Тема XV.  АДВОКАТ В ПРОЦЕССЕ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) - сочетание материального административного права с процессуальными правилами их применения.

Понятие административных правонарушений. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (статьи 10. 194 КоАП РСФСР 1984 г.).

Гарантии законности при наложении мер воздействия за административные правонарушения (контроль со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорский надзор, соблюдение процессуальной формы, право обжалования решений и пр.).

Подведомственность суду дел об административных правонарушениях (статьи 202, 202-1 КоАП РСФСР). Меры административного воздействия, налагаемые только судом (исправительные работы, административный арест).

Порядок производства по делам об административных правонарушениях, общие правила наложения взыскания за административные правонарушения.

Право адвоката участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении (знакомиться со всеми материалами дела, заявлять ходатайства, представлять доказательства, приносить жалобы на постановления по делу (ст. 250 КоАП РСФСР).

Кодекс об административных правонарушениях - основной федеральный акт, устанавливающий административную ответ­ственность в Российской Федерации. По содержанию он является сочетанием материального административного права с процес­суальными правилами их применения.

Кодекс имеет общую часть, в которой, рассматриваются общие положения, касающиеся понятия административного правонарушения, условия ответственности, виды администра­тивных взысканий, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, исчисление сроков административного взыс­кания и пр.                               

Особенная часть включает конкретные составы администра­тивных правонарушений, классифицированных по предмету посягательства (статьи 40-1 - 193-2 КоАП РСФСР).

Остальные разделы КоАП посвящены органам, уполномо­ченным рассматривать дела об административных правонару­шениях, порядку производства по этим делам и исполнению постановлений о наложении административных взысканий.

За время действия (с 1984 г.) КоАП РСФСР подвергся значи­тельным изменениям, главным образом путем дополнения новыми видами административных правонарушений и детали­зации существующих. Так, Законом РФ от 24 декабря 1992 г. был существенно расширен и уточнен КоАП в части ответственности за нарушения правил дорожного движения. Не менее об­ширные изменения внесены Законом от 2 января 2000 г. в части административной ответственности за нарушения избиратель­ного законодательства (статьи 40-1 по 40-24) и др.

Несмотря на особое место в системе законодательства об административных правонарушениях, следует отметить, что Кодекс безнадежно устарел. Некоторые положения Кодекса об административных правонарушениях, принятого еще 20 июня 1984 года, утратили юридическую силу, хотя формально еще не отменены (например ст.3 КоАП РСФСР). Многие другие уста­рели редакционно и не соответствуют государственному устрой­ству Российской Федерации, изменениям в экономической сис­теме страны.

Систематическое внесение в особенную часть Кодекса много­численных изменений и дополнений, вхождение в систему законо­дательства об административных правонарушениях иных законо­дательных актов Российской Федерации и ее субъектов, изданных в пределах их компетенции, значительно осложняют положение граждан при производстве по делам об административных пра­вонарушениях.

Это положение ухудшается несогласованностью некоторых положений общей части КоАП РСФСР с рядом законов, преду­сматривающих административную ответственность. Так, по смыслу статей 13-16 КоАП РСФСР, административной ответст­венности подлежат только физические лица (граждане, должно­стные лица). Однако ряд законов Российской Федерации, например, Федеральный закон РФ «О пожарной безопасности» от 18 нояб­ря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, № 35, ст. 3649.), Федеральный закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» с изменениями и допол­нениями от 31.07.98, 05.07.99 и 08.07.99 и др., предусматривают административную ответственность и юридических лиц.

Все это, а также широкое распространение административ­ных правонарушений и мер реагирования на них, делает крайне актуальной проблему защиты прав личности в этой сфере, по­вышает актуальность участия адвоката в административном процессе.

Понятие административного правонарушения раскрывается в ст. 10 КоАП РСФСР - это противоправное, виновное действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Отмечая, что противоправное действие является админист­ративным проступком лишь в том случае, если имеет место вина лица, его совершившего, законодатель раскрыл понятие умысла и неосторожности в статьях 11 и 12 КоАП РСФСР.

Дела об административных правонарушениях в настоящее время рассматриваются различными органами, число которых достигает более 40 (о подведомственности дел об администра­тивных правонарушениях см. гл. 16 КоАП РСФСР). Изменение структуры местной власти вносит в этот перечень коррективы, однако при этом остается весьма значительное место для деятель­ности судов и органов внутренних дел. Их соответствующие полномочия определены в статьях 202,202-1,203 КоАП РСФСР.

В статьях КоАП РСФСР, предусматривающих полномочия того или иного органа по рассмотрению дел об административ­ных правонарушениях, детализируются вопросы: за какие правонарушения и кто конкретно из должностных лиц вправе налагать административные взыскания.

Судьи районных (городских) судов рассматривают те дела, которые представляют наибольшую опасность и требуют соблю­дения широкого круга процессуальных гарантий законности и справедливости. Их перечень содержится в ст. 202 КоАП РСФСР, и он постоянно пополняется. Сюда относятся в частности, правона­рушения, связанные: с реализацией норм избирательного права (ст. 40-1 - 40-24); с незаконным приобретением или хранением наркотических средств в небольших размерах (ст. 44); с само­вольной добычей янтаря (ст. 46-1); с мелкими хищениями (ст. 49, 49-1); с повреждением транспортных средств общего пользования (ст. 104-1); с изготовлением и использованием радиопередающих устройств без разрешения (ст. 137); с наруше­нием правил торговли (статьи 146,146-3 - 146-6,150, 150-2, 151); I с посягательствами на установленный порядок управления и др.

Административным взысканиям посвящена гл. 3 КоАП РСФСР. Виды административных взысканий следующие: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, являющегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину; исправительные, работы; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или  лица без гражданства. 

Законодатель определил, что данный перечень видов административных взысканий не является исчерпывающим и что законодательными актами Российской Федерации могут быть; установлены Также иные виды административных взысканий. (ст. 24 КоАП РСФСР).

В статье 25 КоАП РСФСР указаны административные взыс­кания, которые могут применяться как в качестве основных, так и в качестве дополнительных, а также определены административные взыскания, которые могут применяться только в качестве основных.

Среди мер административного взыскания есть такие, которые связаны с исправительными работами (срок до двух месяцев, но не менее 15 дней) и. административный арест на срок до 15 суток. Эти меры могут применяться только судом (статьи 31, 32 КоАП РСФСР).                                      

Порядок производства по делам об административных право­нарушениях в органах (должностными лицами), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, регламентируется:                                         

- Кодексом РСФСР об административных правонарушениях;

иными законодательными и правительственными актами Российской Федерации;

- законодательством субъектов Российской Федерации, при­нятым в пределах их компетенции (см. статьи 71,72 и 76 Консти­туции РФ о разграничении предмета ведения между Российской Федерацией и ее субъектами;

- Основами законодательства Союза ССР и союзных респуб­лик об административных правонарушениях, если они регули­руют вопросы, не урегулированные законодательством России. При этом следует учитывать, что согласно ст. 2 заключительных и переходных положений Конституции РФ, Основы не применя­ются если они противоречат Конституции Российской Федерации.

Важное значение в правоприменительной практике имеют Определения и Постановления Конституционного Суда РФ.

Раздел IV КоАП РСФСР (статьи 225-276), определяющий порядок производства по делам об административных правона­рушениях, по сути представляет собой упрощенный вариант административно-процессуального кодекса *, устанавливающего, наряду с общими положениями, также процедуры, доказатель­ства и доказывание, перечень прав участников производства, характер принимаемых решений и порядок их обжалования и опротестования.

* Административные процессуальные кодексы приняты в ряде стран. В отече­ственной юридической литературе этот вопрос также обсуждается.

Эти процедурные правила являются общими и применяются как судом (судьей), так и другими органами и должностными лицами, уполномоченными на рассмотрение дел об администра­тивных правонарушениях.

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 227 КоАП РСФСР. К ним относятся:

-  отсутствие события или состава административного право­нарушения;

- недостижение лицом на момент совершения администра­тивного правонарушения шестнадцатилетнего возраста;

- невменяемость лица, совершившего противоправное дей­ствие либо бездействие;

- действие лица в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны;

издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания;

- отмена акта, устанавливающего административную ответ­ственность;

- истечение к моменту рассмотрения дела об администра­тивном правонарушении сроков, предусмотренных ст. 38 КоАП РСФСР;

- наличие по тому же факту в отношении лица, привлекае­мого к административной ответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о наложении адми­нистративного взыскания либо неотмененного решения товари­щеского суда, если материалы были переданы в товарищеский суд органом (должностным лицом), имеющим право налагать административное взыскание по данному делу, либо неотменен­ного постановления о прекращении дела об административном правонарушении, а также наличие по данному факту уголовного дела;

- смерть лица, в отношении которого было начато производ­ство по делу.

Доказательствами по делу об административном правонару­шении являются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке органы (должностные лица) устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Эти данные устанавливаются следующими средствами: про­токолом об административном правонарушении, объяснениями Лица, привлекаемого к административной ответственности, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключением эксперта, показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами, протоколом об изъятии вещей и документов, а также иными документами.

Не могут быть признаны и использованы доказательства, полученные с нарушением федерального закона. Это правило сформулировано в ч. 2 ст. 50 Конституции РФ и относится не только к уголовному судопроизводству, но и к производству по делам об административных правонарушениях.

О совершении административного правонарушения состав­ляется протокол (постановление) уполномоченным на то лицом, который направляется органу (должностному лицу), уполномо­ченному рассматривать дело об административном правонару­шении. Требования к содержанию протокола (постановления) изложены в ст. 235 КоАП РСФСР.

Статьей 237 КоАП РСФСР предусмотрены случаи, когда про­токол об административном правонарушении не составляется.

При наложении административного взыскания должны учитываться характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность (статьи 33, 34, 35 КоАП РСФСР).

Административное взыскание может быть наложено не позд­нее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня его обнаруже­ния (ст. 38 КоАП РСФСР).

В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо прекра­щения уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения административ­ное взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении.

Однако следует учитывать, что закон не распространил ука­занные положения о сроках на случаи применения конфискации предметов контрабанды, производимой на основе Таможенного кодекса Российской Федерации.

Рассматривая вопросы правомерности применения конфис­кации, следует обращаться к постоянно дополняющейся практике Конституционного Суда РФ. В настоящее время по данному  вопросу приняты и действуют Постановление от 11 марта 1998 г. и Определение от 01 июля 1998 года Конституционного Суда РФ которыми признаны не соответствующими Конституции РФ и подлежащими отмене положения статей 159, 199, 35 (части 1 и 3), 85 (части 2), 222 КоАП РСФСР и статей 19 (части 1 и 2), 35 (части 1 и 3), 55 (части З), 266 Таможенного кодекса Российской федерации в части допускающей применения внесудебной конфискации имущества. При этом Конституционный Суд Рос­сийской Федерации в очередной раз констатировал, что конфис­кация может применяться как мера юридической ответственности, влекущая утрату собственником его имущества, только с выне­сением соответствующего судебного решения. Акцентировано внимание правоприменительных органов также на том, что предписание ч. 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации о лишении имущества не иначе как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда встает вопрос о примене­нии санкции в виде конфискации.

Законодатель допускает (см. ст. 239 КоАП РСФСР) примене­ние мер обеспечения производства по делам об административ­ных правонарушениях в виде административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов.

Однако возможность и правомочность применения данных мер принуждения ставится в зависимость от следующих обсто­ятельств:

1) наличия прямого указания такой возможности в федераль­ном законодательном акте;

2) необходимости как минимум одного из следующих действий:

- пресечения административного правонарушения, когда исчерпаны другие меры воздействия;

- установления личности;

- составления протокола об административном правона­рушении при невозможности составления его на месте, если составление протокола является обязательным;

обеспечение своевременного и правильного рассмотре­ния дел и исполнения постановлений по делам об адми­нистративных правонарушениях.

Кроме того, закон (ст. 238 КоАП РСФСР) предусматривает возможность доставления нарушителя (орудий совершения правонарушения) в целях обеспечения возможности составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить ее на месте, установления личности и пр.

Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, адвокатом, представляющим его интересы, а также потерпевшим или его представителем.

Жалоба на постановление по делу об административном пра­вонарушении может быть подана в течение десяти дней со дня вынесения постановления (ст. 266 КоАП РСФСР). В случае про­пуска указанного срока по уважительным причинам этот срок по заявлению лица, в отношении которого вынесено постанов­ление, может быть восстановлен органом (должностным лицом), правомочным рассматривать жалобу.

Органы, которым может быть адресована жалоба, определя­ются в зависимости от того, кем вынесено постановление, и перечислены в ст. 267 КоАП РСФСР.

Постановление районного (городского) суда или судьи о наложении административного взыскания является окончатель­ным и обжалованию в порядке производства по делам об адми­нистративных правонарушениях не подлежит, за исключением случаев, прямо оговоренных в федеральных нормативных актах. Для протеста прокурора таких ограничений не предусмотрено. Должностные лица, управомоченные на пересмотр постановле­ния судьи либо начальника органа внутренних дел по протесту прокурора, перечислены в ст. 274 КоАП РСФСР.

По общему правилу жалоба подается в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) и приносится через орган (должностное лицо), вынесший постановление по делу об адми­нистративном правонарушении (ст. 267 КоАП РСФСР) или в районный (городской) суд по месту жительства заявителя.

Жалобы на действия административных органов или долж­ностных лиц в судах рассматриваются в порядке, предусмотренном статьями 236-239 ГПК РСФСР. Подача жалобы приостанав­ливает исполнение постановления о наложении администра­тивного взыскания до рассмотрения жалобы, за исключением постановлений о применении мер взыскания в виде предупреж­дения, административного ареста (статьи 26 и 32 КоАП РСФСР), а также в случаях наложения штрафа, взимаемого на месте совершения административного правонарушения (см. ст. 270 КоАП РСФСР, ст. 237 ГПК РСФСР).

Постановление по делу об административном правонаруше­нии может быть опротестовано прокурором. Принесение протеста также приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста (статьи 269, 270 КоАП РСФСР).

Рассматривая жалобу или протест прокурора на постановле­ние по делу об административном правонарушении, орган (должностное лицо) проверяет законность и обоснованность вынесенного постановления и принимает одно из следующих решений:

- оставляет постановление без изменения, а жалобу или про­тест без удовлетворения;

- отменяет постановление и направляет дело на новое рас­смотрение;

- отменяет постановление и прекращает дело;

- изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных нор­мативным актом об ответственности за административное пра­вонарушение, с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.

Копия решения по жалобе или протесту прокурора на по­становление по делу об административном правонарушении в течение трех дней высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, потерпевшему - по его просьбе. О результатах рас­смотрения протеста сообщается прокурору.

Решение по жалобе на постановление по делу об админист­ративном правонарушении также может быть опротестовано прокурором. Протест вносится в вышестоящий орган (должно­стному лицу) по отношении к органу (должностному лицу), принявшему решение по жалобе (ст. 275 КоАП РСФСР).

Для оказания юридической помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности, в рассмотрении дела об административном правонарушении может участвовать адвокат (ст. 250 КоАП РСФСР), который вправе: знакомиться со всеми материалами дела; заявлять ходатайства; по поручению лица, пригласившего его, приносить от его имени жалобы на поста­новления по делу.

Определены также права потерпевшего и законного предста­вителя (статьи 248, 249 КоАП РСФСР).

Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выдаваемым юридической консультацией.

Адвокатами, при производстве по делам об административ­ных правонарушениях, может также оказываться юридическая помощь и потерпевшему (см. тему XVIII «Адвокат-поверенный»).

В административном производстве (и административном судопроизводстве как составной его части) обеспечивается прокурорский надзор за законностью действий и решений должностных лиц.

Отстаивая права лиц, привлекаемых к административной ответственности, адвокат во многих случаях может прибегать к помощи прокурора.

Учитывая, что административное производство осуществ­ляется широким кругом органов и должностных лиц, не все­гда имеющих необходимую юридическую подготовку, права и полномочия прокурора в этом процессе значительно шире, чем в гражданском, арбитражном и даже уголовном судопро­изводстве.

Прокурор вправе: «возбудить производство об администра­тивном правонарушении; знакомиться с материалами дела; проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу; участвовать в рассмотрении дела, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воз­действия за административные правонарушения; опротестовывать постановление и решение по жалобе по делу об административ­ном правонарушении; приостанавливать исполнение постанов­ления, а также совершать другие предусмотренные законом действия (ст. 230 КоАП РСФСР).

Административное судопроизводство является лишь частью административного процесса. Но оно имеет явную тенденцию расширения в связи с декриминализацией отдельных составов преступлений и перевода их в разряд административных право­нарушений. В перспективе с завершением реформы судебной системы не исключена передача большей части административ­ных дел в подведомственность мировым судьям.

Рекомендуемая литература

Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонаруше­ниях / Под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой. Постановления и Определения Конституционного Суда РФ.

Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М., 1964.

А.П. Шергин. Административная юрисдикция. - М., 1979.