Раздел 8. Меры профилактики и борьбы с коррупцией в фискальных органах

Большинство авторов, исследующих проблему коррупции вообще, уповают на законодательные, в первую очередь, уголовно-правовые меры. Так, по мнению Л.Г. Дашковой, уголовное право – самое эффективное средство, следовательно, одна из возможных мер – усиление уголовного наказания. На втором месте – экономические меры (повышение заработной платы и др.); восстановление системы контроля в управленческой деятельности; повышение рычагов рыночных правоотношений: увеличение числа промежуточных звеньев в управлении приведет к уменьшению числа потенциальных взяточников (!); личное участие высших должностных лиц в борьбе со взяточничеством. Что касается разработки единого комплексного нормативного акта – Закона «О борьбе с коррупцией», то это, скорее, отрицательная, чем положительная мера, так как является слишком простым средством для решения такой сложной проблемы.

Наибольшие сомнения вызывает мера об увеличении числа промежуточных звеньев в управлении. Совершенно не понятно, каким образом это может привести к уменьшению числа потенциальных взяточников. В результате претворения в жизнь данной новеллы очевиден, на наш взгляд, обратный эффект: усложнение процедуры управления, следовательно, бюрократия и неразбериха, следовательно, и коррупция. Также не ясно, почему Л.Г. Дашкова выступает против принятия Закона «О коррупции». Ведь вряд ли у кого вызывает возражений, что с принятием этого нормативного акта борьба с коррупции далеко не будет исчерпана. Речь идет о создании федеральной законодательной базы профилактики данного явления. Помимо общего Закона «О коррупции», необходимо принятие массы специальных законов и соответствующих подзаконных актов – о коррупции в правоохранительных органах, в сфере образования, здравоохранения и других, наиболее пораженных этим социальным заболеванием сферах.

А.И. Мизерий называет следующие мероприятия по профилактике коррупции: принятие на федеральном уровне антикоррупционной программы; создание самостоятельного государственного органа по борьбе с коррупцией; проявление политической воли. Основной акцент, подобно Л.Г. Дашковой, делается на уголовно-правовую борьбу. Для этого предлагается ввести массу новых составов в УК РФ, например, практически, все те, которые есть в главе 30 и которых нет в главе 23 УК РФ, включить в последнюю; внести изменения в ст. 289 УК РФ; включить дополнительные нормы в главу 22 УК РФ. Помимо этого, рекомендуется внесение изменений в законодательство о государственной и муниципальной службе, а также о налогах и сборах. В частности, ч. 1 ст. 86.1 НК РФ следует дополнить следующим: «… в) акции, доли участия в уставных капиталах коммерческих организаций, государственные и муниципальные ценные бумаги, а также сберегательные сертификаты».

Уголовно-правовые меры борьбы с взяточничеством по А.С. Мещерскому:

- расширение круга субъектов получения взятки путем замены понятия «должностное лицо» понятием «публичный служащий». Соответственно, должны поменяться названия главы 30 УК РФ и др.;

- ввести конфискацию имущества за все составы получения взятки;

- признак, предусмотренный в ч. 2 ст. 290 УК РФ, включить в ч. 4 этой статьи, так как ч. 2 ст. 290 фактически теряет свое значение при квалификации действий взяткополучателя по ч. 3 и 4 указанной статьи. Это окажет предупредительное значение, законодательно повлияет на чиновников, выходящих за пределы своих полномочий при получении взятки;

- восстановить в уголовном законодательстве норму о посредничестве во взяточничестве.

Считаем наиболее удачной третью из предложенных мер как направленную на ликвидацию одного из основных недостатков ст. 290 УК РФ, затрудняющих индивидуализацию ответственности и наказания.

Н.А. Егорова предлагает: объединение глав 23 и 30 УК РФ в один раздел; узкую трактовку предмета взятки; предусмотреть, как предлагалось при обсуждении проекта УК РФ 1996 г., ответственность за получение взятки должностным лицом, занимавшим в прошлом эту должность.

Таким образом, практически все ученые при обсуждении уголовно-правовых мер борьбы с взяточничеством вообще сходятся на унификации понятий главы 23 и 30 УК РФ; уточнении формулировки предмета взятки; усилении наказания за взяточничество. Эти меры, несомненно, актуальны для коррупции в сфере налогообложения, прежде всего, поскольку служба в налоговых органах весьма тесно соприкасается со службой в коммерческих и иных организациях.

В частности, одной из законодательных «лазеек» является неопределенность в УК РФ минимального размера взятки, с которого начиналась бы речь об уголовной ответственности. Распространено мнение о том, что он фактически установлен ст. 575 ГК РФ, запрещающей делать дарения в отношении  государственных и муниципальных служащих на сумму свыше пяти минимальных размеров оплаты труда. Однако, по справедливому мнению Н.А. Лопашенко, минимальный размер взятки не может основываться на гражданско-правовых нормах о безвозмездном договоре дарения, поскольку взяточничество всегда возмездно. Минимальный размер взятки должен определяться с учетом положений о малозначительности деяния (ч. 2 ст. 14 УК РФ). На этом и следует основываться, на наш взгляд, при привлечении к уголовной ответственности за взяточничество в сфере налогообложения.

Профилактика налоговой коррупции, разумеется, не может ограничиваться областью только уголовного права, поэтому рассмотрим иные меры как правовые, так и отличные от них по характеру (политические, экономические и т.д.).

Правовые меры

- совершенствование налогового законодательства, направленное на устранение «лазеек», исключение двойственных формулировок и др., в частности, внесение изменений в нормы о подаче налоговых деклараций, правил проведения налоговых проверок и рассмотрения жалоб по результатам их проведения;

- уточнение норм относительно налоговой ответственности, в частности, устранение возможности одновременного наложения штрафа и пени по усмотрению налогового органа;

- совершенствование законодательства об административных правонарушениях, в первую очередь, применительно к диспозициям налоговых правонарушений и альтернативным санкциям;

- законодательный запрет для сотрудников налоговых органов на работу после увольнения из ФНС в тех в коммерческих структурах, которые подвергались частым проверкам с их стороны;

- предписание на внутриведомственном уровне о регулярной смене объектов налоговых проверок для одних и тех же сотрудников налоговых органов;

- принятие мер, направленных на дальнейшее дистанцирование налоговых органов и налогоплательщиков друг от друга, уменьшение возможностей их непосредственного контактирования (путем компьютеризации и др.);

- совершенствование уголовно-правовых норм об ответственности за налоговые преступления, направленные на исключение возможностей содействия сотрудниками налоговых органов предпринимателям в целях уклонения от уплаты налогов;

- совершенствование норм таможенного законодательства, так как сотрудники таможен имеют статус налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу РФ.

Политические меры

- последовательность и тщательная продуманность фискальной государственной политики, особенно, на региональном уровне, направленная на повышение эффективности уплаты налогов населением (следует стремиться делать так, чтобы налоги было выгодно платить всем);

- создание благоприятных условий работы для предпринимателей, устраняющих необходимость их регистрации в другом регионе с более мягким налоговым режимом, ухода «в тень», использования ими незаконных способов «уплаты» налогов (подачи фиктивных деклараций и др., в том числе, и путем подкупа сотрудников налоговых органов);

- принятие мер, направленных на недопущение социально-экономических «потрясений», крайне болезненных для бизнеса, в первую очередь, малого;

- поднятие престижа государственной службы в налоговых органах;

- поддержание стабильности службы в ФНС, сведение к минимуму «текучки» кадров;

- ликвидация зависимости и «незащищенности» сотрудников налоговых органов от местных правоохранительных органов, которая официально не существует, но фактически часто имеет место;

- нормализация государственного контроля за правомерностью деятельности сотрудников ФНС со стороны вышестоящих должностных лиц и правоохранительных органов.

Экономические меры

- совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности;

- увеличение разнообразия различных форм экономического контроля (экономического анализа и др.) в целях препятствования методу «двойной бухгалтерии» в организациях;

- повышение уровня материального содержания сотрудников налоговых органов, постоянная и соответствующая темпу инфляции индексация заработной платы;

- внедрение и поддерживание системы различных материальных стимулов (премий, надбавок к окладам, предоставления жилья, путевок на отдых, различных форм социального страхования, доплат за переработку и др.);

- создание нормальных экономических условий работы для предпринимателей (касаемо конкуренции  и др.).

Психологические меры

- повышение у населения чувства гражданского долга;

- повышение у сотрудников налоговых органов чувства служебного долга;

- разъяснительно-убедительная работа властей с налогоплательщиками, направленная на снижение у них чувства страха перед налоговиками;

- привлечение граждан к сотрудничеству с правоохранительными органами, поскольку этот контингент является основным поставщиком оперативной информации (телефоны доверия и пр.);

- принятие руководящим составом органов ФНС мер, направленных на усиление чувства коллективизма среди подчиненных, увлечение личными примерами и в целом на поднятие духа уверенности в работе;

- убедительная работа начальства  органов ФНС с сотрудниками, заключающаяся в создании и поддержании атмосферы нетерпимости к подношениям, иным формам «благодарности», и, разумеется, взяткам; объяснение бессмысленности такого поведения с экономической, политической (карьерной), социально-нравственной и иных точек зрения.

Технические меры

- компьютеризация и иные формы автоматизации в деятельности по сбору налогов;

- необходимый уровень материально-технического снабжения и оснащения сотрудников налоговых органов (отдельные кабинеты, служебный транспорт, форма одежды и др.);

- постоянное силовое подкрепление рисковых налоговых проверок и операций;

- постоянные отчеты сотрудников руководству о текущей служебной деятельности;

- упрощение доступа населения к руководству налоговых органов.

Организационно-управленческие меры

- расбюрокрачивание налоговой системы;

- нормализация взаимодействия налоговых органов с иными финансовыми, а также правоохранительными;

- разумная кадровая политика руководства органов ФНС;

- создание системы постоянного мониторинга коррупционной налоговой преступности;

- введение практики обязательных отчетов руководителей налоговых органов о преступлениях и иных правонарушениях, совершаемых личным составом их подразделений;

- анктикоррупционная экспертиза налогового, таможенного и иного специализированного для данной отрасли законодательства, а также проверка на коррупционность ведомственных нормативных актов;

- декларирование сотрудниками налоговых органов своих доходов.