§ 2. Органы надзора и контроля. Их компетенция

Органы государственного надзора и контроля. Специально уполномоченные на то государственные органы и инспекции, не зависящие в своей деятельности от администрации организаций и их вышестоящих органов, осуществляют государственный надзор и контроль в организациях всех форм собственности и подчиненности (ст. 244 КЗоТ РФ). К числу таких органов относится прежде всего Федеральная инспекция труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекция) и подведомственные ей государственные инспекции труда (республик, областей и т.п.). Они образуют единую систему надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда организациями всех форм собственности и действуют на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 20 июля 1994г.1

Рострудинспекция и подведомственные ей государственные инспекции труда осуществляют свою деятельность во взаимодействии с федеральными надзорами, органами прокуратуры, другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской федерации, правовой и технической инспекциями труда объединений профессиональных союзов.

В соответствии с возложенными задачами Рострудинспекция выполняет, в частности, следующие функции: осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда, а также связанных с ним нормативных актов о возмещении вреда, причиненного здоровью работника, социальном страховании, занятости, банкротстве и приватизации предприятий, коллективных договорах и соглашениях; анализирует причины нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о труде и охране труда

1     См.: СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1476.

и готовит соответствующие предложения по совершенствованию указанных актов; анализирует состояние и причины производственного травматизма и разрабатывает предложения по их профилактике; дает заключения по проектам строительных норм и правил (СНиП) и других нормативных документов по вопросам строительства на соответствие их требованиям норм и правил по охране труда; участвует в разработке государственных стандартов по безопасности труда; осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве; ведет прием и рассматривает заявления, письма, жалобы и иные обращения работников о нарушениях их трудовых, социально-экономических прав и прав на охрану труда, принимает меры по их устранению; готовит и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации ежегодный доклад о деятельности Рострудинспекции и соблюдении законодательства Российской Федерации о труде и охране труда.

Государственные правовые инспекторы труда и государственные инспекторы по охране труда вправе: беспрепятственно при предъявлении удостоверения установленного образца посещать в любое время суток предприятия в целях осуществления надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о труде и охране труда; запрашивать и получать от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, предприятий документы, объяснения и иную информацию, необходимую для выполнения надзорных и контрольных функций; налагать в установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях порядке штрафы на руководителей, должностных лиц и других ответственных работников предприятий, виновных в нарушении законов и иных нормативных актов о труде и охране труда; предъявлять работодателям, должностным лицам и другим ответственным работникам предприятий обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о труде и охране труда, о привлечении виновных в этих нарушениях к дисциплинарной ответственности или отстранении их от должности в установленном порядке.

Кроме того, государственные инспекторы по охране труда вправе: приостанавливать работу отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении нарушений законодательных и

иных нормативных актов об охране труда, которые создают угрозу жизни и здоровью работников, до устранения этих нарушений; отстранять от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение, инструктаж и проверку знаний правил, норм и инструкций по охране труда.

Вместе с тем все инспекторы обязаны сохранять государственную, служебную и коммерческую тайну, полученную при осуществлении своих должностных полномочий, не сообщать администрации организаций сведения о лицах, обратившихся к ним с заявлением, жалобой.

Решения государственных инспекторов могут быть обжалованы руководителю государственной инспекции труда по подчиненности, главному государственному инспектору труда Российской Федерации или в судебном порядке.

Решения последнего могут быть обжалованы в судебном порядке.

Руководителем Рострудинспекции является главный государственный инспектор труда Российской Федерации в ранге первого заместителя Министра труда Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации.

Имеются и иные государственные органы, осуществляющие государственный надзор. Так, государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности возложен на Государственный Комитет Российской федерации по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору (Госгортехнадзор) и его местные органы (ст. 245 КЗоТ РФ). Его компетенция определена Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 18 февраля 1993 г. Государственный надзор за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок, осуществляется органами Государственного энергетического надзора РФ (ст. 246 КЗоТ РФ), Положение о котором утверждено постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 12 мая 1993 г. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением организациями гигиенических норм, санитарно-гигиенических и санитарно-эпидемиологических правил возложен на Государственный Комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ (Госкомсанэпиднадзор) и территориальные учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы (ст. 247 КЗоТ РФ). Положение о Госкомсанэпиднадзоре утверждено Указом Президента РФ от 19 ноября 1993 г.3 В связи с упразднением в 1966 г. названного комитета его

1   См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 8. Ст.657.

2   См. там же. 1993. № 20. Ст. 1764.

3   См. там же. 1993. № 47. Ст. 4527.

функции переданы Министерству здравоохранения РФ. Наконец, государственный надзор за соблюдением правил по ядерной и радиационной безопасности входит в компетенцию Государственного Комитета по надзору за ядерной и радиационной безопасностью (Госатомнадзор России) согласно ст. 247' КЗоТ РФ; Положение о Госатомнадзоре России утверждено распоряжением Президента РФ от 5 июня 1992 г. Названные органы государственного надзора также обладают властными полномочиями. Должностные лица этих органов (государственные инспекторы) по охране труда имеют право беспрепятственно посещать любые организации, проводить расследования несчастных случаев, иметь доступ к необходимой информации, выдавать должностным лицам организаций обязательные для исполнения предписания, приостанавливать эксплуатацию производственного оборудования и деятельность производственных подразделений, налагать штрафы на должностных лиц организаций, виновных в нарушении законодательных и иных нормативных актов об охране труда (ст. 24 Основ законодательства Российской Федерации об охране труда). Решения должностных лиц органов государственного надзора и контроля, принятые в пределах предоставленных им полномочий, являются для поднадзорных (подконтрольных) объектов обязательными.

Министерства и ведомства осуществляют внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о труде и правил охраны труда в отношении подчиненных им организаций, то есть государственных унитарных предприятий (в том числе казенных заводов).

Органы местного самоуправления контролируют соблюдение трудового законодательства на муниципальных унитарных предприятиях. К ним относятся выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российский Федерации», принятым Государственной Думой 12 августа 1995 г., законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с названными уставами.

Органы судебной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» .

Прежде всего необходимо сказать о Конституционном Суде РФ, который согласно ст. 125 Конституции РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Конституционный Суд РФ по жалобам на нару-

1   См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 47. Ст.4527.

2   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № I. Ci 1

шение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле. Так, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1992 г. Законом РФ от 12 марта 1992 г. были признаны утратившими силу ст. 18 и п. 1 ст. 33 КЗоТ РФ, которые предусматривали возможность увольнения работников, достигших пенсионного возраста. В своем постановлении Конституционный Суд отметил, что статья 181 и пункт 1 ст. 33 КЗоТ носят дискриминационный характер, легализуют принудительный вывод работников на пенсию, противоречат Конституции РСФСР, многочисленным международным договорам и конвенциям МОТ.

При рассмотрении другого дела Конституционный Суд 17 мая 1995 г. постановил, что запрет забастовок на предприятиях и в организациях гражданской авиации на основании одной лишь их принадлежности к определенной отрасли не соответствует ст. 37 (ч. 4) и 55 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации .

Суды общей юрисдикции (от Верховного Суда РФ до районных судов) решают вопрос о законности правоприменительных актов работодателя (приказов о переводах на другую работу, увольнении работников и т.п.) при рассмотрении индивидуальных трудовых споров. Вместе с тем эти суды при рассмотрении конкретных дел оценивают содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применяют Конституцию РФ в качестве акта прямого действия . Они вправе также по желанию работника решать вопрос о признании незаконным акта, носящего нормативный характер (например, локальных нормативных актов, ухудшающих положение работника по сравнению с действующим трудовым законодательством).

Органы прокуратуры. Их компетенция определена Законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» , принятым Государственной Думой 18 октября 1995 г. в развитие ст. 129 Конституции РФ. В соответствии с названным законом (ст. 1 ) органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, 1   См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 669.

2   См. там же. 1992. № 14. Ст. 712.

3   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1976.

4   См. п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.1996. № 1.

-5   См.: Собрание законодательства Российской Федерации, i 995. № 47. Ст. 4472

их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью решений судов общей юрисдикции по трудовым делам.

Таким образом, органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением трудового законодательства: а) непосредственно администрацией работодателя; б) министерствами и ведомствами, в компетенцию которых входит внутриведомственный контроль; в) муниципальными органами; г) ранее указанными государственными инспекциями; д) судами общей компетенции при рассмотрении конкретных трудовых дел.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещение поднадзорных объектов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов, требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов и материалов для проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

При осуществлении всех указанных видов надзора и контроля соответствующие органы обладают определенными властными полномочиями. Однако они не вправе вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных и поднадзорных объектов.

Общественный контроль за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда осуществляется профессиональными союзами, а также общественными инспекторами и комиссиями соответствующего выборного профсоюзного органа организации.

Федеральный закон РФ от 8 декабря 1995 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусматривает право

1     См.: Российская газета. 1996. 20 янв.

профсоюзов на осуществление профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде и права профсоюзов в области охраны труда и окружающей среды.

Профсоюзы имеют право на осуществление профсоюзного контроля за соблюдением работодателями, должностными лицами законодательства о труде, в том числе по вопросам трудового договора (контракта), рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда, гарантий и компенсаций, льгот и преимуществ, а также по другим социально-трудовым вопросам в организациях, в которых работают члены данного профсоюза, и имеют право требовать устранения выявленных нарушений. Работодатели, должностные лица обязаны в недельный срок с момента получения требования об устранении выявленных нарушений сообщить профсоюзу о результатах его рассмотрения и принятых мерах.

Для осуществления профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде профсоюзы вправе создавать собственные инспекции труда, которые наделяются полномочиями, предусмотренными положениями, утверждаемыми профсоюзами.

Профсоюзы, их инспекции труда при осуществлении этих полномочий взаимодействуют с государственными органами надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде.

Профсоюзные инспекторы труда вправе беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, в которых работают члены данного профсоюза, для проведения проверок соблюдения законодательства о труде и законодательства о профсоюзах, а также выполнения работодателями условий коллективного договора, соглашения.

В соответствии со ст. 20 того же Закона профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные инспекции по охране труда, действующие на основании положений. В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, участвовать в расследовании несчастных случаев на производстве (работе), защищать права и интересы членов профсоюза по вопросам условий труда и безопасности на производстве (работе), возмещения вреда, причиненного их здоровью на производстве (работе), а также по другим вопросам охраны труда и окружающей природной среды в соответствии с федеральным законодательством.

В случаях выявления нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников, профсоюзные органы в организации, профсоюзные инспекторы по охране труда вправе потребовать от работодателя немед-

ленного устранения этих нарушений и одновременно обратиться в федеральную инспекцию труда для принятия неотложных мер.

При невыполнении требований по устранению нарушений, особенно в случаях появления непосредственной угрозы жизни и здоровью работников, профсоюзные органы, профсоюзные инспекторы по охране труда вправе требовать от работодателя, органа управления организацией, должностного лица приостановления работ впредь до принятия окончательного решения Федеральной инспекцией труда. Работодатель, должностное лицо обязаны незамедлительно выполнить такое требование.

Профсоюзы вправе участвовать в экспертизе безопасности условий труда на проектируемых, строящихся и эксплуатируемых производственных объектах, а также в экспертизе безопасности проектируемых и эксплуатируемых механизмов и инструментов.

Выборным профсоюзным органам и их инспекциям труда предоставлено право осуществлять общественный контроль за соблюдением работодателем трудового законодательства и правил по охране труда в отношении членов соответствующего профсоюза. При этом, как правило, в отличие от органов государственного надзора и контроля, они не обладают властными полномочкями. Однако некоторые профсоюзные органы имеют также властные полномочия в случаях и в пределах, предусмотренных законодательством о труде. Так, выборный профсоюзный орган организации в соответствии со ст. 35 КЗоТ РФ вправе отказать ее администрации в увольнении работника по п. 1, 2 и 5 ст. 33 КЗоТ РФ; по требованию профсоюзного органа (не ниже районного) администрация обязана расторгнуть трудовой договор (контракт) с руководящими работниками в случаях, предусмотренных ст. 37 КЗоТ РФ.

Основы законодательства об охране труда (ст. 25) предусматривают, что общественный контроль за соблюдением законных прав и интересов работников в области охраны труда осуществляют профессиональные союзы в лице их соответствующих органов и иные уполномоченные работниками представительные органы, которые могут создавать в этих целях собственные инспекции.

Уполномоченные  (доверенные)  лица  по  охране  труда профессиональных союзов или трудового коллектива действуют в соответствии с Рекомендациями, утвержденными постановлением Минтруда РФ от 8 апреля 1994 г.1 Они входят, как правило, в состав комитета (комиссии) по охране труда предприятия.

Работодатель обязан создавать необходимые условия для работы уполномоченных, обеспечивать их правилами, другими нормативными и

1   См.: Бюллетень Министерства труда Российской Федерации. 1994. № 5.

             \

справочными материалами по охране труда за счет средств организации.

Уполномоченным для выполнения возложенных на них функций рекомендуется предоставлять необходимое время в течение рабочего дня, устанавливать дополнительные социальные гарантии на условиях, определяемых коллективным договором или совместным решением работодателя и представительных органов работников.

Все выборные профсоюзные органы и их инспекции вправе обращаться в соответствующие государственные органы с требованиями о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении трудового законодательства.