Глава 1. Основные положения. Жилищное Законодательство

Статья 1. Основные начала жилищного законодательства

1. В комментируемой статье термин "начало" используется как синоним термина "принцип", т.е. в ней называются принципы, на которых основывается жилищное законодательство РФ. Об особой значимости этих принципов свидетельствует то, что они нашли отражение в Конституции Российской Федерации и закреплены в ряде ее статей. Поэтому вполне правомерно утверждать, что в основе жилищного законодательства находятся конституционные принципы, предназначенные для обеспечения права граждан РФ на жилище. Это право закреплено в ч. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации, провозгласившей, что каждый гражданин России имеет право на жилище. Особая ответственность в реализации этого права лежит на органах государственной власти и местного самоуправления. Поэтому закономерно, что именно к ним прежде всего обращена комментируемая статья. Сформулированные в ней положения основываются на закрепленной в ч. 2 ст. 40 Конституции Российской Федерации обязанности органов государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать условия осуществления гражданами права на жилище. В этом видится суть первого принципа жилищного законодательства.

Второй принцип жилищного законодательства - это принцип неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища. Он тоже обусловлен соответствующими положениями Конституции Российской Федерации. Так, в упомянутой ч. 1 ст. 40 Основного закона записано, что никто не может быть произвольно лишен жилища, а в его ст. 25 установлено, что жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц. Исключения из этого правила могут быть установлены только в федеральном законе. Кроме того, основанием для проникновения в чужое жилое помещение может быть судебное решение.

Третьим принципом жилищного законодательства является принцип равенства участников жилищных правоотношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями. Он обусловлен ст. 19 Конституции Российской Федерации, установившей равенство всех перед законом и судом, а также тем, что указанные жилищные правоотношения являются разновидностью гражданско-правовых отношений, основывающихся на признании равенства прав их участников. В то же время в ч. 1 комментируемой статьи оговаривается, что в жилищной сфере возможны и отношения подчиненности, если они предусматриваются ЖК РФ или другим федеральным законом.

Четвертый принцип жилищного законодательства гарантирует беспрепятственное осуществление гражданами жилищных прав в собственных или иных интересах. Содержание этого принципа раскрывается в ч. 2 ст. 1 ЖК РФ. В развитие закрепленного в ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации принципа на свободу передвижения и права выбирать место жительства в комментируемой статье разъясняется, что этим правом можно воспользоваться путем свободного выбора жилых помещений для проживания, в том числе в качестве собственника и нанимателя. Устанавливая свободу действий по реализации гражданами своих прав, эта норма содержит и требования не нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.

Пятым принципом жилищного законодательства является принцип судебной защиты жилищных прав и их восстановление в случае нарушения. Этот принцип также относится к числу конституционных. Согласно ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гражданину РФ гарантируется судебная защита его прав, естественно, в том числе и жилищных прав. Таким образом, основные начала жилищного законодательства основываются на конституционных принципах, что придает им максимальную устойчивость и делает реальным руководством для всех участников жилищных отношений.

Статья 2. Обеспечение условий для осуществления права на жилище

Развивая положения ст. 40 Конституции Российской Федерации, нормы комментируемой статьи достаточно полно перечисляют условия, обеспечивающие реализацию гражданами права на жилище. Создавать их должны органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе принципов рыночной экономики. Законами рыночной экономики обусловлен набор условий, которые должны создаваться в жилищной сфере. Если в советский период право на жилище обеспечивалось в условиях государственной монополии на жилищный фонд бесплатно, то теперь первостепенным необходимым условием удовлетворения потребностей граждан в жилище является содействие развитию рынка недвижимости жилья, то есть создание условий для свободной купли-продажи за счет собственных или заемных средств и найма квартир или домов. Реализации права на жилище способствует стимулирование государственными и муниципальными органами жилищного строительства, выделение земельных участков под жилищную застройку, введение льготных условий для строителей и других участников рынка недвижимости, создание и развитие системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выделение бюджетных средств на осуществление жилищных программ, а также предоставление некоторым категориям граждан возможности получения бесплатного жилища из государственного или муниципального жилищного фонда, безвозмездных субсидий на приобретение жилища или его строительство с целью приобретения в собственность. Однако воспользоваться такой возможностью может довольно ограниченный круг лиц в соответствии с имеющейся очередностью, исходя из времени принятия на учет.

Федеральный законодатель к числу условий обеспечения права на жилище относит защиту прав и законных интересов граждан как пользователей жилыми помещениями и коммунальными услугами. На государственные органы и органы местного самоуправления возлагаются контрольные полномочия в жилищной сфере. Это способствует целевому использованию жилья, обеспечивает безопасность жилищного строительства и эксплуатации жилищного фонда.

Статья 3. Неприкосновенность жилища и недопустимость его произвольного лишения

Комментируемая статья - своеобразный образец "переплавки" известной поговорки "мой дом - моя крепость" в юридическую норму. Она свидетельствует о том, что государство гарантирует недопустимость вторжения в жилище любых лиц без согласия проживающих в нем людей. Естественно, речь идет только о тех гражданах, которые проживают в жилище на законных основаниях. Данное правило настолько важно, что оно закреплено в ст. 25 Конституции Российской Федерации, а также в ст. 12 Всеобщей декларации прав человека 1948 года. В названном международно-правовом документе записано: "Никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища". Под жилищем с точки зрения его уголовно-правовой защиты понимается индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но предназначенное для временного проживания (ст. 139 УК РФ).

Незаконным проникновением считается любой случай, когда тот или иной человек тайно или открыто входит в чужой дом, не имея на то разрешения его жильцов. При этом недопустимо не только входить в жилище вопреки их воле. Запрещены и иные способы получения сведений о происходящем в жилище путем установки видеокамер, звукозаписывающей аппаратуры и т.п.

Согласно ст. 19 Уголовного кодекса РФ незаконное проникновение в жилище, совершенное против воли проживающего в нем лица, влечет за собой штраф до сорока тысяч рублей либо исправительные работы до одного года или арест на срок до трех месяцев. За такие действия, совершенные с применением насилия, суд может наказать виновного в виде лишения свободы на срок до двух лет. Еще более жесткое наказание за нарушение неприкосновенности жилища установлено для лиц, которые используют в этих целях свое служебное положение или злоупотребляют им. Их могут наказать на срок до трех лет лишения свободы.

Неприкосновенность жилища не означает его абсолютную изолированность от внешнего мира. Это обусловлено тем, что люди связаны друг с другом многочисленными интересами, в том числе в сфере эксплуатации и обеспечения сохранности жилых домов. Поэтому в ст. 25 Конституции Российской Федерации допускается возможность проникновения в жилище помимо воли его жильцов. В комментируемой статье определяются конкретные случаи и цели, когда можно войти в чужое жилье. Их анализ показывает, что все они обусловлены как личными интересами жильцов, так и общественными интересами. Каждый названный в ст. 3 ЖК РФ случай проникновения в чужое жилище является правомерным.

Порядок вхождения в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц определен в Уголовно-процессуальном кодексе РФ, в Федеральных законах от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(1), от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"*(2) и некоторых других нормативных правовых актах. Как правило, сотрудники правоохранительных органов для осмотра, обыска, выемки могут войти в жилище на основании судебного решения. Лишь в исключительных случаях они вправе это сделать, не имея такого решения. На законодательном уровне порядок вхождения в жилище для совершения исполнительных действий урегулирован в ст. 165 Уголовно-процессуального кодекса РФ, а также в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве". Согласно ст. 12 названного закона в нерабочие дни, установленные федеральным законом или иными нормативными правовыми актами, совершение исполнительных действий допускается только в случаях, не терпящих отлагательства, или в случаях, когда по вине должника их совершение в другие дни невозможно. Совершение исполнительных действий с 22 часов до 6 часов по местному времени допускается только в случаях, создающих угрозу жизни и здоровью граждан.

Неприкосновенность жилища тесно связана с недопустимостью произвольного выселения жильцов и незаконного ограничения прав граждан на пользование жилищем. Поэтому соответствующие нормы объединены в одной статье. Следует отметить, что запрет на произвольное лишение жилища установлен и в ст. 40 Конституции Российской Федерации. Под произвольным лишением жилища понимается его изъятие без перечисленных в законах основаниях и без установленного в них порядка. Частично такие основания содержатся в ст. 83-91 ЖК РФ. Порядок и условия расторжения договора найма жилого помещения ранее был установлен в ст. 687-688 Гражданского кодекса РФ. В его ст. 293 определены правила прекращения права собственности на жилое помещение в случаях использования этого помещения не по назначению, систематического нарушения прав и интересов соседей, либо бесхозяйственного обращения с жильем.

Лишение жилья - это не только его фактическое изъятие у живущих в нем людей. Этим понятием охватывается и прекращение их права на проживание в доме или квартире, где они проживали во время действия договора. В комментируемой статье законодатель устанавливает недопустимость произвольного ограничения прав жильцов на получение коммунальных услуг. То есть они могут быть лишены их только в установленном федеральными законами порядке.

Статья 4. Жилищные отношения. Участники жилищных отношений

Жилищные отношения возникают в сферах, регулируемых жилищным законодательством. Это законодательство является комплексным, т.е. содержащим нормы различных отраслей права и регулирующим разные по своей природе правоотношения. При возникновении договорных отношений, регулируемых гражданско-правовыми нормами, их участники выступают как равноправные стороны. Такие отношения, например, возникают при заключении договоров купли-продажи жилых домов или квартир. На административном подчинении строятся жилищные отношения по поводу учета жилищного фонда, контроля за его использованием и сохранностью.

Комплексным содержанием жилищного законодательства определяются особенности правового статуса и взаимоотношений участников жилищных отношений. При этом граждане и юридические лица выступают участниками гражданско-правовых отношений, а Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования являются не только участниками таковых отношений, но и административных отношений в жилищной сфере. Так, на административных началах строятся правоотношения между жилищно-коммунальными органами Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что нормативные правовые акты жилищно-коммунальных органов РФ являются обязательными для аналогичных государственных органов субъектов РФ.

К числу участников жилищных правоотношений относятся также иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица. На них в основном распространяется национальный правовой режим. То есть, заключая какие-либо сделки в жилищной сфере в нашей стране, они руководствуются российским законодательством, а не законодательством государств, гражданами которых являются. Исключение возможно лишь в случаях, установленных ЖК РФ, другими федеральными законами или международным договором. Так, например, ч. 5 ст. 49 ЖК РФ определяет, что "жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное". Это исключение обусловлено тем, что, как записано в ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Статья 5. Жилищное законодательство

Жилищное законодательство представляет совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в жилищной сфере.

В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы жилищного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что сфера жилищных правоотношений регулируется не только нормативными правовыми актами федерального уровня, но и законодательством субъектов РФ. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Отсутствие соответствующего федерального закона на момент принятия правового акта субъекта РФ не ограничивает его права принять собственный акт, что вытекает из природы их совместной компетенции. В то же время, как разъяснил Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П*(3), после издания федерального закона по предметам совместного ведения нормативные акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним.

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации государственных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации"*(4) установлено, что такие действия соответствующий субъект РФ должен осуществить в течение шести месяцев.

Определяющие начала жилищного законодательства установлены в ст. 40 Конституции Российской Федерации. Комментируемая норма определяет не только перечень законов и иных нормативных правовых актов, которые могут регулировать жилищные правоотношения, но и соподчиненность между ними. При этом в иерархии актов, образующих жилищное законодательство, следующее место после федеральных законов отводится указам Президента РФ. Эти указы могут либо конкретизировать нормы жилищного законодательства, либо регулировать отношения, по которым еще не приняты федеральные законы, и обязательны для исполнения на всей территории России.

Назначение постановлений Правительства РФ, регулирующих жилищные отношения, состоит в обеспечении реализации ЖК РФ, других федеральных законов и указов Президента РФ. Комментируемая норма (ч. 4 ст. 5) устанавливает, что они принимаются на основании и во исполнение вышеуказанных актов. Например, ч. 2 ст. 63 ЖК РФ уполномочивает Правительство РФ утвердить типовой договор социального найма жилого помещения.

Ч. 5 наделяет федеральные органы исполнительной власти правом издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения. Однако воспользоваться им они могут лишь в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. Следовательно, круг вопросов, регулируемых федеральными органами исполнительной власти по жилищным отношениям, определяется только актами, указанными в комментируемой норме. Так, согласно ст. 20 ЖК РФ государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также за соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами. При осуществлении такой деятельности федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по указанным вопросам.

Органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты только в пределах своих полномочий, которые, в частности, определяются ст. 13 ЖК РФ. Вместе с тем перечень этих полномочий не является исчерпывающим, поскольку к их компетенции относятся также вопросы, не включенные в компетенцию органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления.

Следует также отметить, что полномочия региональных органов государственной власти определяются только Жилищным кодексом и принятыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а не иными нормативными правовыми актами.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации государственных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации"*(5) установил, что федеральные законы (а также договоры о разграничении полномочий и соглашения), определяющие полномочия органов государственной власти субъектов РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти требования распространяются также на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам владения, пользования, распоряжения, а также управления муниципальной собственностью и соответственно муниципальным жилищным фондом закреплены в статьях 130 и 132 Конституции Российской Федерации. Установленное в ч. 7 ст. 5 ЖК РФ право органов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные правоотношения, должно осуществляться в пределах их компетенции, установленной, в частности, в ст. 14 ЖК РФ.

В городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления в области регулирования жилищных отношений осуществляются органами государственной власти данных субъектов РФ. Таким образом, обеспечивается единство их городского хозяйства и социально-экономического комплекса, что весьма необходимо для столь крупных мегаполисов.

В ч. 8 ст. 5 установлено верховенство ЖК РФ в регулировании жилищных правоотношений. Это означает, что в случае несоответствия нормативных правовых актов, указанных в ч. 2 комментируемой статьи, положениям ЖК РФ применяются положения ЖК РФ.

В соответствии со ст. 2 Закона г. Москвы "Основы жилищной политики города Москвы" (в редакции Законов города Москвы от 12 мая 1999 г. N 23-52 и 10 июля 2002 г. N 40 с изменениями от 16 февраля 2005 г.) законодательством города Москвы, регулирующим жилищные отношения, являются Устав города Москвы и иные законы города Москвы*(6). Жилищные отношения могут также регулироваться иными правовыми актами города Москвы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству города Москвы.

В соответствии с Уставом города Москвы*(7) иными правовыми актами города Москвы являются:

- решения Уставного суда города Москвы;

- законы города Москвы;

- постановления Московской городской Думы;

- акты Мэра Москвы;

- акты Правительства Москвы;

- акты органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы в установленных законом случаях.

Статья 6. Действие жилищного законодательства во времени

В комментируемой статье определяется действие во времени не только ЖК РФ, но и жилищного законодательства в целом. При этом следует иметь в виду, что нормы ЖК применяются к жилищным правоотношениям, которые возникли после 1 марта 2005 года. Это обусловлено тем, что именно с этой даты введен в действие ЖК РФ. Особенности введения его в действие определены в Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"*(8).

Общим правилом для актов жилищного законодательства Российской Федерации являются положения Конституции Российской Федерации о том, что "законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения".

Кроме того, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"*(9) (в редакции от 22 октября 1999 г.) установил, что эти акты вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Днем официального опубликования считается первая публикация полного текста соответствующего акта в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

Порядок вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ должен соответствовать вышеуказанным конституционным положениям и Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации государственных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации"*(10), а также, при наличии такового, установленному в субъекте РФ порядку. В Москве, к примеру, он определен в Законе города Москвы от 14 декабря 2002 г. N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы".

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"*(11) к жилищным отношениям, возникшим до введения его в действие, он применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникли после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных указанным федеральным законом. В частности, такое исключение установлено ст. 9 указанного Федерального закона, в которой предусмотрено, что "действие раздела VII Жилищного кодекса Российской Федерации распространяется также на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров управления многоквартирными домами".

В то же время если проведение переустройства и (или) перепланировки жилого помещения осуществлялось по нормам и правилам, действовавшим до 1 марта 2005 года, то завершение переустройства и (или) перепланировки жилого помещения должно производиться в порядке, установленном ЖК РФ (ст. 28).

В комментируемой статье установлено еще одно исключение из правил о применении акта жилищного законодательства о жилищных правах и обязанностях, возникших до введения ЖК РФ в действие. Это правило применяется в случаях, когда жилищные права и обязанности возникли в силу договора, заключенного до введения в действие акта жилищного законодательства и если данным актом прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Статья 7. Применение жилищного законодательства по аналогии

В связи с тем, что жилищным законодательством нельзя урегулировать все вопросы, возникающие в жилищной сфере, законодатель допускает возможность их решения исходя из аналогии закона или аналогии права. Благодаря этому создаются условия для восполнения правовых пробелов.

Под аналогией закона понимается применение к жилищным отношениям закона, регулирующего сходные отношения в сфере жилищного законодательства.

Применение положений комментируемой статьи возможно только для жилищных отношений, не урегулированных нормами жилищного законодательства или соглашением участников таких отношений, а также при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения. В таком случае к данным жилищным правоотношениям, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения.

Аналогия права применяется, если нет возможности применить аналогию закона. Под ней понимается применение к жилищным правам и обязанностям участников жилищных отношений общих начал и смысла жилищного законодательства и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости. Общие начала и смысл жилищного законодательства определяются в статьях 1 и 4 ЖК РФ. Критерии добросовестности, гуманности, разумности и справедливости действий участников жилищных правоотношений должны определять характер их поведения при осуществлении жилищных прав и обязанностей. Они носят оценочный характер и позволяют принять объективное, правильное решение жилищного вопроса.

Статья 8. Применение к жилищным отношениям иного законодательства

Жилищные отношения тесным образом связаны с иными правоотношениями. В комментируемой статье определены случаи применения к жилищным отношениям иного законодательства. Эти отношения возникают в процессе ремонта, переустройства и перепланировки жилых помещений, при использовании инженерного оборудования, предоставлении коммунальных услуг, внесении платы за коммунальные услуги. Вместе с тем применение соответствующего законодательства к перечисленным жилищным правоотношениям возможно только с учетом требований ЖК РФ, закрепленных в его ст. 29. Следовательно, для таких случаев установлен приоритет норм ЖК РФ.

Статья 9. Жилищное законодательство и нормы международного права

Настоящая статья определяет соотношение жилищного законодательства и норм международного права. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем это предусмотрено законом, то применяются правила международного договора. В комментируемой статье на основе Конституции Российской Федерации решается вопрос о соотношении жилищного законодательства и норм международного права. Жилищный кодекс РФ следует основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств и устанавливает порядок применения норм международного права, соответствующий этим принципам. Порядок ратификации международных договоров определен в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(12). Этой проблеме посвящено Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров". Кроме того, следует иметь в виду, что Российская Федерация в своей деятельности учитывает положения многочисленных международных документов, касающихся в том числе жилищных прав.

К числу таковых относятся Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года.

Статья 10. Основания возникновения жилищных прав и обязанностей

Жилищные права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных жилищным законодательством, т.е. ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Кроме того, права и обязанности порождают действия участников жилищных отношений в процессе применения норм жилищного законодательства.

Данная статья корреспондируется со ст. 8 ГК РФ, определяющей основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Этим объясняется особая значимость договоров и иных сделок, предусмотренных федеральным законом, но не противоречащих ему, как основания возникновения жилищных прав и обязанностей.

Помимо предусмотренных ЖК РФ договоров и иных сделок в области регулирования жилищных отношений, понятие договоров и иных сделок и их виды установлены также в ГК РФ, в соответствии с которым сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

Основанием возникновения жилищных прав и обязанностей является, например, решение соответствующего органа о предоставлении жилого помещения по договору социального найма, принятое с соблюдением требований ЖК РФ.

В Москве в соответствии со ст. 10 Закона города Москвы от 15 января 2003 г. N 22 "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы" (с изменениями на 8 декабря 2004 г.)*(13) решение об улучшении жилищных условий принимается исполнительным органом государственной власти города Москвы с учетом рекомендации общественной жилищной комиссии.

В соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. N 981-ПП "Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы - управ районов"*(14) (с изменениями на 29 ноября 2005 г.) префектура административного округа - территориальный орган исполнительной власти города Москвы, подведомственный Правительству Москвы, принимает решение о предоставлении гражданам жилой площади. На основании такого решения, оформленного в виде распоряжения префекта административного округа (выписки из распоряжения), отраслевой орган исполнительной власти - Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы заключает с гражданином соответствующий договор.

Судебные решения в жилищной сфере, в отличие от других судебных актов, устанавливают юридически значимые факты или обязывают совершить действия в отношении конкретных субъектов правоотношений.

Согласно ст. 72 ЖК РФ проживающие совместно с нанимателем члены его семьи вправе требовать от нанимателя обмена занимаемого ими жилого помещения по договору социального найма на жилые помещения, предоставленные по договорам социального найма другим нанимателям (ч. 2), а в случае отсутствия согласия между нанимателем и членами его семьи любой из них вправе требовать осуществления принудительного обмена занимаемого жилого помещения в судебном порядке. Следовательно, судебное решение об удовлетворении требований стороны о принудительном обмене установит для всех участников новые жилищные права и обязанности.

Действия (бездействия) участников жилищных отношений всегда обусловлены их волевыми усилиями, что подтверждается, к примеру, покупкой квартиры или вступлением в жилищный кооператив. События, наступающие независимо от воли людей, например смерть наследодателя, также могут быть основанием возникновения жилищных прав и обязанностей.

Ст. 14 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"*(15) устанавливает, что жилищный или жилищно-строительный кооператив, в котором все его члены полностью внесли паевые взносы за предоставленные этим кооперативом жилые помещения, подлежит до 1 января 2007 года преобразованию в товарищество собственников жилья или ликвидации; по истечении этого срока такие непреобразованные кооперативы подлежат ликвидации в судебном порядке. Таким образом, действия жилищного или жилищно-строительного кооператива по преобразованию в товарищество собственников жилья приведет к возникновению жилищных прав и обязанностей по поводу создания и деятельности товарищества собственников жилья, а бездействие указанных кооперативов - к их ликвидации.

Статья 11. Защита жилищных прав

1. Комментируемая статья предусматривает защиту нарушенных жилищных прав в судебном порядке в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством. Разрешение споров, возникающих в том числе из жилищных правоотношений, регулируется Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. При этом подведомственность по рассмотрению указанных дел установлена ст. 22 ГПК РФ.

Данной статьей участникам жилищных правоотношений гарантируется право на защиту в административном порядке. Однако такая защита может осуществляться только в случаях, предусмотренных ЖК РФ или другим федеральным законом. При этом решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в судебном порядке. Такой порядок, в частности, предусмотрен главой 25 ГК РФ ("Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").

В ч. 3 ст. 11 определяется содержание решений соответствующих органов или суда, принимаемых в защиту нарушенных жилищных прав. Причем перечень способов данной защиты не является исчерпывающим - могут применяться иные способы, предусмотренные ЖК РФ, другим федеральным законом. Например, ст. 14 ГК РФ допускает самозащиту гражданских прав. Однако она должна быть соразмерной нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения.

Способы защиты жилищных прав можно разделить условно на два вида - в области жилищного права и публичного права, регулирующего жилищные отношения.

К первому виду относятся, к примеру, защита жилищных прав путем признания жилищного права; восстановления положения, существовавшего до нарушения жилищного права, и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения; прекращения или изменения жилищного правоотношения.

Ко второму виду относится судебный контроль за соответствием нормативного акта государственного органа либо нормативного акта органа местного самоуправления федеральному законодательству, в том числе в области жилищных отношений. Комментируемая норма определяет, что защита жилищных прав осуществляется путем признания судом недействующим полностью или частично правового акта государственного органа либо нормативного правового акта органа местного самоуправления, нарушающих жилищные права, а также неприменения судом указанных актов в случае их противоречия ЖК РФ, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Статья 12. Компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений

Комментируемая статья устанавливает компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений. При этом имеются в виду Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, другие исполнительные органы, а также суды. Перечень вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, не является исчерпывающим и может быть расширен.

Вопросы, составляющие компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, условно подразделяются на две группы. В первую группу входят вопросы, регулирующие отношения государственного жилищного фонда Российской Федерации - пункты 5, 6, 12, 17 комментируемой статьи.

Остальные пункты регулируют вопросы, обусловленные осуществлением действий участников жилищных отношений и необходимостью защиты их прав.

Компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений не исчерпывается полномочиями, закрепленными в ст. 12.

Их полномочия установлены в других статьях ЖК РФ. Например, в ч. 2 ст. 32 указано, что порядок подготовки и принятия решения об изъятии жилого помещения (об изъятии соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд) определяется федеральным законодательством. Однако в данном случае федеральное законодательство вмешивается в исключительную компетенцию субъекта РФ. Порядок принятия решения, а также порядок подготовки такого решения не может определяться федеральным законодательством. Это связано с тем, что на федеральном уровне определен закрытый перечень актов, которые могут принимать органы власти субъекта РФ, и порядок их принятия. Поэтому установление еще одного порядка для отдельного вида жилищных отношений будет нарушать установленную систему.

Статья 13. Компетенция органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Комментируемая статья устанавливает компетенцию органов государственной власти субъекта РФ в области жилищных отношений, к которым относятся законодательные и исполнительные органы. В соответствии со ст. 5 Закона города Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы"*(16) (в редакции Закона Москвы от 13 июля 2001 г. N 32 с изменениями от 14 июля 2004 г.) законодательным (представительным) органом государственной власти города Москвы является Московская городская Дума, высшим исполнительным органом государственной власти города Москвы является Правительство Москвы. Исполнительными органами государственной власти города Москвы (органами исполнительной власти города Москвы) являются отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти.

Установленный в комментируемой статье перечень вопросов, которые вправе регулировать органы государственной власти субъектов РФ, также не является исчерпывающим, поскольку в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения и ее субъектов, в том числе по вопросам жилищного законодательства, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Как следует из п. 9 ст. 13 ЖК РФ в компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области жилищных отношений могут быть иные вопросы, отнесенные к таковым Конституцией Российской Федерации, ЖК РФ, другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, компетенции органов местного самоуправления. Кроме того, ЖК РФ определяет, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге вопросы, отнесенные настоящим Кодексом к компетенции органов местного самоуправления и не включенные их законами в перечни вопросов местного значения, решают органы государственной власти данных субъектов Российской Федерации.

Статья 14. Компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений

Перечень вопросов, решаемых органами местного самоуправления в области жилищного законодательства, также не исчерпывается комментируемой статьей ЖК РФ. Они могут решать иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ (п. 10 ч. 1 комментируемой статьи).

В силу установленных в федеральном законодательстве особенностей субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга ч. 2 ст. 14 определяет особенности компетенции органов местного самоуправления в этих городах по регулированию жилищных отношений. Перечни отнесенных ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления вопросов, которые решают органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга, определяются законами данных субъектов РФ. Примером могут служить законы города Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (в ред. от 14 мая 2003 г.) и от 14 июля 2004 г. N 50 "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)".

Несмотря на то что ст. 8 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве"*(17) (в ред. от 14 мая 2003 г.) к предметам ведения муниципального образования относятся учет жителей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и принятие решений о предоставлении жителям жилых помещений в жилищном фонде, находящемся в муниципальной собственности, в соответствии с правовыми актами города Москвы муниципальные образования в городе Москвы реально не осуществляют никаких полномочий в жилищной сфере и не имеют собственного жилищного фонда.

Таким образом, практически все вопросы, отнесенные Жилищным кодексом РФ, в т.ч. ст. 14, к компетенции органов местного самоуправления, решаются в Москве органами исполнительной власти города Москвы.