§ 1. Сущность и основные признаки милиции

Современный период развития общества специфичен в силу тех социально-политических процессов, которые обусловили появление серьезных проблем в области обеспечения общественной безопасности и охраны внутреннего правопорядка. Поэтому понятно, что милиция приобретает все большее значение в качестве основной правоохранной структуры.

Известно, что интерес к четкому определению статуса милиции в переходный период проявился у законодателя еще в начале 90-х годов, когда декларировались идеи государственного суверенитета России и формирования правовой, демократической государственности. Речь шла о переходе на республиканскую модель функционирования органов внутренних дел, исходя из того, что РСФСР независима, самостоятельна в управлении внутренними делами и должна иметь поэтому автономное правовое обеспечение деятельности республиканских органов внутренних дел.

Результат этого процесса был оформлен в виде Закона РСФСР “О милиции”, принятого Верховным Советом РСФСР 18 апреля 1991 г. По мнению его создателей, включенная в него система норм была призвана решить ряд важнейших проблем в интересах кардинального совершенствования российской милиции.

Однако последующий ход событий, социально-политические и экономические преобразования российского общества обусловили появление иных подходов к формированию системы Российской милиции.

Милиции пришлось столкнуться с валом криминальных проявлений, что актуализирует, во-первых, вопрос усиления основных оперативных служб милиции в виде уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями и, во-вторых, сведения всех оперативных служб милиции в единый управленческий блок. В итоге на повестку дня встал вопрос создания Федеральной службы криминальной милиции.

Можно выделить следующие важнейшие проблемы, требующие законодательного, организационного, управленческого, кадрового и других видов ресурсного обеспечения.

Вопреки мнению специалистов, предполагавших освобождение милицейских органов от “не свойственных” для них функций, в связи с общими изменениями социальных условий в стране, возникновением многих не известных или относительно малосущественных в прошлом процессов и явлений, в том числе негативного и криминального характера, произошло объективное расширение целей и задач милиции. Это соответственно определяет необходимость совершенно иного подхода к ее службам, подразделениям, учреждениям, занимающимся вопросами социальной патологии, борьбы с наркоманией, предупреждения правонарушений среди несовершеннолетних, организованной преступности и т.д.

Резкий рост числа криминальных проявлений и многообразия их форм настоятельно требует, с одной стороны, усиления оперативных служб милиции, занимающихся уголовным розыском, борьбой с экономическими преступлениями и, с другой стороны, сведения всех оперативных служб милиции в единый управленческий блок. Таким образом, совершенно актуальным стал вопрос о создании федеральной службы криминальной милиции.

Будучи формально разделенной на федеральную (республиканскую) и местную (общественной безопасности), милиция в организационном плане так и не перешла на новую модель функционирования, хотя в современных условиях проблемы ресурсного обеспечения милиции определяют необходимость последовательной реализации идеи создания муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД РФ. Ее полное воплощение в жизнь в организационно-правовом плане коренным образом изменит систему милиции, существующую в России.

Милиция оказалась вовлеченной в предотвращение и пресечение локальных конфликтов, террористических проявлений и т.п. Поэтому приобрела особую актуальность проблема усиления роли милиции как федерального ведомства. Однако, в современных условиях российская милиция не имеет, как в других странах, своего центрального органа, обладающего компетенцией в области поддержания внутреннего порядка на территории всего государства. В связи с этим совершенно оправдана постановка вопроса о создании Министерства национальной полиции, где помимо Федеральной службы криминальной милиции имелась бы федеральная структура полицейских войсковых формирований.

Органы милиции сейчас функционируют параллельно с иными правоохранительными органами, количество которых резко возросло в результате создания на основе органов госбезопасности ряда независимых оперативно-розыскных ведомств, а также учреждения налоговой полиции и частных полицейских образований. Все это обусловливает необходимость обеспечения их оптимального взаимодействия и координации усилий при решении задач, представляющих взаимный интерес.

Указанные обстоятельства определили поэтапное принятие ряда мер, в том числе по формированию правовой основы деятельности милиции, которая устраняла бы те противоречия, неточности и недоговоренности, которые изначально содержал в себе Закон “О милиции”.

Кардинальным шагом в этом направлении стало принятие законодателем Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О милиции” от 31 марта 1999 года № 68-ФЗ.

Для понимания общественной роли милиции, что необходимо для правильного решения важнейших проблем ее функционирования, необходимо сформулировать на основе существующей в настоящее время правовой базы определение сущности милиции и ее основных признаков.

Согласно ст. 1 Закона РФ “О милиции” милиция — это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных Законом РФ “О милиции” и другими федеральными законами. Милиция входит в систему МВД РФ.

Анализ текста этой нормы позволяет выделить следующие основные признаки милиции:

а) милиция — структурный компонент государственной исполнительной власти;

б) милиция — комплекс определенных государственных органов исполнительной власти, входящих в систему МВД России;

в) милиция наделена правом применения мер принуждения для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Милиция представляет собой структурный компонент государственной исполнительной власти. Ключевым постоянным признаком государства является государственная власть, то есть наличие у государства властных функций по управлению страной.

Согласно ст.ст. 10 и 11 Конституции Российской Федерации государственная власть в России разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть реализуется сложной соподчиненной структурой государственных органов в виде управленческого аппарата, возглавляемого Правительством Российской Федерации, которая, согласно п. “е” ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, должна осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Таким образом, одной из наиболее сложных функций, осуществляемых правительством Российской Федерации, является обеспечение внутреннего порядка для создания гражданам достойных условий существования. Речь идет об удовлетворении потребностей граждан в общественном спокойствии, надлежащей защите их жизни, здоровья, чести, достоинства, прав, свобод, законных интересов от противоправных посягательств. Эта функция является многоплановой, так как ее отдельные аспекты требуют силовых усилий, обеспечивающих выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие противоправных деяний, установление лиц. их подготавливающих, совершающих или совершивших, обнаружение граждан, уклоняющихся от дознания, предварительно следствия, а также выявление и устранение конкретных угроз для общественной безопасности и общественного порядка.

Организация зашиты интересов населения может осуществляться двумя путями.

Во-первых, это декларирование и воплощение в жизнь идеи о том, что население, надлежащим образом экипированное, снаряженное и вооруженное, должно само по себе справляться с проблемой обеспечения собственной безопасности. Олицетворяет эту идею термин “милиция”, обозначающий ополчение гражданского населения, то есть сведение его в военизированные формирования. Подобного рода концепция была апробирована в тех государствах, которые переживали революции и гражданские войны. Не избежала этой участи и Россия. Однако многие страны, отвергая идею повсеместного вовлечения граждан в деятельность по обеспечению правопорядка в обществе используют определенные элементы этого варианта зашиты внутренней безопасности государства. Подобным образом формируется шерифская служба в США, а также самые разнообразные структуры “самодеятельной” милиции, создание которых инициируется гражданами.

Во-вторых, жизнеспособной оказалась идея, согласно которой обеспечивать внутреннюю безопасность общества должны профессионалы, организационно объединяемые в специальные органы, подчиненные исполнительной власти. В современных условиях эта концепция, конечно, с учетом национальных особенностей, доминирует практически во всех странах, в том числе и в России.

Профессионализм и компетентность милиции означает, что ее сотрудники должны обладать возможностями и способностями для обеспечения безопасности личности, защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, охраны общественного порядка и защиты общественной безопасности. Сотрудники милиции должны располагать умениями и навыками по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, а также по выявлению и раскрытию преступлений. Наряду с этим работники милиции обязаны быть готовы к оказанию помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законом, определяющим нормативно-правовой статус милиции.

Профессионализм и компетентность в деятельности милиции обеспечивается путем отбора в ее состав лиц, пригодных по своим физическим параметрам работать в составе ее различных служб, а затем за счет их профессиональной подготовки и переподготовки и установления порядка прохождения службы, гарантирующего формирование практического опыта работы.

Вместе с тем профессионализм и компетенция оказываются бесполезными для поддержания правопорядка в обществе, если их применение не осуществляется в соответствующих организационных рамках. Для этого требуется создание государственного ведомства, включающего службы, подразделения, учреждения, отличающиеся планомерным, продуманным внутренним устройством и дисциплиной.

Милиция — комплекс определенных государственных органов исполнительной власти, входящих в систему МВД России. Этот признак отражает организационный аспект милиции и означает, что ее сотрудники выполняют свои функции в рамках специальных структур, как правило, сходных по своему построению с воинскими подразделениями. При этом учитывается специфика тех задач, которые должна решать милиция. Идея государственной милиции была доминирующей в советском государстве в течение многих лет и нашла свое четкое закрепление в ст. 1 Закона СССР “О советской милиции”, которая определялась как государственная правоохранительная вооруженная организация, защищающая граждан, их права, свободы и законные интересы, советское об щество и государство от преступных и иных противоправных посягательств.

Термин “государственная” в отношении милиции с точки зрения его смысла, содержащегося в тексте Закона СССР “О советской милиции”, означает, что данная силовая структура является одним из государственных органов исполнительной власги, она формируется на основе принципа централизации всех ее служб и входит в единую систему органов, возглавляемых Министерством внутренних дел и вне ее не функционирует.

В наши дни на федеральном уровне, уровне субъектов РФ, а также на местном уровне создаются службы и иные структурные звенья милиции, объединяющие несколько подразделений, специализирующихся на разрешении определенных задач, поставленных законодателем перед милицией.

Законодатель разделяет задачи, сформулированные в общем виде в ст. 2 Закона РФ “О милиции” на определенные группы в ст. ст. 8 и 9 этого Закона. Классифицированные подобным образом задачи милиции адресуются ее соответствующим службам. В ч. 1 ст. 7 указанного законодательного акта законодатель разделяет милицию на криминальную и милицию общественной безопасности. Далее им объясняется дифференциация милиции на указанные службы за счет перечисления соответственно в ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 9 задач криминальной милиции и милиции общественной безопасности.

Данные две категории, обозначающие виды милиции, являются родовыми, поскольку и криминальная милиция, и милиция общественной безопасности в силу своего организационного построения включают различные службы, подразделения и учреждения. В общем виде они соответственно обозначены в ч. II ст. 8 и ч. II ст. 9 рассматриваемого закона. При этом правовой статус каждой такой структуры определяют законы и иные правовые акты, входящие в правовую основу деятельности милиции.

Организационный аспект милиции может отличаться определенными особенностями, которые зависят от субъективной воли законодателя, принимающего во внимание модели подобного рода органов, существующие в условиях федеративного устройства государства.

Законодатель может отдать предпочтение организационному построению милиции как самостоятельному федеральному ведомству, одновременно допустив возможность существования милиции органов месгного самоуправления.

Однако существует и иные варианты организационного построения милиции:

а) милиция может входить как относительно автономная служба в состав государственного органа, решающего помимо задач, возложенных на милицию, и проблем государственной безопасности, и иные вопросы, связанные с поддержанием порядка в обществе.

Подобного рода образованиями были НКВД СССР, МБВД РФ, а в зарубежных странах — Корпус национальной безопасности (КНБ) ЧССР, МВД Республики Куба;

б) милиция может входить в состав ведомства, призванного разрешать и задачи милиции, и ряд иных проблем поддержания правопорядка в обществе, например, исполнять уголовные наказания, в т.ч. к лишению свободы и др. Подобного рода ведомством в течение многих лет было МВД СССР, характерные черты которого нашли свое отражение в Законе СССР “О советской милиции”. Подобного рода структурой до 1998 г. являлось и МВД РФ, сохранившее практически в неизменном виде преемственность с точки зрения структуры с МВД СССР;

в) милиция может входить в состав ведомства, которое помимо задач милиции призвано разрешать лишь отдельные проблемы, связанные с обеспечением внутреннего распорядка в. стране. Характерным примером в этом плане является нынешнее МВД РФ, из состава которого уже передана уголовно-исполнительная система и включена в состав Министерства юстиции РФ. Проблематичным является вопрос сохранения в составе МВД РФ Государственной противопожарной службы. ;

Нынешнее МВД РФ сохраняет в своем составе оперативные подразделения милиции и службы обеспечения общественного порядка. В то же время Федеральный закон “Об основных принципах организации местного самоуправления” предусматривает развитие уже возникших муниципальных органов охраны общественного порядка, функционирование которых будет осуществляться вне системы МВД России. Кроме того, весьма актуальной становится проблема реформирования внутренних войск за счет приближения их роли и организационного построения к роли и значению корпуса карабинеров в Италии и французских подразделений жандармерии.

Вышеприведенные организационные особенности деятельности милиции в целом и существующие в настоящее в России ее организационные формы показывают, что милиция может пред ставлять собой систему органов, построенных на различных принципиальных началах. Например, применение принципа централизации обусловливало сосредоточение в одном ведомстве всех силовых структур. В связи с определенными социально-политическими .процессами может иметь место как рассредоточение силовых структур по различным ведомствам, так и децентрализацию самой милиции. Подобные разнонаправленные процессы наблюдаются в том или ином варианте практически во всех республиках, ранее входивших в состав СССР. Например, в Республике Казахстан оперативные и следственные подразделения сведены в единое ведомство, имеющее статус Государственного следственного комитета этой республики. В свою очередь в Литовской Республике полиция дифференцируется на республиканскую и полицию самоуправления. Что же касается Российской Федерации, то здесь ярко прослеживается тенденция к становлению и развитию милиции органов местного самоуправления. Одновременно в составе МВД стабильно сохраняется оперативные и следственные аппараты, а также части и соединения внутренних войск.

Милиция наделена правом применения мер принуждения для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Когда упоминают о характерных признаках милиции, то подчеркивают, что милиция является правоохранительной структурой. Это означает, что государство санкционирует применение милицией определенных мер воздействия, чтобы оградить граждан от правонарушителей, то есть обеспечить безопасность их личности, защиту различных форм собственности, оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов. В тех случаях, когда определенные лица готовят или совершают преступления, милиция, используя предоставленные ей полномочия, должна выявлять, предупреждать и пресекать противоправные деяния. Уже совершенные преступления, о которых милиции стало известно, она обязана раскрывать.

Вполне закономерно, что милиция должна иметь для этого полномочия, адекватные ее задачам и обязанностям. В общем виде они излагаются в законе, определяющем нормативно-правовой статус милиции. Далее общая компетенция сотрудников милиции уточняется с учетом функционального характера определенной службы милиции, а именно: криминальной милиции, милиции общественной безопасности.

Основным элементом правового статуса любого сотрудника милиции является наличие у него властных полномочий на применение юридические мер воздействия в ходе осуществления тех видов правоохранительной деятельности, которые он должен применять согласно своим функциональным обязанностям. Например, сотрудник уголовного розыска вправе осуществлять оперативно-розыскные мероприятия, предусмотренные Федеральным законом об ОРД, административно-правовые меры, установленные КоАП РСФСР и предусмотренные УПК РФ. В свою очередь, участковый инспектор милиции обладает теми же полномочиями, объем которых корректируется с учетом его должностного положения, установленного Инструкцией по организации работы участкового инспектора милиции. В отличие от этих сотрудников милиции работник патрульно-постовой службы (ППС) вправе применять в основном административно-правовые меры. Таким образом, в зависимости от принадлежности работника милиции к определенной ее службе, в различных вариантах будут комбинироваться административно-правовые, оперативно-розыскные и уголовно-процессуальные меры. Системное их осуществление на основе соответствующих законодательных актов в русле процедур, установленных этими правовыми актами и ведомственными правовыми актами и ведомственными нормативными документами МВД РФ, составляет соответственно административную, оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность милиции.

Хотя властные полномочия работников милиции конкретных ее служб специфичны, для всех ее сотрудников свойственно и косвенное и прямое силовое воздействие на граждан, поведение которых требует соответствующего реагирования милиции. Термин “прямое силовое воздействие” следует понимать в буквальном смысле этого слова, поскольку милиция вправе использовать при наличии законных оснований для воздействия на граждан и физическую силу, и специальные средства, и огнестрельное оружие. Поэтому милицию определяют не только как правоохранительный орган (организацию), но и как вооруженную военизированную структуру.

Таким образом, милиция — это структура, создаваемая государством на профессиональной основе из граждан, обладающих возможностями и способностями поддерживать правопорядок в обществе, объединяемых в организационно упорядоченные учреждения, органы, организации военизированного типа. Сотрудники милиции наделяются властными полномочиями, что фиксируется в правовых актах, определяющих их компетенцию. Милиция может действовать либо в рамках автономного ведомства, либо в составе министерства, отвечающего в целом за внутреннюю безопасность страны, в соответствии с существующим распределением компетенции между федеральными органами, субъектами федерации и органами местного самоуправления.