§ 3. Контроль и надзор за частной детективной и охранной деятельностью

Получив лицензию на частную правоохранную деятельность, физическое или юридическое лицо становится объектом контроля и надзора со стороны компетентных государственных органов. В российском законе о частной правоохране 1992 г. этому вопросу посвящен специальный раздел. Здесь законодателем определены субъекты контроля:

— Министерство внутренних дел РФ и подчиненные ему органы и подразделения;

— иные министерства и ведомства Российской Федерации "и подчиненные им органы и подразделения.

Далее законодатель предусмотрел пределы контроля за частной правоохранной деятельностью, установив, что они ограничены положениями вышеуказанного законодательного акта и иными нормативными актами Российской Федерации. Субъекты контроля имеют право требовать от частных детективных и охранных предприятий (объединений, ассоциаций), образовательных учреждений и служб безопасности соответствующие документы, получать письменную или устную информацию, необходимую для выполнения контрольных функций только в пределах их компетенции.

В Законе РФ “О частной детективной и охранной деятельности в РФ” предусмотрены и формы реагирования на выявленные в ходе контроля зафиксированные законодателем нарушения в сфере частной правоохранной деятельности:

— предупреждение о возможности аннулирования лицензии на частную правоохрану;

— аннулирование лицензии.

Порядок осуществления контроля за частной детективной и охранной деятельностью регламентирует Инструкция МВД РФ, объявленная приказом № 292 от 22 августа 1992 г. с изменениями, внесенными в нее приказом МВД РФ № 299 от 14 ноября 1994 г.

Когда речь идет о контроле, то последний, как свидетельствует частнодетективная и охранная практика, следует понимать как разноплановую категорию, не ограниченную рамками вышеуказанной Инструкции.

Прежде всего это самоконтроль, который должен быть свойственным частному детективу и охраннику, учитывая те жесткие рамки, которые установил законодатель, ограничивая их возможности по оказанию услуг физическим и юридическим лицам. Отсюда следует, что указанные объекты должны отличаться профессионализмом во избежание ошибок в своей деятельности.

Частные правоохранительные структуры могут иметь организационно-правовую форму, установленную гражданским законодагельством для коммерческо-сервисных предприятий. Как правило, это структурные единицы, которые имеют определенное внутреннее устройство либо сходное, либо полностью воспроизводящее государственный правоохранительный орган. Если такая частная правоохранная структура расширяет масштабы своей деятельности, создает филиалы, то актуализируется проблема внутреннего контроля. Последний может осуществляться усилиями и руководителей внутренних структурных звеньев частной детективной или охранной организации, либо специально создаваемой в этих целях инспекцией. Внутренний контроль характерен и для служб безопасности, создаваемых юридическими лицами. Такой внутренний контроль выгоден коммерческо-сервисным предприятиям правоохранной направленности, поскольку создает предпосылки для получения прибыли, так как работающие без различного рода нарушений детективы и охранники гарантируют приток прибыли, расширение клиентуры. При этом последней не причиняется моральный вред и материальный ущерб, что исключает страховые выплаты. Все это важно для деятельности указанных структур в условиях устойчивой конкуренции, характерной для рынка услуг в сфере частной правоохраны.

Особым аспектом контроля за частной охранной и детективной деятельностью, конечно, является наблюдение за ее субъектами со стороны органов внутренних дел. Такой контроль может быть текущим, предусмотренный планами соответствующего подразделения милиции общественной безопасности, лицензирующею частную правоохранную деятельность. Его цель в установлении соответствия работы конкретною субъекта частной правоохраны правилам, предусмотренным российским законодательством. В ходе такой проверки может, например, устанавливаться соблюдение порядка приобретения, учета, хранения, ношения и использования специальных средств, огнестрельного оружия и др.

Проверки могут быть и внезапными для частных праноохранных структур. Это возможно в тех ситуациях, когда сотрудник милиции получает от компетентного руководителя указание изучить определенный аспект в деятельности конкретной частной правоохранительной структуры или проверить достоверность информации, имеющейся в жалобе гражданина, в материалах налоговой инспекции и других контролирующих органов, выявивших нарушение.

Закон РФ “О частной детективной и охранной деятельности в РФ” содержит систему ориентиров для контроля за частной правоохранной деятельностью. Так, в дополнение к ограничениям в частнодетективной деятельности законодатель ввел комплекс ограничений и для частной охранной деятельности. На них-то и ориентируются сотрудники органов внутренних дел, осуществляя в пределах обслуживаемой территории сплошные или выборочные проверки осуществления частной детективной и охранной деятельности. Однако это не означает, что вся правовая основа частной правоохранной деятельности сконцентрирована в указанном законодателем акте. Наоборот, она сложна и разнопланова, поэтому сотрудник милиции, контролирующий деятельность частных правоохранных структур, должен быть компетентным человеком для исключения необоснованных претензий к частным детективам, охранникам и иным субъектам данной деятельности.

Сотрудники милиции общественной безопасности, как правило, осуществляют выборочные проверки конкретных частных правоохранных структур. Наряду с этим в деятельности органов внутренних дел используются и сплошные проверки соответствующих структур усилиями различных служб милиции с привлечением работников налоговой полиции, ФСБ, прокуратуры. О необходимости их осуществления федеральные органы издают соответствующие указание. Например, это может быть распоряжение министра внутренних дел и директора департамента налоговой полиции о проведении усилиями криминальной милиции, подразделений милиции общественной безопасности совместно с сотрудниками департамента налоговой полиции охранно-сыскных подразделений, имеющихся в составе кредитно-банковских, торгово-посреднических и иных коммерческих структур, частных детек тивных предприятий, их филиалов и объединений, частных охранных предприятий, охранно-сыскных ассоциаций, служб безопасности и отдельных лиц, осуществляющих охранно-сыскные функции. В таком указании определяется, что подобного рода проверка должна осуществляться по плану, согласованному с руководителями исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, а также при условии информирования органов прокуратуры и Федеральной службы безопасности о сроках и целях проведения подобной проверки. В рассматриваемом документе указывается, что данная проверка проводится для выявления в коммерческих структурах незаконных охранных подразделений, отделов, групп или физических лиц, осуществляющих такие функции без лицензий и регистрации, пресечение их криминальной деятельности. Ее целью является изъятие в охранно-сыскных структурах незаконно хранящегося и используемого в нарушение действующего законодательства огнестрельного оружия, боеприпасов и других оперативно-технических средств. В процессе проведения данного мероприятия проверяется соблюдение требований инструкций, объявленных приказами МВД России № 292 — 92 г. и № 603 — 93 г., по хранению и использованию огнестрельного оружия и специальных средств, порядку их учета, выдачи и обеспечения-сохранности. Осуществляется проверка договоров, заключаемых между частными охранно-сыскными предприятиями (объединениями) и клиентами на предмет их соответствия требованиям законодательных и иных правовых актов. Учитывая то обстоятельство, что в данной проверке участвуют сотрудники налоговой полиции, то ее задача и в контроле за исполнением частными правоохранными структурами налогового законодательства. Поскольку данная проверка является сплошной, то в число ее объектов входят и негосударственные учреждения, занимающиеся подготовкой и переподготовкой персонала для охранно-сыскных предприятий с тем, чтобы обнаружить факты незаконной выдачи свидетельств лицам, не проходившим подготовку, случаев обучения стрельбе из видов огне-. стрельного оружия, не предусмотренных программой, а также фактов обучения работе с оперативно-техническими средствами, запрещенными к использованию в частной детективной практике.

Выше было отмечено, что такая сплошная проверка проводится усилиями сотрудников и милиции, и налоговой полиции. Эти должностные лица входят в состав специальных групп, каждая из которых включает сотрудника подразделения лицензионно-разрешительной работы, оперативных подразделений криминальной милиции (уголовный розыск, БЭП, по борьбе с организованной преступностью и др.), а также сотрудника налоговой полиции. При этом необходимость включения его в ту или иную группу отпаривается заранее по заявке соответствующего правоохранительного органа. Эти группы и являются непосредственными исполнителями данной проверки, проводимой ими на тех объектах, которые определены данному формированию общим планом проверки.

Координацию работы указанных групп и контроль за их деятельностью, как правило, осуществляет заместитель министра внутренних дел республики в составе РФ, либо заместитель начальника ГУВД, УВД, опирающийся на помощь специальной рабочей группы. В распоряжение последней поступают отчеты о результатах проведенной ими работы. Рабочая группа обобщает их и готовит докладную записку в ГУООП МВД РФ, в которой должны быть сформулированы предложения относительно эффективности контроля за частными правоохранными структурами. Обобщенные аналитические документы, характеризующие допускаемые частными правоохранными структурами нарушения налогового законодательства одновременно направляются и в региональные подразделения департамента налоговой полиции РФ, и в органы исполнительной власти субъектов РФ.

В том случае, когда объектом контроля является частное охранное предприятие, то при его проверке устанавливается наличие устава и факта его регистрации в регистрационной палате местной администрации, а также свидетельство о государственной регистрации. У руководителя этого коммерческо-сервисного предприятия и частных охранников истребуются лицензии (персональные) на занятие частной охранной деятельностью и удостоверение их личности. При этом определяется соответствие этих документов установленным для них стандартным образцам.

Помимо этого истребуются в данной структуре и документы, на основании которых она оказывает услуги (договора, контракты) и выясняется вопрос о порядке выполнения взятых сторонами обязательств, их соответствие видам деятельности, устанавливаемым российским законом о частной правоохране и уставу этого частного охранного предприятия.

Поскольку осуществление частной охранной деятельности может быть связано с применением огнестрельного оружия, то в ходе проверки выясняется порядок его использования, учет при выдаче работникам, соблюдение требований по обеспечению сохранности. Проводится сверка соответствия количества пистолетов Макарова, служебного оружия и охотничьих ружей, получен ных по сертификатам на их приобретение и имеющихся в наличии. Одновременно изучается учетная документация о выдаче оружия для определения того, выдается ли оружие только на время осуществления частной охранной деятельности или же этот порядок нарушается. Кроме того, проверяется состояние технической укрепленности комнат хранения оружия и наличие охранной сигнализации с ее выводом на пульт централизованной охраны. В виде контроля устанавливается и соответствие штатной положенности оружия, имеющегося в наличии.

Помимо огнестрельного частные охранники вправе использовать и газовое оружие, специальные средства, поэтому в ходе проверки выясняется наличие и количество газовых пистолетов, револьверов, изделий “Черемуха-10”, РП-72, наручников, средств индивидуальной зашиты. Выясняется порядок их выдачи только тем охранникам, которые имеют персональную лицензию на частную охранную деятельность.

В ходе контроля истребуются письменные отчеты о работе охранного предприятия и устанавливается их соответствие фактическим видам услуг, предоставляющихся и оказываемых клиентам, соответствие их договорам, платежным документам и полученным доходам.

В том случае, когда объектом проверки является частное детективное предприятие или их объединение, то здесь, как и при контроле за частной охранной структурой, выясняются вопросы, связанные с наличием документов, выданных и согласованных в местной администрации, подтверждающих организационно-правовую форму, в рамках которой функционирует указанное коммерческо-сервисное предприятие. Также истребуются персональные лицензии и удостоверения личности частных детективов и выясняется соответствие численности персонала детективного предприятия реальному количеству детективов, представивших указанные документы.

Поскольку частные детективы вправе применять только специальные средства, то устанавливается их экипировка с учетом разрешений на ношение и хранение газового оружия, специальных средств.

Здесь также, как и при проверке охранного предприятия, определяется соответствие тех видов частной детективной деятельности, которые разрешено осуществлять данной структуре реальному характеру оказываемых услуг.

В ходе проверки выясняется как осуществляется документирование выполнения взятых договорных обязательств, поэтому истребуются и изучаются отчеты о проделанной по договорам работе, финансовые документы, подтверждающие прохождение денежных средств по банковским счетам.

При проверке частного детективного предприятия выясняется вопрос о том, имеет ли оно разрешение Министерства связи России на право пользования радиостанциями, оперативной радио- и телефонной связи, другими техническими средствами.

Объектами проверками могут быть и службы безопасности конкретных хозяйствующих субъектов. Специфика контроля за ними состоит в том, что выясняются вышеуказанные вопросы, однако с учетом тех рамок, которые зафиксированы в уставе соответствующей службы безопасности, утвержденным решением компетентного руководителя, официально представляющего юридическое лицо и согласованного в органе внутренних дел. Если же хозяйствующий субъект не имеет собственной службы безопасности, то выясняется наличие у него контрактов с частными охранными или детективными предприятиями. При их наличии последние подвергаются проверке, адекватно вышеуказанным вопросам.

В том случае, когда проверяется негосударственное образовательное учреждение, то истребуются документы, свидетельствующие о его организационно-правовой форме, государственной регистрации, о наличии выданной Министерством образования РФ лицензии на право ведения подготовки частных детективов и охранников. Истребуются программы, по которым ведется обучение, и выясняется их соответствие тематике, утвержденной Министерством образования России.

Подлежат выявлению факты выдачи свидетельств о специальной подготовке лицам, которые ее не проходили.

Если обучаемые проходят огневую подготовку, то выясняется наличие тиров или стрельбищ и порядок эксплуатации, пребывание там только лиц, входящих в состав учебных групп.

По результатам такой проверки составляется отчет, где называются частные правоохраиные структуры, подвергшиеся проверке, а также отражаются данные, касающиеся различного рода нарушении российскою законодательства, обнаруженные при ее осуществлении. Называются и наиболее характерные недостатки в деятельности частных правоохранных структур. Особенности названных данных обуславливают вариант реагирования на них. Например, если выявлена частная правоохранная структура, функционирующая в самодеятельном порядке, то этот факт документируется для разрешения впоследствии “опроса о привлечении виновных к ответственности по ст. 171 УК РФ “Незаконное предпринимательство”.

Если же частное охранное или сыскное предприятие, служба безопасности хозяйствующего субъекта созданы в соответствии с российским законом о частной правоохране и гражданским законодательством, то в их деятельности вероятно обнаружение определенного рода нарушений и недостатков. Сотрудники, уполномоченные проводить проверку частной правоохранной структуры, обязаны осуществить квалификацию соответствующих деяний по уголовному или административному законодательству, задокументировать правонарушение с учетом его характера (преступление или административное правонарушение) с тем, чтобы впоследствии был разрешен вопрос о привлечении виновных к ответственности согласно действующему законодательству. Например, если в содеянном усматривается превышение руководителем или служащим частной охранной или детективной службы полномочий, предоставленных им в соответствии с лицензией, имевшее место вопреки задачам своей деятельности и это деяние совершено с применением насилия или с угрозой его применения, то при наличии вины указанные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности по ч. I ст. 203 УК РФ. При этом превышение полномочий данной категории субъектов частной правоохра-ны, повлекшие тяжкие последствия, квалифицируются по ч. II этой же статьи, предусматривающей довольно суровое наказание. Специфика данной нормы состоит в назначении виновным дополнительного наказания в виде лишения права заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Здесь, вероятно, имеется в виду прежде всего частная правоохранная деятельность.

Рассматривая вопрос о контроле за частной правоохранной деятельностью, следует особо обратить внимание на то, что разрешительный характер частного сыска и охраны предполагает и особый порядок наложения запрета на оказание подобного рода услуг. Так, законодатель предусмотрел такую форму реагирования на нарушения, допущенные субъектами частной правоохранной деятельности, как аннулирование лицензии. В Законе называется субъект, который вправе принять указанное решение — орган внутренних дел, выдавший лицензию. Наряду с этим называются случаи, влекущие введение рассматриваемого запрета на частный сыск и охрану, а также процедура разрешения данного вопроса.

Речь идет об установлении фактов нарушения правил оборота служебного и гражданского оружия, боеприпасов к ним, выявление в документах, послуживших для выдачи лицензии, ложной информации, получение сведений о передаче лицензии субъектам частной правоохранительной деятельности другому юридическому лицу.

Применительно к физическим лицам действие их лицензии может быть аннулировано и при наступлении обстоятельств, препятствующих получению лицензии. Действие лицензии также приостанавливается, если частному детективу или охраннику предъявлено обвинение в совершении преступления. В этом случае до разрешения вопроса об их виновности, например, до вступления в законную силу приговора суда в установленном законом порядке лицензия сдается в соответствующий орган внутренних дел.

Единым для частных детективов, занимающихся юридической деятельностью без образования юридического лица, и частных правоохранных структур в виде детективных и охранных организаций случаем аннулирования их лицензии является неисполнение налоговых и иных финансовых обязательств. Эти факты могут быть установлены налоговыми инспекциями по месту учреждения частных детективных и охранных предприятий (объединений), служб безопасности. Если в орган внутренних дел поступила документально подтвержденная информация о выявленных налоговых или финансовых нарушениях, то он должен рассмотреть ее и принять решение по существу.

По поводу процедуры аннулирования лицензии необходимо отметить, что она включает предварительное письменное уведомление, выполняемое на специальном бланке, адресованном- конкретному руководителю частной правоохранной структуры, где со ссылкой на нормы правовых актов излагаются факты нарушений и недостатков в деятельности частной правоохранной структуры. Далее определяется конкретный срок устранения этих нарушений и недостатков. Предупреждение подписывается начальником органа внутренних дел или его заместителем по линии общественной безопасности. Эти же должностные лица утверждают заключение сотрудника специализированного подразделения милиции общественной безопасности. В этом документе указанное должностное лицо излагает установленные им нарушения в деятельности конкретного субъекта частной правоохранной деятельности и указывает, что они являются основанием для аннулирования персональной лицензии, выданной соответствующему лицу, а также для изъятия этого документа у него и газового, огнестрельного оружия, боеприпасов к ним, в соответствии с лицензией находившихся у нарушителя. Последний должен быть ознакомлен с этим заключением, удостоверив это своей подписью. За лицензиатом законодатель сохраняет право обжаловать состоявшееся решение в вышестоящий орган внутренних дел или в суд.

Аннулирование лицензии может быть и не связано с различного рода нарушениями в деятельности частных правоохранных структур. Например, это случаи добровольного отказа от нее или ликвидации юридического лица или службы безопасности юридического лица, признание лицензиата безвестно отсутствующим. Если для нарушителей в сфере частной правоохранной деятельности повторное обращение за ее получением возможно по истечении трех лет, то для вышеуказанных категорий лиц такое ограничение не устанавливается.

Помимо контроля со стороны органов внутренних дел, налоговой инспекции и налоговой полиции частные правоохранные структуры функционируют в условиях надзора со стороны прокуратуры. В целом правовой статус и характер деятельности Прокуратуры Российской Федерации регламентирует Федеральный Закон “О прокуратуре российской Федерации”. Этот законодательный акт определяет в ст. 27 полномочия прокуратуры при осуществлении им своих функций в ходе надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина различными структурами, в том числе руководителями коммерческих организаций. По результатам такого надзора прокурор или его заместитель вправе принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Так, предметом подобного рода надзора было изданное мэром — Председателем правительства Санкт-Петербурга распоряжение “Об упорядочении деятельности детективных и охранных предприятий” от 25 июля 1994 г. № 766-р. В нем шла речь о недопустимости использования охранно-сыскных предприятиями сторожей, контролеров, экспедиторов и других лиц для осуществления охранных функций без персонального лицензирования, пресечение фактов незаконного ношения ими огнестрельного оружия и специальных средств. Этим распоряжением руководители охранных предприятий и служб безопасности обязывались представлять ежеквартально отчет о своей работе, указывая количество своих сотрудников, в том числе тех, кто осуществляет охранные функции; количество сотрудников, имеющих персональные лицензии частных детективов и частных охранников и только сдавших документы на их оформление; количество сотрудников, направленных на обучение в конкретные негосударственные учебные заведения; количество и конкретные виды оружия и спецсредств, полученных и аренду или приобретенных за наличный расчет, используемых в охранной деятельности; характеристика случаев применения оружия и спецсредств; факты задержания охранников с оружием органами внутреиних дел и принятые ими меры; количество охраняемых объектов; количество договоров, заключенных на охранные услуги с момента создания охранного предприятия, и том числе действующих на момент отчета с указанием денежных сумм по их оплате; субъекты контроля, производившие проверку работы частной правоохранной структуры, их ныводы, предложения и установленные проверяющими сроки устранения недостатков; предложение руководи'геля частной правоохранной структуры по совершенствованию ее работы и улучшению взаимодействия с органами внутренних дел.

Согласно заключению Генеральной прокуратуры России, данное распоряжение было признано не противоречащим действующему законодательству, не нарушающим права юридических лиц. Поэтому оно было рекомендовано МВД РФ Министрам внутренних дел республик, начальникам УВД, ГУВД для изучения. Им было рекомендовано с учетом местных условий и в интересах усиления контроля за охранно-сыскными формированиями внести соответствующие предложения в органы исполнительной государ-овен ной власти.

Если же на основании заключения Генерального прокурора вышеуказанное распоряжение было бы признано нарушающим права человека и гражданина, то указанным прокурором был бы принесен протест соответствующему должностному лицу, издавшему вышеуказанный правовой акт. Кроме протеста прокурор вправе внести представление об устранении нарушения прав и свобод человека тому должностному лицу или органу, который полномочен устранить допущенное нарушение. Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и в сроки, установленные сг.ст. 23--24 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”.

В качестве вывода следует отметить, что на законодательном уровне закреплена система положений, позволяющих контролировать частную правоохранную деятельность, в том числе названы субъекты такого контроля, определены ориентиры для их деятельности и предусмотрен порядок реагирования на случаи различного рода нарушении, совершение которых вероятно в ходе частной охранной и детективной деятельности.