Лекция 14. Место кодификации в регулировании экономических отношений.
В джунглях законов расцветает закон джунглей
Я. Вейрох
Вопросы лекции
14.1. Систематизация экономических отношений.
14.2. Проблемы кодификации в свете макроправовой теории.
14.3. Обоснование необходимости создания Хозяйственного кодекса в свете межотраслевого подхода. Экономический аспект проблемы.
14.4. Юридический аспект необходимости создания Хозяйственного кодекса.
14.5. Соотношение диспозитивных и императивных кодексов. Место специальных кодексов в системе экономических отношений.
14.1. Вопрос систематизации хозяйственного законодательства постоянно сопровождается дискуссиями, которые не утихают до сих пор.
В теории права под систематизацией законодательства понимается постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы, представляющей из себя деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную правовую си-стему1.
Без систематизации сложно себе представить развитую систему законодательства, поскольку она создает внутреннее единство нормативных актов, группирует их по определенной схеме. Наконец, систематизация обеспечивает возможность работы с законодательством в целом, осуществлять поиск необходимых документов.
1 Общая теория государства и права: Академический курс в 2 т. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. – Т. 2: Теория права. – М.: Зерцало, 1998. – С. 197.
314
Лекция 14. Место кодификации в регулировании экономических отношений.
Для правового регулирования экономических отношений, которых в той или иной степени касается подавляющее большинство нормативных актов, систематизация приобретает особый смысл, т.к. без нее трудно говорить о какой-либо гармонизации законодательства вообще.
В теории права различают следующие виды систематизации: во-первых, учет нормативных актов – сбор действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной схеме; во-вторых, инкорпорация – подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов; в-третьих, консо -лидация законодательства – подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства)1; наконец, в-четвертых, кодификация, которая предполагает объединение и принятие норм, регулирующих направления общественных отношений по признаку отраслевого деления права.
Кодификация – наиболее совершенная форма систематизации законодательства, в идеале предполагает один главный документ (кодекс), в котором сосредоточены все нормы определенной отрасли права. Кодекс позволяет осуществлять устройство законодательства наиболее компактным образом, предполагает максимальную полноту регулирования, внутреннюю согласованность. Если кроме норм кодексов существуют и иные виды норм законов регулирующих те же отношения, что и кодекс, то они не должны противоречить исходному кодексу, либо уточнять его отдельные положения.
Необходимо отметить, что отраслевая кодификация в теории права рассматривается как один из видов кодификации, так как предполагается еще всеобщая кодификация и специальная ( комплексная)2.
В настоящее время большая научная дискуссия развернулась по поводу таких комплексных кодифицированных документов, как предпринимательский (хозяйственный) и аграрный кодексы, в кото-
1 Общая теория государства и права: Академический курс в 2 т. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. – Т. 2: Теория права. – М.: Зерцало, 1998. – С. 198.
2 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: НОРМА–ИНФРА-М, 1999. – С. 444–447; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1997. – С. 393–397.
315
Раздел V. Место экономического права в системе правового регулирования экономики
рой высказывается достаточно доводов как в пользу, так и против управленческих документов1.
Нет сомнений в том, что отраслевая и комплексная кодификация должны сочетаться, хотя предпочтение отдается первой, на что, кстати, указывают теоретики. Отмечается и необходимость в перспективе создания «Кодекса законов» (кодекса кодексов), что также имеет научное объяснение2.
Рассмотрим данную проблему с позиции макроправового регулирования экономических отношений.
14.2. Принципы рыночного («все, что не запрещено законодательством или собственником, то разрешено») и административного («все, что не разрешено законодательством, то запрещено») правовых режимов указывают на сочетание в любой правовой конструкции норм различных отраслей права, а следовательно, – на сочетание норм как единого, так и различных кодексов. Поэтому не имеет значение к одной или нескольким отраслям права принадлежат нормы права, поскольку они должны выстраиваться в соответствии с выполняемыми задачами.
Например, нормы договорного права, указанные в особенной части ГК, предполагают последовательное построение в соответствии с задачами определенных групп норм (этапов правовой регламентации) экономических методов ( в том числе договоров)3. Соответствен-
1 Дозорцев В.А. Один кодекс или два? (Нужен ли хозяйственный кодекс наряду с гражданским?) // Правовые проблемы рыночной экономики в Российской Федерации: Труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. – М., 1994. – Вып. 57. – С. 115–143; Чигир В.Ф. Проблемы систематизации хозяйственного законодательства // Теоретические проблемы правового регулирования хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений: Тез. докл. Респ. науч.-практ. конф., Минск, 17–18 апр. 1998 г. / БГУ. – Минск: Тесей, 1998. – С. 3–8.; Лаптев В.В. О предпринимательском законодательстве // Го с. и право. – 1995. – № 5. – С. 48–56; Быстров Г.Е. Источники советского сельскохозяйственного права / Г.Е. Быстров. – М.: МГУ, 1985. – 188 с.; Мамутов В.К. Совершенствование правового регулирования хозяйственной деятельности. – Киев, 1982; Годунов В.Н. Государственное регулирование хозяйственной деятельности и его формы // Теоретические проблемы правового регулирования хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений / Тезисы докладов Респуб. науч.-практ. конф., Минск, 17–18 апр. 1998 г. – Минск: Тесей, 1998. – С. 8–11.
2 Общая теория государства и права. Академический курс в 2 т. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. – Т. 2: Теория права. – М.: Зерцало, 1998. – С. 212.
3 Подробнее системе правовой регламентации экономических методов см. лекцию 9.
316
Лекция 14. Место кодификации в регулировании экономических отношений.
но нормы, обеспечивающие позитивное поведение, предполагают определенную последовательность: описание главной (формирующей) модели экономического поведения посредством триады юридических атрибутов и минимальной правовой регламентации.
В силу вышесказанного первое положение, которому достаточно было уделено внимания в теоретическом разделе курса лекций, мы примем в качестве основы: различные кодексы должны взаимодополнять друг друга, когда экономические отношения переходят из одной отрасли права в другую либо регулируются одновременно двумя и более отраслями права.
Вернемся к предмету правового регулирования – экономическим отношениям, которые рассматриваются как совокупность явлений позитивного и негативного поведения, где под первым понимаются права и свободы участника экономического оборота, а под вторым – негативное поведение, сопутствующее экономическим свободам.
Как уже отмечалось ранее, наиболее важными являются организационная, имущественная и иная хозяйственная независимости (свободы), образующие основу экономической деятельности хозяйствующей единицы, которые обозначены большими стрелками на представленном ниже рис. 14.1. Каждой свободе сопутствуют определенные явления негативного поведения, представленные тонкими стрелками противоположного направления, причем чем больше свобод, тем больше простор для негативного поведения (больше соответствующих стрелок).
Организац. независимость
Имуществ. независимость
Иная хоз. независимость
Негативное поведение, сопутствующее экономическим свободам (стрелками обозначены явления негативного поведения)
Рис. 14.1. Общее соотношение позитивного и негативного поведения
317
Раздел V. Место экономического права в системе правового регулирования экономики
Представленное на схеме негативное и позитивное поведение образуют исходную область правового регулирования экономических отношений, которая, исходя из задач правового регулирования, предполагает, во-первых, правовое обеспечение позитивного поведения, во-вторых, сдерживание и подавление негативного поведения.
Рассмотрим место кодификации в регулировании экономических отношений, где за основу принимаются Гражданский кодекс Республики Беларусь1 (Российской Федерации)2, Уголовный кодекс Республики Беларусь3 ( Российской Федерации)4 и Кодекс Республики Беларусь5 (Российской Федерации)6 об административных правонарушениях. Отдельно выделим управленческое законодательство, ограничивающее права и свободы, которые предлагается свести в Хозяйственный (управленческий) кодекс.
Исходным предметом правового воздействия выступают позитивное поведение участников экономических отношений (включая хозяйствующих субъектов). На позитивное поведение, по общему правилу, воздействуют диспозитивные регулятивные нормы Гражданского кодекса, регламентирующие права и свободы (левый прямоугольник, помещенный на экономические свободы, что представлено на рис. 14.2).
1 Гражданский кодекс Республики Беларусь, 7 дек. 1998 г. // Ведомости Нац. Собрания Респ. Беларусь. – 1999. – № 7–9. – Ст. 101.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая, 5 дек. 1994 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1994. – № 32. – Ст.3301; Часть вторая,
29 января 1996 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1996. – № 5. – Ст. 410; Часть третья, 3 декабря 2001 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. –
2001. – № 49. – Ст. 4552.
3 Уголовный кодекс Республики Беларусь от 09.07.1999 № 275-З (в ред. от 04.01.2003) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 1999. – № 76. – Рег. 2/50; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2003. – № 8. – Рег. 2/922.
4 Уголовный кодекс Российской Федерации, 13 июня 1996 г. // Свод законов Рос. Федерации. – 1996. – № 25. – Ст. 2954.
5 Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 06.12.1984 г. № 4048-X (ред. от 04.01.2003) // Собрание законов БССР, указов Президиума Верховного Совета БССР, постановлений Совета Министров БССР. – 1984. – № 35. – Ст. 505; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2003. – № 8. – Рег. 2/922.
6 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от
30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Рос. Федерации. –
2002. – Часть I. – № 1– Ст. 1.
318
Лекция 14. Место кодификации в регулировании экономических отношений.
Явления негативного поведения
у\
/ Организац. \ независимость
^
к
*
/V] Имуществ.
\ независимость
\
-
\
/41 Хозяйств.
\ независимость
--------------•
УК
(диспозитивные
регулятивные
нормы)
ГК
(охранительные
нормы)*
КоАП
* Штриховое обозначение ГК указывает на компенсационно-восстановительное назначение его охранительных норм.
Рис. 14.2. Воздействие на экономическое поведение традиционных кодексов
Идеальный критерий правовой эффективности экономических отношений означает сочетание критерия обеспечения позитивного поведения, с одной стороны, сдерживание и подавление негативного поведения охранительными нормами – с другой.
В свою очередь обеспечение позитивного поведения для классических гражданско-правовых отношений означает предоставление на уровне регулятивных норм диспозитивных моделей экономического поведения (моделей договоров), что осуществляется на уровне ГК, а для юридически нейтрального поведения – невмешательство в экономические права и свободы императивными нормами, поскольку оценить данный критерий по моделям поведения достаточно сложно, что осуществляется на уровне провозглашения общих принципов гражданского законодательства в ГК и Конституции.
Негативное же поведение сдерживается на уровне охранительного законодательства, в систему которого входят традиционные императивные кодексы: Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях (совместно с административно-охранительными нормами специального законодательства). Сюда же следует добавить и охранительные нормы Гражданского кодекса, центральное место среди которых занимают способы защиты гражданских прав (основная часть которых представлена в ст. 11 ГК Республики Беларусь и ст. 12 ГК Российской Федерации).
319
Раздел V. Место экономического права в системе правового регулирования экономики
При этом необходимо разграничивать задачи охранительных норм ГК и задачи охранительных норм УК и КоАП (с учетом специального законодательства, содержащего административные охранительные нормы). Если первые (охранительные нормы ГК) направлены на восстановление (компенсацию) нарушенных прав, то императивные охранительные нормы (УК и КоАП) имеют карательный характер, т.е. воздействуют на личность правонарушителя. Именно поэтому уголовно-правовое обвинение, как правило, сопровождает гражданско-правовой иск. Иными словами, у охранительных норм ГК и охранительных норм УК и КоАП разные цели воздействия и они взаимно дополняют друг друга, как две стороны одной медали.
На рис. 14.2 охранительные нормы ГК, УК и КоАП представлены прямоугольниками, помещенными на явления негативного поведения. Здесь часть негативного поведения пресекается на уровне КоАП, а часть – на уровне УК (т.е. на рисунке явления негативного поведения, изображенные в виде стрелок, пресекаются точками на уровне императивных кодексов, что хорошо заметно при сравнении рис. 14.1 и 14.2). Но определенное количество явлений негативного поведения все-таки проходит сквозь все нормы указанных кодексов, т.е. не сдерживается охранительными нормами вовсе. Причина заключается в том, что уголовно-правовые (административно-правовые) охранительные нормы основаны на общих запретах, т.е. имеют высокий уровень обобщения и не способны детализировать все явления негативного поведения, особенно там, где речь идет о разграничении предпринимательского риска и обмана, поскольку и обман и выгода имеют один психолого-экономический мотив – максимизацию доходов.
Возникает вопрос: а как же нормы ГК, разве они не способны защитить права участника экономических отношений? К сожалению, нет, так как охранительные нормы ГК, воздействующие параллельно с императивными кодексами, не имеют карательной функции.
Необходимо отметить, что часть охранительных норм ГК имеет дисциплинирующий характер, к чему следует отнести, прежде всего, способы обеспечения исполнения обязательств, представленные в ст. 310 ГК Республики Беларусь (равно ст. 329 ГК Российской Федерации), в том числе « неустойку» (гражданско-правовой штраф). Но указанная функция имеет вторичный характер, поскольку, во-первых, данные способы требуют их введения в договор в письмен-
320
Лекция 14. Место кодификации в регулировании экономических отношений.
ной форме (специальное указание), во-вторых, исходя из принципа свободы договора, могут устраняться в условиях договора даже в том случае, когда они действуют по общему правилу, наконец, в-третьих, нормами ГК участник экономических отношений вынужден пользоваться самостоятельно, что далеко не каждому под силу (низкий коэффициент функционального обеспечения данных материальных охранительных норм). Это проиллюстрировано на рис. 14.2, где стрелки негативных явлений проходят сквозь охранительные нормы ГК, не пресекаясь ими.
Здесь справедливо возникает вопрос: каким образом можно исправить положение, т.е. как согласовать между собой регулятивные ( диспозитивные) и охранительные ( императивные) нормы? Возвращаясь к рисунку, вопрос формулируем следующим образом: как максимально пресечь явления негативного поведения?
Решение данной задачи возможно путем согласования (гармонизации) норм указанных кодексов. Если не касаться изменения норм ГК, то возможны два направления согласования норм:
1) путем детализации явлений негативного поведения на уровне императивных кодексов (УК и КоАП). Указанное означает введение элементов прецедентного права по существу, что представлено на рис. 14.3.
Указанное вовсе не означает введение англо-саксонской правовой системы с передачей судам прав на издание судебных прецедентов, поскольку такая постановка вопроса не предполагается и невозможна. Речь идет о создании материальных норм, в которых были бы достаточно точно описаны конкретные явления (модели) негативного поведения, образующие состав правонарушения (преступления). Здесь возможен определенный суррогат имеющихся уголовных норм и судебных разъяснений (толкований), в которых негативные образцы поведения были бы закреплены. В любом случае подобный подход нуждается в фундаментальной теоретической проработке специалистами уголовного и административного права.
На рис. 14.3 показано, что те явления негативного поведения, которые сложно закрепить в УК в силу особенностей построения данного документа, могут быть определены подобно прецедентам и тем самым пресечены, что позволит усилить возможности уголов-
2) путем согласования императивного и диспозитивного законодательства; существует необходимость движения по пути частичного ограничения прав и свобод с тем, чтобы возможности со-
321
Раздел V. Место экономического права в системе правового регулирования экономики
путствующего негативного поведения были уменьшены, а система, тем самым, была приведена к гармонии. Здесь речь уже идет о месте Хозяйственного кодекса, функция которого – не дублировать Гражданский кодекс, а согласовывать его с Уголовным кодексом и Кодексом об административных правонарушениях. Хозяйственный кодекс нужен постольку, поскольку данные кодексы (ГК, УК, КоАП) не согласуются между собой. Путь же, избранный российским и белорусским законодателем, не сможет согласовать данные кодексы вне системы управленческого (администрирующего) законодательства. Поэтому данный кодекс может называться по-разному: Кодекс о государственном управлении, Хозяйственный кодекс или просто «Совокупность управленческих законов», в том числе – закон о государственном регулировании экономической деятельности и т.п.
Явления негативного поведения
л 1
1 ............-;
-------•
/ Организац. < С независимость J
------♦
--------•
/ 4J Имуществ. <
С независимость J
--------♦
t
/SJ Хозяйств. <
^ независимость J
----------•
Прецеденты,
закрепленные
УК
УК
М ГК '
(диспозитивные
регулятивные
нормы)
ГК i
! (охранительные j ! нормы)*
КоАП
_____________________________ L__________________________]____________________________________________________
Рис. 14.3. Гармонизация кодексов посредством детализации негативного поведения
Иными словами, управленческое законодательство ( Хозяйственный кодекс) предполагает ограничение хозяйственных прав и свобод в целях более эффективного сдерживания и подавления негативного поведения, что и представлено схематично на рис. 14.4.
При этом необходимо различать Хозяйственный кодекс как согласующий документ и Экономическое (хозяйственное право) по степени охвата экономических отношений: если последнее охватывает всю область экономического законодательства, то кодекс дополняет одновременно и ГК, и УК, и КоАП.
322
Лекция 14. Место кодификации в регулировании экономических отношений.
В настоящий момент частью Хозяйственного кодекса может выступать антимонопольное законодательство, в том числе Закон Республики Беларусь «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции»1; Закон Республики Беларусь «О естественных монополиях»2, Федеральный закон «О естественных монополиях»3; Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»4 и др., так как необходимость ограничений прав и свобод признается даже сторонниками самых либеральных рыночных моделей.
А
—1
к---------------------------
-------------♦
/ Организац. < < независимость ,
i--------------------------------
-------------♦
i-------------------------------
-------------♦
/N Имуществ. <
< независимость \
i--------------------------------
-------------♦
>-------------------------------------
-------------♦
/Ч Хозяйств. '
< независимость !
1-------------------------
---------•
V
__^
УК
ГК (диспозитивные
нормы)
Хозяйственны й кодекс
ГК
(охранительные
нормы)
КоАП
Рис. 14.4. Место'Хозяйственного кодекса в системе кодексов
Необходимо отметить и третий путь решения проблемы – изменение рыночной правовой конструкции, основанной на принципе: «все, что не запрещено законом и собственником, то разрешено», на административную правовую конструкцию, основанную на принципе: «все, что не разрешено законом и собственником, то запрещено». Но в этом случае автоматически возникает задача освобождения позитивного поведения, которое угнетается общим запретом административного правового режима. Тем не менее, если речь
1 В ред. Закона Республики Беларусь от 02.12.2002 г. № 145-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2000. – № 8. – Рег. 2/139; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2002. – № 38. – Рег. 2/903.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2003. – № 1. – Рег. 2/911.
3 Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 34. – Ст. 3426.
4 Ведомости Совета Народных Депутатов РСФСР. – 1991. – № 16. – Ст. 499.
323
Раздел V. Место экономического права в системе правового регулирования экономики
идет об отношениях, которые, в соответствии с логикой, должны регулироваться на основе административной правовой конструкции, то решение задачи посредством рыночной правовой конструкции возможно, но оно ведет к резкому усложнению законодательства, т.е. к созданию целой своеобразной инструкции с указанием того, чего нельзя делать.
В связи с вышесказанным, следующей задачей Хозяйственного кодекса можно считать регулирование отношений в государственном секторе экономики, где особой правовой регламентации подлежат действия руководителей (управляющих) юридических лиц, на что, как уже отмечалось, уделяет особое внимание Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации1.
На практике, к сожалению, причины неэффективности государственного сектора видят не в системе алогичного построения законодательства, регулирующего данный сектор, а в его изначальной потенциально низкой эффективности, предлагая самые нелепые и антиуправленческие предложения, вплоть до полного разгона государственного сектора («Нет государственного сектора – нет проблем!»). Необходимо понять, что ошибки – это результат неверного построения правовых конструкций, т.е. отсутствия гармонизации законодательства. Иными словами, ошибки экономических моделей имеют, в большей степени, юридическую природу, поэтому игнорирование закономерностей согласования законодательства является серьезнейшим препятствием для экономического развития в целом.
14.3. В правовой науке дискуссии о необходимости создания Хозяйственного (предпринимательского) кодекса сводятся либо к экономической стороне2, либо к вопросам уточнения положений ГК для отдельных видов экономической деятельности3, либо к отражению в кодексе вертикальных и горизонтальных отношений, включая дублирование отдельных глав (разделов) Гражданского кодекса применительно к специфике областей экономики. Последний под-
1 Собрание законодательства Рос. Федерации. – 1999. – № 39 – Ст. 4626.
2 Курс переходной экономики: Учебник для вузов / Под ред. акад. Л.И. Абалкина. – М.: ЗАО «Финстатинформ», 1997.
3 Дозорцев В.А. Один кодекс или два? (Нужен ли хозяйственный кодекс наряду с гражданским?) // Правовые проблемы рыночной экономики в Российской Федерации: Труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. – М., 1994. – Вып. 57. – С. 115–143.
324
Лекция 14. Место кодификации в регулировании экономических отношений.
ход, в частности, предлагается М.И.Козырем при создании Аграрного кодекса. Здесь речь идет о комплексном нормативном акте ин-корпоративного характера1.
Следует отметить, что требования кодификации управленческого законодательства в мировой практике не являются чем-то новым. Например, во Франции действует Административный кодекс, который к 1992 году выдержал 22 издания. В нем, в частности, имеются разделы, касающиеся государственного имущества, компетенции государственных служащих, которые непосредственно относятся к сфере экономики2. Во Франции имеет место Аграрный кодекс, который достаточно подробно регулирует управленческие отношения в аграрном секторе экономики3.
Дублировать Гражданский кодекс Хозяйственным кодексом нет никакой необходимости, несмотря на то, что в случае, если бы одновременно разрабатывалось два кодекса, то отдельные статьи ГК могли бы перейти в разделы Хозяйственного кодекса: например, содержащие положения, касающиеся обязательных договоров, или вопросы, касающиеся государственного сектора экономики. Но поскольку факт состоялся, не стоит вдаваться в формальные споры и следует оставить в покое ГК в целом, т.е. вопрос дублирования положений кодексов необходимо исключить из рассуждений. В Хозяйственном кодексе должны быть сосредоточены такие экономические (хозяйственные) отношения, которые не подпадают под процессы социальной саморегуляции, включая вертикальные (управленческие) отношения в области правового регулирования экономики. В то же время необходимо исключить пассивную ( отражательную) функцию Хозяйственного кодекса, свойственную акту инкорпоративного типа. Его невозможно заменить простой совокупностью законов о государственном управлении экономических отношений, поскольку, как уже отмечалось, кодификация является самым совершенным методом систематизации законодательства. Здесь речь идет о кодексе с функциями «генерального конструктора» экономического права.
У проблемы создания Хозяйственного кодекса необходимо выделить две стороны: экономическую и юридическую.
1 Козырь М.И. Аграрное право России: проблемы становления и развития. – М.: Право и государство, 2003. – С. 167.
2 Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения / Ю.А. Тихомиров. – М.: Изд-во НОРМА, 1996. – С. 212–214.
3 Дембо Л.И. Очерки современного аграрного законодательства капиталистических стран / Л.И. Дембо. – М.: Госюриздат, 1962. – С. 33.
325
Раздел V. Место экономического права в системе правового регулирования экономики
Экономическая сторона проблемы сводится к дискуссии между известными экономическими школами либеральных направлений (представители – такие известные экономисты, как А.Смит, В.Ой-кен, В.Репке, Л.Мизес, М.Фридман и др.) и экономическими школами, обосновывающими необходимость государственного регулирования экономики (Дж.М.Кейнс, Э. Хансен, Дж.Б.Кларк, Е.Домар, Р.Харрор и др.)1. По сути, экономисты пытаются ответить на вопрос: насколько совершенно рыночное саморегулирование? Там, где рыночное саморегулирование дает сбои, в какой мере необходимо воздействие государства?
Несмотря на то, что экономической тематикой интересуются и юристы2, данные вопросы концептуально не являются предметом исследования правовой науки, точнее, здесь юридическая наука ограничивается сугубо описательной (формальной) стороной. Если экономисты решат, что такое вмешательство необходимо, то пусть создадут конкретные критерии вмешательства государства в экономику, а юридическая наука будет способствовать формированию соответствующей части Хозяйственного кодекса.
Но в экономических воздействиях есть и правовая сторона. Это касается описания и правового обеспечения форм экономического воздействия, включая формы государственной поддержки хозяйствующих субъектов, которые до сих пор не нашли основательного закрепления в белорусском и российском законодательстве. Наличие способов воздействия еще не значит, что они применяются.
В этом смысле существует некая аналогия с Гражданским кодексом, в котором предусмотрены модели гражданско-правовых договоров, наличие которых вовсе не означает, что конкретный предприниматель ими пользуется. Так, например, договор контрактации в аграрных отношениях России практически не используется, тем не менее, такая модель отношений в ГК существует.
Указанная аналогия вполне применима и для методов государственной поддержки с тем лишь отличием, что нормы, имеющие вертикально-горизонтальный характер, должны быть императивными, хотя бы в одностороннем порядке (со стороны государства).
1 См., например, Ядгаров Я.С. История экономических учений: Учебник для вузов. – М.: ИНФРА-М, 1998. – С. 180–195.
2 Бакунина Т.С., Землякова Г.Л. Договорные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей в условиях перехода к рыночной экономике: Материалы «Круглого стола» // Го с. и право. – 2001. – № 7. – С. 37–56.
326
Лекция 14. Место кодификации в регулировании экономических отношений.
Те методы государственного воздействия, которых недостает в гражданском и налоговом законодательстве, должны быть не только формально описаны в Хозяйственном кодексе, но и получить полную правовую регламентацию, т.е. предметом правовой оценки являются также права и обязанности сторон, вытекающие из применения экономических методов. Соответственно на уровне УК и КоАП должны быть разработаны охранительные нормы законов (дополняющие положения Хозяйственного кодекса), которые не допускали бы возможности злоупотребления государственным воздействием как со стороны чиновников, так и со стороны хозяйствующих субъектов.
Отсюда следует, что в Хозяйственном кодексе должен быть раздел «Методы государственного регулирования экономикой», предполагающий, во-первых, перечисление всех экономических методов, применяемых в экономике, и правовые основы их согласования, во-вторых, отсылку на ГК, НК, Таможенный кодекс в части правовой регламентации экономических методов, в данных документах регламентированных (договоры, налоги и сборы, таможенные платежи), в-третьих, правовую регламентацию экономических методов, в иных кодексах не отраженных, в частности правовое описание методов государственной поддержки.
14.4. Юридический аспект Хозяйственного кодекса имеет несколько сторон. Подробнее остановимся на каждой из них.
А. Вопрос гармонизации кодексов в основе своей сводится к проблеме восстановления представительской природы лиц, которые выступают от имени государства (чиновников), и лиц, представляющих государственный сектор экономики, т.е. государственных управляющих, поскольку в государственном секторе отсутствует реальный собственник. Как чиновник, так и государственные управляющие, представляя государство, не связаны «чувством собственности», т.е. имеют возможность злоупотреблять своим положением. В самом деле, примените к чиновнику, который отвечает за закупку для государства, например, горюче-смазочных материалов, модель «совершенного эгоиста»: он использует любой способ обогатиться, если такой способ не подпадает под действие охранительного законодательства (по причине наличия пробелов материального права либо пробелов применения права). Ничто не мешает ему направить деньги, например, через фирму-спутник, которая снимет часть финансового потока вполне легально, либо поручить исполнить заказ «своим лицам» по завышенным расценкам, либо поручить исполнить часть заказа фирме, которая впоследствии окажется
327
Раздел V. Место экономического права в системе правового регулирования экономики
банкротом, либо увеличить срок исполнения заказа с целью, чтобы «нужная фирма» смогла дополнительно «прокрутить» деньги и т.д. Приведенные способы, по сути, легальны и при грамотном юридическом обеспечении, в условиях сохранения для указанных лиц рыночных свобод (регулирования их деятельности на основе рыночных правовых конструкций, основанных на принципе «все, что не запрещено законом, то разрешено»), не подпадают и не могут попасть под действие охранительного законодательства.
Еще большими возможностями обладают руководители предприятий вследствие их хозяйственной самостоятельности, которая возрастает для предприятий с имуществом, принадлежащим им на праве хозяйственного ведения, и более всего для хозяйственных обществ с участием государства (даже если государству принадлежит стопроцентный пакет акций). В последнем случае реализуется антилогика правового регулирования: «имущество не мое, но я с ним что хочу, то и делаю».
Все вышесказанное противоречит международному опыту. Компетенция чиновников и государственных управляющих в цивилизованном мире построена на основе административных правовых конструкций (основанных на принципе: «что не разрешено чиновнику законодательством, то ему запрещено»), а хозяйственные права и свободы предоставляются чиновнику лишь настолько, насколько его деятельность прозрачна и контролируема1.
Все перечисленное применимо и к руководителям хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики.
В любом случае деятельность представителей государства (государственных учреждений) в области регулирования экономической деятельности и государственных управляющих (директоров) хозяйствующих субъектов должна быть полностью выведена из-под воздействия ГК. Общие принципы их деятельности должны быть сосредоточены в Хозяйственном кодексе, что предполагает наличие таких разделов, как «Государственные (муниципальные) органы управления экономикой» и «Особенности правового статуса юридических лиц государственной формы собственности и юридических лиц частной формы собственности с участием государства».
1 Гражданское и торговое право капиталистических государств / Отв. ред. Е.А. Васильев. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Международные отношения, 1993. – С. 171–176.
328
Лекция 14. Место кодификации в регулировании экономических отношений.
Б. Следующий важный момент государственного влияния на экономические отношения – вопросы огосударствления, т.е. влияния государства на отношения частной собственности.
Термину «огосударствление» в литературе придается преимущественно негативный смысл1. Между тем вмешательство государства в отношения частной собственности в определенных случаях необходимо.
Одно из направлений огосударствления уже упомянуто выше для организаций частной формы собственности с участием государства, которое прямо должно зависеть от величины управляющего пакета государства (муниципалитета) или группы публичных образований в совокупности. И хотя такое огосударствление является корпоративным, его основы должны быть детально прописаны в Хозяйственном кодексе, в противном случае это неизбежно приведет к злоупотреблениям со стороны управляющих такими организациями и со стороны представителей государства.
Не вызывает сомнений и такой вид огосударствления, как антимонопольное вмешательство государства в деятельность монополистов частной формы собственности, что также может служить одним из разделов Хозяйственного кодекса. Но необходимо подчеркнуть, что данный раздел не может распространяться на государственные предприятия, так как последние должны функционировать на основе административных правовых конструкций.
Следующим направлением вмешательства в отношения частной собственности могут быть интересы миноритарных участников, поскольку народное акционирование было широко распространено в ходе приватизации как в Беларуси, так и в России. В законодательстве западных стран данному вопросу придается важное значение, хотя пути решения проблемы различны2. Следует полагать, что для таких организаций допустимо дополнительное вмешательство государства: в этом случае можно говорить о создании специального раздела Хозяйственного кодекса, посвященного данному вопросу.
Нельзя отрицать возможность договорного огосударствления, предметом которого выступают не конечный результат, а хозяйствен-
1 Беляева З.С. Правовые проблемы «разгосударствления» колхозов // Го су-дарство и право. – 1991. – № 8. – С. 64–72.
2 Гражданское и торговое право капиталистических государств / Отв. ред. Е.А. Васильев. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Международные отношения, 1993. – С. 100–103.
329
Раздел V. Место экономического права в системе правового регулирования экономики
ная компетенция коммерческих организаций взамен на предоставление государственной поддержки.
Указанные направления Хозяйственного кодекса не претендуют на исчерпывающий перечень. В то же время следует отметить, что недостатки правового регулирования определенных организационно-правовых форм юридических лиц, отношений собственности, отношений представительства не должны восполняться в данном документе, поскольку перечисленное предполагает корректировку гражданского законодательства и Гражданского кодекса.
Приведенные выше рассуждения указывают на необходимость в качестве одного из разделов предусмотреть главу «Основания вмешательства государства в хозяйственную деятельность».
Нормы Хозяйственного кодекса должны гармонично сочетаться с нормами ГК, УК и КоАП, причем по отношению к ГК, Хозяйственный кодекс должен иметь силу специального закона.
14.5. Определив место Хозяйственного кодекса в общей системе кодексов, логично поднять вопрос о едином документе, в котором должны быть сосредоточены принципы соотношения и согласования основных документов в области правового регулирования экономических отношений. По сути, речь идет о Кодексе законов (кодексе кодексов), на что обращают внимание теоретики1.
Подобные документы (речь не идет о содержании) имеются в Японии (Общее положение о законах), в Ватикане (Закон об источниках права), в Болгарии (Закон о нормативных актах), в Венгрии (Закон о правотворчестве), но они, в основном, сводятся к упорядочению правотворческого процесса2. Необходимость данного документа обосновывают ученые белорусской и российской правовой науки3.
1 Общая теория государства и права. Академический курс в 2 томах / Под ред. проф. М.Н. Марченко. – Т. 2: Теория права. – М.: Зерцало, 1998. – С. 212.
2 Магомедова Е.А. Концепция нормативного обеспечения правотворческой деятельности // Российско-белорусская наука XXI века и проблемы законодательства: Материалы участников международной научно-практической конференции, посвященной 3-летию подписания 8 декабря 1999 года Договора между Республикой Беларусь и Российской Федерацией « О создании союзного государства» / Отв. ред. В.С. Елисеев. – Калуга: Издательско-педагогический центр «Гриф», 2002. – С. 157–158.
3 Шугрина Е.С. Техника юридического письма: Учебно-практическое пособие. – 2-е изд. – М., 2000. – С. 7; Магомедова Е.А. Ук а з . работа. – С. 162–163.
330
Лекция 14. Место кодификации в регулировании экономических отношений.
Необходимо отметить, что в Беларуси принят Закон Республики Беларусь « О нормативных правовых актах Республики Беларусь»1, но те задачи, которые он разрешает, не позволяют гармонизировать законодательство, за исключением формального согласования.
Макроправовая теория рассматривает данный вопрос в рамках создания гармонизирующего кодекса – общего документа, который системно сводит регулятивное и охранительное экономическое законодательство: как императивное, так и диспозитивное.
Применительно к регулированию экономических отношений нами предлагаются следующие направления сведения кодексов.
Во-первых, необходимо обозначить систему кодексов в целом и определить направления правового воздействия каждого из них. Это касается, прежде всего, ведущих кодексов, воздействующих на экономические отношения в целом: ГК, Хозяйственного кодекса, УК и КоАП; специальных кодексов отраслей экономической деятельности: Аграрного кодекса, транспортных кодексов и уставов и т.п.; специальных кодексов по признаку конкретных видов государственного воздействия: Налогового кодекса, Таможенного кодекса и др.
В данной системе следовало бы проследить и соотношение кодексов. По-нашему мнению, специальные кодексы отраслей экономической деятельности должны конкретизировать положения ГК и предлагаемого Хозяйственного кодекса, т.е. учитывать специфику отрасли экономики, а следовательно, являться специальными нормами в части регулирования гражданских отношений – к ГК, а в части регулирования отношений, связанных с государственным сектором экономики, – к Хозяйственному кодексу.
Специальные кодексы по признаку конкретных видов государственного воздействия – Налоговый и Таможенный кодексы – развивают положения Хозяйственного кодекса (в последнем предлагается определить методы государственного воздействия на экономические отношения). Здесь необходимо добавить и о наличии в указанных специальных кодексах и административных охранительных норм, что предполагает дополнение КоАП, но, по нашему мнению, все административные охранительные нормы должны быть сведены именно в КоАП (подобно УК).
1 В ред. Закона Республики Беларусь от 04.01.2002 № 81-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2000. – № 7. – Рег. 2/136; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2002. – № 7. – Рег. 2/830.
331
Раздел V. Место экономического права в системе правового регулирования экономики
Необходимо указать и на наличие кодексов по признаку конкретизации предмета воздействия: Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс и пр. Они, уточняя специфику предмета, по-видимому, должны быть специальными как к основным кодексам, так и к специальным кодексам по признаку отраслей экономической деятельности.
Во-вторых, в центральном кодексе целесообразно указать порядок сведения и согласования различных кодексов, которые предполагают создание «Правил построения хозяйственно-правовых систем и правовых конструкций государственного регулирования экономических отношений». В указанной главе кодекса следует выделить такие разделы, как «Виды правовых конструкций и хозяйственно-правовых систем, порядок их формирования»; «Порядок построения и функционирования рыночных правовых конструкций и рыночной хозяйственно-правовой системы. Общие права и обязанности хозяйствующих субъектов, подпадающих под рыночную схему государственно-правового регулирования»; «Порядок функционирования административных правовых конструкций и административной хозяйственно-правовой системы. Общие права и обязанности участников аграрных отношений, подпадающих под административную схему государственно-правового регулирования»; «Соотношения различных правовых конструкций. Порядок взаимодействия участников экономических отношений, подпадающих под действие различных правовых систем»; «Организационно-структурное обеспечение государственно-правового регулирования».
В-третьих, необходимо описать процедурную сторону законотворческой деятельности, в том числе порядок взаимодействия правовых и экономических комиссий, соответственно – особенности проведения экономических и правовых экспертиз, наконец, общий порядок принятия нормативно-правовых актов и вступления их в силу. Указанный перечень вопросов является далеко не полным, так как процесс законотворческой деятельности достаточно обширен и выходит за рамки предмета хозяйственного (экономического) права.
Решение обозначенных проблем кодификации позволит, на наш взгляд, в значительной мере способствовать совершенствованию правового регулирования в целом и тем самым будет содействовать повышению эффективности регулирования экономических отношений.
332
Лекция 14. Место кодификации в регулировании экономических отношений.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие виды систематизации экономического законодательства известны в теории и в чем их отличие?
2. Какова роль Гражданского кодекса в регулировании экономических отношений? Можно ли решить проблему сдерживания и подавления негативного поведения только посредством норм Гражданского кодекса?
3. Как соотносятся ГК, УК и КоАП?
4. Как можно согласовать между собой нестыковку кодексов?
5. Каково место Хозяйственного кодекса в регулировании экономических отношений? В чем необходимость кодекса с экономической и юридической стороны?
6. Что следует понимать под центральным (ведущем) кодексом и какова его роль в регулировании экономических отношений?
333
«все книги «к разделу «содержание Глав: 25 Главы: < 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.