§ 2. Поставка для государственных нужд

 Это обязательство - разновидность поставки, однако совершенно особая разновидность, потому что поставщик имеет дело не с обычным покупателем, а с государством. И хотя в ГК установлено, что Российская Федерация и ее субъекты выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными их участниками (ст. 124), данный факт не может не отразиться на характере договора, где одной из сторон является исполнительная власть в лице соответствующих своих органов.

 Понятие государственных нужд. Дело в том, что государству для выполнения своих конституционных задач постоянно требуются материальные ресурсы. Такие потребности получили в законодательстве наименование "государственные нужды"; они подразделяются на федеральные и региональные *(113).

 Поставки продукции для федеральных нужд необходимы, во-первых, для создания государственных материальных резервов РФ. Они предназначены для решения мобилизационных задач *(114), неотложных работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Резервы могут быть использованы для оказания государственной поддержки отраслям народного хозяйства и субъектам РФ для стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствием в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке. Резервы, выпускаемые по мере необходимости, способны оказывать регулирующее воздействие на рынок *(115).

 Вторая цель поставок - поддержание обороноспособности и безопасности. Государственный оборонный заказ, основные показатели которого утверждает Президент РФ, предусматривает поставки боевого оружия, боеприпасов, военной техники, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами в соответствии с международными договорами *(116).

 Третья цель, в известной мере связанная с предыдущими, заключается в удовлетворении сельхозпродукцией, сырьем и продовольствием федеральных потребностей; выполнении программ развития агропромышленного производства, обеспечении экспорта, формировании госрезерва в части сельхозпродукции, поддержании необходимого уровня снабжения продовольствием сил обороны и госбезопасности *(117).

 Четвертая состоит в обеспечении экспортных поставок, предусмотренных международными обязательствами РФ.

 И, наконец, пятая цель связана с реализацией федеральных и межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ. Такие программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, направленных на решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ. Иногда с учетом масштаба и сложности поставленных проблем целевая программа включает в себя несколько подпрограмм, нацеленных на реализацию конкретных задач в рамках программы.

 Целевые программы - одно из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах ведения РФ и полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

 Ключевое значение в работе с целевыми программами имеет этап отбора проблем для программной разработки. Инициаторами постановки таких проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, могут быть как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств-участников Содружества Независимых Государств.

 Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется рядом факторов, среди которых следует назвать значимость проблемы; невозможность ее комплексного решения в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки; потребность в координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для получения результата.

 При обосновании необходимости решения проблем программными методами на федеральном уровне учитываются приоритеты и цели социально-экономического развития РФ, направления структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитические и внешнеэкономические условия, а также международные договоренности.

 Целевые программы утверждаются Правительством Российской Федерации и реализуются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников. К последним относятся взносы участников программ включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в этих программах; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, которые ищут свою выгоду в таких программах, и т.п.

 Для решения особо важных общегосударственных задач федеральные целевые программы могут наделяться статусом президентских программ, инициатором разработки которых выступает Президент РФ.

 Поставки для федеральных нужд, как и программы, финансируются за счет федерального бюджета и внебюджетных источников. Объемы финансирования предусматриваются в законе о федеральном бюджете на соответствующий год.

 Государственные нужды субъектов РФ, т.е. их потребности в продукции для жизнеобеспечения регионов и выполнения региональных программ, определяются органами власти этих субъектов и финансируются за счет средств их бюджетов и внебюджетных источников.

 Стороны обязательства по поставке товаров для государственных нужд представлены государственным заказчиком и поставщиком. Правительство РФ утверждает организации - государственных заказчиков из числа федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных предприятий или государственных учреждений *(118). Госзаказчик наделяется финансовыми ресурсами в объеме, предусмотренном федеральным бюджетом, и отвечает за обеспечение государственных нужд.

 Поставщиком товаров, как правило, является их производитель, хотя возможен вариант, когда в этой роли выступает организация, просто обладающая необходимыми ресурсами.

 Индивидуальная особенность поставки для государственных нужд состоит в уже отмеченном факте договорных отношений коммерческой организации с государственной структурой. Понятно, что власти должны как-то выделять поставщиков, которые поставляют товар в общих интересах. Поэтому в Российской Федерации установлено звание "Поставщик продукции для государственных нужд России", которое присваивается Правительством РФ поставщикам, выигравшим торги (конкурс) не менее трех раз подряд и поставлявшим при этом продукцию согласно заключенным госконтрактам. Звание сохраняется за поставщиком в течение двух лет с момента выполнения последнего госконтракта, а затем для его подтверждения необходимо и дальше выигрывать торги не менее двух раз подряд. Реальное значение звания сводится к тому, что обладающему им поставщику предоставлено право использовать его в рекламных целях и для маркировки своей продукции *(119).

 Эта сама по себе позитивная мера, не обладая каким-либо весомым практическим смыслом, сочетается в законодательстве еще по крайней мере с двумя особенностями поставки для государственных нужд. Одна из них связана с тем, что в § 4 гл. 30 ГК, посвященном урегулированию данной разновидности обязательств, сделан особый упор на возмещение госзаказчиком убытков, понесенных поставщиком в связи с исполнением госзаказа. Другая выражена в том, что госзаказчик вправе отказаться от товаров, поставка которых предусмотрена государственным контрактом, лишь в случаях, предусмотренных законом.

 Обе названные особенности призваны создать привлекательный правовой режим для поставщика, имеющего дело с таким превосходящим его по всем параметрам партнером, как государственная власть. Но в действительности все обстоит не так хорошо. Возмещение убытков на практике сталкивается с ограниченностью бюджетных ресурсов, предназначенных на эти цели, а закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд предусмотрел мало чем стесненное право исполнительной власти отказаться от произведенной по госконтракту продукции, при условии полного возмещения убытков.

 Интересы сторон в рассматриваемой поставке имеют свои особенности. Для поставщика главным остается извлечение прибыли, но удовлетворение госнужд дает ему возможность долговременного стабильного заработка, если он, например, выиграл конкурс на обеспечение продовольствием образовательных учреждений г. Москвы или что-то другое в том же роде. Существуют и такие поставщики, как производители вооружений, для которых вне госзаказа вообще нет работы. Что касается госзаказчика, то им двигает публичный интерес, реализуемый посредством договора поставки.

 Размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд происходит главным образом двумя путями. Один из них, имеющий ограниченное применение, предполагает закупку товаров из одного источника, вне конкурсной системы.

 Закупки из единственного источника представляют собой способ, при котором госзаказчик направляет предложение о заключении контракта только одному поставщику. По своей сути этот способ закупки является прямой выдачей контрактов. Заказчику предоставляется право проводить закупки из единственного источника, когда, например, вследствие чрезвычайных обстоятельств возникла срочная потребность в определенных товарах, в связи с чем применение иных способов закупок нецелесообразно с учетом фактора времени. Число государственных заказчиков, которые наиболее часто непосредственно задействуются в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, относительно ограничено: МЧС, Госкомрезерв, силовые структуры и некоторые другие.

 Данный способ применим и тогда, когда товары могут быть получены только от одного поставщика либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данных товаров, а равноценная замена отсутствует. При этом необходимость доказательства, что данный рынок товаров действительно монополизирован, возлагается на заказчика.

 Тот же способ может иметь место, если заказчик, который закупил товары у определенного поставщика, пришел к выводу, что дополнительные закупки по соображениям стандартизации или ввиду необходимости обеспечения совместимости с ранее закупленными товарами должны быть произведены у того же поставщика.

 Существуют и иные обстоятельства, когда проведение закупок из единственного источника является оптимальным способом. Речь идет, прежде всего, о вооружении, специальной технике и другой продукции, закупки которой представляют собой государственную тайну. Производство и продажа этой продукции жестко регламентируются государством, производят ее, как правило, государственные предприятия, число которых ограничено. Поэтому в ряде случаев не удается обеспечить необходимый уровень конкуренции в этой сфере посредством торгов, что делает проведение закупок на конкурсной основе нецелесообразным.

 Возможен, наконец, вариант, когда при проведении закупок заказчику была представлена только одна конкурсная заявка, а проведение новых процедур, по его мнению, не приведет к заключению государственного контракта.

 В этом случае заказчику требуется представить убедительные аргументы, что он обеспечил необходимый уровень рекламы своих конкурсных торгов и большая часть потенциальных участников могла с ней ознакомиться. Кроме того, он должен показать, что квалификационные условия и требования к закупкам не были чрезмерно жесткими и не могли стать препятствием для участия в конкурсе поставщиков, которые в состоянии удовлетворить обоснованные требования заказчика.

 Другой широко распространенный путь размещения заказов связан с проведением конкурсов *(120). Их смысл состоит в возможности выбора поставщиков, способных выполнить госзаказ на наиболее оптимальных условиях.

 Участником конкурса может быть только поставщик, имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров, причем организатор конкурса *(121) вправе требовать от участников предоставления сведений об их соответствии конкурсным требованиям, а в случае недостоверности этих сведений вправе на любом этапе проведения конкурса принять решение об отстранении участника.

 В интересах поддержки отечественных производителей иностранные поставщики товаров допускаются к участию в конкурсе лишь в случае, если производство товаров для государственных нужд в Российской Федерации отсутствует или экономически нецелесообразно.

 Заказы на поставки товаров размещаются посредством открытых или закрытых конкурсов.

 Организатор открытого конкурса вправе проводить предварительный отбор участников для выявления поставщиков, которые соответствуют установленным требованиям. Извещение о проведении такого отбора публикуется в средствах массовой информации и содержит ряд сведений, среди которых следует назвать вид и количество поставляемых товаров и место их доставки, сроки поставок; требования к участникам открытого конкурса, установленные его организатором.

 Организатор конкурса определяет соответствие поставщиков требованиям к участникам и принимает решение в отношении каждого поставщика, подавшего заявку на участие в предварительном отборе. Он же обязан в трехдневный срок уведомить поставщиков о результатах такого отбора.

 Извещение о проведении открытого конкурса организатор открытого конкурса независимо от того, проводил он предварительный отбор или нет, также публикует в средствах массовой информации. Оно содержит сведения, аналогичные тем, о которых говорилось выше, но включает условия государственного контракта и данные о сроке его заключения.

 Затем организатор открытого конкурса предоставляет конкурсную документацию поставщикам (прошедшим предварительный отбор, если он проводился, а если нет, то изъявившим намерение участвовать в конкурсе). Эта документация содержит требования к участникам открытого конкурса и заявкам на участие в нем; условия государственного контракта; требования к составу технической документации на поставляемые товары; и, что особенно важно, критерии, на основании которых организатор конкурса будет оценивать заявки.

 Заявка на участие в открытом конкурсе оформляется в письменном виде; срок ее подачи не может быть менее 45 дней с момента опубликования извещения о проведении конкурса.

 Для принятия решения о победителе открытого конкурса создается конкурсная комиссия. Ее состав определяется организатором конкурса.

 Конкурсная комиссия рассматривает, оценивает и сопоставляет заявки на участие в конкурсе в целях определения его победителя в соответствии с требованиями конкурсной документации. Комиссия отклоняет заявку, если участник не отвечает требованиям, установленным организатором конкурса, либо его заявка на участие неадекватна положениям, предусмотренным конкурсной документацией.

 В результате победителем открытого конкурса, с которым затем подписывается государственный контракт, признается участник, в заявке которого предложены лучшие условия поставок.

 Организатор конкурса по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти вправе проводить и закрытые конкурсы, если предметом государственного контракта являются поставки товаров для нужд обороны и безопасности государства в части, составляющей государственную тайну в соответствии с законодательством РФ, либо технически сложные товары, производимые ограниченным числом поставщиков.

 При проведении такого конкурса приглашение принять участие в нем направляется каждому потенциальному поставщику, а соответствующее извещение в средствах массовой информации не публикуется. В остальном закрытый конкурс регулируется правилами, предусмотренными для открытого.

 Организатор конкурса, далее, по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти вправе проводить двухэтапные конкурсы. Это, в частности, возможно в случаях, когда организатору необходимо сначала провести уточняющие переговоры с поставщиками, чтобы определить их возможности обеспечить государственные нужды, а затем на этой основе уточнить условия самого госзаказа.

 Отличительная особенность двухэтапного конкурса заключается в том, что поставщики подают заявки на участие в нем, содержащие характеристики поставляемых товаров, но без указания их цен.

 На первом этапе организатор конкурса вправе проводить переговоры с участниками. По результатам данного этапа он может внести изменения и дополнения в первоначально установленные в конкурсной документации положения, которые и доводятся до сведения участников. На втором этапе участники подают повторные заявки с указанием цен поставляемых товаров.

 Рассмотрение, оценка и сопоставление повторно поданных заявок позволяют определить победителя двухэтапного конкурса.

 Решения, принятые организатором конкурса (независимо от того, был ли он открытым или закрытым) по его результатам, могут быть обжалованы в судебном порядке.

 Дальнейший ход поставки для государственных нужд предусматривает две возможные схемы. В первой из них дело ограничивается заключением между госзаказчиком и поставщиком государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. ГК (ст. 526) дает ему следующее определение: по государственному контракту на поставку товаров для государственных нужд поставщик обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

 Отсюда видно, что обязательство по госконтракту носит консенсуальный, возмездный и двусторонне обязывающий характер, а товар в зависимости от условий самого контракта может быть передан госзаказчику либо иному субъекту - адресату получения.

 По общему правилу, для поставщика заключение госконтракта необязательно. Иной подход вернул бы нас в советские времена с их командной экономикой. Однако для федеральных казенных предприятий Правительство РФ вправе, если сочтет необходимым, вводить режим обязательного заключения госконтрактов. Кроме того, поставщики, занимающие доминирующее положение на рынке определенного товара *(122), не могут отказаться от вступления в госконтракт при условии, что его выполнение не повлечет для них убытков.

 При необоснованном уклонении поставщика от заключения госконтракта в случаях, когда вступление в него обязательно, он уплачивает штраф в размере стоимости товара, определенной в проекте контракта.

 Для госзаказчика обязанность заключить госконтракт с конкретным поставщиком возникнет не раньше, чем он разместит заказ, т.е. согласует его условия с поставщиком, и тот этот госзаказ примет. Тем более, такая обязанность существует, когда в роли поставщика выступает субъект, объявленный победителем конкурса.

 Поскольку поставка для госнужд обеспечивает жизненно важные интересы государства, процедура заключения госконтракта определяется не усмотрением сторон, а урегулирована в ГК. Ее суть состоит в том, что госзаказчик готовит проект госконтракта и направляет его поставщику, после чего последний подписывает его или оформляет протокол разногласий. Вмешательство судебной власти с вынесением решения о понуждении уклоняющейся стороны к заключению госконтракта возможно только в случае, когда для нее такое заключение обязательно.

 Вторая схема предполагает заключение помимо госконтракта и на его основе договора поставки товаров для государственных нужд. Иными словами, госконтрактом может быть предусмотрена обязанность поставщика заключить договор поставки с определяемым госзаказчиком покупателем, для чего госзаказчик не позднее тридцатидневного срока со дня подписания госконтракта направляет поставщику и покупателю извещение о прикреплении покупателя к поставщику, которое и служит основанием для заключения договора поставки.

 Госконтракт в данной схеме обязывает поставщика вступить в договор с покупателем и предопределяет основные условия этого договора, но не обладает товарным характером, а для его реализации необходимо обязательство поставки *(123).

 На поставщике лежит обязанность направить проект договора поставки покупателю, указанному в извещении о прикреплении, а уклонение поставщика от договора служит основанием для требования покупателя о понуждении заключить договор.

 Содержание государственного контракта и договора поставки для госнужд определяется, главным образом, содержанием госзаказа. В нем определены предмет поставки, ее срок и другие исходные параметры. Цена лимитирована объемом выделенных бюджетных средств. Проведение конкурса позволяет госзаказчику заключить госконтракт на оптимальных условиях, потому что победителем, по общему правилу, окажется тот поставщик, который в своей заявке предложит минимальную цену и более сжатые сроки исполнения.

 С учетом сказанного следует заметить, что оба названных обязательства содержат в себе явные черты договора присоединения, хотя распространять на них действующий в Гражданском кодексе правовой режим этого договора бессмысленно, потому что его исполняющей стороной являются коммерческие организации *(124).

 Применительно к правам и обязанностям сторон следует отметить особенности поставки для госнужд, связанные с оплатой товара и его приемкой. Товар оплачивает госзаказчик, причем независимо от того, получает ли он его сам или указывает получателя в отгрузочной разнарядке. Когда же в отношениях сторон, помимо госконтракта, присутствует договор поставки, оплату производит покупатель, сторона этого договора, по ценам, предусмотренным в госконтракте, а госзаказчик в силу ст. 532 ГК принимает на себя обязанности поручителя за платежи.

 Порядок приемки товара во исполнение госконтракта или договора поставки определяется нормативно либо госзаказчиком, поставщик может предложить, например, ужесточить процедуру приемки, что вряд ли в его интересах.

 Особенность конфликтных ситуаций в поставке для госнужд обусловлена, в первую очередь, имеющимся у госзаказчика правом в случаях, предусмотренных законом, полностью или частично отказаться от товаров, поставка которых предусмотрена госконтрактом, при условии возмещения поставщику причиненных таким отказом убытков. Если госконтракту сопутствует договор поставки и отказ повлек его расторжение или изменение, то госзаказчик должен возместить и убытки, причиненные в связи с этим покупателю.

 Формулировка ст. 534 ГК "в случаях, предусмотренных законом" создает впечатление стабильности госконтракта. На самом деле Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (ст. 3) предоставил право Правительству РФ своими решениями обязывать госзаказчика вносить изменения в госконтракт или прекращать его действие, что не позволяет говорить о должном уровне стабильности. Мотивы, следуя которым Правительство может пойти на подобные шаги, в законе не указаны, но можно утверждать, что оно руководствуется здесь целесообразностью.

 Покупатель по договору поставки также вправе полностью или частично отказаться от товаров, указанных в извещении о прикреплении, и от заключения договора на их поставку.

 В этом случае поставщик должен незамедлительно уведомить госзаказчика и может потребовать от него прикрепления к другому покупателю. Госзаказчик не позднее тридцати дней со дня получения уведомления поставщика должен выдать извещение о прикреплении к нему другого покупателя, либо направить поставщику отгрузочную разнарядку с указанием получателя товаров, или сообщить о своем согласии принять и оплатить товары.

 При невыполнении госзаказчиком названных обязанностей поставщик вправе потребовать от него принять и оплатить товары либо реализовать их по своему усмотрению с отнесением разумных расходов, связанных с их реализацией, на госзаказчика.

 Это правило ст. 530 ГК проникнуто либерализмом по отношению к покупателю, который за счет бюджетных средств может получить товар, но отказывается от него, а все невыгодные последствия отказа должен нести госзаказчик. Мотивы такого поведения покупателя могут быть самыми разнообразными. Например, поставив перед государственной властью вопрос о поставке товаров, которые позволили бы ему удовлетворить те или иные госнужды, покупатель затем, не дождавшись, пока госаппарат проведет все необходимые мероприятия по формированию госзаказа, проведению конкурса и т.п., находит иной источник финансирования, за счет которого и покупает необходимое. Очевидно, однако, и то, что власти вряд ли захотят далее иметь с ним дело как с покупателем по госзаказу.

 Право на отказ от исполнения госконтракта принадлежит и поставщику, для которого его заключение обязательно. Дело в том, что условием вступления такого поставщика в госконтракт служит возмещение ему убытков, которые могут быть им понесены в связи с исполнением.

 Поэтому в случае, когда госзаказчиком данные убытки не возмещаются, поставщик вправе отказаться от исполнения госконтракта и потребовать возмещения убытков, вызванных его расторжением. Кроме того, в приведенной ситуации он правомочен отказаться и от исполнения договора поставки товара для государственных нужд. Убытки, причиненные покупателю таким отказом поставщика, возмещаются государственным заказчиком.

 Ответственность сторон за нарушение условий госконтракта или вытекающего из него договора поставки выражена, прежде всего, в полном возмещении убытков. Об этом говорится в законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд, который по всем другим вопросам ответственности отсылает к законодательству и госконтракту. Единственная предусмотренная этим законом санкция сводится к уплате поставщиком штрафной неустойки за невыполнение в срок госконтракта по объему продукции в размере 50% от стоимости недопоставки.

 Прекращение госконтракта и договора поставки имеет место как по основаниям, о которых говорилось выше, так и в силу общих правил поставки (ст. 506-523 ГК), которые применяются к поставке для госнужд за исключением тех особенностей ее правового регулирования, которые отражены в § 4 гл. 30 ГК.