§7. Некоторые проблемные вопросы управления в области внутренних дел

Рассматривая органы внутренних дел как составную часть сил национальной безопасности страны, следует отметить, что система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации не является раз и навсегда застывшей. Она, как это сказано в тексте Концепции национальной безопасности, развивается в соответствии с Конституцией РФ, законами, указами Президента РФ, решениями Совета Безопасности, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, федеральными программами в этой области. Это очень важное обстоятельство. Об этом еще подчеркивается и в последнем абзаце текста Концепции, где сказано:

“По мере поступательного развития России... отдельные положения Концепции национальной безопасности РФ дополняются, уточняются и конкретизируются...”

Уже на этапе осмысления Концепции стали возникать предложения, касающиеся совершенствования деятельности органов государства, составляющих силы обеспечения безопасности, в том числе и предложения об определенном совершенствовании структурного построения некоторых из них и укрепления их правового положения. В этом аспекте в первую очередь речь может идти об органах внутренних дел как наиболее многочисленной структуре среди правоохранительных органов государства.

При рассмотрении вопросов совершенствования деятельности органов внутренних дел и их самого многочисленного отряда — милиции авторы хотели бы остановиться на некоторых специфических особенностях, связанных с этим аспектом.

Во-первых, следует подчеркнуть, что в действующих законах, регламентирующих работу органов внутренних дел, не содержится самого понятия “органы внутренних дел”. Ибо по большому счету — все, что не связано в жизни государства с дипломатической, внешнеэкономической, частично военной, транспортной сферами и связью, все это относится к “внутренним делам”. Мы же привыкли за этим термином видеть систему полиции (милиции) и до недавнего времени уголовно-исполнительную систему и, в какой-то степени, внутренние войска.

Сам по себе напрашивается вопрос: а соответствует ли название “Министерство внутренних дел” его правоохранительной сущности, основанной на выполнении традиционных полицейских функций? Тем более этот вопрос весьма актуален с учетом утвержденной несколько лет назад Концепции развития органов внутренних дел до 2005 г., где указано, что к этому времени МВД РФ должно освободиться от функций, не связанных с милицейскими. Частично это движение началось — с 1998 г. уголовно-исполнительная система передана в Министерство юстиции; о судьбе внутренних войск все чаше приходиться слышать как о возможной перестройке или переформировании их в национальную гвардию, (что-то типа жандармерии во Франции или корпуса карабинеров в Италии); противопожарная служба все более приближается к системе МЧС РФ. По мнению авторов, эти варианты вполне обоснованы и после их претворения в жизнь на базе МВД будет целесообразно сформировать традиционный для России орган — федеральную полицию (именно полицию, т.к. это название отражает ее профессиональную сущность). Названия центрального органа пока могут быть на стадии обсуждения многовариантны: Министерство полиции (тем более в начале XIX века орган под таким названием в России существовал в течение примерно 12 лет);

Министерство национальной полиции; Федеральная служба национальной полиции; Министерство (Федеральная служба) общественной безопасности и т.п. Суть в том, что название федерального органа должно максимально точно отражать его профессиональную сущность (термин “национальная полиция” отражает принадлежность этой структуры к силам национальной безопасности с учетом основных положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации.

Во-вторых, назрела пора для принятия, а не корректировки нового закона о деятельности милиции (полиции), поскольку он с 1991 г. несколько утратил свою актуальность, был принят в период вхождения России в СССР и в настоящее время не отражает сущности милиции, как органа самостоятельного независимого государства. Однако, с учетом предыдущего предложения, целесообразно разработать новый закон, для того чтобы в его текст были внесены соответствующие поправки. Название этому акту можно дать следующее Федеральный закон “Об органах национальной полиции Российской Федерации”. В этом законе отразить основополагающие положения формирования и деятельности как федеральных органов национальной полиции, так и полиции субъектов Федерации и местной полиции.

Это позволит устранить значительные противоречия, имеющиеся в ныне действующих законах и иных нормативных актах. Дело в том, что Закон “О милиции” предусмотрел, что милиция делится на криминальную и милицию общественной безопасности.

Позднее было установлено, что в составе милиции общественной безопасности создается муниципальная (местная) милиции. Спрашивается, почему не может быть в составе муниципальной (местной) милиции свое подразделение криминальной милиции и других служб при условии, если республиканский или иной бюджет сможет содержать весь орган милиции. По этой схеме работает полиция ряда стран, а в США есть полиция штатов, но нет федеральной полицейской структуры (ФБР таковой считать нельзя, т.к. оно делами обшей полиции не занимается).

Здесь видна еще одна проблема как структурного, так и сущностного свойства. В соответствии с Положением о МВД РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039, в составе органов внутренних дел такого структурного подразделения под названием “милиция” (Департамент, Управление, Главное управление) в составе МВД РФ нет. Нет такового подразделения и в составе МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации, в РОВД, ГОВД и т.д. В ряде населенных пунктов и на транспорте можно найти такое подразделение, как пункт, отдел, отделение милиции, но это относится только к низовому звену системы МВД. Следовательно, воссоздав Министерство национальной полиции России, удастся создать четко структурированную по вертикали систему полиции.

Высказанные авторами мнения по поводу возрождения российской полиции и укрепления ее правовой база не являются единственными. Ряд ученых считает, что ныне действующая система МВД очень громоздка, она решает такой большой круг проблем, что борьба с преступностью, охрана личности в них нередко теряется, становится неприоритетной, не всегда удается сконцентрировать внимание и усилия на организации противостояния такому явлению, как преступность. В то же время реализацию функции борьбы с преступностью осуществляют различные субъекты, организационно принадлежащие разным ведомствам (органы ФСБ, налоговая полиция, таможенные органы и т.п.), что не всегда рационально и подчас вносит изрядную путаницу в юрисдикцию названных органов. В этой связи вносятся предложения либо о создании самостоятельного полицейского ведомства, либо о создании такового в составе МВД. При этом оно могло бы вести борьбу со всеми видами экономических преступлений1.

Кстати, некоторые из авторов не поддерживают процесс передачи службы исполнения уголовных наказаний из МВД в Минюст РФ, ибо появятся трудности в обеспечении процесса непрерывного слежения за криминальными лицами и структурами и в борьбе с рецидивной преступностью.

На смену закону о милиции, по мнению ряда авторов, было бы целесообразно, как указывалось, принять такие законы, как Федеральный закон “О полиции” и Федеральный закон “О полицейских полномочиях” (Полицейский кодекс Российской Федерации). Не отвергая в принципе эту идею, хотелось бы сказать, что названные проблемы можно было бы решить и в одном законе, где также обязательно следовало бы указать, что местная полиция независимо от источников ее содержания обязана руководствоваться в своей служебной деятельности нормативными актами (разумеется и законами), издаваемыми центральным органом полиции.

В Законе о полиции можно было бы указать и на возможность формирования различных видов ведомственной полиции (например, в США существует транспортная ведомственная полиция, содержащаяся за счет железнодорожного ведомства и не входящая в систему полиции штатов). Однако в подобных случаях за центральным полицейским ведомством надлежало бы оставить функцию выдачи разрешений (лицензирования) на деятельность ведомственной полиции и контроля за некоторыми направлениями ее работы с тем, чтобы полицейские функции в полной мере отвечали бы требованием Закона о полиции.

В-третьих, формирование федерального ведомства полиции обязательно поднимет и проблему структурно-организационного характера в отношении Следственного комитета.

Авторы предлагают рассмотреть эту проблему с двух точек зрения (или, точнее, в двух вариантах). Можно Следственный Комитет оставить в составе федерального органа полиции и таким образом функция расследования преступлений будет в определенной степени ощущать давление со стороны руководителей полиции, она не будет независимой от полицейского ведомства. Второй вариант (он по мнению авторов предпочтительнее) — это вывести Следственный комитет из состава МВД РФ, преобразовав его в Федеральный следственный комитет, независимый ни от каких ведомств. В этом следственном аппарате и его местных подразделениях, подчиненных ему в централизованном, вертикальном варианте, сосредоточить всю следственную работу, ныне проводимую в следственных аппаратах разных ведомств: в прокуратуре, МВД, ФСБ и др. Речь идет, таким образом, о создании единого федерального следственного ведомства, сосредоточив в нем расследование уголовных дел по следующим направлениям: общеуголовные преступления;

преступления, ныне относящиеся к компетенции ФСБ; преступления экономического характера (включая налоговые преступления, а также преступления, связанные с таможенными правонарушениями);

преступления против военной службы; преступления против государственной власти и т.д.

Это даст возможность проводить единую государственную политику в области предварительного расследования по всему спектру уголовных преступлений, что значительно облегчит их учет, статистику, прокурорский надзор.

Дознание как, форму расследования, целесообразно сохранить в отношении минимального количества малозначительных преступлений. За основу следует взять принцип: все уголовные дела (кроме малозначительных) возбуждаются и расследуются Следственным комитетом и его аппаратами, все решения по этим делам принимаются только в Следственном Комитете.

В настоящее время следственные аппараты всех ведомств фактически уравнены в материальном положении, поэтому реформирование органов следствия будет менее болезненным, чем несколько лет тому назад.

При этом за органами прокуратуры оставить функцию надзора за исполнением законов в работе следственного аппарата;

В-четвертых, среди практических и научных работников постоянно идет дискуссии о дальнейшей целесообразности существования такого положения, когда полицейские функции в области борьбы с преступностью возложены на два разных ведомства — МВД и ФСБ. Тем более что перечень уголовных преступлений, борьба с которыми возложена на ФСБ, достаточно широк. Речь пока не идет об объединении этих ведомств или об их механическом слиянии, как это было неудачно сделано в конце 1991 г. — начале 1992 г., но уточнение их компетенции, сужение круга преступлений, входящих в компетенцию ФСБ, и ряд других подобных проблем заслуживают их дальнейшей разработки.

То же самое можно было бы сказать и о налоговой полиции, которая в ходе реформирования правоохранительной системы вполне могла бы быть включена в состав криминальной полиции (точнее — ее экономических подразделений). Можно было бы пойти и по пути создания единой таможенно-пограничной службы (погранично-таможенной), как это уже имело место в истории России.

В любом случае предлагаемые различные варианты структурного преобразования правоохранительных органов облегчают решение ряда сложных экономических проблем путем устранения параллелизма в их работе и уменьшения расходов из бюджета государства на их содержание.

Что касается конкретных структурных построений, то можно рассмотреть их на примере предлагаемой структуры Министерства (Федеральной службы) национальной полиции:

- руководство министерства (службы); первые заместители руководителя, они же руководители Департамента криминальной полиции и Департамента полиции общественной безопасности; заместители руководителя;

- управление делами или административный департамент;

- департамент обеспечения и контроля деятельности полиции;

- департамент криминальной полиции;

- департамент полиции общественной безопасности;

- департамент по борьбе с организованной преступностью и коррупцией (как вариант — эта служба может быть включена в состав криминальной полиции);

- департамент дорожной полиции;

- департамент транспортной полиции;

- департамент полицейского следствия (если функция следствия не будет выделена в самостоятельную);

- департамент полиции по охране режимных объектов; .

- департамент учетно-регистрационной полиции;

- департамент паспортно-визовой службы;

- департамент собственной безопасности;

- экспертно-криминалистическое управление (центр);

- департамент информации и общественных связей;

- службы кадрового, финансового, материального и информационного обеспеченья;

- иные службы.

Учитывая, что ведущая роль в борьбе с преступностью и в осуществлении оперативно-розыскной деятельности принадлежит криминальной полиции, в оказанный департамент могли бы войти:

- организационно-аналитическая служба;

- уголовно-розыскная полиция;

- экономическая и налоговая полиция;

- управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков;

НЦБ Интерпола;

- оперативно-поисковое управление;

- управление оперативно-технических мероприятий;

пресс-центр.

- иные службы.

Аналогичным образом создается структура криминальной полиции территориальных (в субъектах федерации) органов полиции, в районах, городах, а также в транспортной полиции и в полиции по охране режимных объектов.

Возможен вариант, при котором в Федеральной службе полиции создается военизированная полиция по типу жандармерии или национальной гвардии (вместо внутренних войск), на которую будут возложены функции по обеспечению общественного порядка и безопасности в малых населенных пунктах и в сельской местности с приданием функции дознания по малозначительным делам, а также несения службы в городах при проведении масштабных мероприятий или операций.

Совершенствование структуры и правового положения милиции (полиции) в рамках обеспечения национальной безопасности предполагает и осуществление мер по дальнейшему сближению интересов правоохранительных органов стран СНГ: заключение двусторонних и многосторонних соглашений; усиление роли НЦБ Интерпола; сближение позиций в оперативно-розыскной законодательстве; разработка предложений о кодификации оперативно-розыскного и иного законодательства; принятие модельных законов по основным направлениям борьбы с преступностью, а также по вопросам обеспечения национальной безопасности; в случае расширения союза государств по типу Россия — Беларусь принять в области борьбы с преступностью единые законы такого объединенного государства и т.д. Подобные меры будут способствовать укреплению безопасности участвующих в этом процессе субъектов.