Некоторые проблемы организационного регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации (административно-правовой аспект)

 В настоящей статье авторами рассматривается вопрос совершенствования административно-организационного регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации и пути его улучшения в свете проводимой административной реформы.

 В условиях глобализации мировой экономики, одним из важных факторов, которые существенно влияют на мировой экономический процесс, является международное перемещение капитала. "Сегодня половину валового мирового продукта, оцениваемого в 30 трлн. долл., составляет т.н. "интернационализированная" мировая экономика, имеется в виду производство иностранных предприятий, принадлежащих иностранным компаниям и находящихся на иностранных территориях". *(100)

 В современных условиях экономическое развитие не только развивающихся, но и развитых стран определяется степенью их активного участия в этом процессе.

 В российскую экономику иностранные инвестиции стали поступать во второй половине 80-х годов. Переход к рыночной экономике в России, особенно после приобретения ею государственного суверенитета в 1991 г. существенно повлиял на активизацию деятельности иностранных инвесторов.

 Эффективность процесса привлечения иностранных инвестиций в российскую экономику во многом зависит от стабильности политической ситуации в стране, осуществления единой продуманной инвестиционной политики *(101) государства с учетом национальных приоритетов. Формирование и проведение в жизнь такой политики невозможно без наличия системы административно-организационного регулирования иностранных инвестиций.

 Под административно-организационным регулированием иностранных инвестиций понимается комплекс мер, заключающийся в создании (учреждении) специальных федеральных органов исполнительной власти, наделения их соответствующими полномочиями по осуществлению управленческих функций в сфере обеспечения притока и контроля иностранных инвестиций.

 Анализ нормативно-правовой базы в области иностранных инвестиций и других материалов позволяет сказать, что административно-организационное регулирование иностранных инвестиций в экономику России прошло несколько этапов.

 Система органов, осуществляющих административно-организационное регулирование иностранных инвестиций весьма разнородна. Она подвергалась многократному изменению. Базовым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим административное регулирование иностранных инвестиций, является Правительство Российской Федерации, наделенное полномочиями по выработке и реализации государственной инвестиционной политики, а также государственной политики в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества. *(102)

 На первом этапе (1991-1995 гг.) была создана организационная основа административно-правового регулирования иностранных инвестиций, которая носила централизованный характер, но она в то же время была неустойчивой.

 Первым специализированным федеральным органом по иностранным инвестициям стал Комитет по иностранным инвестициям, созданный при Министерстве экономики и финансов Указом Президента Российской Федерации 1991 г. *(103) Задачами Комитета по иностранным инвестициям были: разработка стратегии привлечения и использования иностранных инвестиций; подготовка предложений по созданию правовых и экономических условий для активизации привлечения иностранного капитала; координация инвестиционной деятельности с участием иностранных инвесторов и др. *(104) Полный объем полномочий о Комитете предполагалось закрепить в положении о нем. К сожалению, это положение так и не было принято.

 После реорганизации Министерства экономики и финансов Комитет по иностранным инвестициям стал функционировать при Министерстве финансов Российской Федерации.

 Комитет по иностранным инвестициям функционировал недолго. Уже в 1992 г. он был реорганизован в Российское агентство международного сотрудничества и развития (РАМСИР) с более широкими полномочиями. *(105)

 Предметная компетенция РАМСИР была закреплена в Положении, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 декабря 1992 г. N 995. *(106) Пунктом 1 указанного Постановления определялось, что Российское агентство международного сотрудничества и развития является центральным органом федеральной исполнительной власти Российской Федерации. *(107) Исходя из этого, его правовой статус по сравнению с Комитетом по иностранным инвестициям, функционировавшим при Министерстве экономики и финансов Российской Федерации, был значительно выше. "...Но едва работа РАМСИР стала давать положительные результаты, как в январе 1994 года Агентство было передано в ведение МВЭС России с туманной формулировкой "с преобразованием в государственное учреждение при этом министерстве", а фактически - ликвидировано". *(108)

 В рассматриваемый период становления административно-организационного регулирования иностранных инвестиций были созданы и другие организации в этой сфере. В 1992 г. постановлением Правительства Российской Федерации *(109) был создан Государственный центр содействия инвестициям, задачами которого являлись: разработка базы данных о российских предприятиях; содействие российским и иностранным фирмам и предпринимателям в поиске инвестиционных возможностей и др.

 В 1993 г. Указом Президента Российской Федерации была создана Государственная инвестиционная корпорация. *(110) Она должна была осуществлять экспертизу, конкурсный отбор и реализацию инвестиционных проектов за счет централизованных капиталовложений, выделяемых ей целевым назначением Правительством Российской Федерации, а также за счет кредитов Центрального банка Российской Федерации, привлеченных и собственных средств с учетом экономической эффективности проектов и приоритетов федеральных и региональных инвестиционных программ. В ее задачи входило также выступать гарантом иностранным и отечественным инвесторам и др.

 Конкретно компетенция Государственной инвестиционной корпорации очерчена в Уставе, утвержденным распоряжением Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом от 7 сентября 1994 года N 2301-р. *(111)

 Анализ материалов и практики показал, что направления деятельности Корпорации были неоправданно расширены. Нередко ее усилия направлялись не на активное привлечение иностранных инвестиций, а на удовлетворение своих коммерческих интересов.

 Корпорация, просуществовав ровно десять лет, Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 2003 года N 135 *(112) была упразднена, как не справившаяся с поставленными задачами.

 Помимо вышеназванной Корпорации в марте 1993 года Указом Президента Российской Федерации *(113) была создана Российская финансовая корпорация. Целью создания финансовой корпорации явилось повышение эффективности инвестиционного процесса, создания условий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов. Пунктом 2 Указа устанавливалось, что Российская финансовая корпорация является государственным предприятием, осуществляющим реализацию приоритетных инвестиционных проектов.

 Этим актом на Российскую финансовую корпорацию возлагались следующие функции:

 - конкурсный отбор и экспертиза инвестиционных проектов, обеспечивающих приоритетные направления структурной перестройки экономики, осуществляемых за счет средств корпорации;

 - предоставление по поручению Совета Министров - Правительства Российской Федерации кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов за счет государственных средств, предназначенных на централизованные капитальные вложения, ресурсов Центрального банка Российской Федерации, а также привлеченных корпорацией средств;

 - установление договорных отношений с коммерческими банками, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов;

 - организация контроля за эффективным использованием инвестиционных средств;

 - привлечение на коммерческой основе средств инвесторов, в том числе иностранных;

 - предоставление по поручению Совета Министров - Правительства Российской Федерации государственных гарантий иностранным инвесторам и кредиторам;

 - использование по поручению Совета Министров - Правительства Российской Федерации иностранных кредитов, включая их размещение на конкурсной основе.

 Следует отметить, что в период 1991-1993 гг. кроме упомянутых организаций были созданы и другие, деятельность которых была также направлена на привлечение иностранных инвестиций в российскую экономику - Комиссия Правительства РФ по международному инвестиционному сотрудничеству, Международное Агентство по страхованию иностранных инвестиций в Российской Федерации от некоммерческих рисков. *(114)

 К числу важных направлений административно-организационного регулирования, способствующего активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в Россию, а также обеспечению проведения последовательной и скоординированной государственной политики в этой области следует отнести создание Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 1994 года N 1108 "Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации" *(115) новой структуры - Консультативного совета по иностранным инвестициям в России под руководством Председателя Правительства Российской Федерации. *(116) Данный орган сам по себе не имеет никаких властных полномочий, однако обеспечивает реализацию весьма важной функции - обратной связи между инвесторами и властными структурами.

 В июне 1995 года Распоряжением Правительства Российской Федерации *(117) для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации решений Консультативного совета по иностранным инвестициям в России, обеспечения деятельности Консультативного совета в период между заседаниями, разработки предложений для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации и на заседаниях Консультативного совета был образован Постоянный комитет Консультативного совета по иностранным инвестициям. Постоянный комитет возглавляет Министр экономического развития и торговли Российской Федерации.

 Деятельность Постоянного комитета Консультативного совета регулируется Положением, утвержденным Председателем Консультативного совета 26 декабря 2000 года N 5142п-п5. В соответствии с данным Положением Постоянный комитет организует и координирует выполнение федеральными органами исполнительной власти с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иностранных компаний и банков - членов Консультативного совета, а также заинтересованными российскими общественными и коммерческими организациями рекомендаций Консультативного совета, направленных на создание условий для активизации инвестиционной деятельности в России. Важной функцией Постоянного комитета является оказание указанным выше структурам необходимого информационного и консультационного содействия.

 Кроме того, Постоянный комитет в соответствии с указанным Положением организует подготовку и проведение заседаний Консультативного совета и его рабочих групп, включая подготовку всех необходимых для этого материалов, в том числе проектов соответствующих решений Правительства Российской Федерации, а также разрабатывает мероприятия по реализации предложений и замечаний, высказываемых на заседаниях Консультативного совета, осуществляет контроль за выполнением указанных мероприятий и контролирует ход выполнения рекомендаций, принятых на заседаниях рабочих групп Консультативного совета.

 Как показывает анализ материалов, Консультативный совет играет существенную роль в формировании инвестиционной политики в нашем государстве, в создании авторитета российского инвестиционного рынка. В то же время нельзя не согласиться с мнением Н.Г. Дорониной и Н.Г. Семилютиной о том, что "... по своему статусу Консультативный совет, скорее, относится к организациям, содействующим иностранным инвестициям. Участие в нем высших должностных лиц обеспечивает этой организации большое влияние на принятие решений в отношении отдельных иностранных инвесторов, попавших в поле зрения указанной организации". *(118)

 В период 1995-1997 гг. наблюдается тенденция передачи некоторых функций регулирования инвестиционной деятельности и организации взаимодействия с иностранными инвесторами ряду министерств (прежде всего Министерству экономики, Министерству внешнеэкономических связей и др., а также отраслевым министерствам - Минатому, Минсвязи и другим). При таком порядке вопросами регулирования и координации привлечения иностранных инвестиций в экономику России занимались многие министерства и ведомства. Иностранные инвесторы оказывались во многом зависимы от чрезвычайно большого круга различных чиновников. *(119)

 В мае 2002 г. постановлением Правительства Российской Федерации *(120) изменен порядок регистрации юридических лиц. Этим постановлением регистрация юридических лиц была возложена на Министерство российской Федерации по налогам и сборам (ныне Федеральная налоговая служба).

 Создание значительного числа указанных организаций в области иностранных инвестиций можно рассматривать как попытку сформировать более эффективную административно-организационную основу системы государственного регулирования иностранных инвестиций. В то же время отсутствие четкой координации в их деятельности не способствовало реализации единой государственной инвестиционной политики.

 Существенную роль в этом плане сыграл порядок, касающийся координации, который был определен Федеральным законом N 160-ФЗ, принятым 9 июля 1999 года. В соответствии со статьей 24 Закона: "Правительство Российской Федерации определяет федеральный орган исполнительной власти, ответственный за координацию привлечения прямых иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации". *(121)

 Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 21 декабря 1999 года N 1419 "О федеральном органе исполнительной власти, ответственном за координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику Российской Федерации прямых иностранных инвестиций и аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц", ответственность за координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику Российской Федерации прямых иностранных инвестиций была возложена на Министерство экономики Российской Федерации. *(122) При Министерстве экономики Российской Федерации в марте 2001 года было создано федеральное государственное унитарное предприятие "Агентство содействия торговле и инвестициям - "ИнформВЭС". *(123) Неоправданно затянулось формирование структуры и определение компетенции Агентства. Только в 2004 году приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 24 марта 2004 года N 80 был утвержден Устав федерального государственного унитарного предприятия "Агентство содействия торговле и инвестициям - "ИнформВЭС". В Уставе определено, что Агентство создано в целях обеспечения поддержки внешнеэкономической и инвестиционной деятельности в Российской Федерации, оказания информационного и консультационного содействия российским и иностранным предприятиям и организациям, формирования единой информационной и организационной системы продвижения инвестиций для увеличения притока прямых иностранных инвестиций в Россию и др. Предполагалось, что с помощью Агентства иностранный инвестор сможет решать свои проблемы, не прибегая к многочисленным согласованиям с отдельными государственными ведомствами.

 Однако, как показала практика, с момента создания Агентства пока заметного сдвига в увеличении притока иностранных инвестиций не наблюдается. Его статус не позволяет быть органом, организующим и координирующим в области притока иностранных инвестиций.

 Так, анализ Устава позволяет сказать, что в нем отсутствует важная функция - координация в области иностранного инвестирования. Эта функция возложена на Департамент инвестиционной политики и государственных инвестиций Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

 Обобщая изложенное в данной статье, можно сказать, что в Российской Федерации были опробованы как централизованная, так и децентрализованные схемы организационной структуры административно-организационного регулирования иностранных инвестиций. Ранее уже отмечалось, что был создан Комитет по иностранным инвестициям (КИИ), на смену которого пришло Российское агентство международного сотрудничества и развития (РАМСИР). Эти организации, имея низкий статус в структуре правительства и ограниченность их компетенции, постоянное недофинансирование и слабое кадровое обеспечение, не принесли того результата, который от них ожидался.

 С 1995 года создается несколько иная административно-организационная система регулирования, которая характеризовалась высокой степенью децентрализации функций, нечеткостью их распределения. Действующая система органов, содействующих иностранным инвесторам и непосредственно регулирующих процесс вложения и функционирования иностранного капитала в экономике России, является несовершенной по ряду причин. К основным из них относятся.

 Во-первых, некоторые органы, которые призваны содействовать увеличению притока иностранных инвестиций, имеют одинаковые задачи, но в тоже время обладают разным правовым статусом. Например, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Российская финансовая корпорация.

 Во-вторых, на ряд органов возложены сходные задачи, например проведение экспертизы инвестиционных проектов со стороны Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Российской финансовой корпорации.

 В-третьих, наличие значительного числа органов исполнительной власти вызывает затруднения у иностранных инвесторов в решении их насущных потребностей, так как в ряде случаев трудно определить с каким из органов исполнительной власти необходимо взаимодействовать. *(124)

 Складывающаяся ситуация в итоге не позволила достичь коренного перелома в процессе привлечения в экономику Российской Федерации иностранных инвестиций. В этих условиях невозможно будет решать задачу удвоения ВВП к 2010 году, поставленную Президентом Российской Федерации 26 мая 2004 года в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации. *(125)

 Исходя из сказанного, представляется необходимым для оптимизации управления стратегически важным процессом привлечения иностранных инвестиций в рамках административной реформы, определенной Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" *(126) следовало бы создать единый федеральный орган исполнительной власти, занимающийся управлением иностранными инвестициями. Таким органом может быть - Агентство по иностранным инвестициям (один из видов федеральных органов исполнительной власти), которое должно находиться в непосредственном подчинении Правительству Российской Федерации. *(127) Его возможно было бы организовать на базе существующего федерального государственного унитарного предприятия "Агентство содействия торговле и инвестициям", о котором говорилось выше. Желательно при этом создать вертикально-интегрированную систему административного регулирования (управления) процессом увеличения потока иностранных инвестиций и их продвижения в регионы, учитывая, что на региональном уровне ведется большая работа с иностранными инвесторами. *(128)

 По нашему мнению, Агентство по иностранным инвестициям должно быть наделено следующими основными функциями:

 - выработка государственной инвестиционной политики РФ и ее реализация, а также обеспечение последовательности и единства принципов и подходов в работе с инвесторами на всей территории России;

 - проведение экспертизы международных проектов, разработка федеральных и региональных инвестиционных программ с иностранным участием;

 - сбор, накопление, формирование и сопровождение реестра инвестиционных проектов и предложений российских предприятий;

 - выработка предложений по реструктуризации задолженности России перед иностранными кредиторами и инвесторами;

 - осуществление поиска и подбора иностранных инвесторов;

 - обобщение практики государственного регулирования иностранных инвестиций, разработка и представление в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства в этой области;

 - организация конгрессов, конференций, семинаров и др. в установленной сфере деятельности Агентства;

 - разработка и внедрение новых форм и методов участия иностранного капитала в решении задач экономического развития России в целом и ее регионов, в том числе механизмов, процедур организации и проведения инвестиционных конкурсов и тендеров, обеспечения участия в них широкого круга иностранных инвесторов;

 - взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международных организаций в установленной сфере деятельности Агентства.

 Указанный перечень функций не является исчерпывающим. Он может быть дополнен, уточнен другими функциями. Для реализации этих функций Агентство должно наделяться определенным статусом и полномочиями, которые должны быть закреплены в положении об этом федеральном органе исполнительной власти.

Грищенко А.И.,

кандидат юридических наук

Мироненко А.А.,

соискатель кафедры управления в области юстиции

Российской правовой академии Министерства юстиции РФ

г. Москва