представлению премьер-министра руководители других органов и организаций. Подробно охарактеризован состав правительства в Республике Тыва. Иная схема применена в Конституции республики Карелии. Статья 63 гласит, что исполнительно-распорядительные функции осуществляются главой исполнительной власти и органами государственного управления (министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами, должностными лицами)... Весь раздел об исполнительной власти Конституции Карелии посвящен Председателю Правительства и ничего не говорит о правительстве как самостоятельном органе, не представляет его структуры. Конституция Республики Коми дает представление о системе исполнительной власти республики. Статья 80 также персонифицирует высший орган исполнительной власти. “Исполнительную власть в Республике Коми осуществляет Глава Республики Коми, возглавляемое им Правительство, а также входящие в систему исполнительной власти Республики Коми местные администрации как органы государственного управления, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции и обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории...”

В Уставе Ставропольского края сказано: Правительство Ставропольского края состоит из Председателя Правительства Ставропольского края (он же губернатор Ставропольского края), его заместителей, руководителей отраслевых органов края. Число заместителей председателя правительства устанавливается в соответствии со схемой управления Ставропольским краем. Первые заместители Председателя — члены Правительства Ставропольского края, руководители краевых органов внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края назначаются и освобождаются по согласованию с Думой Ставропольского края. Статья 67 Устава края закрепляет положение о том, что именно Правительство является исполнительно-распорядительным государственным органом общей компетенции, осуществляющим свою деятельность на основании соответствующего закона Ставропольского края. Структура, порядок формирования, полномочия структурных подразделений аппарата правительства определяются схемой управления, регламентом правительства и законом о нем. Как будто все ясно. Однако и здесь имеет место терминологическая путаница. В одних случаях сказано об органах правительства (ст. 66 и 67). В других — о структурных подразделениях правительства, которые уполномочены издавать приказы (ст. 69).

Построение схем управления и определение состава органов исполнительной власти (или подразделений) на уровне субъекта Федерации мало что дает, если это не сопровождается выявлением ориентации организационных структур на функциональные участки деятельности этих органов. Для иллюстрации большого разброса в составе исполнительной власти на уровне области приведем хотя бы один пример. Он позволяет сравнить состав органов исполнительной власти Свердловской и Тверской областей.

1. Администрация губернатора Свердловской области: 1. Губернатор; руководитель администрации, секретариат, постоянный представитель губернатора области при Президенте РФ;

Управление государственной службы и взаимодействия с органами местного самоуправления (отделы); Государственно-правовое управление;

Управление по координации работы правоохранительных органов;

Контрольное управление;

Информационно-аналитическое управление (отделы и сектора); Пресс-служба губернатора;

Уполномоченный по связям с религиозными организациями; Сектор специальной документированной связи.

II. Правительство Свердловской области: Председатель, первый заместитель, заместители Председателя; Директор департамента — Аппарата Правительства; Представитель Правительства области в областной Думе — член

Правительства; Директор департамента международных и внешнеэкономических связей — член Правительства;

Директор департамента финансов — член Правительства; Начальник управления внутренних дел области — член Правительства.

Секретариат Председателя Правительства (заведующий, заместитель заведующего, помощники, специалисты, пресс-секретарь); Приемные заместителей Председателя Правительства; Приемная Руководителя Аппарата Правительства; Аппарат Представителя Правительства в Свердловской областной Думе; Департамент Аппарата Правительства: консульское управление, управление информационных технологий (отделы, бюро); Управление по делопроизводству и общим вопросам (отделы).

III. Финансово-хозяйственное управление:

Управление финансовой политики (Отдел денежного обращения и ценных бумаг, Отдел финансовых ресурсов бюджетной и налоговой политики); Комитет по экономике; Управление региональной политики;

(Сводный отдел экономического анализа и прогнозирования; Отдел территориальных балансов и размещения производительных сил, Отдел региональной стратегии, проблемных территорий и местного самоуправления);

Управление промышленной и инвестиционной политики (отдел промышленной политики, отдел иностранных инвестиций и эффективности внешнеэкономической деятельности, Отдел инвестиционной политики); Комитет по промышленности;

Управление государственной поддержки малого предпринимательства (Отдел анализа и разработки экономических механизмов развития предпринимательства. Отдел развития инфраструктуры малого предпринимательства. Отдел институциональных преобразований. Отдел экономического обоснования социальных гарантий населения. Отдел обоснования законодательных инициатив. Отдел прогнозирования развития АПК. Отдел кадрового и организационно-правового обеспечения. Отдел информационного обеспечения):

Комитет оборонной промышленности и конверсии; Комитет по инвестициям в социальную сферу и строительство (сектора, отделы); Комитет межрегиональных связей; Комитет по лесу (отделы);

Отдел транспорта, связи и дорожного хозяйства; Отдел энергетики и коммунального хозяйства; Отдел координации сельского хозяйства и потребительского рынка;

Отдел социальной политики; Отдел науки и образования; Отдел административных органов; Управление экологии и природопользования (отделы); Департамент международных и внешнеэкономических связей (информационно-аналитический отдел, Отдел внешнеэкономических связей, Международный отдел); Представительство Президента Российской Федерации; Уральская окружная инспекция главного контрольного управления Президента РФ.

В Тверской области система органов исполнительной власти включает:

I. Главу Администрации; Заместителей Главы Администрации. В структуре Аппарата Главы области: Отдел промышленности, энергетики, транспорта и связи; Отдел торговли и услуг населению; Отдел науки и учебных заведений; Отдел строительства и промстройматериалов; Отдел организации контроля; Отдел финансово-хозяйственный; Отдел ЗАГС; Архивный отдел.

II. Администрацию: Финансовое управление; Отдел мобилизационной подготовки; Областной военный комиссариат, Штаб ГО; Государственная налоговая инспекция по Тверской области; Комитет по экономике и прогнозированию; Комитет по занятости населения; Управление по статистике; Управление по труду;

Отдел цен;

Управление по народному образованию; Управление по здравоохранению; Управление лекарственного обеспечения; Центр госсанэпиднадзора;

Управление по социальной защищенности населения; Комитет по культуре; Комитет по физкультуре и спорту; Комитет по печати и информации; Комитет по кино; Управление юстиции;

Управление лесами; Управление водными ресурсами; Инспекция рыбоохраны и другие органы управления; Управление сельским хозяйством; Управление охотным хозяйством; Комитет по земельным ресурсам и землеустройству; Управление архитектурой и градостроительством; Управление Тверьоблстрой заказа.

III. Федеральные органы исполнительной власти: Территориальное управление по антимонопольной политике; Управление федерального казначейства; Управление федеральной контрразведки; Управление правительственной связи.

Сравнение этих перечней позволяет сказать, что просматриваются разные подходы к определению структуры администрации и правительства названных областей. В одном случае сохраняются еще старые традиции иметь отделы и управления на все отраслевые направления деятельности системы исполнительной власти области. В другом — более укрупненная структура с большим вниманием к состоянию экономики, управлению ею, анализу тенденций.

В заключение отметим, что Конституционный закон о Правительстве РФ содержит самостоятельную главу VIII по вопросам взаимоотношений его с органами государственной власти субъектов РФ. Статья 43 этой главы, повторив норму Конституции РФ о единой системе исполнительной власти, во втором абзаце фиксирует норму о том, что Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти, координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.

Вместе с тем Правительство РФ направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения. Предложения субъекта РФ в подобном случае подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации. Из данной формулировки остается не ясным, кто и когда направляет субъектам РФ проекты Правительства РФ по своей, федеральной компетенции. В любом случае изложенные здесь нормы Закона являются значительным шагом к установлению порядка взаимодействия двух основных уровней государственного управления.

Статья 44 Федерального Конституционного закона о Правительстве, которая названа “Контроль Правительства Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами”, устанавливает и полномочия Правительства РФ по осуществлению контроля за деятельностью федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ как в пределах совместного ведения, так и их исключительной компетенции.

В этой же статье содержится норма о том, что Правительство обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, “способствует взаимодействию указанных органов”.

Важна и норма Закона о том, что Правительство РФ в пределах своих полномочий “разрешает споры и устраняет разногласия” между федеральными органами и органами субъектов. В этих целях “создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон”.

В случаях противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия этих актов. Это очень важное положение, закрепляемое на уровне закона, ибо как подтверждают акты проверки законности нормативной деятельности субъектов РФ более 1/3 принимаемых актов содержат нарушения. Многие органы исполнительной власти не представляют в Министерство юстиции РФ для экспертизы свои нормативные акты для регистрации или представляют их с большим нарушением сроков (См.: Константинова Н. Минюст и антимонопольный комитет подписали соглашение / Независимая газета, 1997. 31 окт..).

5.4. Возможные направления совершенствования организации системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

При выборе названных направлений необходим учет ряда факторов как объективного, так и субъективного характера. К наиболее существенным из них следует отнести:

— конституционно определенную самостоятельность в решении вопросов исключительной компетенции субъектов;

— совершенствование правовых форм участия субъектов в решении проблем Федерации, которые в равной мере касаются страны в целом и каждого субъекта в отдельности;

— упорядочение процедур взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по проблемам совместного ведения;

— более четкое определение системы органов исполнительной власти в самих субъектах РФ с учетом уровней управления региональными проблемами развития. Разработка моделей связи и взаимодействия республиканских органов и органов областных (краевых) с: а) органами государственной власти городов и районов; б) с органами местного самоуправления;

— определение организационных форм и обязательств по соблюдению правил взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами, населением региона в целом, с юридическими лицами всех форм собственности на территории региона;

— упорядочение системы законодательства Российской Федерации, с учетом включения в нее законов федеральных и законов субъектов РФ ( См.: Мицкевич А.В. Свод законов России — насущная необходимость // Журнал российского права. 1997. № 2. С. 3—13.).

Более детальные предложения по совершенствованию системы исполнительной власти субъектов РФ должны разрабатываться с учетом основных функциональных направлений управленческой деятельности. В этих целях выделим в сфере совместного и исключительного ведения субъектов Федерации десять направляющих функциональных блоков, по которым возможно вести дальнейшее совершенствование целевой и структурной организации системы исполнительной власти.

Эти блоки включают следующие интегрированные направления функциональной деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

1. Организация системы органов исполнительной власти и ее взаимодействия с органами федерального уровня и органами местного самоуправления.

2. Организация территории региона и обеспечение ее безопасности в системе Российской Федерации.

3. Правовая и социальная защита населения и граждан. Обеспечение основ и принципов правового государства.

4. Определение и обеспечение политики развития региона субъекта РФ.

5. Государственное управление и регулирование в сфере экономики.

6. Организация производства и всех видов экономической деятельности.

7. Управление в области образования, науки, развития производственных и социальных технологий.

8. Организация и управление в области социального и культурного развития.

9. Внешние экономические и культурные связи региона. Участие в международных отношениях Российской Федерации.

10. Информационное обеспечение всех направлений управленческой, производственной, социальной, политической деятельности в регионе в рамках информационного пространства РФ и СНГ. Обеспечение информационного взаимодействия со СМИ, с общественными организациями и населением.

По каждому из обозначенных направлений формируются конкретные функциональные блоки деятельности, совокупность которых должна быть сформирована как единая программа организации развития исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, выполнение которой обязательно как для федерального уровня, так и для каждого из субъектов РФ. Такая программа может рассматриваться как акт упорядочения отношений в сфере совместного ведения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также мобилизации организационных ресурсов последних в области их исключительной компетенции.

В связи с достаточно пестрой правовой основой организации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ анализ состояния каждого из обозначенных направлений представляет известную трудность. Постепенно складываются методы научного исследования и обобщения практики по разным направлениям и создается определенный фонд научных предложений по совершенствованию практики государственного управления в субъектах Российской Федерации.

Для примера приведем обобщение опыта разработки и реализации региональных программ приватизации государственной и муниципальной собственности, осуществленное в Институте законодательства и сравнительного правоведения. При общей тенденции к соблюдению единообразия в применении законодательства Российской Федерации, Основных положений Государственной программы приватизации наблюдается достаточное разнообразие в подходах к практическому решению проблем приватизации различных субъектов РФ. Это объясняется, в частности, тем, что имеющаяся правовая база по вопросам приватизации начала 90-х годов себя в значительной мере исчерпала. Необходима четкая политика в области приватизации на длительный период и новая Государственная программа. Одной из основных проблем, отмечает автор исследования данного вопроса В.В.Чубаров, остается проблема четкого разграничения объектов федеральной собственности и государственной (муниципальной) собственности, расположенных на территории субъектов РФ (См.: Чубарое В.В. Приватизация государственной и муниципальной собственности субъектов Федерации: региональные программы и практика // Журнал российского права, 1997. № 2. С. 38 — 44.).

Большая дискуссия ведется по проблемам Земельного кодекса,что самым непосредственным образом затрагивает интересы субъектов РФ в области распоряжения землей и обеспечения землеустройства и землепользования (См.: Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве России. Правовые вопросы. ИГП РАН. М.: 1998; Материалы круглого стола, который прошел в январе 1998 г. в Институте государства и права по проблемам земли и землепользования в РФ, на котором активно обсуждались проблемы компетенции органов исполнительной власти в этой области.). Не менее остро складываются и отношения в области внешних экономических и культурных связей субъектов РФ. И в этой области, как отмечает В.В.Пустогаров, Конституция РФ и Федеративный Договор оставляют правовой вакуум в регулировании международной деятельности субъектов РФ. Законодательство РФ этот вакуум заполняет фрагментарно и спорадически. Недостаточная согласованность принимаемых законов в этой области лишь подтверждает, по его мнению, факт, что в Российской Федерации “еще не создана надлежащая правовая база для развития международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, что не может не иметь отрицательных последствий и для единства внешних отношений Российской Федерации, и для единства самой Федерации” ( Пуснюгаров В.В. О концепции развития международных связей субъектов Российской Федерации // Государство и право, 1997. № 2. С. 48-49.).

Это лишь отдельные примеры. По каждому из названных направлений деятельности исполнительной власти субъектов РФ существует немало трудностей нормативного и организационного характера, которые осложняют процесс государственного регулировании и управления по кругу совместной и исключительной компетенции субъектов РФ. Кроме развития и совершенствования нормативной основы деятельности органов исполнительной власти в регионах предстоит огромная работа по координации и взаимодействию органов исполнительной власти в пределах каждого субъекта, по горизонтальным связям субъектов между собой, по вертикали системы с федеральными органами. Единство и целостность системы государственного управления формируется не только на основе принципов и правил ее организации, но и в процессе ее функционирования. Это подчеркивает значение вопроса о методах и формах деятельности органов исполнительной власти на всех уровнях.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1998 г. определены и сформулированы важные направления: “освоение современных технологий управления”, ресурсное обеспечение органов управления, введение системы заслуг и достоинств в системе государственной службы, понимание компетенции как единства прав и обязанностей, разработка антикоррупционной программы. Специальный раздел документа посвящен ответственности региональной и местной власти, который предусматривает решение задачи строгого разграничения функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральным и региональным уровнем.

Президент РФ подчеркивает, что “смысл текущей политики — создать на действующей конституционной основе сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части”. В этой связи к организационным шагам отнесены такие меры как обеспечение работникам федеральных органов “условий, гарантирующих их независимость от региональных и местных властей”. При этом органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны оказывать организационную помощь федеральным органам.

Сохраняется ориентация на заключение соглашений между отдельными федеральными и региональными органами исполнительной власти. Подчеркнута роль органов местного самоуправления и сказано, что она “не меньше, а в некоторых случаях даже больше, чем роль федерального и регионального властных уровней”.

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 17      Главы: <   3.  4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11.  12.  13. >