I. Общие замечания.

Для того, чтобы понять и оценить существо исключительного положения, необходимо знакомство с нормальными принудительными полномочиями полицейской власти. Недостаточность этих полномочий, особенно ощущаемая в исключительных обстоятельствах, нарушающих обычное течение государственной и общественной жизни, является единственным rаison d’être, единственным оправданием исключительного положения. И, наоборот, широта и неопределенность нормальных положений полицейской власти, казалось бы, исключает необходимость каких бы то ни было исключительных положений. Само понятие исключительного («осадного») положения появляется в западноевропейских законодательствах только в эпоху перехода от абсолютного к конституционному режиму. В абсолютных монархиях старого порядка надобности в исключительном положении не было и не могло быть уже потому, что даже «нормальное положение» являлось в достаточной мере «исключительным».

Отличительным свойством действующего в России полицейского законодательства является крайняя широта и неопределенность нормальных принудительных полномочий полицейской власти. Еще в начале 80-х годов Особое Совещание, выделенное из состава, так называемой, Кахановской комиссии по преобразованию местного управления, справедливо указывало, что существеннейшим недостатком современного устройства полиции является крайняя неопределенность, многочисленность и разбросанность по всем томам Свода Законов правил, определяющих ее деятельность. Действующее полицейское законодательство, по справедливому мнению Совещания, примыкает непосредственно к законодательству XVIII в., державшегося патриархальных воззрений на отношения власти к гражданам и не особенно заботившемуся о юридической определенности своих постановлений. Между тем, быстрое развитие общественной жизни России делало такую неопределенность с каждым годом все более и более ощутительною, а принимавшиеся попытки к ее уничтожению не достигали своей цели. В настоящее время неопределенность, многочисленность и разбросанность полицейских правил естественно и необходимо приводят к тому, что даже в руках самого добросовестного полицейского чина присвоенная ему власть легко обращается в произвол или бесполезное стеснение для населения.

Спустя четверть века, другое официальное учреждение - Особое Совещание под председательством ген. ад. Игнатьева по пересмотру исключительных законоположений - еще в более энергичных и резких выражениях констатирует ту же неопределенность полномочий, предоставленных органам полицейской власти. Особое Совещание справедливо указывает на отсутствие у нас общего полицейского устава. Место его занимает Устав о предупреждении и пресечении преступлений (Св. Зак., т. XIV, изд. 1890 г.), который не только во многих его частях, но по самой своей системе и способу изложения является сводом безусловно устаревшим. Устав этот, многие постановления коего относятся по происхождению своему к XVIII и даже XVII столетиям, не может быть согласован с началами возвещенной 17 октября 1905 г. с высоты Престола гражданской свободы; он, напротив, покоится, именно, на отрицании этой свободы, на строгой и подробной регламентации всех особенностей гражданского быта и на постоянной опеке и надзоре за обывателем, т. е. на начале, присущем, так называемому, полицейскому государству и отжившем свое время.

И тем не менее, нет такой страны в мире, в которой исключительное положение играло бы такую огромную, всеопределяющую роль, какую оно играет в России.

Ближайшее ознакомление с нормальными принудительными полномочиями полицейской власти по действующему у нас праву, - и, в особенности, сравнение отечественного полицейского законодательства с полицейским законодательством иностранных государств, - неопровержимо докажет, как мало убедительна та ссылка на недостаточность нормальных полномочий власти, которою - не только в эпохи революционных движений, но и в эпохи реакции и застоя - оправдывается у нас необходимость исключительных положений.

В дальнейшем мы остановимся на догматическом анализе наиболее существенных принудительных полномочий полицейской власти, - на анализе полицейского надзора, полицейского ареста, административной высылки и ссылки, и вооруженного принуждения.