Глава 4. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

4.1. Система и виды федеральных органов исполнительной власти

Государственное управление на федеральном уровне исполнительной власти осуществляется прежде всего Правительством Российской Федерации, Президентом Российской Федерации в той мере, в какой его полномочия касаются сферы исполнительной власти. Об этом было сказано в предыдущих главах работы. К этому вопросу еще обратимся в связи с рассмотрением взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями государственной власти и местным самоуправлением. Непосредственное исполнение функций по государственному управлению и реализации решений Правительства РФ и Президента РФ осуществляется системой федеральных органов исполнительной власти (далее—ФОИВ). Их часто называют центральными органами государственного управления, хотя Закон “О Правительстве Российской Федерации”, принятый в декабре 1997 г., такого термина уже не применяет.

Важно уяснить, что названный документ подтверждает, что Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 1). Председатель Правительства Российской Федерации представляет Президенту РФ предложения о структуре ФОИВ выделить следующие две группы норм, на основании которых создается единство этой системы органов. Во-первых, это принципы деятельности Правительства. Они включают принципы: верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, принципы народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина (ст. 3). А во-вторых, это ряд норм, которые как бы организационно призваны обеспечить единство и целостность системы. Отметим следующие позиции этой группы норм: а) коллегиальное руководство со стороны Правительства органами системы исполнительной власти (ст. 1); б) исполнение законов всей системой органов этой ветви власти и устранение нарушений законодательства (ст. 4); право отмены или приостановления актов ФОИВ (ст. 12); в) подготовка предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти, установление правового статуса этих органов путем утверждения положений о них; установление их численности и размеров ассигнований; г) передача своих полномочий и принятие полномочий от органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 13), заключение в этих целях соответствующих соглашений; д) создание своих территориальных органов; ж) издание общеобязательных актов для всех органов исполнительной власти (ст. 23).

К общим полномочиям Правительства, кроме передачи части своих и принятия части полномочий других органов в системе, относится контроль за деятельностью всех органов исполнительной власти; организация исполнения политики в пределах полномочий Правительства РФ; регулирование в социально-экономической сфере; формирование целевых федеральных программ; реализация законодательной инициативы.

В связи с этим возникла проблема толкования конституционных норм о системе федеральных органов исполнительной власти. Остановимся на этом вопросе.

Термины “система” и “структура” соподчиненные. Система свое содержание раскрывает через структуру составляющих ее организационных и функциональных элементов. Система есть результат объединения структурных образующих ее единиц в единстве и целостности. Это с точки зрения связей элементов системы и отражения их единства в системе. Но вопрос по существу оказывается сложнее. Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе ставит перед Конституционным Судом РФ проблему толкования п. “г” ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ в связи с пониманием ст. 112 в ее части 1. Если исходить из положений ст. 71, то установление системы федеральных органов исполнительной власти (как и органов других ветвей власти) отнесено Конституцией к ведению Российской Федерации, а такие вопросы, согласно ст. 76 Конституции, решаются конституционными законами и федеральными законами. Иными словами, система федеральных органов исполнительной власти должна рассматриваться и утверждаться Федеральным Собранием, в то время как эти вопросы в настоящее время решаются единолично Президентом. Основанием для этого варианта решения является ст. 112, в которой сказано, что “Председатель Правительства Российской Федерации ...представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Далее из практики знаем, что Президент издает указы о структуре федеральных органов исполнительной власти. Например, такой указ был издан в марте 1997 г. “О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти”. Комитет Государственной Думы усмотрел противоречия в терминах, которыми пользуется Конституция: “система” и “структура” применительно к одному и тому же феномену. Он считал, что термин “структура” следует отнести только к внутреннему построению каждого органа, а не системы в целом.

С этим можно не согласиться, ибо и система в целом, и орган в отдельности имеют свою структуру. Дело не в терминах в данном случае, а в установлении полномочий по утверждению структуры системы, т.е. состава федеральных органов исполнительной власти, формируемых или обновляемых одновременно с новым сроком действия Правительства.

Напомним, что в соответствии со ст. 83 Конституции по предложению Председателя Правительства РФ Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Коллизия со ст. 76 заключена именно здесь. Согласно правовой логике процесс назначения федеральных министров может и должен в сложившихся обстоятельствах быть следующим. После представления Председателем Правительства Президенту кандидатур на пост федеральных министров Президент РФ обязан в соответствии с нормой ст. 76 представить их кандидатуры Государственной Думе, которая принимает закон о составе Правительства, что решает вопрос о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти не в полной мере, так как система исполнительной власти включает не только министерства, но и иные виды органов. В этом огрех конституционной формулировки о системе исполнительной власти.

К данному вопросу имеет прямое отношение изменение Федерального конституционного закона “О правительстве Российской Федерации” в редакции от 17 декабря 1997 г. В нем содержалась ст. 5 “Система федеральных органов исполнительной власти”, где было сказано, что система ФОИВ “устанавливается федеральным законом”. И еще одно важное положение этой статьи касалось срока представления предложений Председателя Правительства Президенту о структуре ФОИВ. Это должно быть сделано “в недельный

срок после” назначения Председателя Правительства. Однако Федеральным конституционным законом от 31 декабря в Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации” было внесено изменение, в результате которого статья 5 из Закона изъята. Можно сказать, что этим фактом проблема утверждения состава Правительства и срок его формирования Законом оставлены открытыми.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят кроме Правительства РФ отраслевые и межотраслевые федеральные органы исполнительной власти. Их структурный состав достаточно разнообразен и в разное время включал министерства, государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, агенства, надзоры, межведомственные комиссии, другие органы (органы государственного управления), осуществляющие полномочия исполнительной власти. Некоторые федеральные органы имеют свои территориальные структуры в субъектах РФ.

В Российской Федерации в результате парламентского обновления состава федеральных органов в 1996—1997 гг., что отражено в каскаде указов Президента РФ (“О системе федеральных органов исполнительной власти” и “О структуре федеральных органов исполнительной власти”, подписанных в августе, сентябре 1996 г. и марте 1997 г., уточненная редакция которых дана в указах от 9 июля 1997 г. №710 и от 22 июля 1997 г. № 727), сформирована система федеральных органов исполнительной власти. Она включает шесть видов органов: 1. Министерства Российской Федерации. 2. Государственные комитеты Российской Федерации. 3. Федеральные комиссии России. 4. Федеральные службы России. 5. Российские агентства. 6. Федеральные надзоры России.

Следует заметить, что научно обоснованные критерии определения специфики этого набора федеральных органов отсутствуют, а те, которые уже предложены, соблюдаются не всегда. Рассмотрим это на примерах основных федеральных органов исполнительной власти РФ.

Министерство Российской Федерации — как и другие федеральные органы исполнительной власти — это самостоятельный орган системы. Он имеет центральный аппарат, реализующий функции данного органа в пределах определенной компетенции по предметной области государственного управления, которая входит в его ведение.

Министерство Российской Федерации, по определению Указа от 6 сентября 1996 г., — это “федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр)”. Традиционно, министерство — это орган отраслевого управления. Но, по сути, в настоящее время многие министерства являются межотраслевыми и распространяют свои полномочия на все другие органы, объекты управления по определенной сфере функционального характера. За последнее десятилетие не произошло значительного сдвига в укреплении научной основы организации этих органов. Недостатки, которые отмечались в исследованиях 70—80-х гг., имеют место и сегодня ( См., например: Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М.: Наука, 1984. С. 37 — 46; Тахомаров К).А. Курс административного права и процесса. М'.: Юринформцентр, 1998. С.260-270). В количественном отношении за три последних года больших изменений не произошло. В июле 1993 г. фиксировалось 22 федеральных министерства. По упомянутому Указу 1996 г., их значилось 24. Но это не равнозначно стабильности этих органов. За три года неоднократно происходило образование новых, переброска государственных комитетов на уровень министерства, слияние и разъединение министерств. Этот процесс дополнялся сменой руководства. Едва ли найдется министерство, которое не претерпело преобразовательного периода за это короткое время.

Последняя перегруппировка органов коснулась и ряда министерств. Своеобразный “двойной кульбит” можно наблюдать на примере Министерства промышленности РФ. Вначале оно включило в свою структуру такие самостоятельные органы, как ГК РФ по промышленной политике, Комитет РФ по машиностроению, Комитет РФ по металлургии, Комитет РФ по химической и нефтеперерабатывающей промышленности. Затем, в марте 1997 г. это министерство ликвидировано как самостоятельное, а его функции переданы Минэкономики РФ — министерству функционального характера (СЗ РФ. 1997. №12. Ст. 1419.).

На основе упраздненных Минобразования РФ и Госкомитета РФ по высшему образованию создано Министерство общего и профессионального образования РФ. Это напоминает уже имевший место вариант доперестроечного периода. Укрупнение коснулось и очень важной сферы, связанной с освоением и охраной природных ресурсов. Министерство природных ресурсов РФ и ГК РФ по охране окружающей среды объединило такие ведомства, как Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов, Комитет РФ по водному хозяйству, Комитет РФ по геологии и использованию недр. Три органа — Министерство социальной защиты населения РФ, Минтруда РФ, федеральная служба занятости — объединены под крышей Министерства труда и социального развития РФ, что также не ново. Переливание кадров и ресурсов можно наблюдать и на примере образования Министерства здравоохранения с передачей медицинской промышленности в ведение Министерства промышленности РФ, а ныне — Министерства экономики РФ.

Тем не менее можно отметить некоторые тенденции, позволяющие типизировать организационные процессы в области отраслевого управления в условиях реформ. Одним из признаков изменения в отраслевом управлении можно считать укрупнение объектов государственного управления и придание самому министерству как органу исполнительной власти полномочий многоотраслевого характера. Созданы такие министерства-монстры, как Минтопэнерго РФ, Министерство транспорта РФ, которые в своем ведении объединяют по несколько отраслей производства (Стремление к глобализации сферы ведения и роли органа заметно и на примере Минюста РФ, который выразил желание быть головным по вопросам экспертизы всего нормотворчества, правоохранительной деятельности (См. сообщение о пресс-конференции С. Степашина//ДеловоН мир. 1997. 15 окт.)). С точки зрения эффекта управляемости в данном процессе есть две стороны. Одна связана с приближением государственного внимания к решению дел в области крупного народнохозяйственного комплекса. Это положительное явление. Другая — созданием сложной управляющей структуры, в системе которой действует центральный орган исполнительной власти и органы исполнительной власти внутри этого центрального органа с большими полномочиями по управлению своей подотраслью. Модель орган в органе получает все большее применение.

Примером может быть реорганизация системы управления транспортным комплексом в РФ на основании Указа Президента от 15 марта 1996 г. На основании этого Указа совершенствование управления комплексом в организационном плане осуществлено по двум направлениям: повышена роль Министерства транспорта в выработке государственной политики, в общем государственном управлении и регулировании комплекса, во-первых, и проведено разукрупнение органов исполнительной власти, которые включены в данный комплекс и входят в сферу ведения данного министерства, — во-вторых. На основе департаментов Министерства транспорта РФ созданы самостоятельные федеральные органы исполнительной власти — федеральные службы: авиационная, морского флота, речного флота и автомобильно-дорожная. Они являются федеральными органами исполнительной власти и одновременно входят в систему Министерства транспорта РФ. Создается конструкция соподчиненности: федеральный орган в суперсистеме федерального органа исполнительной власти. Функционально это оправдано. В организационном плане еще предстоит оценить рациональность такой конструкции. И главное, необходимо достаточно четко организовать распределение полномочий и функций в системе большого министерства между службами, входящими в круг его ведения, найти критерий вынесения наиболее общих проблем на уровень решений министерства как суперсистемы управления.

Многократные перемены в статусе центрального федерального органа можно наблюдать и на примере Комитета при Президенте РФ по политике информатизации. До 1994 г. это было главное управление Министерства связи РФ. Его функции не соответствовали потребностям в области управления процессами информатизации, решения проблем информационных ресурсов, отнесенных к федеральному ведомству. Превращение этого подразделения Минсвязи в самостоятельный орган создавало надежды на кардинальное решение проблемы организации управления вышеупомянутыми процессами межотраслевого масштаба. В течение трех лет этот комитет несколько раз подвергался преобразованиям и накануне последнего пересмотра структуры федеральных органов исполнительной власти находился в составе Администрации Президента с утратой самостоятельности в качестве органа исполнительной власти. В этот же период были созданы и другие федеральные органы, действующие в области информатизации. К ним относится прежде всего Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ. В этих условиях не была решена проблема необходимости иметь единый центр, который бы не только вырабатывал политику, что само по себе естественно, но и обеспечивал управление развитием информационных ресурсов, средств информационных технологий, процессами информатизации и координировал бы деятельность всех государственных структур, реализующих политику информатизации. Такого органа в Российской Федерации и сейчас нет, хотя существует множество ведомств, в различной степени обеспечивающих реализацию функций в данной сфере. Это не позволяет организовать на должном уровне формирование, использование, а также безопасность в области информатизации как на федеральном, так и на региональном уровнях, делает весьма уязвимым информационное пространство России. В настоящее время Комитет по политике информатизации при Президенте РФ реорганизован, выведен из структуры Администрации Президента и является департаментом Государственного комитета связи и информатизации. Это существенно меняет его статус, роль и функции в области информатизации.

На правах органов исполнительной власти с названием и статусом комитета до последнего времени действовало много органов отраслевого характера. Например, комитеты РФ по машиностроению, металлургии, рыболовству, торговле, по другим отраслям промышленности. Таким образом, критерии структурного оформления исполнительного органа в роли министерства нарушались. В настоящее время органы с названием “комитет” упразднены.

Размывание границ между министерством и другими видами федеральных органов исполнительной власти обусловлено и недостаточно четким нормативным определением состава Правительства. По Конституции РФ, Правительство формируется из федеральных министров. Однако значение других ведомств — государственных комитетов и комитетов — бывает настолько существенным, что их первым руководителям Президент РФ присваивает статус министра либо в целом приравнивает государственный комитет к статусу министерства (пример с Госкомимуществом ( СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1419 и 1425. В конечном счете в октябре 1997 г. этот Госкомитет переименован в Министерство государственного имущества (Мингосимущество)), с ФСБ). Это делалось в целях включения таких руководителей в состав Правительства РФ. Отсутствие стабильной позиции относительно состава и назначения министерств в области отраслевого и функционального управления подтверждается частным переливанием этих структур из одной формы в другую.

В 1996 г. указами Президента РФ от 22 августа и от 6 сентября создана система министерств в определенном составе. Приводим его, так как этот вариант был сохранен и в проекте закона о Федеральных органах исполнительной власти, обсужденного общественным экспертным советом по конституционному законодательству Государственной Думы в ноябре 1996 г. Структура федеральных министерств на тот момент включала следующие министерства: 1) по атомной энергии; 2) внешних экономических связей; 3) внутренних дел; 4) по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; 5) по делам национальностей и федеративным отношениям; 6) здравоохранения; 7) иностранных дел; 8) культуры; 9) общего и профессионального образования; 10) оборонной промышленности; 11) обороны; 12) природных ресурсов; 13) промышленности; 14) путей сообщения; 15) связи; 16) сельского хозяйства и продовольствия; 17) по сотрудничеству с государствами СНГ; 18) строительства; 19) топлива и энергетики; 20) транспорта; 21) труда и социального развития; 22) финансов; 23) экономики; 24) юстиции.

Однако уже в марте 1997 г. в составе министерств произошли весьма существенные изменения, подтверждающие тезис об использовании структурной политики не только в целях более эффективной организации государственного управления отраслями хозяйства страны. Преобразования в структуре федеральных министерств вызвали резкую критику специалистов по управлению и конфликт между Государственной Думой и Президентом.

Указом от 17 марта 1997 г. “О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти” в числе других преобразований были ликвидированы министерство оборонной промышленности, министерство промышленности и министерство строительства. Эти органы, согласно упомянутому указу, включены в систему министерства экономики и частично их функции переданы другим федеральным органам.

Поскольку министерство экономики до сих пор являлось органом функционального назначения и призвано вырабатывать политику исполнительной власти по своему профилю, то указанное преобразование существенно изменило его характер и создало такой отраслевой комплекс, который трудно поддается управлению из одного центра. Налицо концентрация государственного управления, а по-существу отказ от управления в отраслевом аспекте и важнейшими экономическими комплексами хозяйства. Напомним лишь, что перед этим министерство промышленности объединило шесть самостоятельных органов исполнительной власти, создав неуправляемый узел. Были предприняты меры по интегрированному управлению 8 тысячами предприятий, производящих 40% промышленной продукции по государственному заказу, дающих 33 млрд.долл. США валютных поступлений и 43% доходов федерального бюджета; этот комплекс, в котором только тысяча предприятий находится в государственной собственности, призван вести 9 федеральных целевых программ.

Усложненность многоотраслевого органа можно проследить и на примере Роскомхимнефтепрома, который был включен в структуру министерства промышленности. Этот комитет курировал 29 отраслей химической промышленности. В его подчинении находилось более ста химических предприятий, в том числе треть из них с контрольными пакетами акций государства, остальные 70% находятся в стадии подготовки или оформления приватизации, т.е. в достаточно неоформленном состоянии с точки зрения организационно-правового статуса и формы собственности. В этом ведомстве работало 175 специалистов. После реорганизации этот Комитет преобразован в департамент Министерства промышленности. Состав служащих изменился очень мало. Функции его должны быть определены в связи с организацией нового министерства и его департаментов. Его работа только стала налаживаться, но очередная реорганизация создала иную ситуацию. Отрасли вынуждены выразить протест против такого принципа управления. Проблематичность мощной монополизации отраслевого управления подтверждается и тем, что на первичном уровне в связи с приватизацией идут процессы обратного направления: происходит дробление объектов управления. Например, вместо одного Кировского завода в Петербурге действует около 40 самостоятельных фирм и организаций.

Аналогичная ситуация сложилась и относительно отрасли лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, которая до упомянутого Указа Президента управлялась соответствующим Государственным комитетом. Образованный 15 июня 1996 г. (Указ № 921), этот ГК РФ уже в марте 1997 г. был ликвидирован. 30 тысяч предприятий и организаций этой отрасли переведены под шапку Министерства экономики РФ. Подобная ситуация сложилась и в строительстве. Министерство строительства преобразовано в ГК РФ по жилищной и строительной политике. Эти мероприятия вызвали протест общественности, который концентрированно был выражен в двух обращениях Государственной Думы от 2 апреля 1997 г. к Президенту Российской Федерации об управлении промышленностью государства в связи с Указом № 249 от 17 марта 1997 г.

В целях предотвращения “нанесения значительного ущерба организации хода экономических реформ, финансово-экономической деятельности народно-хозяйственного комплекса в указанных сферах” Государственная Дума в своем обращении предложила “сохранить федеральные органы исполнительной власти для координации и управления в области промышленности в целом, лесной промышленности и строительства ( СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1739.)”. Аналогичное обращение принято и по вопросу об оборонной промышленности ( См.: Готова Н. Международный союз металлургов пытается заменить собой отраслевое ведомство// Сегодня. 1997 г. 24 апреля.). Не дожидаясь решения на уровне Президента, в условиях, когда управление отраслями в связи с ликвидацией министерства потеряно, металлурги страны, понимая, что оказались на обочине государственного управления, предприняли шаги к усилению роли Международного союза металлургов для решения своих отраслевых задач (Там же. Ст. 1738.).

Напомним, что переливание органов исполнительной власти из формы “министерство” в форму “государственный комитет” и обратно не ограничивается приведенными примерами. Упомянутым Указом 249 в очередной раз изменена форма управления наукой и технологиями страны. ГК РФ по науке и технологиям преобразован в Министерство науки и технологий РФ.

В результате структурных преобразований в течение 1996—-1997 гг. (См.: Российская газета. 1997. 15 июля. №134 (1744) и 2 августа. № 148 (1758)) система выглядит следующим образом: 1) Министерство РФ по атомной энергии; 2) Мингосимущество; 3) Министерство внешних экономических связей и торговли РФ; 4) Министерство внутренних дел РФ; 5) Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; 6) Министерство РФ по делам национальностей и федеративным отношениям; 7) Министерство здравоохранения РФ; 8) Министерство иностранных дел РФ; 9) Министерство культуры РФ; 10) Министерство науки и технологий МФ; II) Министерство обороны РФ;

12) Министерство общего и профессионального образования РФ;

13) Министерство природных ресурсов РФ; 14) Министерство путей сообщения РФ; 15) Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ; 16) Министерство РФ по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Независимых Государств; 17) Министерство топлива и энергетики РФ; 18) Министерство транспорта РФ; 19) Министерство труда и социального развития РФ; 20) Министерство финансов РФ; 21) Министерство экономики РФ; 22) Министерство юстиции РФ.

Государственные комитеты Российской Федерации. Согласно теории этот орган предназначен для выполнения межведомственных или надведомственных полномочий. Его решения, принимаемые коллегиально, распространяются либо на всю систему исполнительной власти, либо на сферу, непосредственно связанную с профилем государственного комитета.

Определение этого вида органов гласит, что это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Госкомитет возглавляет председатель Государственного комитета РФ. На практике же, до последнего изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти в августе 1996 г., существовали самые разные государственные комитеты с точки зрения их функционального профиля, например Госкомитет по высшему образованию. Трудно объяснить отличие Госкомитета по санитарно-эпидемиологическому надзору от Федерального горного и промышленного надзора или Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности, которые отнесены к разряду служб, надзоров и агентств.

Логично было бы отнести к уровню государственного комитета те центральные федеральные органы, которые вырабатывают государственную политику (экономическую, антимонопольную, промышленную, ценовую, налоговую и т.п.; социальную, информационную, научно-техническую), а также органы, осуществляющие сквозные функции, касающиеся всех или многих отраслевых и иных специализированных органов государственного управления, например, по экономическому сотрудничеству с государствами — участниками СНГ, по внешним экономическим связям и т.п.

Согласно указам от августа и сентября 1996—1997 гг. созданы следующие Государственные комитеты РФ: 1) Государственный высший аттестационный комитет Российской Федерации; 2) по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структуру (к настоящему времени в названии этого ГК изъяты вопросы “поддержки новых экономических структур”); 3) по вопросам развития Севера; 4) по государственным резервам; 5) по делам молодежи; 6) по жилищной и строительной политике; 7) по земельным ресурсам и землеустройству; 8) по кинематографии; 9) по связи и информации (также преобразован); 10) по охране окружающей среды; II) по печати; 12) по поддержке и развитию малого предпринимательства; 13) по стандартизации, метрологии и сертификации; 14) по статистике; 15) таможенный; 16) по физической культуре и спорту (Указы Президента Российской Федерации “О системе федеральных органов исполнительной власти” от 14.08.96 № 1176; “О структуре федеральных органов исполнительной власти” от 14.08.96 № 1177; “Вопросы федеральных органов исполнительной власти” от 06.09.96 № 1326//СЗ РФ. 1996. № 36, 37; 186 727//Российская газета. 1997. 15 июля. № 134 (1744) и 2 авг. № 148 (1758)).

Предстоит большая работа по определению правового статуса этих органов и установлению их отличия от министерств не только по признаку порядка принятия решений. При этом конституционно надо определить право вхождения председателей государственных комитетов в состав Правительства РФ.

Третьей организационной формой структур исполнительной власти в настоящее время являются федеральные комиссии. Они также учреждаются Президентом РФ. Общее замечание относительно функциональной направленности этих органов состоит в том, что и здесь нет определенного критерия для их образования. Предусмотрены три комиссии: Федеральная энергетическая комиссия РФ; по рынку ценных бумаг; по недвижимому имуществу и оценке недвижимости.

Реорганизация структуры федеральных органов исполнительной власти 1996 г. в наибольшей мере коснулась таких органов, как комитеты. Они просто не предусматриваются, а те, что действовали — ликвидированы или преобразованы в другие виды органов. Представляется, что для сохранения такой формы организации структур исполнительной власти возможно предложить определенный критерий. Могли бы создаваться комитеты для управления различными инфраструктурными сферами экономики и социального развития и работать в контакте с соответствующими министерствами. Этот вопрос подлежит дальнейшему исследованию.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят и такие органы, как федеральные службы, надзоры и агентства. По определению, содержащемуся в Указе 1996 г., № 1326 — это органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) Федеральной службы России; российское агентство — генеральный директор; федеральный надзор России — начальник федерального надзора России ( Указ Президента Российской Федерации “Вопросы органов исполнительной власти”//СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4264 (Указ № 1326 от 06.09.96).).

К ноябрю 1997 г. образованы федеральные службы: 1) авиационная служба России; 2) архивна служба России; 3) служба безопасности РФ; 4) служба России по валютному и экспортному контролю; 5) Служба внешней разведки РФ; 6) служба геодезии и картографии России; 7) служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; 8) служба России по делам несостоятельности и финансовому оздоровлению; 9) дорожная служба России 10) служба железнодорожных войск РФ; II) служба лесного хозяйства России; 12) миграционная служба России; 13) Государственная налоговая служба РФ; 14) служба налоговой полиции РФ; 15) служба России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию; 16) служба охраны РФ; 17) пограничная служба РФ; 18) служба России по регулированию естественных монополий в области связи; 19) служба России по регулированию естественных монополий на транспорте; 20) служба специального строительства России; 21) служба России по телевидению и радиовещанию.

В составе российских агентств в настоящее время действуют: Российское космическое агентство; Российское агентство по патентам и товарным знакам; Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ.

В системе Федеральных надзоров России находятся: Федеральный горный и промышленный надзор России; Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Здесь необходимо решить вопросы относительно субъекта образования таких органов. Сегодня они образуются Президентом РФ и частично находятся в его ведении. Как правило, службы и надзоры формируют свои системы органов, действующих и в субъектах РФ в качестве федеральных территориальных органов. Например, Федеральный горный и промышленный надзор, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу. Это не исключает образования органов субъектов РФ однозначного характера в пределах их собственной компетенции.

Особую группу федеральных служб образуют органы государственной безопасности.

Закон о Правительстве в ст. 32 “Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти” устанавливает следующий порядок руководства этими органами.

Президент Российской Федерации как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Правительство Российской Федерации осуществляет руководство указанными в части первой настоящей статьи органами в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента российской Федерации.

Еще одна организационная форма реализации исполнительной власти, получившая бурное развитие за последнее время, представлена набором различных межведомственных, правителъственных комиссий и советов.

Разнообразие форм этой последней подсистемы федеральных органов исполнительной власти требует внимания с точки зрения более точного их функционального назначения, уяснения соотношения с предметами ведения РФ и субъектов РФ, методов их деятельности, формирования их систем и деятельности органов, входящих в систему, — на основе уставов или положений.

Это наиболее подвижная часть структуры исполнительной власти. Комиссии создают, часто меняют и обновляют их статус, ликвидируют. Тем не менее известно большое число действующих комиссий. Эти органы восполняют недостаток координационных функций основных структур исполнительной власти. Большинство из них имеет координационное назначение, ряд комиссий выполняет аналитические и консультативные функции, но есть и такие комиссии Правительства РФ, которые наделяются полномочиями госоргана и принимают обязательные для других органов решения.

Примером такой комиссии является Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам. Характерно, что перечень задач этой Комиссии существенным образом напоминает задачи Министерства экономики. Кроме того, уже отмечалось сходство ее задач с задачами Президиума Совета Министров. Что касается прав этой Комиссии, то наряду с выработкой предложений для Правительства она наделена и правом принимать решения, которые “являются обязательными для подведомственных Правительству Российской Федерации органов исполнительной власти и доводятся до них в виде выписок из протоколов заседаний Комиссии” ( СЗ РФ. 1996. № 38. Ст. 4427.).

Право принятия общеобязательных решений предусмотрено и для Межведомственной комиссии по переподготовке и повышению квалификации госслужащих федеральных органов исполнительной власти, учрежденной в августе 1995 г. (они обязательны только для органов, представленных в составе данной комиссии). Много споров и различных суждений вызвали решения по образованию такой комиссии, как Временная чрезвычайная комиссия при Президенте РФ по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины.

Если проследить опыт образования комиссий правительства за 1997 г., то следует отметить, что за четыре месяца образовано их немало. Это “комиссии при Правительстве РФ” и “правительственные комиссии”, “федеральные комиссии”. Приведем некоторые примеры. Указами от 24.01.97 образованы: Федеральная комиссия по обеспечению формирования доходов федерального бюджета за счет средств от приватизации при Правительстве; федеральная комиссия при Правительстве по обеспечению контроля за управлением и приватизацией объектов, предприятий и организаций оборонного комплекса ( СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 658, 659.). Образована Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг. Структура этой комиссии включает 6 департаментов и должна реализовать функции Госкомимущества (Постановления Правительства Российской Федерации “О федеральной комиссии по рынку ценных бумаг” от 01.07.96 № 1009 и “О федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 04.02.1997 №119 // СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3357; 1997. № 6. Ст. 727.).

Действуют межведомственные комиссии, решения которых обязательны для органов, делегирующих в ее состав своих представителей. Такова, например, комиссия по предотвращению поступлений на внутренний рынок недоброкачественных, опасных для здоровья населения потребительских товаров. Именно решения по такому вопросу могли бы быть обязательными для всех производителей и субъектов деятельности в области торговли ( Постановление Правительства Российской Федерации “О Межведомственной комиссии по предотвращению поступления на внутренний рынок страны недоброкачественных, опасных для здоровья населения потребительских товаров” от 04.02.1997. № 132 // СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 734.).

Еще один пример. Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию наделена правом принимать протокольно решения, обязательные для “всех органов исполнительной власти” (Постановление Правительства Российской Федерации “О Правительственной комиссии по окружающей среде и природопользованию” от 14.02.1997 № 167//СЗ РФ. 1997. № 8. Ст. 949.).

Конкретные примеры можно продолжать, но и приведенных достаточно, чтобы обратить внимание на следующие вопросы.

1. Множество комиссий свидетельствует о том, что министерства и государственные комитеты, другие федеральные органы находятся в стадии девальвации их полномочий. По существу, образование комиссии свидетельствует об изъятии функций от ведомства и переложении их на временно и часто безответственно действующий орган.

2. Сколь бы представительной ни была комиссия, ее решения не могут быть приравнены к акту органа исполнительной власти Российской Федерации, хотя есть случаи, когда комиссия квалифицируется именно как “орган правительства”. Тем не менее комиссии принимают решения: обязательные для всех исполнительных органов; для представленных в комиссии; вырабатывают предложения для Правительства. Есть случаи, когда функции комиссии достаточно широки, но она не наделяется правом принимать какие-либо решения или рекомендации (Например, Межведомственная комиссия по реформе системы государственного социального страхования в Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 694).

3. В тех случаях, когда комиссия полномочна принять решение от имени правительства или органов, ее формирующих, необходимо оценить юридическую квалификацию этих решений. Получается, что правомочие принимать решение, например министерства, реализуется его представителем и не всегда в должности необходимого ранга (руководитель департамента, управления, а порой и отдела). Встает вопрос об ответственности органа, делегирующего представителя в комиссию, за принятое решение; и, по крайней мере — вопрос о праве делегирования полномочий органа (единоначального или коллегиального) конкретному представителю, часто и не члену коллегии. Комиссии, реализующие функции федеральных органов исполнительной власти, действуют и при Президенте РФ. (Указ Президента Российской Федерации от 11.10.1996. № 1428 “О временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины” // СЗ РФ. 1996. № 42. Ст. 4793.) Вопросы разнообразия такой формы, как комиссии для органов исполнительной власти, еще потребуют специального внимания, особенно в плане определения их прав принимать решения нормативного характера.

Более продуктивной формой обеспечения координационных функций в государственном управлении, чем образование комиссий по любому поводу, является усиление роли министерств и государственных комитетов. Примером может быть решение о координирующей роли Министерства иностранных дел РФ в проведении единой внешней политической линии РФ, оформленной Указом Президента от 12 марта 1996 г. ( Указ Президента Российской Федерации “О координирующей роли Министерства иностранных дед Российской Федерации в проведении единой внешней политической линии Российской Федерации” от 12 марта 1996 г. № 374// СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1061.).

Кроме комиссий Правительство создает и такие органы, как Совет при Правительстве. Например, Совет при Правительстве по вопросам социального развития, положение о котором утверждено Правительством РФ 29 июня 1995 г. № 638 и уточнено постановлением от 26 февраля 1997 (СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2674; 1997. № 10. Ст. 1173.). Межведомственный совет по вопросам формирования и использования фонда для кредитования организаций ДПК на льготных условиях ( СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1550.) и др.

Правительство РФ формирует не только центральные федеральные органы исполнительной власти. Исполнительная власть РФ реализует свои функции и полномочия через территориальные структуры федеральных органов в тех случаях, когда последние создают “свою систему”. Это — Госкомстат РФ, налоговая служба и им подобные федеральные органы.

Обратим внимание на то, как решается вопрос о территориальных структурах федеральных органов исполнительной власти в Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации”. Статья 12 этого Закона гласит: “Правительство Российской Федерации устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в государственном бюджете”. В соответствии со ст. 28 этого закона порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов ФОИВ решаются исключительно на заседаниях Правительства РФ. Новацией в данном случае является терминологическое обозначение территориальных структур ФОИВ. До принятия закона о Правительстве РФ они назывались структурными подразделениями федеральных органов. В настоящее время реализована модель “орган в органе”, что воспринимается логически трудно, но придает территориальным федеральным структурам более весомый правовой статус.

Система территориальных органов ФОИВ создает предпосылки для более согласованного режима управления в области совместной компетенции органов исполнительной власти РФ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Здесь частично реализуются полномочия совместной компетенции при назначении руководителей территориальных органов, а также при принятии решений, касающихся интересов субъекта РФ. Статус территориальных федеральных органов, как правило, определяется в положении о центральном органе исполнительной власти РФ, образующем эти органы. В части взаимодействия территориальных органов федеральной власти и органов субъектов РФ нужна регламентация на уровне закона.

Изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти происходят постоянно. Они касаются создания новых органов, внутреннего их построения, смены руководства и т.п. Наиболее острыми проблемами при этом являются такие, как: отсутствие организационно-правового обоснования образования или преобразования (слияния, разделения) уже действующих органов; отсутствие требований к правопреемству органов при их преобразованиях; отсутствие или неисполнение государственной политики в определенной сфере управления как системообразующего фактора функциональной деятельности нового или преобразованного органа (органов), спокойное отношение к тому, что смена руководства влечет и смену политической и управленческой ориентации; пренебрежение институтом ответственности применительно к органу исполнительной власти и его высшим должностным лица; слабая проработка института ответственности внутренних подразделений органа за подготовку проектов решений, а также ответственности государственных служащих за функциональные упущения. Существенное значение имеет и стабильность в блоках руководства в Правительстве относительно федеральных органов исполнительной власти, действующих по определенным комплексам экономики, социального развития, безопасности.

Частая смена руководства и изменения профиля органа исполнительной власти действует как дестабилизирующий фактор на качество и эффективность деятельности органов и аппарата исполнительной власти в целом. Можно найти без труда примеры, когда в течение одного года или двух лет один орган исполнительной власти трижды подвергался преобразованиям.

Это видно из вышеприведенных примеров и дополнительно можно проследить на примере Антимонопольного государственного комитета, который был образован на основании Закона “О конкуренции и ограничении монопольной деятельности” 1991 г. Этим Законом были определены наиболее общие задачи данного Комитета. Однако правовое положение его определилось после принятия Указа “О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур” в августе 1992 г., т.е. спустя почти полтора года после создания органа. В феврале 1995 г. статус этого Комитета был приравнен к статусу Министерства (Указ от 27 февраля 1995 г.), а в 1996 г. — в связи с Законом “О защите прав потребителей” — еще раз расширены его контрольные функции и изменено название. За эти годы из состава Комитета выделен департамент по малому предпринимательству и преобразован в самостоятельный Комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства. Это же сделано и с фондом поддержки малого предпринимательства, который первоначально состоял в системе Антимонопольного комитета; за это же время создан ряд отраслевых антипомонопольных структур. На основе закона о естественных монополиях созданы Федеральная энергетическая комиссия РФ (Указ от 29 ноября 1995 г.), Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий в области связи (25 января 1996 г.). Служба почтовой связи и государственная фельдъегерская служба влиты в систему Министерства РФ связи, которое в настоящее время включило и проблемы информатизации в единую систему. Создана и служба по регулированию естественных монополий на транспорте (26 февраля 1996 г.). Как известно, к весне 1997 г. широко развернута работа по ликвидации естественных монополий. Только на этих процессах можно оценить значение метаний в вопросе организации структур исполнительной власти.

Любое преобразование органа, а тем более непрерывное его усовершенствование означает, что он искусственно выключается из системы власти и свои функции не выполняет, что персонал государственной службы в этой части деморализован. Главным недостатком в организации системы федеральных органов исполнительной власти является слабое внимание к определению целей, функций и полномочий органов всех категорий.

О просторе для последующих преобразований в структуре федеральных органов можно судить и по сложности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с системой вице-премьеров и заместителями премьер-министра, а также с соответствующими отраслевыми подразделениями аппарата Правительства. К концу 1996 г. в структуре Правительства институт первых заместителей председателя Правительства РФ предусматривал три таких должности и семь заместителей председателя Правительства РФ. В соответствии с Указом от 17 марта 1997 г. определены шесть основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти. Они включают: 1 — экономические реформы; 2 — реформы социального сектора, жилищную и строительную политику; 3 — реформы научной сферы и отраслей инфраструктуры; 4 — национальную, региональную политику и сотрудничество с СНГ; 5 — правоохранительную деятельность; 6 — государственное управление в сфере внешнеполитических связей, обороны и безопасности страны.

Председатель Правительства Российской Федерации имеет восемь заместителей, в том числе двух первых. Персонально эти должности замещаются с достаточно частыми изменениями, что, в свою очередь, говорит об отсутствии ясности в содержательной характеристике каждого направления политики Правительства в этой части. К этому вопросу еще вернемся в связи с рассмотрением методов и форм государственного управления. Заместителями Председателя правительства, как правило, являются министры определяющих функциональных министерств. В самом правительстве существует достаточно сложная иерархия соподчиненности должностей, что явно затрудняет контакт министров с Председателем Правительства.

Не менее сложной является и система взаимодействия руководителей силовых министерств с Президентом РФ и с Председателем Правительства РФ, которые находятся в прямом подчинении Президента и осуществляют межотраслевые контакты через Совет Безопасности при Президенте, а координация их деятельности возложена на Правительство.

Применительно к системе федеральных органов исполнительной власти важно проследить соответствие структуры и функций этих органов предметам ведения федерации и совместного ведения федерации и субъектов Российской Федерации, что сделано в следующем параграфе этой главы.

Представляет интерес и вопрос о внутренней структуре органов исполнительной власти. Принципиально он решен в Указе Президента от 10.01.94 № 66, на основе которого Главные управления как основные структурные подразделения министерств были, по существу, заменены департаментами. Эти наиболее крупные структуры ориентированы на организацию управления подотраслями определенной отрасли, возглавляемой министерством. В настоящее время при активном укрупнении министерств и Государственных комитетов департамент становится таким подразделением, которое выполняет функции координации и управления бывшей отраслью, влитой в комплексный орган управления или важным функциональным блоком. Это можно наблюдать на примере Министерства транспорта.

Проиллюстрируем механизм формирования структуры министерства на примере Министерства финансов РФ. Минфин — федеральный орган исполнительной власти призван обеспечивать проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Функции этого министерства за последнее время также усложнились в связи с передачей полномочий по надзору за страховой деятельностью, части функций Комитета по драгоценным металлам и драгоценным камням.

При отсутствии положения об этом министерстве Указом от 17 марта 1997 г. установлена его численность, структура руководства. Предельная численность работников центрального аппарата — 1645 единиц, включая 12 военнослужащих, но исключая персонал по охране и обслуживанию здания. Всего разрешено иметь 14 заместителей, из которых три — первые, что говорит о сложной внутренней иерархии органа. В целом же, на одного заместителя министра приходится около 120 человек подчиненных.

Образование департаментов в центральном аппарате предоставлено заместителю Председателя Правительства РФ — министру этого министерства. Коллегия министерства включает кроме руководителей Министерства руководителей госналоговой службы и государственного таможенного комитета и состоит из 31 члена.

Анализ внутренней структуры федеральных органов государственного управления возвращает к давно возникшей проблеме — сокращение числа служащих среднего звена: категории “В” по реестру должностей государственной службы и наращение руководителей. Во многих ведомствах на одного руководителя среднего звена приходится по 2—3 исполнителя.

Обзор структурных проблем федеральных органов исполнительной власти — это лишь один срез анализа, который крайне необходим для выработки кардинальных инноваций в системе государственного управления. Не менее, а даже более важен анализ состояния правовой основы функциональной стороны исполнительной власти и ее структур.

4.2. Вопросы правового статуса органов исполнительной власти

Формально требования к разработке положений о министерствах, государственных комитетах, службах и иных федеральных органах исполнительной власти соблюдаются. Такие положения разрабатываются и утверждаются Правительством или Президентом РФ. Однако нельзя сказать, что имеется достаточная правовая основа организации и деятельности этих органов, ибо до сих пор отсутствуют законы об общих принципах организации органов государственной власти, включая органы исполнительной власти, о порядке передачи полномочий по вертикали системы государственной власти, предусмотренные Конституцией РФ. Нет и специального закона о федеральных органах исполнительной власти. В этих условиях разработка положений о конкретных органах, безусловно, ориентирована на старые стандарты и не всегда достигает желаемого результата.

Решение проблем совершенствования правового статуса органов исполнительной власти на всех уровнях системы этой ветви государственной власти требует комплексного подхода: согласования сфер, предметов ведения, полномочий, ответственности и всех прочих компонентов института правового статуса органов государственной власти (Сравнение подходов к определению состава правового статуса органов исполнительной власти в указанных изданиях показывает значительное разнообразие подходов к пониманию и нормативной трактовке этого института. См.: Манохин В.М. и др. Указ. соч. С. 42-43; 70—71; Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 24, 66—67, 77; Алехин, Козлов. Указ. соч.).

В процессе определения правового статуса органов исполнительной власти определяется компетенция и иные правовые характеристики этих структур с учетом состояния управляемых отраслей или сфер отношений, устанавливаются наиболее важные связи с другими органами власти, которые в той или иной мере выходят на управление той же отраслью или сферой отношений. Отметим основные параметры, с учетом которых должно осуществляться согласование правового статуса всех федеральных органов. Это:

а) установление назначения органа и его места в системе органов исполнительной власти;

б) легитимация цели его образования, определение сферы ведения и деятельности;

в) формулирование его задач и функций;

г) установление полномочий (прав и обязанностей) по осуществлению определенных задач и функций в системе отрасли или сферы его ведения;

д) наделение его правом принимать соответствующие виды актов порядка принятия решений;

е) введение органа, его руководителя и других должностных лиц в систему ответственности за нарушение законности в деятельности органа;

ж) установление порядка формирования его структуры штатов; финансирования, порядка ликвидации;

з) установление порядка принятия, реализации и контроля его решений;

и) информационное обеспечение органа исполнительной власти и его подразделений.

Соблюдение этих требований позволяет наиболее оптимально решать задачу упорядочения системы исполнительной власти в функциональном плане.

При этом важно не только определить правовой статус каждого органа в отдельности (это делается и сегодня, хотя и не совсем последовательно), но и сбалансировать их правовой статус в целом в новых условиях. Создать правовое обеспечение для отдельно взятого органа — задача почти невыполнимая. Необходимо системное обеспечение правовой основы для функционирования на единых принципах организации всей системы исполнительной власти. Поэтому следует сформулировать первое непреложное требование следующего содержания: принятие законов о федеральных органах исполнительной власти РФ, об общих принципах организации исполнительных органов государственной власти в РФ, о порядке распределения и передачи полномочий между органами исполнительной власти является “нулевым” уровнем в цикле организации системы исполнительной власти Российской Федерации. Это предполагает и внесение наибольшой ясности в распределение сфер ведения федеральных органов исполнительной власти РФ и органов субъектов РФ.

Значительным продвижением в направлении нормативного установления правового статуса федеральных органов исполнительной власти является разработка проекта федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. Один из вариантов такого проекта предусматривает нормативное оформление таких элементов статуса этих органов, как: законодательное закрепление принципов деятельности, оформление каждого органа в качестве юридического лица, указание на местоположение органа; порядок формирования структуры органа; порядок ликвидации органа; порядок определения его компетенции; установление общих задач и полномочий федеральных органов исполнительной власти; порядок принятия правовых актов, реализующих полномочия этих органов; начала ответственности органов; порядок принятия положения об органе исполнительной власти; порядок создания и функционирования его коллегии, правила установления численности аппарата органа; условия создания территориальных органов, подведомственных учреждений и организаций федеральных органов исполнительной власти, а также ряд положений об отношениях этих органов исполнительной власти с другими государственными органами.

Компетенция федеральных органов исполнительной власти должна определяться в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом о Правительстве Российской Федерации, Законом о федеральных органах исполнительной власти, положением о каждом конкретном органе исполнительной власти. Нововведением является установление, согласно которому компетенция федеральных органов исполнительной власти может быть изменена (расширена или ограничена) на основе договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ( СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.). Еще в 1994 г. на основе Указа Президента РФ от 20 июля1994 г. была образована Комиссия при Президента РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ( СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1475.).

Проследим основные параметры таких элементов, как задачи и полномочия федеральных органов исполнительной власти, через которые оформляется их компетенция. К сожалению, рассматриваемый проект федерального закона об этих органах никак не откликается на такой институт правового статуса, как “предметы ведения” органа, не связывает их с предметами ведения Российской Федерации по ст. 71 Конституции РФ и не соотносит с предметами совместного ведения по ст. 72 Конституции РФ. Правда, косвенно об установленной сфере деятельности сказано в связи с взаимодействием с другими органами власти, проведением кадровой политики.

Итак, авторы проекта не разделяют полномочий и задач по какому-либо признаку и дают их в общем перечне от “а” до “с” по алфавиту, оговаривая, что органы могут наделяться и иными полномочиями. А по статье о компетенции, определение которой в законе отсутствует, полномочия возможно расширить или сузить в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Если попытаться классифицировать полномочия, предусмотренные проектом федерального закона по их содержательной характеристике, то получится следующая картина.

Управление в установленной сфере деятельности; управление предприятиями государственного сектора хозяйства; утверждение уставов федеральных государственных предприятий. Наблюдаем разнобой в терминологии, который дополняется упоминанием о “подведомственных предприятиях”. К формам реализации управления, очевидно, надо отнести полномочие создания учреждений и организаций, назначение их руководителей и заключение контрактов.

Нормотворчество охватывает большую часть пунктов полномочий. Оно касается: проектов актов Правительства и указов Президента, проектов законов; издания правовых актов, методических материалов и рекомендаций “в пределах своей компетенции”; разработки программ и концепций по сферам ведения; участия в разработке федеральных и региональных программ; принятия совместных с другими органами решений. В соответствии с Федеральным конституционным законом “О Правительстве РФ” порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством самостоятельно в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.

Координация в статье о полномочиях по непонятной причине отнесена только к области “вопросов труда и социального партнерства” с другими федеральными органами и профсоюзами. Но в статье об отношениях между органами исполнительной власти сказано о координации “по собственной инициативе или по поручению Правительства РФ”.

Исполнительство по данному варианту полномочий относится к исполнению законов и подзаконных актов в процессе оперативной деятельности (а перспективной — нет?), в принятии мер по использованию научных разработок и “способствованию” в проведении научных исследований, в запрашивании и получении необходимой информации.

Такое полномочие или задача как контроль упоминается только в связи с исполнением подведомственными предприятиями и организациями законов и подзаконных актов.

Важное полномочие — представительство федерального органа исполнительной власти в палатах Федерального Собрания РФ для участия в разработке и рассмотрении проектов законодательных актов, в обсуждении внутренней и внешней политики РФ, в парламентских слушаниях — также является новым и предусмотрено проектом закона о федеральных органах исполнительной власти.

Как видно, над позициями полномочий по разным направлениям еще необходимо работать. Другие части проекта федерального закона о федеральных органах исполнительной власти также еще потребуют внимания. Полезно, если этот проект будет согласован с законом об основах организации органов исполнительной власти субъектов РФ и обеспечит приведение в порядок уже принятых положений об органах исполнительной власти на всех уровнях. Требования комплексности и законности в процессе определения и согласования правового статуса всех органов системы исполнительной власти России должны неукоснительно соблюдаться.

Система мер по совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной власти в РФ должна предусматривать разработку и применение единой методики по подготовке актов, определяющих правовой статус органов исполнительной власти на всех уровнях данной ветви государственной власти.

Отрицательным фактором было отсутствие регламентации деятельности и условий ответственности такой категории служащих, как первые руководители федеральных органов исполнительной власти. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” обошел эту проблему, сосредоточив свою регулятивную сущность на служащих второго эшелона — тех, кто обеспечивает деятельность первых руководителей. В настоящее время Законом “О Правительстве Российской Федерации” определены полномочия федеральных министров. В соответствии со ст. 28 этого Закона федеральные министры: участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации; принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, обеспечивают их исполнение; принимают участие в выработке и реализации политики Правительства Российской Федерации; обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству Российской Федерации, а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента Российской Федерации, и Президенту Российской Федерации.

Таким образом, обозначены полномочия федеральных министров в качестве членов правительства. Их полномочия как руководителей органов исполнительной власти определяют положения о соответствующих министерствах.

В связи с доработкой проекта федерального закона о федеральных органах исполнительной власти в Государственной Думе важно привлечь внимание к позиции относительно установления компетенции структурных подразделений органа и его служащих. Проект этого закона никаким образом не отмечает, кто и в каком порядке утверждает положения о структурных подразделениях центрального аппарата, например, такого органа, как министерство. При этом сказано, что права, обязанности и ответственность работников центрального аппарата федерального органа исполнительной власти определяются законодательством о федеральном органе исполнительной власти, иными нормативными актами. Из этого следует, что уровень акта о правом статусе федерального органа исполнительной власти остается неопределенным. В проекте закона о федеральных органах исполнительной власти РФ содержится норма, согласно которой положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации (ст. 28). Здесь также нет упоминания о должностных инструкциях, которые утверждаются руководителем органа. Просматривается линия на усиление самостоятельности государственной службы в функциональном плане. И это в известной степени настораживает. Легитимная связь “органа” и “службы” не образует единой системы.

В итоге представляется важным сформулировать положение, согласно которому система исполнительной власти не может считаться завершенной в своем формировании без наличия законов и подзаконных актов на их основе, системно охватывающих все параметры правового статуса всех органов исполнительной власти и структурных элементов каждого органа в отдельности.

В настоящее время имеет место неоправданное и мало объяснимое разнообразие в установлении компетенции одноименных органов исполнительной власти. В правовой квалификации различных структур исполнительной власти не выработаны и не соблюдаются необходимые критерии правовой культуры организации деятельности субъектов исполнительной власти. Этот вопрос нуждается в дальнейшем решении.

В процессе подготовки и принятия законов о федеральных органах исполнительной власти, об основах организации органов власти субъектов РФ вопросы правовой квалификации деятельности различных структур исполнительной власти, особенно полномочия принятия определенных видов нормативных актов, должны привлечь внимание и получить соответствующее решение. Необходимы научно обоснованная квалификация органов исполнительной власти на всех уровнях системы, выявление и закрепление критериев их образования и определения их предметных сфер деятельности, компетенции и правового статуса в целом. После этого возможно обновление положений об органах, включенных в систему федеральной исполнительной власти.

Неустойчивость системы исполнительной власти подтверждается достаточно частым изменением структуры федеральных органов, входящих в подсистему Правительства и включаемых в систему непосредственного подчинения Президенту. Например, Указ об изменении структуры Администрации Президента, изданный 29 января 1996 г., направлен на упорядочение структуры администрации главы государства. Образованы главные управления по основным направлениям его деятельности, несколько сокращен аппарат. В данном документе официально использован термин “государственный орган” применительно к аппарату Президента. Обращаем внимание на отсутствие в этом определении признака отнесения данного органа к ветви власти. Вместе с тем ему предписано было осуществлять не только “обеспечение” деятельности Совета Безопасности РФ, консультативных органов при Президенте, полномочных представителей Президента РФ, но и контрольные функции — контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента; обеспечение взаимодействия Президента с Федеральным Собранием, Правительством, судами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления; осуществлять другие функции, свойственные именно органам исполнительной власти. Одновременно устанавливалось, что в состав администрации могут входить “государственные органы, руководство которыми осуществляется непосредственно Президентом”. Таким образом, легитимирована модель, когда самостоятельные органы исполнительной власти как бы утрачивают свой статус и становятся частью администрации главы государства.

Из данного примера вытекает общий вопрос об определении природы исполнительных структур других ветвей власти в системе государственной власти РФ. Очевидно, необходим акт об исполнительских структурах таких органов, как администрация Президента РФ, аппарат Правительства РФ, аппарат палат Федерального Собрания, аппарат Конституционного Суда РФ и других высших судов в Российской Федерации. Это не в полной мере органы исполнительной власти, но органы исполнительского характера при органах государственной власти. Их полномочия и деятельность не могут выходить за рамки подразделений того органа власти, который его образовывает и деятельность которого эти структуры обеспечивают.

Сказанное позволяет сделать вывод, что на уровне законодательного регулирования правового статуса органов исполнительной власти еще имеется достаточно проблем, которые требуют внимания.

2. Проследим подход к определению структуры положений об органах исполнительной власти, и в этой связи более детально остановимся на перечне предметов ведения. Для примера возьмем Положение о Министерстве экономики Российской Федерации и Положение о Министерстве промышленности Российской Федерации, которое в настоящее время включено в структуру Министерства экономики и является его департаментом, а также Положение об Экономическом управлении Президента Российской Федерации (См.: Постановления Правительства РФ от 26 августа 1995 г. № 844 и от 18 декабря 1996 г. // СЗ РФ. 1995. № 36. Ст. 355; 1996. № 1. Ст. 158; Указ Президента РФ от 16 апреля 1997 г. № 356 // СЗ РФ. 1997. № 16. Ст. 1858.).

Положение о Минэкономики структурно сформировано из следующих разделов, которые не имеют заголовков и их содержание можно определить по ключевым словам.

Это следующие косвенно определяемые разделы: 1) цель; 2) главная задача; 3) правовая основа деятельности; 4) функции; 5) перечень штатных документов, представляемых в Правительство (п. 4 и 5); 6) указание на взаимодействие с другими органами исполнительной власти; 7) права (п. 7); 8) порядок назначения и указание о персональной ответственности министра; 9) функции Министра и его права; 10) состав коллегии и указание на характер вопросов, которые ею рассматриваются; II) о финансировании министерства; 12) об оформлении, печати и других признаках органа как юридического лица и органа исполнительной власти.

В составе Положения есть еще несколько статей, которые стоят самостоятельно, но, по нашему мнению, могли быть включены в раздел о правах органа. Это статьи о координационной деятельности министерства относительно других органов исполнительной власти; статьи о праве иметь подведомственные организации; о праве организовывать научно-практические советы и комиссии, издавать журналы и другие печатные издания (ст. 8, 12—14).

Положение о Министерстве промышленности РФ содержало следующие смысловые разделы, которые также не имели названий. Это: название органа и его назначение; правовая основа; указание на взаимодействие с другими органами; основные задачи; основные функции (их названо 45); права; статус министра и коллегии.

Для сравнения приведем структуру Положения об Экономическом управлении Президента Российской Федерации в составе Администрации Президента РФ. Оно содержит названные разделы: 1. Общие положения (название и указание на его самостоятельность; правовая основа; указание на утверждение Положения Президентом). II. Основные функции управления. III. Основные задачи управления. IV. Обеспечение деятельности управления (здесь речь идет о правах этого подразделения). V. Руководство управления.

Сравнение приведенных структур положений об органах и структурном подразделении Аппарата Президента показывает, что единства в оформлении правового статуса органов исполнительной власти и структур исполнительного характера в других ветвях власти пока нет. Обращаем внимание на этот вопрос именно на примере структур экономического блока еще и потому, что в функции Министерства экономики входит вопрос о “совершенствовании структур органов исполнительной власти”, осуществление анализа и выработка предложений по этим вопросам. Как видно, нет единства в определении структуры статутных документов и между правовым отделом аппарата Правительства и ГГПУ Администрации Президента РФ, которые готовят такие документы к утверждению (Об этом можно судить и по факту обращения Государственной Думы о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 “Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации”. В нем сохранялись полномочия, которые могут принадлежать только органам власти. Однако производство по данному вопросу было прекращено (о чем просила и Госдума) в связи с тем, что 15 апреля был издан Указ № 352 “О внесении изменений и дополнений в Положение об Администрации Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412”, которым было изменено или исключено большинство норм Положения, конституционность которых оспаривалась (см.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу от 29 мая 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2664.).

Это же возможно проследить и на примере анализа структуры Положения о Государственном комитете Российской Федерации по науке и технологиям, утвержденного 28 января 1997 г. Его структура включает все элементы, что и вышеуказанные положения о министерствах. Имеются, однако, и некоторые нюансы. Так, п. 5 определяет основные задачи; п. 6, по логике, посвящен функциям, но такого названия перечисленным действиям в документе не дано. Просто описаны 28 направлений деятельности. Все остальные элементы положения напоминают структуру Положения о Минэкономики ( СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 684.).

3. Обратим внимание еще на одну проблему институционального характера.

Норма ст. 71 Конституции РФ в п. “г” говорит не только об установлении системы федеральных органов, но и об установлении “порядка их организации и деятельности”. А это означает не что иное как принятие статутных актов на уровне закона. Это порождает коллизию между стабильностью закона и чрезмерной подвижностью в структуре органов и изменением их правового положения в условиях переходного периода. Известно, что положения об органах управления утверждаются постановлением Правительства РФ. Было бы правильно на уровне закона установить общие требования к правовому статусу о федеральных органах исполнительной власти (это можно сделать и в законе о федеральных органах исполнительной власти) или принять федеральный закон о правовом статусе органов исполнительной власти, в котором нормативно установить структуру и общие требования к таким актам для разных видов органов.

На некоторых, наиболее важных проблемах правового статуса и полномочий органов федерального уровня дополнительно остановимся в главе о методах и формах деятельности органов исполнительной власти. Однако считаем необходимым особо подчеркнуть значение проблемы структурной политики в процессе установления правового статуса органов исполнительной власти. В этой связи необходима комплексная характеристика объекта государственного регулирования, определение управляемой сферы или предметной области для каждого органа исполнительной власти в положении о нем.

Это усиливает значение вопроса о гармонизации структурной политики социально-экономического развития и структурной политики организации системы исполнительной власти.

Конфликты гражданского общества и государственной власти, в первую очередь ее исполнительных структур, объясняются не только неупорядоченностью государственного аппарата, но и неопределенностью, неустойчивостью государственной политики в преобразовании экономики и социальных сфер методами, которые продиктованы объективными и субъективными причинами. Темпы и несогласованность реформ в разных направлениях социального развития, и прежде всего в экономической жизни страны, создали для государства весьма сложную ситуацию.

Сужая сектор государственной экономики (казенных предприятий и объединений), с одной стороны, но по инерции соблюдая установку на управление только государственным сектором — с другой, система управления экономикой и другими сферами социальной жизни значительно ослабила государственное влияние на ход процессов социально-экономической основы общества. Именно в этом и коренится причина усиления разрыва связей гражданского общества и государства.

В процессе преобразования политической системы были утеряны привычные каналы связи населения с государственными структурами, а на основе экономических реформ первой и второй очереди, проводимых “сверху”, вновь образуемые экономические структуры частных предпринимателей, акционированных предприятий и объединений, наконец, гражданин с его проблемами в новых условиях оказались вне внимания и защитных механизмов государства. Исполнительная власть не ставила задачу обеспечить сбалансированное развитие всех секторов экономики и предотвратить многие перекосы в развитии производства, научно-технического развития страны. Неуправляемость системы в условиях реформ не снизилась по сравнению с периодом стагнации. А это, в свою очередь, ослабило бюджет государства, и особенно его федеральную часть. Государственная система, так сказать, “сама себя высекла”.

В целях восстановления авторитета государства в правомочиях оказывать необходимое воздействие на развитие экономической и социальной основ общества необходимо решение проблемы легитимации связей гражданского общества и государственной власти, и в первую очередь власти исполнительной. На первом месте должен находиться вопрос о сближении структурной политики в области экономики и социальной проблематики, с одной стороны, и структурной политики в организации системы исполнительной власти РФ — с другой.

Первая проблема связана с идеологией государственности относительно всех важнейших процессов, протекающих в обществе, независимо от формы собственности на материальные ресурсы, на основе которых эти процессы протекают. Государство в ответе за все. Однако в условиях постсоветского развития важно выработать установки, чем и в какой мере государство в лице его исполнительной власти должно управлять. Необходимы стабильная структурная политика, основанная на доскональном учете динамики всех составляющих экономику, научно-производственного потенциала (технологической основы производства и всех иных сфер) как определяющей силы всего хода развития в XX и XXI вв., непрерывное отслеживание динамики состояния экономики, социальной структуры населения и выработки соответствующей интересам и целям общества политики.

Структурная политика в области организации системы и деятельности исполнительной власти, которая должна обеспечить контакт государственной власти с экономикой, социальной сферой, состоит в том, чтобы иметь соответствующие органы и найти правильные методы, управленческого взаимодействия со структурами гражданского общества.

Определяющее значение для развития общества и в современных условиях имеет экономика страны. Конституционное закрепление разнообразия форм собственности обязывает государство иметь политику, которая обеспечивает полноценность каждой из форм собственности на основе баланса секторов хозяйства, наиболее благоприятного для населения страны, его отдельных структур по самым разным признакам. Социальность государственности, забота о благополучии его населения — признак действительно правового государства и уровня его демократичности.

Не все проблемы решаются на основе гражданского законодательства. Гражданский кодекс РФ в п. 3 ст. 2 специально оговаривает роль государственного регулирования проблем, связанных с принятием государственных решений по собственности, формированию административно-правовых отношений в области экономики. Выработка экономической политики и степень включенности государства в решение экономических проблем страны, создание производственной основы современного уровня, формирование финансовых механизмов, рынка, инвестиций, привлечение зарубежных структур в экономику России — это вопросы экономической политики государства в целом.

Важнейшая сфера внимания государства — создание высоких современных технологий, ибо первенство в соревновании на мировом рынке определяется не только и уже не столько силой армии, сколько способностью поставить новые технологии на службу потребностям общества, изменить ситуацию в дефиците потребления, в том числе для военного строительства и безопасности страны.

Ориентация на развитие новых технологий связана и с решением гуманитарной проблемы. Интеллектуализация общества, повышение уровня образования и культуры должны создать платформу для формирования действительно новой личности, освобожденной от пут потребительского общества и непрерывного наращивания жажды наживы без учета того, за счет кого и какой ценой она приобретается и в каких целях используется. Стоит задача переориентации ценностей общества и личности. При этом безусловно должна быть решена задача общественных ресурсов для обеспечения нормальных условий существования человека за счет средств “по труду” — конкретного человека и ресурсов общества в целом. Это нелегкий участок социальных проблем. Повышение значения гуманитарных проблем в развитии общества при использовании возможностей информатизации делает проблему человека, формирования и значимости личности важнейшим предметом внимания государства. Государство для человека и реализации его прав и интересов — одна из коренных заповедей управления в правовом социальном государстве, критерий изменения уровня его демократичности и эффективности.

Человек как источник интеллектуального потенциала страны, умножения ее творческих ресурсов требует специального внимания, и не только в плане привычных социальных проблем (жилье, здоровье, материальное жизнеобеспечение на уровне минимальных зарплат или пенсий и т.п.). Физическое и нравственное здоровье людей становится проблемой сохранения популяции человека и цивилизации каждой страны, экология не только природы, но всех условий жизни, и в первую очередь, нравственный климат общества, уважение и защита семьи как основы развития жизни, охрана общественного порядка и спокойствия, создание безопасных условий жизни, уважение национальных, этнических, религиозных устоев культуры народов страны и других цивилизационных характеристик общества — к этим сферам необходимы соответствующее внимание государства, гарантии реализации всех прав и свобод человека и гражданина. Контакты исполнительной власти с гражданами страны и их различными ассоциациями — особая сфера государственного управления.

Все сказанное приводит лишь к одной мысли. Она касается необходимости более глубокой проработки полномочий федеральных органов исполнительной власти в области регулирования отношений во всех предметных областях их деятельности в соответствии с Конституцией РФ независимо от форм собственности. Управление в сфере или отрасли как в едином комплексе хозяйства, инфраструктуры или культуры — важнейшее условие государственного влияния и организации ни развитие социальных параметров общества. Сведение деятельности федерального органа исполнительной власти к “оперативному управлению” подведомственных ему государственных организаций, предприятий, учреждений — крупнейшая ошибка организаторов государственного управления и законодателя в переходный период.

4. В части обеспечения гармонизации связей исполнительной власти с процессами, протекающими в обществе, крайне необходимо обратить внимание на подход к структуризации сфер государственного управления (влияния) в качестве его объектов. Этого требуют законы организации управления. Важнейшее условие жизненности управляющей системы и ее эффективности — в синхронизации, гармонизации структуры управляемых объектов и структуры и полномочий в области функциональной деятельности управляющих субъектов. Представляется важным при этом обеспечить системный подход на основе структуризации проблем, сфер и предметов управления и управляющих структур по трем уровням; государственного управления в целом; в пространстве действия исполнительной власти; сфере конкретных ее органов.

Обращаем особое внимание на формулу “управление делами государства и общества”, так как в настоящее время нет более сложной и злободневной задачи, чем установление контакта всех институтов государства с гражданским обществом и всеми институциями публичного управления, роль которых стремительно нарастает во всем мире.

С учетом современных условий и факторов, определяющих роль государства как политико-правовой формы организации решения общих дел, предлагаем следующие системы групп функций: а) основные функции государства РФ; б) функции государственного управления системы исполнительной власти РФ; в) функции управления федеральных органов исполнительной власти; г) функции органов исполнительной власти субъектов РФ. Приведем перечень основных функций государства, который можно принять за основу при разработке перечня функций для системы органов исполнительной власти на разных уровнях (таблица 3).

В предлагаемую таблицу введем перечень пунктов по ст. 71 и 72 Конституции РФ, обозначающих предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения федерации и субъектов РФ. Это обнаруживает степень ориентации каждой из функций на конкретные предметные области деятельности.

Таблица 3