Глава 12. Формирование уголовно-исполнительной политики суверенной России в 1991—1996 гг.

§ 1. Факторы, определяющие формирование

уголовно-

исполнительной

политики России

в переходный

период

Указанный период выделен в качестве самостоятельного не только потому, что в эти годы были приняты важнейшие правовые акты в сфере применения уголовных наказаний и обращения с осужденными, но и потому, что это был период коренных изменений в экономическом, общественном и государственном строе России. Распад СССР, ликвидация советской государственности и социалистической экономики, переход к рыночным отношениям, изменения в характере и структуре власти и в системе ценностных ориентации общества, формирование класса собственников и многое другое обусловливают рассмотрение данного периода как переходного со всей его спецификой и своеобразием.

Особенностями переходного периода являются неоднозначность, во многих случаях двойственность общественно-экономических, политических и правовых явлений, борьба старых и новых отношений и морально-нравственных ценностей. Это напрямую отражается на состоянии правовой базы и правопорядка в целом.

Уголовно-исполнительная система, как бы ни была она обособлена от общества, живет в его рамках и сталкивается с теми же проблемами, что и обычные трудовые коллективы: безработицей, неплатежами, недофинансированием. В условиях мест лишения свободы решать указанные проблемы исключительно трудно, особенно с учетом соблюдения требований законности. Тем не менее уголовно-исполнительная система должна была не просто выжить, проблемы ее реформирования постоянно находились в центре внимания различных ветвей власти. Следует подчеркнуть, что правопорядок в местах лишения свободы удалось за последние годы стабилизировать, существенно сократились такие опасные виды

318        Раздел III. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

его нарушения, как массовые беспорядки, захваты заложников, коллективные хулиганские действия и т. п. За этот же период проделан большой объем нормотворческой работы, существенно изменяющей политику в сфере применения уголовных наказаний и обращения с осужденными.

Политика в сфере борьбы с преступностью, применения уголовных наказаний и обращения с осужденными, как бы ни пытались деполитизировать данную сферу государственной деятельности различными отсылками на общечеловеческие ценности, всегда присутствует. И эта политика не произвольна, она всегда жестко обусловлена различными факторами, даже целой системой факторов. По определению А. Е. Наташева1, факторами развития уго-ловно-исполнительной политики выступают те взаимодействующие явления, которые как движущие силы определяют социальную направленность, основное содержание и перспективы дальнейшего развития уголовно-исполнительной системы.

Такими факторами выступают:

экономическая способность государства выделить необходимое для нормального функционирования уголовно-исполнительной системы количество ресурсов;

уровень развития демократизма, защиты прав и свобод человека и гражданина, проявления гуманизма в отношении правонарушителей;

культура, правосознание и нравственные идеалы граждан;

уровень, структура и динамика преступности;

развитие уголовного законодательства и практики его применения;

развитие уголовно-исполнительного законодательства и приведение его и практики уголовно-исполнительной системы в соответствие с требованиями международных стандартов по обращению с осужденными;

уровень развития науки уголовно-исполнительного права.

Данная система факторов в своей совокупности и обусловливает формирование политики России в сфере применения уголовных наказаний и обращения с осужденными; рассмотрим их более подробно.

Уровень развития демократизма, защиты прав и свобод человека и гражданина, проявления гуманизма в отношении правонарушителей является определяющим фактором изменения уголовно-исполнительной политики России. Советская уголовная и исправительно-трудовая политика исходила из приоритета интересов государства и общества. Интересы личности рассматривались на паритетных началах лишь в случае совпадения интересов государства, общества и личности. Если этого не происходило, то

1   См.: Управление органами, исполняющими наказания / Под ред. Г. А. Туманова и А. И. Зубкова. М., 1983.

Глава 12. Формирование уголовно-исполнительной политики_____      319

интересы государства и общества преобладали над интересами личности. Все уголовное и исправительно-трудовое законодательство основывалось на строгом соблюдении данного принципа. Это в значительной мере обусловливало и излишнюю жесткость как самого исправительно-трудового законодательства, так и практики его применения, что вызывало постоянную критику со стороны мирового сообщества.

О коренном изменении своей политики Россия заявила в Декларации о государственном суверенитете, принятой 12 июня 1990 г. Первым Съездом народных депутатов РСФСР, в которой провозгласила высшей ценностью интересы человека и закрепила принцип разделения властей. Данная идея была развита в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., в ст. 2 которой сказано: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе». Акцент в приоритетах ценностей в новой России расставил Закон «О безопасности» (в редакции от 25 декабря 1992 г.), в ст. 1 которого говорится: «К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность». В полном объеме данный принцип был закреплен в ст. 2 Конституции Российской Федерации 1993 г.: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

Данный демократический принцип лег в основу политики новой России по формированию своего законодательства, в том числе и в сфере борьбы с преступностью, применения уголовных наказаний и обращения с осужденными. В этих условиях более значимо стали выглядеть те мероприятия, которые были осуществлены в направлении гуманизации применения уголовных наказаний и обращения с осужденными, так как они органически вписываются в процессы демократизации нашего общества и государства. Если проводимые отдельные мероприятия по гуманизации условий и порядка отбывания наказания (прежде всего в отношении несовершеннолетних — когда убрали излишнюю тюремную атри-бутику) рассматривались в качестве неординарных мер, то позднее они вошли в систему отбывания наказания: при законопослушном поведении осужденному предоставляется исключительно большой объем льгот, при негативном поведении, наоборот, — возможно применение разнообразных и весьма жестких мер дисциплинарного и судебного воздействия. Такая система противовесов в выборе вариантов поведения в целом воспринимается правильно.

320        Раздел III. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

Важный фактор формирования политики в сфере борьбы с преступностью, применения уголовных наказаний и обращения с осужденными — общественное мнение, в основе которого лежат уровень культуры, правосознания и нравственные идеалы граждан. Общественным мнением оценивается жесткость карательной политики, ее достаточность и эффективность. Зависимость между уровнем образования, культуры, правосознания граждан и карательной политикой конкретного общества и государства установлена давно и тому есть масса доказательств. В России за рассматриваемый период не произошло каких-то серьезных изменений в уровне образованности и культуры граждан. Но вот о правосознании и нравственных идеалах этого сказать нельзя, изменения здесь произошли и весьма существенные.

Морально-нравственное кредо рассматриваемого периода — обогащение всеми возможными средствами и главная установка на создание класса собственников обусловили глубокий моральный кризис российского общества, игнорирование не только моральных, но и правовых устоев. Неисполнение правовых предписаний стало чуть ли не нормой жизни не только для многих наших сограждан, но и для властных структур, правовой нигилизм вошел в массовое сознание в качестве необходимого условия выживания. Вся эта картина еще более усугубляется коррупцией, взяточничеством и поборами со стороны чиновничества, различных управленческих структур.

Основной постулат наших реформаторов заключался в том, что новый класс собственников не только укрепит государственность, но и явится носителем духовности, морали и нравственности. Однако вряд ли можно воспринять как благо появление этого нового класса и не только в силу резкого расслоения общества на бедных и богатых, а главным образом из-за неспособности этого класса, носящего в основе своей криминальный характер, организовать жизнедеятельность общества и государства. Еще предстоит дать должную оценку процессам криминализации общества и государства, коррупции, игнорированию национальных интересов и разворовыванию богатств страны в условиях, когда экономика и бизнес, освободившись от норм социалистической морали, стали свободны от всяких морально-нравственных требований.

В подобных условиях сложно обеспечить устойчивый правопорядок. К тому же следует учесть и то обстоятельство, что криминальные элементы стремятся лоббировать принятие угодных им нормативных актов, всячески противодействуют наведению порядка и законности, причем делают это на самых разных уровнях.

Уровень, структура и динамика преступности оказывают непосредственное влияние на формирование как уголовной, так и уго-ловно-исполнительной политики. С таким высоким уровнем преступности Россия в этом веке столкнулась, пожалуй, впервые. Кри-минализация общества и госаппарата породили обвальный рост

Глава 12. Формирование уголовно-исполнительной политики______   321

преступности, которая в первую очередь обусловлена процессом перераспределения имущества, собственности, а также борьбой за сферы влияния между различными мафиозными структурами. Правоохранительные органы оказались неспособными справиться с этим огромным валом преступности, во многом носящей к тому же организованный характер.

Как известно, правопорядок в государстве определяется не только и не столько состоянием нормативной базы и деятельности правоохранительных органов, а прежде всего стабильностью экономических отношений, чего в России в рассматриваемый период также нет. Совершенствовать нормативную базу и деятельность правоохранительных органов, конечно, необходимо, но вести их нужно одновременно с решением вышеуказанной задачи, хотя следует оговориться, что возможности здесь не слишком большие. Самые совершенные нормативные акты в условиях крайнего упадка законности оказываются неэффективными или просто не выполняются. Привлечь лучшие кадры, оснастить их в соответствии с требованиями времени государство тоже должным образом не может из-за своих ограниченных ресурсных возможностей. С учетом неисполнительности, коррупции и прямого предательства эффективность деятельности правоохранительных органов невысока. А разрушение морально-нравственных устоев общества (старые отбросили, а новые не создали) довершает картину состояния правопорядка.

В подобных условиях были потеряны ориентиры в борьбе с преступностью, недаром Съезд народных депутатов РСФСР в своем постановлении «О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией» от 14 декабря 1992 г. указал: «Правоохранительные органы в определенной степени дезориентированы отсутствием четкой и последовательной уголовно-правовой политики». Хотя позднее и была разработана и принята Федеральная программа Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994—1995 годы (такие программы разработаны и приняты и на последующие годы), было введено в действие несколько указов Президента, касающихся усиления борьбы с преступностью, коррупцией и терроризмом, однако по ряду причин все эти нормативные предписания оказались невыполненными и мало повлияли на обстановку в сфере борьбы с преступностью.

Выход из такого неблагоприятного положения возможен при стабилизации экономики, существенном приросте валового национального продукта, что позволит выделить его существенную долю на ресурсное укрепление правоохранительных органов, а также при проведении жесткой линии по декларированию доходов граждан и имеющейся у них собственности. Причем необходимо не просто декларирование, а разработка четкого правового механизма реализации его последствий, пока государство этого не сделает — ожидать положительных результатов в борьбе с преступностью придется весьма долго.

322        Раздел III. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

Уголовно-исполнительная политика является продолжением политики уголовной, которая и определяет основные параметры первой, прежде всего через принятие конкретных законов. 13 июня 1996 г. был принят новый Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ), гл. 9 которого посвящена понятию, целям и видам наказания (ст. 45—59).

Наряду с другими новеллами УК РФ ввел принципиально новые виды наказаний, такие, как обязательные работы, ограничение по военной службе, ограничение свободы и пожизненное лишение свободы. Кроме того, в силу ст. 56 срок лишения свободы существенно увеличен — до 20 лет, а в определенных случаях — до 25 и 30 лет. Все это вносит существенные коррективы в уголовно-исполнительную политику и, разумеется, в соответствующее законодательство.

Следует подчеркнуть, что уголовно-исполнительная система в настоящее время не готова к исполнению таких видов наказания, как обязательные работы, ограничение свободы и арест. Хотя в ст. 4 Закона «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» от 13 июня 1996 г. и ч. 4 ст. 1 Закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» от 27 декабря 1996 г. указано, что положения настоящего Кодекса о наказаниях в виде обязательных работ, ограничения свободы и ареста вводятся в действие федеральным законом после вступления в силу Уго-ловно-исполнительного кодекса Российской Федерации по мере создания необходимых условий для исполнения этих видов наказаний, но не позднее 2001 года, это не освобождает уголовно-испол-нительную систему от дополнительных трудностей. Дело в том, что с отсрочкой применения указанных видов наказаний суды вынуждены будут в больших объемах применять наказание в виде реального лишения свободы. А это, как известно, весьма нежелательно, к тому же придется строить новые тюрьмы и колонии. Все эти обстоятельства должны быть учтены уголовно-исполнитель-ной политикой и законодательством.

Развитию уголовно-исполнительного законодательства в указанный период будет посвящена отдельная глава, здесь же следует остановиться на необходимости приведения в соответствие с международными стандартами обращения с осужденными как законодательства так и уголовно-исполнительной практики. Данное обстоятельство выступает важным фактором при формировании уголовно-исполнительной политики новой России. Советская исправительно-трудовая политика, законодательство и практика исправительно-трудовой системы постоянно подвергались жесткой критике со стороны мирового сообщества за нарушения международных стандартов при обращении с осужденными, а в конечном итоге за нарушения прав человека и гражданина. В конце 80-х годов признаки гуманизации в советской системе исправитель-

Глава 12. Формирование угодовно-исполнительной политики______  323

но-трудовых учреждений стали проявляться достаточно рельефно, особенно в отношении несовершеннолетних осужденных. С объявлением своего государственного суверенитета Россия изъявила желание войти в мировое и европейское сообщество в качестве равноправного члена и полноценного партнера. Однако одним из препятствий этому как раз и явилось то, что российская уголов-но-исполнительная система не соответствует мировым и европейским стандартам. В будировании активного рассмотрения данного вопроса определенную роль сыграли различные правозащитные организации, которые находят поддержку среди ряда депутатов как бывшего Верховного Совета, так и Государственной Думы России.

При рассмотрении заявки России о вступлении в Совет Европы (от 7 мая 1992 г. ) его юридические эксперты детально ознакомились с положением дел в нормотворческой сфере и в самой уголовно-исполнительной системе. В своем заключении от 7 октября 1994 г. они отмечали, что правовая система России все еще страдает рядом недостатков, но вместе с тем наблюдается рост общего осознания необходимости утверждения верховенства закона и прогресс в соблюдении законности. Отмечалась масса серьезных нарушений принятых в 1987 г. Европейских тюремных правил, особенно это касалось перенаселенности следственных изоляторов и тюрем, режима содержания осужденных, их медицинского обслуживания и ряда других проблем. Предпринимаемые Россией шаги в направлении их решения (в рассматриваемый период по этим вопросам принято свыше 40 различных нормативных актов) в целом были сочтены достаточными для принятия России в Совет Европы.

Определение путей реформирования политики, законодательства и самой уголовно-исполнительной системы невозможно без активной роли науки уголовно-исполнительного права. Ниже мы специально рассмотрим основные направления ее развития в этот период. Здесь же лишь отметим, что для данного периода весьма характерной была разработка различных концепций как отдельными учеными и научными коллективами, так и на уровне Главного управления по исполнению уголовных наказаний и Министерства внутренних дел в целом. Это весьма положительное явление, так как именно в подобного рода научных разработках и просматриваются теоретические основы уголовно-исполнительной политики.

Все изложенные направления реформирования уголовно-исполнительной системы и обслуживающего ее законодательства могут быть в полной мере реализованы лишь при соответствующем ресурсном обеспечении, что прежде всего зависит от состояния нашей экономики. Именно от него зависит, введем мы или нет в полном объеме новое законодательство в сфере применения уголовных наказаний и обращения с осужденными: предварительный

324        Раздел III. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

рассчет показывает, что для этих целей государство должно выделить огромную сумму денег — несколько десятков триллионов рублей. Приведение всей уголовно-исполнительной системы в соответствие с мировыми стандартами потребует еще больших затрат и не только финансового порядка.

Таким образом, политика в сфере борьбы с преступностью, применения уголовных наказаний и обращения с осужденными в рассматриваемый период обусловливалась теми противоречивыми процессами, которые происходили и происходят в российской экономике и обществе. Эта политика не выбирается произвольно, а формируется постепенно в процессе преобразований в государственном строительстве, экономике и общественной жизни. От успехов этих преобразований зависит возможность ускорения реформирования уголовно-исполнительной системы.

§2. Общая характеристика

условий функционирования

уголовно-исполнительной

системы и формирования

политики

в сфере исполнения уголовных наказаний

и обращения с осужденными

Болезненно отразился на уголовно-исполнительной системе распад сложившихся хозяйственных связей и переход к рыночным отношениям. Существовавшее длительное время кооперирование с предприятиями других министерств и ведомств распалось, собственное производство системы оказалось мало приспособленным к выпуску конкурентоспособной продукции. В связи со свертыванием объемов производства в народном хозяйстве использование рабочей силы осужденных на основе заключаемых договоров (на контрагентской основе) также фактически прекратилось. В результате каждый четвертый осужденный, отбывающий наказание в местах лишения свободы, оказался без работы. Сложившаяся схема управления производством не вписывалась в рыночные отношения. И надо сказать, что предприятия исправительных учреждений свои проблемы стали решать зачастую самостоятельно, без участия вышестоящих аппаратов управления.

Уголовно-исполнительной системе нужна была принципиально новая схема управления производством. Но для ее разработки и внедрения предварительно нужно было решить один принципиальный вопрос: должна ли вообще входить уголовно-исполнитель-ная система в рыночные отношения. Мировой опыт исключает участие тюремных систем в конкурентной борьбе на рынке производителей продукции, и осужденные за рубежом заняты либо учебным трудом, либо на вспомогательных производствах или вообще не работают. Предприятия нашей исправительной системы решили войти в рыночные отношения, и, несмотря на все трудности, им

Глава 12. Формирование уголовно-исполнительной политики_______325

удается не только выживать, но даже и расширять свое жизненное пространство за счет введения новых рабочих мест.

В этом направлении предпринимались немалые усилия как Правительства России, Министерства внутренних дел, так и администрации субъектов Российской Федерации. В 1992 г. была разработана и принята Концепция перехода промышленности уголовно-исполнительной системы к рыночным отношениям. Еще раньше в аппаратах управления уголовно-исполнительной системы были созданы маркетинговые службы, деятельность которых была направлена на максимальное приспособление производимых на предприятиях исправительных учреждений изделий к требованиям рынка и запросам потребителей, а также на выполнение установленных показателей по прибылям. Данные службы изучают спрос на продукцию, требования потребителей к ее качеству, новизне, технико-экономическим и эстетическим характеристикам, уровню цены и другим ориентирам, включая возможные каналы сбыта. В этих целях в уголовно-исполнительной системе была создана широкая торговая сеть (специальные магазины, торговые дома), предприятия системы стали постоянно участвовать в различного рода региональных и специализированных торговых ярмарках. В МВД России была разработана и создана специальная программа «Информационно-коммерческие сети», позволяющая оперативно выдавать и получать информацию о наличии готовой продукции и ценах на нее, неликвидах, изделиях по бартеру, котировке цен на ведущие товары и другую коммерческую информацию. Одним словом, была поставлена задача — выявить возможности предприятий уголовно-исполнительной системы, занять конкурентные позиции на конкретном сегменте рынка.

Для стабилизации промышленной деятельности и финансового состояния учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы рядом нормативных актов они были освобождены от платы за землю, от налога на имущество, им было разрешено консервировать неиспользованное оборудование. Освобождены они были и от налога на суммы превышения расходов на оплату труда над нормируемой величиной, им позволено относить на себестоимость продукции все денежные выплаты аттестованному составу производственного сектора, в том числе пенсионные выплаты и единовременные пособия при уходе на пенсию. Денежное содержание аттестованного состава уголовно-исполнительной системы было освобождено от отчислений в государственные внебюджетные фонды; разрешено также производить взаимозачет по погашению задолженности между МВД России, федеральным бюджетом и поставщиками материально-технических ресурсов. В 1994 г. было принято специальное постановление Правительства Российской Федерации «О размещении на предприятиях учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и на собственном производстве этих учреждений заказов на поставки продук-

326

Раздел III. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

ции, выполнение работ и услуг для удовлетворения государственных нужд». Позднее Правительством России были разработаны и приняты Федеральная целевая программа содействия трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы на 1995—1996 годы и аналогичная программа на период до 2000 года. Органы власти субъектов Федерации также включали расположенные на их территории исправительные учреждения в свои региональные программы, освобождали их от местных налогов, предоставляли льготные кредиты, т. е. оказывали им всемерную поддержку. Благодаря всем этим мероприятиям, несмотря на неудовлетворительное финансирование из федерального бюджета, уголовно-исполнительная система продолжала функционировать без особых сбоев и чрезвычайных происшествий массового характера.

Происшедшие в России коренные изменения в общественной, государственной и экономической жизни обусловили и другие особенности функционирования уголовно-исполнительной системы. Отказ от социалистической системы хозяйства и переход к рыночным отношениям явились первопричиной отмены такого уголовно-правового института, как условное осуждение к лишению свободы с обязательным привлечением осужденного к труду и условное освобождение из мест лишения свободы с обязательным привлечением освобожденных лиц к труду. Таким образом спецкомендатуры, в которых содержались указанные лица во время обязательных работ, были полностью ликвидированы.

Изменение политики государства в отношении соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина обусловили отказ от принудительного лечения хронических алкоголиков и наркоманов в лечебно-трудовых профилакториях, в результате чего была ликвидирована разветвленная система этих учреждений.

Трудности в комплектовании по призыву российской армии, в том числе и внутренних войск, предопределили передачу функций охраны исправительных учреждений и надзора за осужденными из войск непосредственно уголовно-исполнительной системе. Теперь уголовно-исполнительная система, исполняющая наказание в виде лишения свободы, полностью сосредоточила все функции, связанные с исполнением наказания. Если учесть, что финансирование уголовно-исполнительной системы в бюджете МВД России проходит отдельной строкой, то по существу мы имеем своеобразное министерство в рамках Министерства внутренних дел. Сторонники выделения службы по исполнению уголовных наказаний в самостоятельную структуру в Правительстве России в качестве одного из аргументов как раз и приводят указанное выше обстоятельство.

Изменение условий, в которых существует уголовно-исполнительная система, да и самих функций этой системы вызвало необходимость изменений как в самой структуре данной системы,

Глава 12. Формирование уголовно-исполнительной политики_______327

так и аппаратов ее управления. Очередной раз произошло слияние двух самостоятельно существовавших систем исполнения наказания в виде лишения свободы управлений — Главного управления исправительно-трудовых учреждений и Главного управления лесных исправительно-трудовых учреждений — в единое Главное управление по исполнению уголовных наказаний (ГУИН) МВД России. Аппараты управления в центре и на местах были реорганизованы в соответствии с изменившимися функциями, появились в их числе и новые структуры, ведающие безопасностью, надзором, охраной, штабной работой, тыловым обеспечением и т. п.

Согласно Закону Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. структура и штаты центральных органов управления уголовно-исполнительной системы в пределах численности, установленной Правительством Российской Федерации, а также положения о них утверждаются МВД России. Структура и штаты учреждений, исполняющих наказания, а также положения об этих учреждениях утверждаются территориальными органами управления уголовно-исполнительной системы в соответствии с нормативами, установленными Правительством Российской Федерации, типовыми структурами, штатами и положениями, утвержденными центральными органами управления уголовно-исполнительной системы. Особенно важным для устойчивости функционирования уголовно-исполнительной системы является положение закона о том, что штатная численность персонала сохраняется неизменной в течение двух лет при уменьшении численности осужденных в случаях проведения амнистии, изменения законодательства Российской Федерации, условий исполнения наказаний и в других случаях в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Данное обстоятельство является важным для анализа складывающейся практики формирования и функционирования аппаратов управления уголовно-исполнительной системы. В свое время аппараты управления уголовно-исполнительной системой были весьма небольшими, в конце 50-х годов на областном, краевом уровне они составляли всего лишь несколько десятков человек. Затем они стали расти и весьма быстрыми темпами, рост в основном шел по линии производственно-финансовых служб; в итоге некоторые из этих аппаратов разрослись до нескольких сотен человек (в зависимости от характеристик региона и численности находящихся там учреждений). При плановом ведении хозяйства такое положение дел еще как-то можно было оправдать, так как приходилось согласовывать практически все с вышестоящими органами управления и осуществлять подробный контроль и проверку исполнения на местах.

Однако в нынешних условиях все коренным образом изменилось, предприятия получили полную самостоятельность, нет ника-

328        Раздел III. Уголовно-исполнительное право России (1991—1996 гг.)

ких фондов по материально-техническому снабжению, отпали всякие согласования по номенклатуре выпускаемой продукции и ее реализации и т. п. Многие функции от центральных органов управления уголовно-исполнительной системы ушли (кадровая, производственная, ресурсная и др.), а численность аппаратов управления практически не уменьшилась. Аналогичное положение складывается и на уровне субъектов Федерации. Здесь в полной мере срабатывает известный в науке управления закон Паркинсона, согласно которому созданная система имеет тенденцию к своему расширению. Действительно, когда работали над Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск до 2005 года, этот закон проявился в полную силу: ни одно подразделение министерства не внесло предложений о сокращении своих структур и сокращении аппарата, наоборот, все предложения предполагали их увеличение.

Таким образом, внутренние возможности уголовно-исполнительной системы по реформированию своей структуры и аппаратов управления весьма ограниченны, такое реформирование наиболее радикально можно провести лишь извне.

Важным условием, на фоне которого осуществлялись реорганизация уголовно-исполнительной системы и формирование политики в сфере борьбы с преступностью, применения уголовных наказаний, явилась гласность, открытость системы. Дело не только в том, что были в основном сняты весьма жесткие ограничительные грифы на документы и материалы, освещающие деятельность уголовно-исполнительной системы: свои секреты все равно остаются, например, касающиеся материалов оперативно-розыскной деятельности. Места лишения свободы стали открыты для широкой публики: представителей средств массовой информации, различных религиозных конфессий, правозащитных организаций и общественных формирований.

Деятельность уголовно-исполнительной системы в печати, на телевидении и радио освещается достаточно широко и регулярно. Следует особо подчеркнуть, что в отличие от яростных и нередко необъективных нападок конца 80-х — начала 90-х годов, способных лишь деморализовать систему и работающих в ней людей, в последнее время это освещение стало более взвешенным и конструктивным, выявляющим не только недостатки и безобразия, но и сложности, проблемы этой сферы деятельности.

Как видим, условия функционирования уголовно-исполнительной системы в 1991—1996 гг. существенно отличаются от условий всех предыдущих периодов существования системы. Это, несомненно, не могло не отразиться на характере и содержании уголовно-ис-полнительного законодательства данного периода, к рассмотрению которого мы перейдем в следующей главе.

329

Глава 13. Формирование уголовно-исполнительного законодательства